施文潑

公路是我國(guó)主要的交通運(yùn)輸方式之一，也是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)。公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金投入，本文著眼于我國(guó)公路稅收籌資機(jī)制的基本情況和面臨的挑戰(zhàn)，分析各國(guó)在公路稅收籌資機(jī)制上普遍存在的困境，以及部分國(guó)家對(duì)車輛里程稅的探索實(shí)踐，并提出對(duì)我國(guó)公路稅收籌資機(jī)制的短期和長(zhǎng)期改革建議。

一、我國(guó)公路稅收籌資機(jī)制現(xiàn)狀

公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)需要穩(wěn)定的資金來(lái)源，其中最主要的是政府資金。傳統(tǒng)上，根據(jù)“使用者付費(fèi)”和“受益者負(fù)擔(dān)”的基本原則，各國(guó)政府大多采取對(duì)車輛和燃油征稅的方法，作為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的稅收籌資機(jī)制，我國(guó)也不例外。在我國(guó)，明確作為公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)專用資金來(lái)源的稅收是車輛購(gòu)置稅與成品油消費(fèi)稅。

（一）車輛購(gòu)置稅

1.改革歷程與制度現(xiàn)狀

改革開放初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展百?gòu)U待興，大規(guī)模的公路規(guī)劃和建設(shè)首當(dāng)其沖成為加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須解決的問(wèn)題。為解決公路建設(shè)的資金來(lái)源問(wèn)題，1984年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定開征車輛購(gòu)置附加費(fèi)，作為公路建設(shè)專用的一項(xiàng)資金來(lái)源。1985年，車輛購(gòu)置附加費(fèi)正式開征，為我國(guó)的公路建設(shè)提供了有力的資金保障，促進(jìn)了公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但車輛購(gòu)置附加費(fèi)也存在征收、使用不規(guī)范等問(wèn)題。為進(jìn)一步規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系，強(qiáng)化財(cái)政資金預(yù)算管理，2000年10月22日，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)置稅暫行條例》（國(guó)務(wù)院令〔2000〕294號(hào)），從2001年1月1日起，開征車輛購(gòu)置稅，取代車輛購(gòu)置附加費(fèi)。2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)置稅法》，自2019年7月1日起施行。車輛購(gòu)置稅由暫行條例升級(jí)為正式法律，進(jìn)一步提高了車輛購(gòu)置稅征收管理的規(guī)范性。

為促進(jìn)汽車消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)，我國(guó)在2009—2010年和2015—2017年，兩次實(shí)施了小排量汽車車輛購(gòu)置稅優(yōu)惠政策。隨著我國(guó)環(huán)境資源的壓力不斷增強(qiáng)，新能源汽車因其低排放甚至無(wú)排放，作為清潔的出行方式，得到國(guó)家支持，與此同時(shí)，新能源汽車也被視為推動(dòng)我國(guó)從汽車大國(guó)邁向汽車強(qiáng)國(guó)的重要推手和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。在這一背景下，我國(guó)從2014年9月1日起實(shí)施新能源汽車免征車輛購(gòu)置稅政策。目前這一政策已經(jīng)明確延續(xù)至2023年底。

2.收入與使用情況

在車輛購(gòu)置稅開征后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民收入的提高，以及政策的推動(dòng)，汽車消費(fèi)市場(chǎng)迎來(lái)了較長(zhǎng)時(shí)間的繁榮，由此帶來(lái)了車輛購(gòu)置稅收入的持續(xù)大幅增長(zhǎng)。如圖1所示，車輛購(gòu)置稅收入從2002年的348.8億元，迅速增長(zhǎng)到2014年的2885.11億元，13年期間增長(zhǎng)了7.27倍。此后，隨著新能源汽車日益成為市場(chǎng)主流，以及第二次小排量乘用車車輛購(gòu)置稅優(yōu)惠政策的實(shí)施，車輛購(gòu)置稅收入連續(xù)兩年下降，2016年車輛購(gòu)置稅降至2674.16億元。在2017年小排量乘用車汽車購(gòu)置稅優(yōu)惠力度退坡和到期后，車輛購(gòu)置稅出現(xiàn)反彈并進(jìn)入緩慢增長(zhǎng)階段，2021年車輛購(gòu)置稅收入為3520億元。

在車輛購(gòu)置稅的使用上，國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)的財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委等部門《交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案》（國(guó)發(fā)〔2000〕34號(hào)）中明確規(guī)定，車輛購(gòu)置稅具有專項(xiàng)用途，不作為經(jīng)常性財(cái)政收入，而是由中央財(cái)政根據(jù)交通部提出的公路建設(shè)投資計(jì)劃，統(tǒng)籌安排，主要用于公路建設(shè)。

圖1：2002—2021年我國(guó)車輛購(gòu)置稅收入情況

從具體的使用用途來(lái)看，車輛購(gòu)置稅收入除按規(guī)定扣除水利建設(shè)基金、老舊汽車基金、征管經(jīng)費(fèi)和鐵路發(fā)展基金等外，主要用于公路建設(shè)。表1匯總了2016—2020年車輛購(gòu)置稅收入用于交通支出的使用情況，可以看出，其每年用于公路建設(shè)的比例都在94%以上。

表1 “十三五”期間車輛購(gòu)置稅收入用于交通支出情況 單位：億元

（二）成品油消費(fèi)稅

1.改革歷程與制度現(xiàn)狀

在成品油稅費(fèi)改革之前，我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)資金主要來(lái)自公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)以及公路使用費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目，這一機(jī)制為籌集公路養(yǎng)護(hù)資金發(fā)揮了重要的作用，但也存在一系列弊端，長(zhǎng)期為社會(huì)詬病，如公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)公平性差、收費(fèi)公路過(guò)多、收費(fèi)過(guò)高等等。為規(guī)范交通稅費(fèi)機(jī)制，公平社會(huì)負(fù)擔(dān)，我國(guó)自1994年開始醞釀進(jìn)行燃油稅改革，即把公路養(yǎng)路費(fèi)改為燃油稅。1994年，海南省作為全國(guó)燃油稅改革試點(diǎn)，開始試行對(duì)機(jī)動(dòng)車輛使用的汽油和柴油征收燃油附加費(fèi)，取消公路養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、過(guò)路費(fèi)和公路運(yùn)輸管理費(fèi)。1997年，全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公路法》第三十六條首次提出了“公路養(yǎng)路費(fèi)用采取征收燃油附加費(fèi)的辦法。擁有車輛的單位和個(gè)人，在購(gòu)買燃油時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納燃油附加費(fèi)。征收燃油附加費(fèi)的，不得再征收公路養(yǎng)路費(fèi)。具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?999年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公路法》修正案，將第三十六條第一款修改為“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！彪S后燃油稅改革正式進(jìn)入中央議事日程。

在經(jīng)過(guò)多次的方案制訂、修改和審批后，2008年12月18日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕37號(hào)），決定從2009年1月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革，通過(guò)提高現(xiàn)行成品油消費(fèi)稅單位稅額的方式，取代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，同時(shí)逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。

成品油稅費(fèi)改革遵循的一個(gè)原則是稅費(fèi)平移，即按改革時(shí)點(diǎn)原公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)和政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)額的金額，換算成成品油稅費(fèi)改革后相應(yīng)形成的財(cái)政收入（包括消費(fèi)稅、增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅和教育費(fèi)附加），由此測(cè)算出成品油消費(fèi)稅應(yīng)提高的單位稅額為：汽油消費(fèi)稅單位稅額每升提高0.8元，柴油消費(fèi)稅單位稅額每升提高0.7元，其他成品油單位稅額相應(yīng)提高。加上原來(lái)的單位稅額后，提高后的汽油、石腦油、溶劑油、潤(rùn)滑油消費(fèi)稅單位稅額為每升1元，柴油、燃料油、航空煤油為每升0.8元。

為促進(jìn)環(huán)境治理和節(jié)能減排，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局于2014年11月29日、12月12日和2015年1月13日三次下發(fā)通知提高成品油消費(fèi)稅率，將汽油、石腦油、溶劑油和潤(rùn)滑油的消費(fèi)稅單位稅額提高到1.52元/升；將柴油、航空煤油和燃料油的消費(fèi)稅單位稅額提高到1.2元/升。航空煤油繼續(xù)暫緩征收。其中，專項(xiàng)用于公路養(yǎng)護(hù)支出的稅收部分包括汽油消費(fèi)稅中0.8元/升的稅額部分和柴油消費(fèi)稅中0.7元/升的稅額部分，及其相應(yīng)增加的增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅和教育費(fèi)附加收入，其余部分的成品油消費(fèi)稅則屬于中央一般預(yù)算收入，由中央財(cái)政統(tǒng)籌使用。

2.收入與使用情況

《中華人民共和國(guó)公路法》第三十六條第二款明確規(guī)定：“依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕37號(hào)）也明確規(guī)定了成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革后新增稅收收入的分配。新增成品油消費(fèi)稅連同由此相應(yīng)增加的增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加具有專項(xiàng)用途，不作為經(jīng)常性財(cái)政收入，不計(jì)入現(xiàn)有與支出掛鉤項(xiàng)目的測(cè)算基數(shù)，除由中央本級(jí)安排的替代航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等支出外，其余全部由中央財(cái)政通過(guò)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方。改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變。據(jù)此，財(cái)政部制定了《中央對(duì)地方成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕14號(hào)），明確以2007年地方“六費(fèi)”收入為基礎(chǔ)，按一定增長(zhǎng)率確定地方原“六費(fèi)”收入基數(shù)，對(duì)地方給予返還；成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入按照成品油消耗量、公路里程等因素分配給地方。

由于缺乏成品油消費(fèi)稅的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，基于財(cái)政部《中央對(duì)地方成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕14號(hào)）確定的“基數(shù)加增量”方法，本文通過(guò)中央財(cái)政對(duì)地方的財(cái)政返還和增量轉(zhuǎn)移支付金額，來(lái)倒推成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革后形成的新增收入用于交通支出的情況。根據(jù)歷年全國(guó)財(cái)政決算的相關(guān)數(shù)據(jù)，可測(cè)算出2009—2021年成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入用于交通支出的情況。如表2所示，在2009年改革后，隨著汽油和柴油產(chǎn)銷量的不斷增長(zhǎng)，成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入用于交通支出的金額也在逐年增長(zhǎng)，從2009年的1531億元增長(zhǎng)到2015年的2301億元，但隨后受汽油和柴油消耗量下降等因素影響，成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入用于交通支出的金額不僅在多個(gè)年份沒(méi)有增長(zhǎng)，而且在2017年還下降了3.35%，2017—2021年，每年的成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入用于交通支出的金額都維持在2224億元。

表2 2009—2021年成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入用于交通的支出情況

在收入用途上，成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入主要是替代原公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)資金，專項(xiàng)用于公路養(yǎng)護(hù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2012年，我國(guó)普通國(guó)省干線公路養(yǎng)護(hù)資金年均投入1034億元，其中成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入形成的支出約占67%；農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金年均投入321億元，其中成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入形成的支出約占60%。從目前情況看，盡管成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入用于交通的支出規(guī)模已多年沒(méi)有增長(zhǎng)，但仍是公路養(yǎng)護(hù)最重要和最穩(wěn)定的資金來(lái)源。

二、現(xiàn)行公路稅收籌資機(jī)制存在的問(wèn)題分析

公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金投入，當(dāng)前公路稅收籌資機(jī)制面臨著兩方面困境，導(dǎo)致資金的長(zhǎng)期供給不足，制約了公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的高質(zhì)量發(fā)展。一是成品油消費(fèi)稅收入的實(shí)際購(gòu)買力逐步下降，難以滿足不斷增長(zhǎng)的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求；二是高效節(jié)能車輛和新能源汽車的日益普及，降低了車輛購(gòu)置稅和成品油消費(fèi)稅作為公路資金來(lái)源的長(zhǎng)期可持續(xù)性。

（一）成品油消費(fèi)稅收入的實(shí)際購(gòu)買力不斷下降

成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入是公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的主要資金來(lái)源。改革開放后，我國(guó)的公路建設(shè)經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期的高速發(fā)展階段。近十余年來(lái)，公路建設(shè)仍是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)之一，保持了穩(wěn)定的增長(zhǎng)勢(shì)頭。如圖2所示，2011年我國(guó)公路總里程為410.64萬(wàn)公里，2021年已達(dá)到528.07萬(wàn)公里。根據(jù)2013年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)的《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年—2030年）》，到2030年我國(guó)的公路網(wǎng)規(guī)模將進(jìn)一步達(dá)到580萬(wàn)公里。

隨著公路建設(shè)里程的逐步增長(zhǎng)，對(duì)公路養(yǎng)護(hù)的需求也呈現(xiàn)快速的增長(zhǎng)趨勢(shì)。特別是我國(guó)早期在公路建設(shè)中“重建輕養(yǎng)”，導(dǎo)致公路養(yǎng)護(hù)基礎(chǔ)薄弱，大量早期修建的公路已進(jìn)入改擴(kuò)建及大中修養(yǎng)護(hù)階段，公路養(yǎng)護(hù)任務(wù)日益繁重。如圖3所示，2011年，全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)里程為398.04萬(wàn)公里，占全國(guó)公路總里程的96.93%，到2021年全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)里程進(jìn)一步擴(kuò)大到525.16萬(wàn)公里，占全國(guó)公路總里程的比重提高到99.4%。這表明，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了大規(guī)模的公路養(yǎng)護(hù)階段，公路養(yǎng)護(hù)的需求居高不下，面臨巨大的資金需求壓力。

圖2：2011—2021年我國(guó)公路總里程情況

圖3：2011—2021年我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)總里程及其占比情況

然而，成品油消費(fèi)稅的稅率設(shè)計(jì)機(jī)制導(dǎo)致了其越來(lái)越難以滿足公路養(yǎng)護(hù)的資金需求。成品油消費(fèi)稅實(shí)行從量定額計(jì)征的方式，這一計(jì)征方式導(dǎo)致成品油消費(fèi)稅收入僅與成品油的銷售量相關(guān)，與成品油價(jià)格無(wú)關(guān)，由此造成稅收收入與物價(jià)變動(dòng)的脫節(jié)，稅收收入無(wú)法與物價(jià)上漲同步增長(zhǎng)，難以抵消通貨膨脹帶來(lái)的實(shí)際購(gòu)買力的下降。近年來(lái)，由于成品油消費(fèi)量增速持續(xù)回落，特別是汽油、柴油的消費(fèi)量分別自2018年和2015年以來(lái)出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)，導(dǎo)致成品油消費(fèi)稅同比下降，成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革新增收入用于交通的支出因此增長(zhǎng)乏力。與此同時(shí)，受多種因素影響，公路養(yǎng)護(hù)所需的工程材料成本、人工成本、征地成本等都出現(xiàn)了較大幅度增長(zhǎng)，進(jìn)一步拉大了公路養(yǎng)護(hù)資金供給與需求之間的缺口（見圖4）。

圖4：2015—2020年我國(guó)汽油和柴油表觀消費(fèi)量情況

（二）車輛購(gòu)置稅和成品油消費(fèi)稅作為公路資金來(lái)源缺乏長(zhǎng)期可持續(xù)性

交通運(yùn)輸是能源消耗和碳排放的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，隨著我國(guó)對(duì)節(jié)能減排工作的日益重視，我國(guó)在汽車領(lǐng)域大力推廣新能源技術(shù)和節(jié)能技術(shù)的應(yīng)用，高效節(jié)能車輛和新能源汽車的普及率越來(lái)越高。新能源汽車不僅能享受免征車輛購(gòu)置稅的優(yōu)惠政策，其推廣數(shù)量的大幅增加也造成了全社會(huì)燃油消耗量下降，直接影響了車輛購(gòu)置稅和成品油消費(fèi)稅的增長(zhǎng)潛力，制約了其作為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源的長(zhǎng)期可持續(xù)性，難以滿足未來(lái)不斷增長(zhǎng)的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)需要。

如表3所示，2013年，我國(guó)新能源汽車銷量?jī)H為1.76萬(wàn)輛；2014年，新能源汽車免征車輛購(gòu)置稅政策出臺(tái)后，新能源汽車產(chǎn)銷量進(jìn)入迅猛發(fā)展階段；2015年，新能源汽車銷量達(dá)到33萬(wàn)輛；2021年，新能源汽車銷量達(dá)到352.1萬(wàn)輛，連續(xù)7年世界第一。新能源汽車銷量占同期全國(guó)汽車銷量的比重也迅速擴(kuò)大，從2013年的0.08%提高到2021年的13.4%。

表3 2013—2021年我國(guó)新能源汽車銷量及占比情況

除了大規(guī)模推廣新能源汽車外，我國(guó)也在汽車領(lǐng)域不斷強(qiáng)化燃油消耗控制，大力發(fā)展節(jié)能技術(shù)。隨著節(jié)能汽車和新能源汽車的發(fā)展，我國(guó)汽車行業(yè)平均油耗持續(xù)下降，國(guó)內(nèi)乘用車企業(yè)平均燃料消耗量從2012年的7.3升/100公里，逐年下降到2020年的5.55升/100公里（見圖5）。

圖5：2012—2020年我國(guó)國(guó)內(nèi)乘用車企業(yè)平均燃料消耗量

我國(guó)已經(jīng)明確提出，力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，汽車的電動(dòng)化進(jìn)程還將不斷提速，汽車油耗也將進(jìn)一步降低。早在2019年3月5日，海南省政府發(fā)布的《海南省清潔能源汽車發(fā)展規(guī)劃》就已提出“2030年起，海南全面禁止銷售燃油車”，由此成為我國(guó)第一個(gè)提出禁售燃油車目標(biāo)并給出時(shí)間表的省份。2021年12月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（國(guó)發(fā)〔2021〕23號(hào)），明確提出“到2030年，當(dāng)年新增新能源、清潔能源動(dòng)力的交通工具比例達(dá)到40%左右，營(yíng)運(yùn)交通工具單位換算周轉(zhuǎn)量碳排放強(qiáng)度比2020年下降9.5%左右”的具體目標(biāo)?？偟膩?lái)說(shuō)，隨著我國(guó)交通領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型的加快推進(jìn)，在政策不調(diào)整的情況下，車輛購(gòu)置稅和成品油消費(fèi)稅還會(huì)持續(xù)下降，對(duì)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金保障作用將不斷弱化。

三、公路稅收籌資機(jī)制的國(guó)際實(shí)踐——從燃油稅到車輛里程稅

（一）傳統(tǒng)公路籌資機(jī)制及其面臨的困境

長(zhǎng)期以來(lái)，各國(guó)在公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金籌集上，普遍采取的是遵循“受益原則”，對(duì)機(jī)動(dòng)車和燃料征稅并?？顚Ｓ糜诘缆方ㄔO(shè)和養(yǎng)護(hù)的機(jī)制。如，美國(guó)聯(lián)邦政府于1956年設(shè)立了公路信托基金（HTF），將聯(lián)邦汽車燃油消費(fèi)稅、卡車購(gòu)置稅、輪胎消費(fèi)稅和年度重型車輛使用稅的資金集中用于高速公路、橋梁等公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。各州更是從1919年起就陸續(xù)開征燃油消費(fèi)稅，很多州也對(duì)車輛征收注冊(cè)費(fèi)，這些收入都專項(xiàng)用于本州的公路基礎(chǔ)建設(shè)和維護(hù)。日本從1953年開始對(duì)公路建設(shè)實(shí)行特定稅源制度，相繼將汽油稅、汽車質(zhì)量稅、汽車購(gòu)置稅等稅收作為公路發(fā)展的專門稅源，其中：汽油稅100%用于國(guó)家財(cái)政道路專用資金；汽車質(zhì)量稅收入的3/4作為國(guó)家財(cái)政道路專用資金，剩余的1/4作為地方財(cái)政道路專用資金；道府縣征收的汽車購(gòu)置稅部分由道府縣自身用于道路建設(shè)，部分轉(zhuǎn)交給市町村用作道路費(fèi)用的財(cái)源；道府縣征收的輕油獲得稅屬于道府縣用作有關(guān)公路的費(fèi)用，以及對(duì)公路法規(guī)定的指定市劃撥用作有關(guān)公路費(fèi)用的專門財(cái)源。

在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，以使用稅為公路建設(shè)籌資的機(jī)制運(yùn)行得很順暢，但隨著時(shí)間推移，各國(guó)的這一籌資機(jī)制也都面臨著收入不足的困境，且問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。困境主要來(lái)自以下兩個(gè)方面。

首先，燃油消費(fèi)稅的稅制設(shè)計(jì)沒(méi)有充分考慮通貨膨脹率的影響，導(dǎo)致其收入增長(zhǎng)落后于基礎(chǔ)設(shè)施支出需求。各國(guó)在燃油消費(fèi)稅征收上實(shí)施的都是從量定額計(jì)征的方式，稅收無(wú)法自動(dòng)與油價(jià)上漲掛鉤，導(dǎo)致其實(shí)際購(gòu)買力不斷下降。要實(shí)現(xiàn)稅收的增長(zhǎng)與支出需要的匹配，只能采取提高單位稅額的做法，由于政治阻力的原因，這一做法在各國(guó)普遍難以推行。美國(guó)聯(lián)邦燃油消費(fèi)稅自1993年以來(lái)未調(diào)整過(guò)。自2008年以來(lái)，聯(lián)邦公路信托基金已經(jīng)入不敷出，2019年該基金的支出為456億美元，而稅收和利息收入僅為389億美元。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)測(cè)，到2022年該基金余額將降至零，且未來(lái)十年的收支總?cè)笨趯⑦_(dá)到1950億美元。據(jù)測(cè)算，如果要完全消除自1993年以來(lái)通貨膨脹的影響，2021年的燃油消費(fèi)稅稅率需要提高將近100%。與美國(guó)類似，日本最后一次提高汽油稅稅率也是在1993年，此后提高汽油稅稅率的提案一直遭到各方堅(jiān)決反對(duì)。相比之下，歐洲各國(guó)提高燃油消費(fèi)稅的做法更為普遍，但近年來(lái)也不斷遭受民眾反對(duì)和政治抵制。如英國(guó)在上世紀(jì)90年代曾采取指數(shù)化調(diào)整的方式，每年將燃油消費(fèi)稅提高5%，但很快就取消了這一政策。法國(guó)于2018年提高燃油稅，引發(fā)“黃馬甲”抗議運(yùn)動(dòng)，嚴(yán)重沖擊了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安全，最后法國(guó)政府被迫取消加稅計(jì)劃?？偟膩?lái)看，在多重壓力下，定期提高燃油稅稅率的做法難以推行，從而導(dǎo)致燃油稅難以消除通貨膨脹的影響，實(shí)際購(gòu)買力在不斷下降。

其次，從長(zhǎng)期來(lái)看，燃油消費(fèi)稅的稅基也在不斷萎縮。隨著各國(guó)電動(dòng)車和節(jié)能車輛的逐漸普及，燃油消耗量也在不斷下降，從而消除了道路使用和燃油消耗之間的關(guān)聯(lián)性，破壞了燃油稅作為普通公路主要資金來(lái)源機(jī)制的可持續(xù)性。特別是各國(guó)為履行巴黎氣候協(xié)定公約中的碳減排目標(biāo)，紛紛公布了碳達(dá)峰和碳中和的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在汽車領(lǐng)域也制定了相應(yīng)的零碳排放的目標(biāo)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這實(shí)際上就意味著停售燃油車，全面普及電動(dòng)車的目標(biāo)。如2021年8月7日，美國(guó)通過(guò)總統(tǒng)行政命令，計(jì)劃在2030年實(shí)現(xiàn)當(dāng)年新車銷售中零排放汽車（包括純電動(dòng)汽車、插電式混合動(dòng)力汽車和燃料電池汽車）占比達(dá)到50%的目標(biāo)。歐盟基于《歐洲氣候法》提出的減排目標(biāo)（到2030年將溫室氣體凈排放量在1990年水平上減少至少55%），要求自2035年起，在歐洲銷售的新車應(yīng)實(shí)現(xiàn)零排放目標(biāo)，也就是停售燃油車。

（二）部分國(guó)家和地區(qū)開征車輛里程稅的探索

由于燃油稅作為公路資金來(lái)源機(jī)制存在長(zhǎng)期的不可持續(xù)性，自上世紀(jì)末以來(lái)，各國(guó)就在不斷探索建立一種更加公平、透明、可持續(xù)的公路基礎(chǔ)設(shè)施籌資機(jī)制，由此提出了開征車輛里程稅，對(duì)車輛按重量、軸數(shù)和行駛里程等因素征稅的設(shè)想。相比以燃油消耗作為道路使用的代理變量，對(duì)車輛按其重量、軸數(shù)和行駛里程征稅，能更準(zhǔn)確地反映不同車輛對(duì)公路的使用情況和補(bǔ)償?shù)缆纺p成本，并產(chǎn)生充足而穩(wěn)定的資金。技術(shù)和通信能力的進(jìn)步，特別是GPS精準(zhǔn)度的提高，使得車輛里程稅的構(gòu)想可以成為現(xiàn)實(shí)。但是，如果要對(duì)所有車輛征收車輛里程稅，將會(huì)產(chǎn)生極其巨大的征收征納成本，可能導(dǎo)致大面積的偷逃稅行為，且對(duì)個(gè)人車輛按其行駛里程征稅還涉及到個(gè)人隱私問(wèn)題，因此普遍性開征車輛里程稅在短期內(nèi)較為困難。對(duì)此，部分國(guó)家和地區(qū)的應(yīng)對(duì)之策是從貨運(yùn)車輛入手，對(duì)經(jīng)營(yíng)性的卡車先行開征重量里程稅，取得了較顯著的成效。目前已經(jīng)開征重量里程稅的國(guó)家和地區(qū)包括美國(guó)多個(gè)州、德國(guó)、奧地利、瑞士、新西蘭等。

——美國(guó)。目前美國(guó)有四個(gè)州對(duì)卡車開征了重量里程稅，包括俄勒岡州、新墨西哥州、紐約州和肯塔基州，這些收入都納入各州的高速公路或公路基金中。此外，還有部分州，如加利福尼亞州、科羅拉多州、特拉華州等等，對(duì)乘用車進(jìn)行了用車輛里程稅代替燃油稅的自愿計(jì)劃試點(diǎn)。

俄勒岡州從2006年開始試點(diǎn)征收重量里程稅（Weight-Mile Tax），并于2015年正式立法實(shí)施。在俄勒岡州公共道路上進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營(yíng)且注冊(cè)重量（卡車自重和注冊(cè)期間最大載重量之和）超過(guò)26000磅的車輛，都需繳納重量里程稅，繳納重量里程稅的車輛可免繳該州的燃油稅。重量里程稅實(shí)行分檔稅率，現(xiàn)行稅率表如下：總重量在26000磅至80000磅之間的車輛，按重量分為27檔稅率，最低檔稅率為6.54美分/英里，最高檔稅率為21.5美分/英里；總重量高于80001磅的車輛，按重量和軸數(shù)進(jìn)行分檔，共有58檔稅率，最低檔稅率為17.01美分/英里，最高檔稅率為30.25美分/英里。2018年俄勒岡州重量里程稅收入約3.28億美元。

新墨西哥州對(duì)總重量超過(guò)26000磅的卡車征收重量里程稅（weight-distance tax），根據(jù)車輛重量實(shí)行分檔稅率，稅率在1.1—4.4美分/英里之間。如果卡車某一年在該州行駛的里程中超過(guò)45%屬于空駛，則可以減免1/3的稅收。2018年新墨西哥州重量里程稅收入約0.87億美元。

紐約州對(duì)在該州公共高速公路上運(yùn)營(yíng)卡車或拖拉機(jī)的承運(yùn)人征收公路使用稅（Highway Use Tax）。納稅人可以自主決定選擇使用兩種方法之一進(jìn)行計(jì)稅：一種是毛重法，基于裝載時(shí)行駛里程的總重量和卸載時(shí)行駛里程的卸載重量計(jì)算稅款，適用于總重量超過(guò)18000磅的卡車和拖拉機(jī)；另一種是卸載重法，基于卡車的卸載重量計(jì)算稅款，適用于卸載重量分別超過(guò)8000磅和4000磅的卡車和拖拉機(jī)。根據(jù)車輛重量和納稅人選擇的不同計(jì)稅方式適用不同的分檔稅率表。例如，如果納稅人選擇按毛重法計(jì)稅，則最低稅率為0.84美分/英里（車輛總重在18001—20000磅之間），最高稅率為5.46美分/英里（車輛總重在78001—80000磅之間），對(duì)于總重量超過(guò)80001磅的車輛，每增加1噸稅率增加0.28美分/英里。2018年紐約州公路使用稅收入約1.11億美元。

肯塔基州開征的重量里程稅（Weight Distance）征稅范圍最窄，稅率結(jié)構(gòu)也最簡(jiǎn)單。該州僅對(duì)在州公路上行駛且總重量超過(guò)59999磅的卡車征稅，實(shí)行單一稅率，稅率為2.85美分/英里。2018年肯塔基州重量里程稅收入約0.82億美元。①數(shù)據(jù)來(lái)源：Congressional Budget Office, 2019, Issues and Options for a Tax on Vehicle Miles Traveled by Commercial Trucks, https://www.cbo.gov/system/files/2019-10/55688-CBO-VMT-Tax.pdf.

——德國(guó)。德國(guó)在2005年開征卡車道路使用者稅，對(duì)在聯(lián)邦高速公路上行駛的總重量超過(guò)7.5噸的卡車按照其實(shí)際行駛里程數(shù)征收，并根據(jù)車輛重量等級(jí)、軸數(shù)和尾氣排放等級(jí)的不同實(shí)行分檔稅率，其中最低稅率為0.093歐元/公里（適用于最低排放等級(jí)和重量級(jí)別的卡車），最高稅率為0.261歐元/公里。2016年德國(guó)卡車道路使用者稅收入約為46億歐元。①數(shù)據(jù)來(lái)源：Congressional Budget Office, 2019, Issues and Options for a Tax on Vehicle Miles Traveled by Commercial Trucks, https://www.cbo.gov/system/files/2019-10/55688-CBO-VMT-Tax.pdf.

——奧地利。奧地利自2004年起對(duì)在高速公路上行駛的超過(guò)3.5噸的卡車和公共汽車征收基于里程的道路使用者稅，并根據(jù)卡車的軸數(shù)、排放量和行駛的時(shí)間段的不同設(shè)置差別稅率，最低稅率為0.1855歐元/公里，最高稅率為0.462歐元/公里。2018年，奧地利道路使用者稅收入約為15億歐元。②數(shù)據(jù)來(lái)源：Congressional Budget Office, 2019, Issues and Options for a Tax on Vehicle Miles Traveled by Commercial Trucks, https://www.cbo.gov/system/files/2019-10/55688-CBO-VMT-Tax.pdf.

——瑞士。瑞士于2001年開征卡車道路使用者稅（Performance-related heavy vehicle charge LSVA），課稅對(duì)象為在公共道路網(wǎng)絡(luò)上行駛的總重量超過(guò)3.5噸的卡車，計(jì)稅依據(jù)為車輛的總重量和行駛里程，并根據(jù)車輛發(fā)動(dòng)機(jī)的排放標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置兩檔差別稅率。其中，符合歐6排放標(biāo)準(zhǔn)的卡車適用的稅率為0.0228瑞士法郎/噸·公里，符合歐0至歐5排放標(biāo)準(zhǔn)的卡車適用的稅率為0.031瑞士法郎/噸·公里。2017年，瑞士卡車道路使用者稅收入約16億瑞士法郎。③數(shù)據(jù)來(lái)源：Federal Customs Administration, 2017, HVC—Overview, https://www.ezv.admin.ch/dam/ezv/en/dokumente/archiv/2014/06/lsva_-_uebersicht.pdf.download.pdf/hvc_overview.pdf.

——新西蘭。新西蘭早在1997年就對(duì)所有非汽油車輛（主要是柴油車，但也包括以電力、氫能等任何其他燃料驅(qū)動(dòng)的車輛）和總重量超過(guò)3.5噸的重型車輛征收道路使用稅（Road user charges），收入專項(xiàng)計(jì)入國(guó)家陸路交通基金，用于道路建設(shè)和維護(hù)及其他交通項(xiàng)目支出。之所以對(duì)所有柴油車輛征收道路使用稅，是因?yàn)樾挛魈m只對(duì)汽油和液化石油氣征收燃油稅，對(duì)柴油不征收燃油稅，因此，通過(guò)對(duì)柴油車輛征收道路使用稅的方式以反映其道路使用成本。為了鼓勵(lì)民眾購(gòu)買電動(dòng)汽車，減少碳排放，目前對(duì)電動(dòng)汽車給予了免征道路使用稅的優(yōu)惠政策，其中，輕型電動(dòng)汽車免稅至2024年3月31日，公共汽車和卡車等重型電動(dòng)汽車免稅至2025年12月31日。道路使用稅實(shí)行分檔稅率，不同車輛的稅率取決于車輛的類型、總重量和車軸數(shù)量。一般來(lái)說(shuō)，總重量越高稅率越高，車軸數(shù)越多稅率越低，這是因?yàn)檐囕v軸數(shù)越多，可以將車輛重量分配到更多軸上，從而減少造成的道路磨損量。按照現(xiàn)行稅率表，一輛不超過(guò)3.5噸重的兩軸動(dòng)力車輛（也就是標(biāo)準(zhǔn)乘用車）適用的稅率最低，為每1000公里76新西蘭元。一輛總重量超過(guò)18噸但不超過(guò)20噸的超重兩軸卡車適用的稅率最高，為每1000公里1087新西蘭元。2019—2020財(cái)年，新西蘭道路使用稅收入達(dá)到17.73億新西蘭元，略低于燃油稅收入（19.36億新西蘭元）。①數(shù)據(jù)來(lái)源：Waka Kotahi NZ Transport Agency, 2020, National Land Transport Fund Annual Report 2020, https://www.nzta.govt.nz/assets/resources/annual-report-nzta/2019-20/NLTF-annualreport-2020.pdf.

（三）小結(jié)

上述各國(guó)對(duì)公路稅收籌資機(jī)制的實(shí)踐和改革探索表明，傳統(tǒng)上對(duì)機(jī)動(dòng)車和燃料征稅并?？顚Ｓ糜诘缆方ㄔO(shè)和養(yǎng)護(hù)的公路稅收籌資機(jī)制，隨著汽車技術(shù)的更新?lián)Q代，已經(jīng)越來(lái)越不具有長(zhǎng)期可持續(xù)性。在此背景下，對(duì)車輛按照其行駛里程征稅作為燃油稅的替代方案，逐漸進(jìn)入各國(guó)政府的視野，并在部分國(guó)家和地區(qū)成為現(xiàn)實(shí)。這些國(guó)家和地區(qū)的探索也充分顯示了車輛里程稅的優(yōu)勢(shì)和未來(lái)潛力。但是，與燃油稅相比，車輛里程稅在制度設(shè)計(jì)、技術(shù)保障和實(shí)際執(zhí)行上也面臨著諸多現(xiàn)實(shí)難題，這決定了全面開征車輛里程稅只能作為長(zhǎng)期目標(biāo)進(jìn)行考慮，難以一蹴而就。在短期內(nèi)，對(duì)車輛購(gòu)置稅和燃油稅的改革和調(diào)整仍是完善公路稅收籌資機(jī)制的重要內(nèi)容。

四、我國(guó)公路稅收籌資機(jī)制的改革建議

（一）秉承“使用者付費(fèi)”和“受益者負(fù)擔(dān)”原則，改革公路稅收籌資機(jī)制，為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)提供可持續(xù)的資金來(lái)源

公路是一種準(zhǔn)公共物品，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)車輛及其使用的燃油征稅，成為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)籌資的主要機(jī)制。但是，隨著車輛燃油效率的提高以及新能源汽車的快速普及，這一籌資機(jī)制普遍性地面臨著資金不足的問(wèn)題，亟待進(jìn)行改革。從短期來(lái)看，有必要逐步取消對(duì)新能源汽車的稅收優(yōu)惠政策，合理提高成品油消費(fèi)稅稅率，增強(qiáng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金保障能力，緩解公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金收入和支出增長(zhǎng)不匹配的問(wèn)題。從長(zhǎng)期來(lái)看，基于公路的準(zhǔn)公共物品屬性，并借助信息和通信技術(shù)的進(jìn)步，有必要探討創(chuàng)新公路稅收籌資機(jī)制，通過(guò)對(duì)車輛按實(shí)際行駛里程征稅，從而更有效地體現(xiàn)“使用者付費(fèi)”和“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，為未來(lái)的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)建立一個(gè)更加公平、透明和可持續(xù)的籌資機(jī)制。

（二）分階段取消對(duì)新能源汽車免征車輛購(gòu)置稅的優(yōu)惠政策

對(duì)新能源汽車的財(cái)政補(bǔ)貼和免征車輛購(gòu)置稅等政策，有力地提高了民眾對(duì)新能源汽車的購(gòu)買意愿，推動(dòng)了我國(guó)新能源汽車的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著技術(shù)的進(jìn)步，新能源汽車的優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步顯現(xiàn)，同時(shí)，碳達(dá)峰和碳中和的要求也對(duì)燃油車的生產(chǎn)銷售形成了強(qiáng)有力的約束機(jī)制。在此背景下，對(duì)新能源汽車實(shí)行稅收優(yōu)惠政策的必要性正在逐步降低。因此，有必要基于新能源汽車的推廣和發(fā)展環(huán)境，分步取消對(duì)新能源汽車免征汽車購(gòu)置稅的政策。如，可考慮在2025年之前延續(xù)對(duì)新能源汽車免征車輛購(gòu)置稅的政策，在2026—2035年間實(shí)行對(duì)新能源汽車減半征收車輛購(gòu)置稅的政策，在2035年之后，對(duì)所有車輛照章征收車輛購(gòu)置稅。

（三）短期內(nèi)提高成品油消費(fèi)稅稅率，長(zhǎng)期內(nèi)研究開征車輛里程稅

為進(jìn)一步滿足公路養(yǎng)護(hù)的資金需求，有必要從短期和長(zhǎng)期兩個(gè)層面對(duì)成品油消費(fèi)稅制度進(jìn)行改革。從短期來(lái)看，可適當(dāng)提高成品油消費(fèi)稅單位稅額，在一定程度上滿足公路養(yǎng)護(hù)資金需求不斷擴(kuò)大的需要；還可以考慮建立成品油消費(fèi)稅單位稅額與通貨膨脹率掛鉤的機(jī)制，從而消除從量定額的征收機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)自動(dòng)增長(zhǎng)、難以滿足支出增長(zhǎng)需要的弊端。從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著新能源汽車在汽車生產(chǎn)和銷售結(jié)構(gòu)中的比重逐步提高，燃油的消耗必將不斷減少，稅收也將不斷萎縮，無(wú)法滿足公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的龐大需求。因此，應(yīng)盡快探討對(duì)車輛按其實(shí)際行駛里程征收里程稅，以取代燃油稅的可能性和征收方案。鑒于車輛里程稅的征管難度較大，可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，先對(duì)貨運(yùn)卡車進(jìn)行試點(diǎn)征收重量里程稅?？ㄜ囍亓坷锍潭惖恼鞫悓?duì)象為總重量超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)、使用公共道路的重型卡車，計(jì)稅依據(jù)為車輛每年實(shí)際行駛的里程，根據(jù)車輛重量、車軸數(shù)和排放量制定分檔差別稅率。在征管上可充分利用GPS 和ETC等現(xiàn)代通信技術(shù)和設(shè)備，降低征納成本。待技術(shù)和征管條件進(jìn)一步成熟后，再探討對(duì)各類車輛全面開征里程稅，并取消成品油消費(fèi)稅的方案。