李少偉,張 源

(1.西北政法大學(xué)民商法學(xué)院,西安 710122;2.甘肅省人民檢察院,蘭州 730020)

訴訟法上的請(qǐng)求權(quán)概念源于德國(guó)私法,指當(dāng)事人請(qǐng)求他人為一定的行為(作為或不作為)的權(quán)利。其不同于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等原有權(quán)利或基礎(chǔ)權(quán)利,訴訟上的請(qǐng)求權(quán)是這些原有權(quán)利或基礎(chǔ)權(quán)利在救濟(jì)上的折射和體現(xiàn)。訴訟上的請(qǐng)求權(quán)與訴權(quán)也存在本質(zhì)上的差異,訴權(quán)是向人民法院提起訴訟上的請(qǐng)求,是針對(duì)國(guó)家司法機(jī)關(guān)所享有的公法上權(quán)利。請(qǐng)求權(quán)在整個(gè)訴訟程序中處于核心地位,盡管其源于私法,但卻亦被廣泛運(yùn)用于公法領(lǐng)域。傳統(tǒng)私益訴訟將“訴的利益”作為原告提起訴訟的資格條件,也是其據(jù)以確定訴訟請(qǐng)求的中樞。然而,伴隨著公益訴訟的興起,當(dāng)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益遭受侵害時(shí),由于基礎(chǔ)法律關(guān)系的客體為公益,而并非私權(quán)受到侵害時(shí)的個(gè)體利益。因此,法律授權(quán)由檢察機(jī)關(guān)作為“公益代表人”行使相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)。

行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求,承載著檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件過(guò)程中的實(shí)體要求。其不僅是修復(fù)受損國(guó)家利益及社會(huì)公共利益的判定依據(jù),也是在對(duì)案件證據(jù)及事實(shí)進(jìn)行綜合考量的基礎(chǔ)上所提出的限定審理及裁判范圍,指引訴辯方向的重要航標(biāo)。在訴前程序與訴訟程序、實(shí)體權(quán)利與程序事項(xiàng)之間起到承上啟下的銜接、過(guò)渡作用。生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求“精準(zhǔn)化”確立,有利于厘清司法權(quán)與行政權(quán)的邊界,督促行政機(jī)關(guān)更加高效便捷地履行法定職責(zé),實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公益的目的,進(jìn)而助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升。

一、生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請(qǐng)求實(shí)踐樣態(tài)

(一)司法實(shí)踐中常見(jiàn)的訴訟請(qǐng)求類型

1.確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求

確認(rèn)違法判決是指“人民法院經(jīng)審查后認(rèn)為被訴行政行為違法但不適合作出撤銷判決,轉(zhuǎn)而確認(rèn)被訴行政行為違法的判決”。行政公益訴訟主要包括兩種情形:(1)檢察機(jī)關(guān)自始提出的就是確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求;(2)檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)要求繼續(xù)履行,在訴訟過(guò)程中行政機(jī)關(guān)依法履行了法定職責(zé),致使訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn),進(jìn)而將繼續(xù)履行之訴轉(zhuǎn)換為確認(rèn)違法之訴。由于客觀原因的存在,部分案件行政機(jī)關(guān)在訴前階段確實(shí)難履職到位,在提起訴訟后如果客觀障礙消除或其履職進(jìn)度加快,則在人民法院正式判決之前會(huì)達(dá)到公共利益得以維護(hù)的效果。并且,在實(shí)踐中,人民法院對(duì)行政公益訴訟請(qǐng)求的審查更偏重于形式審查,對(duì)于行政不作為案件往往遵循“三階段”的審查模式:其一,審查行政機(jī)關(guān)是否具備該項(xiàng)事務(wù)的法定職責(zé);其二,判斷審查行政機(jī)關(guān)是否履行了該職責(zé);其三,審查社會(huì)公共利益是否得以維護(hù)。

2.繼續(xù)履行訴訟請(qǐng)求

繼續(xù)履行是指在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取了法定措施之后,檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為其履職不到位而提出的訴訟請(qǐng)求。其與履行判決具有細(xì)微的差異,履行判決針對(duì)的是完全不作為的情形,而繼續(xù)履行則主要聚焦不完全作為的情形。此模式需解決兩點(diǎn)實(shí)踐難題:一是在繼續(xù)履職之訴中能否依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第72條確定履行期限;二是如何精準(zhǔn)判斷行政機(jī)關(guān)的履職程度。

3.“確認(rèn)違法+繼續(xù)履行”相結(jié)合的復(fù)式訴訟請(qǐng)求

“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職”的復(fù)式訴訟請(qǐng)求樣態(tài)在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中占了大多數(shù)。在該模式下,檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為請(qǐng)求確認(rèn)違法,同時(shí)為了達(dá)到法律實(shí)施的目的,會(huì)一并請(qǐng)求人民法院判令被告履職或者繼續(xù)履職。人民法院對(duì)該類訴訟在請(qǐng)求絕大多數(shù)情形下都予以支持,但也存在少量案件只判令繼續(xù)履行,卻對(duì)確認(rèn)違法請(qǐng)求予以駁回的情形。如在“安徽省阜陽(yáng)市臨泉縣人民檢察院訴臨泉縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行法定職責(zé)案”中,人民法院認(rèn)為,針對(duì)行政不作為,判令繼續(xù)履職能夠完全實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益之目的,且履行判決在本質(zhì)上就是對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履職行為的否定性評(píng)價(jià);而確認(rèn)違法針對(duì)的是行政作為,只有當(dāng)不作為案件已經(jīng)失去了履職的必要性或者條件不成就時(shí),才能確認(rèn)行政行為違法。在“甘肅省張掖市山丹縣人民檢察院訴山丹縣水務(wù)局不履行法定職責(zé)案”中,人民法院認(rèn)為,繼續(xù)履職與確認(rèn)違法兩者只能擇其一,不能同時(shí)適用。因此,對(duì)一審判決中所作出的確認(rèn)違法判項(xiàng)予以撤銷,只作出了繼續(xù)履職判決。

此外,“確認(rèn)違法+采取補(bǔ)救措施”“撤銷行政行為”以及“審查規(guī)范性文件”等訴訟請(qǐng)求較為鮮見(jiàn)。這在一定程度上受制于檢察公益訴訟制度構(gòu)建滯后的狀況,也從側(cè)面反映了司法實(shí)踐中開拓精神的不足。此外,以案件數(shù)量為考核指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系在某種意義上也成為又一制約因素。

(二)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請(qǐng)求的特征

1.生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請(qǐng)求中履職內(nèi)容不明確

在司法實(shí)踐中,對(duì)行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職作出細(xì)致判斷的案件較少,大多采取了較為模糊、籠統(tǒng)的處理方式。一方面,檢察機(jī)關(guān)擔(dān)心過(guò)于細(xì)致的訴訟請(qǐng)求會(huì)增加敗訴風(fēng)險(xiǎn),且關(guān)于行政機(jī)關(guān)如何履職,理應(yīng)屬于行政自決的范疇,司法權(quán)應(yīng)當(dāng)秉持理性與謙抑,而不能“大包大攬”,過(guò)度干預(yù)。另一方面,生態(tài)環(huán)境案件在確定履職方案時(shí)需具備較為扎實(shí)的專業(yè)知識(shí),檢察機(jī)關(guān)在不依托專業(yè)機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員的情況下,往往對(duì)履職的方式、期限等采取柔性處理方式。檢察機(jī)關(guān)在提出訴訟請(qǐng)求時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職的方式、期限、內(nèi)容等事項(xiàng)不作硬性處理,具體表現(xiàn)為:其一,要求判令被告履行法定職責(zé),而對(duì)法定職責(zé)的內(nèi)容等不加以限定。譬如,在“湖北省荊州市江陵縣人民檢察院訴江陵縣城市管理執(zhí)法局不依法履職案”中,便只要求行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé);其二,對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職期限加以限制,而對(duì)履職內(nèi)容未加以限定。

2.對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求人民法院支持率偏高

在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)的勝訴率偏高。程序意義上的訴權(quán)即起訴的權(quán)利,而實(shí)體意義上的訴權(quán)是勝訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān),如果在司法實(shí)踐中過(guò)分注重起訴案件的勝訴率,可能會(huì)出現(xiàn)訴訟構(gòu)造不平衡的風(fēng)險(xiǎn),也違背了檢察公益訴訟的價(jià)值理念及創(chuàng)設(shè)初衷。按照常理,任何訴訟都存在敗訴的風(fēng)險(xiǎn),否則,訴訟的平等性便有待重新考量。究其原因,行政公益訴訟的提起主體及訴訟目的公益性在客觀上導(dǎo)致了過(guò)高的勝訴率。一方面,在檢察機(jī)關(guān)作為“公益代表人”,與審判機(jī)關(guān)同為司法機(jī)關(guān),人民檢察院與人民法院在訴訟過(guò)程中容易形成共識(shí)。公益訴訟的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中,檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)在適用法律方面更易形成合力,共同推動(dòng)行政領(lǐng)域與司法領(lǐng)域法律適用的協(xié)同性。另一方面,由于檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)神圣職責(zé),訴訟階段人民法院將審查重點(diǎn)更多地置于行政機(jī)關(guān)一方,這種審查思路,易于沿著檢察機(jī)關(guān)的辦案思路運(yùn)行。

據(jù)此,檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求履職內(nèi)容的不確定性與過(guò)高的勝訴率息息相關(guān),有可能產(chǎn)生濫訴的風(fēng)險(xiǎn),也容易造成權(quán)力的失控,難以從規(guī)則上對(duì)檢察機(jī)關(guān)敗訴的后果予以評(píng)判。若如此,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的主導(dǎo)性作用過(guò)于強(qiáng)化,行政公益訴訟“由量取勝”向“由質(zhì)轉(zhuǎn)變”的過(guò)程便愈加艱難。檢察建議與訴訟請(qǐng)求銜接不足、行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)不明確、判項(xiàng)內(nèi)容難以執(zhí)行等問(wèn)題將成為制約檢察公益訴訟發(fā)展的因素。雖然《行政訴訟法》第49條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第68條都對(duì)何為“具體的訴訟請(qǐng)求”進(jìn)行了闡釋,但其尚不能直接援引至公益訴訟領(lǐng)域,也難以為生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請(qǐng)求的精準(zhǔn)化確立提供直接指導(dǎo)。

二、生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請(qǐng)求失衡的機(jī)理

行政公益訴訟是人民檢察院通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履職行為加以糾正達(dá)到實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益之目的訴訟種類。從其內(nèi)容來(lái)看,行政機(jī)關(guān)不依法履職包括不作為和作為兩種形態(tài),而司法實(shí)踐中大多針對(duì)的是行政不作為的情形,訴訟請(qǐng)求呈單一化趨勢(shì)。檢察公益訴訟的訴訟請(qǐng)求,是闡明對(duì)人民法院訴訟的法律主張的過(guò)程。訴訟請(qǐng)求失衡的原因大致如下:

(一)主觀訴訟的不當(dāng)干擾

我國(guó)公益訴訟制度在頂層設(shè)計(jì)時(shí)基本沿襲了傳統(tǒng)訴訟原理和規(guī)則,呈現(xiàn)出“公益訴訟私訴化”的特征。在主觀訴訟視閾下,當(dāng)事人追求的是自身利益的最大化實(shí)現(xiàn);而客觀訴訟中的原告方并不與訴訟中的公共利益具有直接關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)行行政訴訟構(gòu)架難以為生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟提供周全的制度保障。在訴的利益標(biāo)準(zhǔn)判定上,傳統(tǒng)行政訴訟之訴的利益判斷基礎(chǔ)是“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn),只有當(dāng)法律規(guī)定的實(shí)體權(quán)利受到侵害時(shí),才能通過(guò)司法程序予以救濟(jì)和保護(hù)。而行政公益訴訟的客觀屬性,決定了其并不以保護(hù)主觀權(quán)利為焦點(diǎn),而應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公共利益的維護(hù)為追求目標(biāo)。通過(guò)法律賦予特定主體作為公益代表人,以“公益標(biāo)準(zhǔn)”將與受損權(quán)利無(wú)直接關(guān)聯(lián)的主體納入原告范疇,賦予其法定起訴資格?；谠V的利益基準(zhǔn)所呈現(xiàn)出的差異性,生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟起訴主體在主觀訴訟機(jī)制下盡力將訴訟請(qǐng)求向客觀訴訟靠攏,但過(guò)多強(qiáng)調(diào)客觀訴訟“利益范圍”標(biāo)準(zhǔn),容易忽略主觀訴訟機(jī)制“法律權(quán)利”視野下的實(shí)體規(guī)范。

一方面,“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職”的復(fù)式訴訟請(qǐng)求存在難以自洽的矛盾。確認(rèn)訴訟較之其他種類的訴訟類型,具有鮮明的補(bǔ)充性和后備性。因此,從理論淵源及適用邏輯來(lái)看,生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)將訴訟請(qǐng)求描述為“要求確認(rèn)行政行為違法,要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行法定職責(zé)”顯然欠妥,兩者之間存在著某種矛盾與沖突,也不符合確認(rèn)違法請(qǐng)求補(bǔ)充性及后備性的功能定位。在“甘肅省武威市涼州區(qū)人民檢察院訴古浪縣林業(yè)局不依法履行法定職責(zé)案”中,檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)確認(rèn)被告未對(duì)公益防護(hù)林履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法;并要求被告繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)。人民法院全部支持了該訴訟請(qǐng)求。另一方面,“繼續(xù)履職+采取補(bǔ)救措施”的訴訟請(qǐng)求還存在適用上的瑕疵。根據(jù)《行政訴訟法》第76條,只有在作出確認(rèn)違法判決時(shí),才能要求行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。但在實(shí)踐中,卻出現(xiàn)了將繼續(xù)履職與采取補(bǔ)救措施搭配適用的情形。采取補(bǔ)救措施并不是一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求,只能依附于確認(rèn)違法而存在,即兩者之間是“沒(méi)有前者就沒(méi)有后者”的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)案件的司法審查強(qiáng)度直接影響著行政監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)狀和當(dāng)事人合法權(quán)利的保護(hù)力度。針對(duì)行政機(jī)關(guān)的同一“不依法履職行為”,既不能在要求“確認(rèn)違法”的同時(shí)讓其“繼續(xù)履行”,也不能在要求“繼續(xù)履行”的同時(shí)令其“采取補(bǔ)救措施”。在“湖南省衡陽(yáng)市衡東縣人民檢察院訴衡東水利局不依法履行法定職責(zé)案”中,檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)被告在全面履職的同時(shí)采取其他補(bǔ)救措施。顯然,此處檢察機(jī)關(guān)將“采取補(bǔ)救措施”作為了一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求,與“繼續(xù)履職”并列適用。人民法院認(rèn)為采取補(bǔ)救措施的前提是確認(rèn)違法,且其只能作為一種附加手段,遂只判決被告依法履行監(jiān)管職責(zé),駁回了采取補(bǔ)救措施的訴訟請(qǐng)求。

生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請(qǐng)求的提出,必須具有翔實(shí)的實(shí)體法與程序法依據(jù)。然而,實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在提出訴訟請(qǐng)求時(shí)所依據(jù)的實(shí)體規(guī)范依據(jù)不充分。

(二)“雙階段”職能定位模糊不清

在行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)著雙重職能,其一為維護(hù)公共利益;其二為督促行政機(jī)關(guān)依法履職。在絕大多數(shù)場(chǎng)合,這兩者是手段與目的的關(guān)系,即行政機(jī)關(guān)依法履職以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的目的。但是,也應(yīng)通過(guò)拓寬行政監(jiān)督職能助推行政執(zhí)法規(guī)范化運(yùn)行。在訴前階段,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍涵蓋了行政機(jī)關(guān)的前期執(zhí)法行為,是對(duì)其日常履職行為的監(jiān)管;而訴訟階段更加側(cè)重于在啟動(dòng)司法程序之后行政機(jī)關(guān)的履職狀況,訴訟活動(dòng)的強(qiáng)制性有效保障了訴前程序的“柔性監(jiān)管”,兩者在適用程序上呈現(xiàn)出遞補(bǔ)關(guān)系。但是,司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在“雙階段”模式下對(duì)確定訴訟請(qǐng)求的影響認(rèn)識(shí)不充分。訴前程序應(yīng)更多地關(guān)注行政監(jiān)督職能,通過(guò)“柔性司法”以維護(hù)公益,進(jìn)而形成合力實(shí)現(xiàn)公益訴訟目的。一旦檢察機(jī)關(guān)提起訴訟,則意味著訴前檢察建議完成階段性任務(wù),柔性手段難以發(fā)揮其積極效應(yīng),遂通過(guò)訴訟的強(qiáng)制性賦予其監(jiān)督剛性。為了確保案件“訴得出去”,檢察機(jī)關(guān)往往將確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求作為“兜底性”條款,且檢察建議內(nèi)容與訴訟請(qǐng)求的轉(zhuǎn)化與銜接未能打通梗阻,導(dǎo)致訴訟請(qǐng)求的“精準(zhǔn)化”難以實(shí)現(xiàn)。

最高人民檢察院制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》)第84條規(guī)定了撤回起訴與變更之訴的模式。司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)將兩者視為遞進(jìn)關(guān)系,人民法院對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴請(qǐng)求與變更確認(rèn)違法請(qǐng)求,提出后被允許的可能性大,司法審判未充分發(fā)揮審查作用。在“廣東省茂名市茂南區(qū)人民檢察院訴茂南區(qū)國(guó)土環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)局不依法履行法定職責(zé)案”中,檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)人民法院要求在判令被告繼續(xù)履職的同時(shí),確認(rèn)其怠于履職的行為違法。由于在訴訟進(jìn)行中涉案危險(xiǎn)廢物已被處理完畢,檢察機(jī)關(guān)撤回了繼續(xù)履職的訴訟請(qǐng)求,人民法院遂判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)怠于履職的行為違法。那么,在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域,檢察機(jī)關(guān)的撤訴權(quán)是否應(yīng)當(dāng)受到限制?根據(jù)《辦案規(guī)則》第84條之規(guī)定,在訴訟過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)依法履行了法定職責(zé)而全部實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的,人民檢察院可以撤回起訴。該條文模式下將撤訴權(quán)認(rèn)定為檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利,其可以根據(jù)具體情況自由選擇,主要是基于保障后續(xù)變更訴訟請(qǐng)求進(jìn)而要求確認(rèn)違法的考量。在私益訴訟中,“個(gè)人事務(wù)自主決定”語(yǔ)境下原告在不損害國(guó)家、集體及他人利益的前提下可對(duì)訴訟請(qǐng)求自由處分,在滿足自愿且不違法的法定要件下,人民法院應(yīng)尊重其意思自治,申請(qǐng)撤訴的條件相對(duì)而言較為簡(jiǎn)單。但生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟在權(quán)力模式、訴訟構(gòu)造上皆有別于私益訴訟,其裁判結(jié)果并不會(huì)對(duì)公益起訴人產(chǎn)生直接影響。公益訴訟權(quán)由檢察機(jī)關(guān)或其他組織行使,而行使權(quán)力的主體在訴訟過(guò)程中并不直接追求自身利益,而是以“公益代表人”的身份履行法定職責(zé)。其享有無(wú)差別的完整處分權(quán),倘若履職不到位或者出現(xiàn)履職誤差,則難以補(bǔ)救損失。因此,檢察機(jī)關(guān)作為生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體,應(yīng)當(dāng)在訴訟請(qǐng)求的處分權(quán)上受到適當(dāng)限制。

(三)功能主義導(dǎo)致的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位

公益訴訟與私益訴訟不同,主要體現(xiàn)在主體及客體等方面。生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中提起訴訟的合法主體只有人民檢察院。生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)的專業(yè)性、修復(fù)性,這并非公共利益的創(chuàng)造或增加。但在司法實(shí)踐中,出于種種原因,以追求勝訴率作為公益訴訟的工作指標(biāo),導(dǎo)致出現(xiàn)只有行政機(jī)關(guān)敗訴,公共利益才能得到維護(hù)的認(rèn)識(shí)偏差,背離了公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)初衷及價(jià)值理念。加之客觀訴訟應(yīng)對(duì)機(jī)制不足,以及主觀訴訟的思維態(tài)勢(shì)的困擾,致使環(huán)境行政公益訴訟的作用發(fā)揮出現(xiàn)偏差。

三、生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請(qǐng)求的路徑優(yōu)化

司法權(quán)與行政權(quán)之間并非是單向度的監(jiān)督制約關(guān)系。兩者之間的相互支持與良性互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)共贏的基礎(chǔ),行政公益訴訟要最大限度地實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的目的,而非簡(jiǎn)單地程序性結(jié)案。在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中,要將訴前程序作為解決矛盾糾紛的有力手段,圍繞公益特性,采取“緊湊性”而非“寬泛性”的訴訟請(qǐng)求確立方式。一要堅(jiān)持維護(hù)公益原則。檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請(qǐng)求時(shí),國(guó)家利益與公共利益能否實(shí)現(xiàn)最大化維護(hù)是公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。對(duì)于與維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益關(guān)聯(lián)度較弱的內(nèi)容,不應(yīng)當(dāng)納入重點(diǎn)考量范疇。二要秉持司法謙抑原則。行政公益訴訟中檢察權(quán)與行政權(quán)行使要協(xié)同共治,在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的同時(shí),還應(yīng)協(xié)調(diào)一致,不能出現(xiàn)檢察權(quán)代替行政權(quán)的訴請(qǐng)。要充分尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán),實(shí)現(xiàn)權(quán)力的平衡與制約。

(一)訴訟目的定位及認(rèn)知偏差的矯正

關(guān)于行政公益訴訟的目的,目前學(xué)界存在四種不同的認(rèn)識(shí)。其一認(rèn)為,訴前階段檢察機(jī)關(guān)履行的是行政監(jiān)管職能,進(jìn)入訴訟程序后才實(shí)現(xiàn)對(duì)特定公共利益的維護(hù),檢察機(jī)關(guān)不能既當(dāng)程序的啟動(dòng)者,又做監(jiān)督者。其二認(rèn)為,訴前階段檢察機(jī)關(guān)兼具維護(hù)公益與監(jiān)管行政執(zhí)法兩項(xiàng)職能,而訴訟階段的職責(zé)則主要在于維護(hù)公共利益。其三認(rèn)為,訴前程序是為了督促行政機(jī)關(guān)依法履職,而訴訟程序則是為了維護(hù)特定社會(huì)公共利益。其四認(rèn)為,訴前程序與訴訟程序在目的上具有一致性,皆在于督促行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政。實(shí)務(wù)部門的觀點(diǎn)認(rèn)為:從性質(zhì)上看,檢察機(jī)關(guān)提起訴訟是履行法律監(jiān)督職責(zé)的職權(quán)行為。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督的一種方式,在檢察建議的監(jiān)督方式不足以保障監(jiān)督效果的情況下,通過(guò)提起訴訟啟動(dòng)訴訟程序,由人民法院對(duì)行政行為是否違法作出實(shí)體裁判。首先,檢察機(jī)關(guān)的憲法定位不能動(dòng)搖,其監(jiān)督者的身份具有深厚的歷史淵源和強(qiáng)大的制度保障。公共利益的直接維護(hù)者和最大保障者是行政機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)不能超越該項(xiàng)職能;其次,法律監(jiān)督權(quán)雖然在“四大檢察”中略有差異,但總體來(lái)看,其呈現(xiàn)出程序性屬性。事實(shí)上,檢察機(jī)關(guān)只是通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)依法履職,對(duì)其在特定公益領(lǐng)域不依法履職的行為進(jìn)行糾正,從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的目的。再次,將督促行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法作為維護(hù)公益的手段,可以較好地將訴前程序與訴訟程序連接起來(lái)。一般而言,由于職能部門的劃分及檢察權(quán)的配置,檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能與監(jiān)督職能往往分化。公益訴訟兼具監(jiān)督與訴訟兩項(xiàng)職能,可根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的不同細(xì)分為“行政監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”兩種形態(tài)。其中,訴訟職能主要是指對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境行為提起訴訟的權(quán)利;監(jiān)督職能則是指對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職情況的監(jiān)督。這兩種職能在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中存在轉(zhuǎn)化、過(guò)渡的情形。在訴前程序中檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮的是監(jiān)督職能,因而要對(duì)行政權(quán)給予相應(yīng)的尊重,檢察建議內(nèi)容的確定上也應(yīng)更具柔性;但訴訟程序要求訴訟請(qǐng)求更具“精準(zhǔn)剛性”,此時(shí)檢察機(jī)關(guān)不僅僅要督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為,而且要保護(hù)公共利益及維護(hù)公共秩序。

公益訴訟的客觀機(jī)理對(duì)訴的利益及司法審查方向產(chǎn)生了重要影響。根據(jù)審查力度的不同,司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查可劃分為三個(gè)不同檔次。在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中,應(yīng)當(dāng)秉持最高強(qiáng)度的司法審查,既審查公共利益的受損程度,還要審查行政行為的必要性和正當(dāng)性。訴前程序作為行政公益訴訟的必經(jīng)程序,是囊括實(shí)體、程序等多方面內(nèi)容的綜合性程序。一旦進(jìn)入訴訟程序,檢察機(jī)關(guān)在提出訴訟請(qǐng)求時(shí)必然會(huì)對(duì)檢察建議的內(nèi)容進(jìn)行提煉和取舍。因?yàn)樵V前程序的“柔性”決定了雙方之間是一種協(xié)同配合關(guān)系;訴訟程序則更多地偏向于“剛性”,需要對(duì)不同環(huán)節(jié)的行政行為進(jìn)行精準(zhǔn)劃分,以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益的最終目的。在司法實(shí)踐中,檢察建議與訴訟請(qǐng)求往往與特定公益維護(hù)之間僅具有間接關(guān)聯(lián)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件中,公共利益之所以得到維護(hù),其直接原因在于行政機(jī)關(guān)糾正了違法行為或者履行了法定職責(zé)。在“重慶市人民檢察院訴石柱土家族自治縣人民政府不依法履職案”中,提出的兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求為:制定完善科學(xué)合理的生態(tài)修復(fù)方案、切實(shí)加大修復(fù)工作力度。此案中,檢察機(jī)關(guān)并未提出明確的整改措施,也未提出修復(fù)方案。

在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中,不論是行政機(jī)關(guān)的依法履職行為還是檢察機(jī)關(guān)對(duì)其不依法履職的審查,在本質(zhì)上屬于“形式合法”的范疇。但行政機(jī)關(guān)自身履職或檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查后督促其履行法定職責(zé)時(shí),則屬于“實(shí)質(zhì)合法”的范疇。在形式合法與實(shí)質(zhì)合法之間,生態(tài)環(huán)境自身存在的修復(fù)周期等存在把握上的困難。如,受天氣、季節(jié)等環(huán)境因素的影響,部分違法行為造成的后果很難在短期內(nèi)達(dá)到恢復(fù)預(yù)期。若不考慮上述客觀因素,檢察機(jī)關(guān)提起訴訟難以收到實(shí)效。對(duì)于生態(tài)環(huán)境公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)綜合考量履職期限、實(shí)體依據(jù)和客觀條件等內(nèi)容因素,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求確立路徑的精準(zhǔn)化。

(二)單一性訴訟請(qǐng)求的司法適用

1.確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求

確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求的意義在于對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為行為給予否定性評(píng)價(jià),以督促其在將來(lái)執(zhí)法過(guò)程中規(guī)范其行為。然而公益訴訟的根本目的在于通過(guò)督促被告履行法定職責(zé)以維護(hù)社會(huì)公共利益。從該視角出發(fā),確認(rèn)違法請(qǐng)求難以起到維護(hù)公益的實(shí)效。在私益訴訟中,行政相對(duì)人訴請(qǐng)人民法院確認(rèn)行政行為違法是為后續(xù)的賠償程序埋下伏筆,但是行政公益訴訟中并不涉及賠償程序。我們追求的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是糾紛的實(shí)質(zhì)性解決,而不是程序性結(jié)案。根據(jù)確認(rèn)違法請(qǐng)求的補(bǔ)充性及優(yōu)先性特征,其在整個(gè)訴訟中難以對(duì)行政機(jī)關(guān)起到實(shí)質(zhì)性規(guī)制作用。但是,對(duì)于程序性事項(xiàng),確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求尚存在適用空間。例如,行政機(jī)關(guān)在訴前程序中未在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議書,而事后回復(fù)已經(jīng)無(wú)必要時(shí),可確認(rèn)行政違法之訴。對(duì)于涉及行政機(jī)關(guān)實(shí)體內(nèi)容的事項(xiàng),要慎用確認(rèn)違法請(qǐng)求:一方面,確認(rèn)違法請(qǐng)求的適用前提在于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)無(wú)必要再履行職責(zé)。生態(tài)環(huán)境遭受破壞,應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職,而非單純確認(rèn)違法;另一方面,如果行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中履行了法定職責(zé),則更無(wú)提起訴訟之必要。

2.繼續(xù)履職訴訟請(qǐng)求

對(duì)于損害公益的行為,行政機(jī)關(guān)往往可能同時(shí)或者先后采取多種方式予以規(guī)制。所以在行政公益訴訟中,司法機(jī)關(guān)的履行判決應(yīng)當(dāng)具有適當(dāng)?shù)母爬ㄐ?以尊重行政機(jī)關(guān)在處理具體事務(wù)上的專長(zhǎng)。然而,如果檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求過(guò)于概括,將達(dá)不到維護(hù)公益的目的。因此,在履行之訴中,訴訟請(qǐng)求不宜過(guò)于概括,但又必須妥善處理好司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系,準(zhǔn)確把握行使邊界,以實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的協(xié)同配合。繼續(xù)履職的訴訟請(qǐng)求在本質(zhì)上包含了對(duì)行政機(jī)關(guān)前一階段執(zhí)法行為的肯定,并寄希望于其能依此軌道繼續(xù)履職,主要適用于行政機(jī)關(guān)履職“起點(diǎn)”及“中途”無(wú)差錯(cuò)的情形?！缎姓V訟法》第27條規(guī)定:人民法院在作出判決時(shí),應(yīng)當(dāng)明確履行期限。而在提起行政公益訴訟時(shí),在訴訟請(qǐng)求中不對(duì)履行期限予以事前明確,避免增加審判壓力。因?yàn)樵谠V前階段,檢察機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)案件事實(shí)進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查核實(shí),在必要時(shí)亦進(jìn)行了鑒定,其全面了解侵害行為的程度及整改難度,對(duì)于整改期限有一個(gè)合理的預(yù)期。此時(shí)由其在訴訟請(qǐng)求中提出并經(jīng)人民法院認(rèn)定,符合司法效益原則。至于履行期限的確定,則應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)案情形綜合考量。在“廣東省惠州市惠陽(yáng)區(qū)人民檢察院訴龍縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案”中,檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)被告督促違法行為人對(duì)公益林進(jìn)行修復(fù)。人民法院判決,被告應(yīng)修復(fù)完成至鑒定驗(yàn)收合格。這無(wú)疑為檢察機(jī)關(guān)確定履行之訴的訴訟請(qǐng)求提供了一種更為周詳?shù)乃悸?即在依照法規(guī)難以對(duì)履職方式、標(biāo)準(zhǔn)等作出判斷時(shí),應(yīng)當(dāng)引入專家輔助人,根據(jù)專家意見(jiàn)合理確定訴訟請(qǐng)求。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟,借助法律監(jiān)督權(quán)將傳統(tǒng)行政領(lǐng)域的公益保護(hù)延展到司法領(lǐng)域,開創(chuàng)了一種具有公益司法保護(hù)內(nèi)涵的法律監(jiān)督方式,是訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的有機(jī)結(jié)合。訴前階段與訴訟階段的關(guān)系決定了檢察建議內(nèi)容與訴訟請(qǐng)求息息相關(guān),檢察建議作為行政機(jī)關(guān)督促整改的依據(jù),是訴前程序的核心所在,其理所當(dāng)然地延展至訴訟階段,檢察建議的內(nèi)容也相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為訴訟請(qǐng)求。但是,由于實(shí)踐中未厘清行政監(jiān)督職能與訴訟職能的界限,檢察機(jī)關(guān)在確定訴訟請(qǐng)求時(shí)精準(zhǔn)性受限。

3.撤銷行政行為訴訟請(qǐng)求

檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后,如果行政機(jī)關(guān)在人民法院判決前已經(jīng)積極履職,從而訴訟請(qǐng)求得以實(shí)現(xiàn)的,最妥當(dāng)?shù)奶幚矸绞绞菣z察機(jī)關(guān)撤回起訴。因?yàn)榇藭r(shí)公共利益已經(jīng)得以維護(hù),公益訴訟的目的亦得以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第83條及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》)第25條之規(guī)定,如果行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中已經(jīng)督促違法主體進(jìn)行整改,但同時(shí)又具有《行政訴訟法》第70條所規(guī)定的情形,此時(shí)在撤銷原行政行為的同時(shí),可訴請(qǐng)行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。在私益訴訟中,由于提起訴訟的主體維護(hù)的是個(gè)人的權(quán)益,因此,人民法院在作出撤銷判決時(shí)尚需考慮其是否與國(guó)家及公共利益相沖突。但生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟與之不同,不論是在訴前程序還是在訴訟程序中,行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人采取的執(zhí)法手段都與公共利益保持一致。在“山東省濱州市沾化區(qū)人民檢察院訴濱州市沾化區(qū)環(huán)保局不依法履行法定職責(zé)案”中,由于在訴訟過(guò)程中皮革廢料已全部處理完畢,因此公益起訴人撤回了訴訟。然而,實(shí)踐中還存在終結(jié)訴訟的情形,例如,在“湖北省隨州市曾都區(qū)人民檢察院訴隨州市曾都區(qū)林業(yè)局不依法履行職責(zé)案”中,檢察機(jī)關(guān)并未撤訴而是建議人民法院終結(jié)訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第121條的規(guī)定,此處的終結(jié)訴訟顯然不屬于法定情形。撤銷行政行為訴訟請(qǐng)求的提出,一方面可有效避免受地方保護(hù)等因素影響;另一方面可在對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履職給予否定性評(píng)價(jià)的同時(shí),要求其重新作出有利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的行政行為,有效紓解實(shí)踐中因采取“確認(rèn)違法+繼續(xù)履職”訴訟請(qǐng)求的困境。

4.附帶審查規(guī)范性文件訴訟請(qǐng)求

根據(jù)《行政訴訟法》第53條、第64條及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第68條的規(guī)定,人民法院可對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。公益訴訟作為客觀訴訟,是將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)視為立法監(jiān)督在司法領(lǐng)域的延伸。因此,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中對(duì)規(guī)范性文件予以附帶審查具有體制機(jī)制優(yōu)勢(shì),且生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律體系龐大、規(guī)范性文件眾多,有的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中傾向于選取自己熟悉或者本地出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則,而這部分文件受效力層次等方面因素的制約,在文本質(zhì)量上存在弱項(xiàng)。生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟除了維護(hù)公共利益的職責(zé)外,還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮客觀訴訟的功能,將法秩序統(tǒng)一的維護(hù)視為附帶目標(biāo)。

具體而言,規(guī)范性文件不得違法憲法、法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,不得違背上級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。否則,相抵觸的條款只能作為無(wú)效條款。檢察機(jī)關(guān)在附帶審查是否相“抵觸”時(shí),應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法理念、立法體系及政策等內(nèi)容進(jìn)行綜合考量:其一,規(guī)范性文件不得限縮上位法規(guī)定的行政相對(duì)人范圍,或者擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍;其二,規(guī)范性文件不得對(duì)行政相對(duì)人享有的權(quán)利予以限縮或者剝奪,或者擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍;其三,規(guī)范性文件不得對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職期限進(jìn)行延長(zhǎng)或者對(duì)行政相對(duì)人主張權(quán)利的期限予以限縮;其四,規(guī)范性文件不得擴(kuò)大或縮小上位法給定的行政處罰、強(qiáng)制措施范圍、方式及種類。此外,檢察機(jī)關(guān)目前不宜對(duì)規(guī)范性文件的制定程序是否合法進(jìn)行附帶審查,宜對(duì)實(shí)體內(nèi)容、主體權(quán)限、文件效力等進(jìn)行審查。

5.精細(xì)化處理預(yù)防性訴訟請(qǐng)求

目前,關(guān)于生態(tài)環(huán)境預(yù)防性行政公益訴訟的探討不多,其傾向于民事公益訴訟領(lǐng)域。有學(xué)者認(rèn)為:預(yù)防性環(huán)境公益訴訟是指以預(yù)防生態(tài)損害為目標(biāo)的環(huán)境公益訴訟,是環(huán)境公益訴訟的理想形態(tài)。亦有直接引用最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)范性表達(dá)的做法。生態(tài)環(huán)境預(yù)防性行政公益訴訟一方面可對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的重大風(fēng)險(xiǎn)采取事前預(yù)防措施,另一方面也可實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履職行為的預(yù)防。據(jù)此,檢察機(jī)關(guān)在確定預(yù)防性訴訟請(qǐng)求時(shí),應(yīng)當(dāng)從上述兩個(gè)層面加以考量,在規(guī)制重大風(fēng)險(xiǎn)侵害社會(huì)公共利益之時(shí),事前對(duì)行政機(jī)關(guān)可能存在的怠于履職的行為予以提醒。

(三)復(fù)式訴訟請(qǐng)求的司法適用

1.“繼續(xù)履行+確認(rèn)違法”的訴訟請(qǐng)求

如果檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履職而要求其繼續(xù)履行法定職責(zé),且行政機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議書,則兩者可以同時(shí)適用。但倘使檢察機(jī)關(guān)一方面要求其履行法定職責(zé),一方面又對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履職的行為要求確認(rèn)違法,則存在矛盾。

2.“撤銷行政行為+確認(rèn)違法”的訴訟請(qǐng)求

在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中,撤銷行政行為的訴訟請(qǐng)求對(duì)于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的意義顯著,確認(rèn)違法訴訟請(qǐng)求如前所述,只能針對(duì)程序性事項(xiàng),且公益訴訟的客觀屬性決定了檢察機(jī)關(guān)并非同私權(quán)主體一般在訴訟中享有實(shí)體處分權(quán)利。撤銷行政行為偏向于對(duì)實(shí)體行政權(quán)利的處理。此時(shí)如果行政機(jī)關(guān)未依法履行法定職責(zé),且在訴前收到檢察建議后未在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察機(jī)關(guān),則出現(xiàn)了實(shí)體權(quán)利與程序性權(quán)利的重疊,為“撤銷行政行為+確認(rèn)違法”訴訟請(qǐng)求的適用提供了條件。

3.“確認(rèn)違法+附帶審查規(guī)范性文件”的訴訟請(qǐng)求

確認(rèn)違法針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)回復(fù)的程序性事項(xiàng),而對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查,不僅需要對(duì)行政行為的實(shí)體內(nèi)容予以判定,還需要結(jié)合該文件的其他內(nèi)容綜合考量。在實(shí)踐中,如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)據(jù)以履職的依據(jù)存疑,且行政機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議內(nèi)容,則可以在確認(rèn)違法的同時(shí)對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。

(四)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟請(qǐng)求的確立方式

1.精準(zhǔn)化確立行政公益訴訟請(qǐng)求

檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議或確立訴訟請(qǐng)求之時(shí)要綜合考量法律適用及督促整改的可行性。結(jié)合《行政訴訟法》第25條規(guī)定的“負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”與第26條規(guī)定的“作出行政行為的機(jī)關(guān)”的規(guī)定來(lái)看,厘清這兩者之間的職責(zé)權(quán)限與義務(wù)內(nèi)容,從案件事實(shí)、法律適用、執(zhí)行難易等方面加以綜合考量。

2.精準(zhǔn)化確立行政機(jī)關(guān)履職期限

根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第21條第2款規(guī)定,行政機(jī)關(guān)的履職期限一般情況下為兩個(gè)月(自收到檢察建議書之日起),特殊情形下縮短至15天。但是《中華人民共和國(guó)大氣污染法》等涉及生態(tài)環(huán)境的單行法卻大多采取了彈性期限的規(guī)定。在確定行政機(jī)關(guān)的履職期限時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)其事前履職情況、事后整改難度及所需時(shí)間等進(jìn)行全方位綜合判斷,并酌情考慮生態(tài)環(huán)境自我修復(fù)狀況等客觀因素的影響,依法合理確定履職標(biāo)準(zhǔn)和期限。

3.精準(zhǔn)化確立行政機(jī)關(guān)履職方式

檢察機(jī)關(guān)在確立訴訟請(qǐng)求時(shí)應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)是基于何種事實(shí)才出現(xiàn)了未依法履職的情形,并提出具體的整改措施,以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的最大化維護(hù)。對(duì)行政機(jī)關(guān)履職方式的精準(zhǔn)化規(guī)制,有利于明確履職目標(biāo),更好地發(fā)揮生態(tài)環(huán)境公益訴訟的保護(hù)和預(yù)防功效。