歐盟《文物進口條例》研究

李 遠

重慶大學(xué)，重慶 400045

文物通過非法途徑跨國流轉(zhuǎn)絕非一個新的現(xiàn)象，也不是局限于某一個或幾個國家或地區(qū)的問題，而是世界范圍內(nèi)備受關(guān)注和迅速蔓延的一個國際化問題。文物進出口規(guī)制作為限制或禁止文物非法流轉(zhuǎn)的重要手段，其重要性不言而喻。歐盟不僅是世界貨物貿(mào)易最大進出口方，也是文物交易的最大市場，加之各成員國之間的商品流通、文化交流等各種生產(chǎn)要素的流動極為活躍，其在文物進出口方面的規(guī)制值得深入研究與學(xué)習(xí)。歐盟1992年頒布的并于2009年更新的《文物出口條例》對文物出口進行嚴(yán)格規(guī)制，確立了文物出口許可證制度，即歐盟國家在向歐盟外部出口文物時，須出示文物來源國頒發(fā)的出口許可證［1］，但在文物進口問題上卻一直未形成統(tǒng)一規(guī)則。直到2019年《文物進口條例》出臺，才建立了文物進口許可證及文物進口商聲明制度，對文物入境作出了比較嚴(yán)格的規(guī)定［2］。另外，為確?！段奈镞M口條例》能夠得到切實有效地實施，2021年，歐盟又頒布了《〈文物進口條例〉實施規(guī)則》草案（以下簡稱《實施規(guī)則》草案）［3］，并將《文物進口條例》的某些條款內(nèi)容進行了細化，使其具有可操作性①《實施規(guī)則》草案主要對文物豁免情況、進口許可證申請及進口商聲明程序、電子系統(tǒng)作出進一步規(guī)定。。觀之中國，基于對本國文物保護之考量，在文物出口方面有相對完善且嚴(yán)格的法律規(guī)制，但對文物進口的規(guī)制則較為薄弱。有鑒于此，本文希望對歐盟《文物進口條例》以及《實施規(guī)則》的草案文本的研究，從制度規(guī)范層面為我國提供某種域外視野，以幫助解決中國的現(xiàn)實問題。

一、歐盟《文物進口條例》的基本內(nèi)容

《文物進口條例》中的文物是指“具有考古、史前、歷史、文學(xué)、藝術(shù)或者科學(xué)等重要意義的屬于附件A②《文物進口條例》第2條，附件A中所列文物同1970年UNESCO公約對文化財產(chǎn)的分類。中的任何物品”［2］。其中對需要適用進口許可程序的文物類別（附件B③附件B中的文物包括：超過250年歷史的考古發(fā)掘（包括正常的和秘密的）或陸地或水下考古發(fā)現(xiàn)的文物以及業(yè)已肢解的藝術(shù)或歷史古跡或考古遺址之構(gòu)成部分。）以及進口商聲明程序的部分文物（附件C④附件C中的文物類別包括除了附件B中的文物。）加以年限及價值限制。以下將根據(jù)《文物進口條例》《實施規(guī)則》草案的文本結(jié)合對歐盟文物入境規(guī)制進行梳理。

（一）文物進口許可申請程序

《文物進口條例》明確了從第三國進口附件B中所涉文物時，文物持有人應(yīng)當(dāng)通過電子系統(tǒng)①《文物進口條例》第八-十條規(guī)定：電子系統(tǒng)用于歐盟成員國之間進行存儲和交換信息。向歐盟成員國主管當(dāng)局申請簽發(fā)進口許可證，任何歐盟成員國根據(jù)該條例簽發(fā)的進口許可證均有效［2］。文物許可證簽發(fā)應(yīng)具有一致性②《實施規(guī)則》草案第七條：“一致性”即再次進口已被許可的文物，申請人應(yīng)證明所涉文物與之前申請入境文物一致，主管當(dāng)局應(yīng)核實，除了根據(jù)新信息對所涉文物的合法出口有合理懷疑，應(yīng)根據(jù)先前簽發(fā)的進口許可證重新簽發(fā)許可證。。文物持有人申請進口許可證時，需提供該文物的出口許可證、出口證書等能夠證明所涉文物系根據(jù)原產(chǎn)國法律法規(guī)合法出口，或者在其被帶離原產(chǎn)國時還不存在類似的法律法規(guī)的證明文件，若不能可靠地確定所涉文物的原產(chǎn)國，則需要提供相關(guān)的證明文件，以證明所涉文物系根據(jù)上一個存放超過五年的國家/地區(qū)的法律法規(guī)合法出口，并且用于除了臨時使用、轉(zhuǎn)運、出口以外的目的［2］。主管當(dāng)局收到申請時應(yīng)檢查申請人提供的文件是否齊全，如有遺漏或有信息需要補充，應(yīng)在收到申請之日起21天內(nèi)要求申請人補充，申請人應(yīng)在40天內(nèi)提供所要求的補充資料，否則申請將被拒絕［3］。主管當(dāng)局應(yīng)在收到完整申請書之日起90天內(nèi)對其進行審查，并決定是否頒發(fā)進口許可證［2］。

有下列情形之一，主管當(dāng)局應(yīng)拒絕申請：第一，有充足證據(jù)或合理理由相信所涉文物是非法出口的；第二，未按條例要求提供申請需要的證明文件；第三，有足夠的證據(jù)或者合理的理由相信持有人非法獲取該文物；第四，文物原產(chǎn)國要求歸還該文物的訴訟尚未解決［2］。主管當(dāng)局拒絕申請應(yīng)將決定以及理由和有關(guān)上訴程序通知申請人，并通過電子系統(tǒng)將該拒絕以及拒絕的理由通知其他成員國以及歐盟委員會。已拒絕的申請可以再次提起，但是申請人應(yīng)將之前被拒絕之通知提交主管當(dāng)局［2］。

（二）進口商聲明程序

進口具有200年以上的歷史并且價值在18000歐元以上的屬于附件C所列的文物時，文物持有人應(yīng)通過電子系統(tǒng)向主管當(dāng)局提交一份經(jīng)簽署的進口商聲明文件［2］。進口商聲明文件應(yīng)包括文物持有人簽署的說明所涉文物是依據(jù)原產(chǎn)國的法律法規(guī)合法出口的聲明，以及一份詳細描述該文物的規(guī)范文件［3］。此規(guī)范文件便于主管當(dāng)局全面了解該文物的身份信息并進行風(fēng)險分析和有針對性地控制。若無法確定所涉文物原產(chǎn)國，文物持有人則需要提供能證明所涉文物系根據(jù)上一個存放超過5年的國家/地區(qū)的法律法規(guī)合法出口，并且用于除臨時使用、轉(zhuǎn)運、出口以外目的的相關(guān)證明文件［2］。

（三）文物進口程序的豁免

下列文物的進口不需要申請簽發(fā)進口許可證或者提交進口商聲明：第一，依據(jù)《聯(lián)盟海關(guān)法》（UnionCustomsCode）第二百零三條③《聯(lián)盟海關(guān)法》第二百零三條第一款規(guī)定：“原本從歐盟關(guān)稅區(qū)作為歐盟貨物出口的非歐盟貨物，應(yīng)在三年內(nèi)退還該領(lǐng)土并宣布釋放以供自由流通，經(jīng)有關(guān)人員申請，獲得進口關(guān)稅減免?！彼笟w還的文物；第二，在某些情況下，進口文物唯一目的是確保將其歸還公共部門或在公共當(dāng)局的監(jiān)督下保管，為保管之目的進口文物的成員國應(yīng)為其保存設(shè)立避難所（refuge）④避難所（refuge）是指歐盟關(guān)稅區(qū)內(nèi)的安全儲存設(shè)施，由成員國指定用于保管對考古學(xué)、史前史、歷史、文學(xué)、藝術(shù)或科學(xué)具有重要意義的重要文化物品的場所，并且如果它們不保存在避難所，將面臨嚴(yán)重和迫在眉睫的破壞和損失威脅。；第三，出于教育、科學(xué)、保護、修復(fù)、展覽、數(shù)字化、表演藝術(shù)、學(xué)術(shù)機構(gòu)進行研究或博物館或類似機構(gòu)之間合作的目的，依據(jù)歐盟《聯(lián)盟海關(guān)法》第二百二十五條規(guī)定，臨時進入歐盟關(guān)稅區(qū)的文物不需要申請簽發(fā)進口許可證，但需要貨物持有人簽署進口商聲明，當(dāng)所涉文物由于出售等原因留在歐盟，則必須完成進口許可程序，獲得進口許可證［2］。

二、歐盟《文物進口條例》的評價

有利于減少文物非法貿(mào)易，打擊文物非法流轉(zhuǎn)。一方面，條例否定“一刀切”而采用有區(qū)分管制文物的方式，既對合法的文物交易市場不會施加過多限制，不會嚴(yán)重阻礙歐洲文物交易市場的發(fā)展；亦對重要的文物進行了重點保護，減輕了海關(guān)當(dāng)局的工作負擔(dān)，提高了管制的實效和效率；更利于防止他國文物非法流入歐盟，減少文物非法販賣。另一方面，進口附件B和附件C所列文物須分別取得進口許可證和提交進口商聲明，對此兩類文物進行嚴(yán)格的審查，發(fā)現(xiàn)所涉文物系非法，歐盟成員國主管當(dāng)局應(yīng)根據(jù)其國內(nèi)法之規(guī)定對其進行處罰①《文物進口條例》第十一條規(guī)定：成員國應(yīng)制定適用于違反本條例的處罰規(guī)則，并應(yīng)采取一切必要措施以確保其得到執(zhí)行。。這樣較為嚴(yán)格的進口管制措施，將促使交易人，特別是購買者在購買文物時更為謹(jǐn)慎，更加注重確認(rèn)文物來源。這種謹(jǐn)慎態(tài)度使非法出口的文物不能順利交易，從而減少文物非法流轉(zhuǎn)。

有利于完善歐盟文物進出口法律制度，推動歐盟立法一體化進程。文物具備流通屬性，能夠在歐盟范圍內(nèi)從某一成員國運送至其他成員國，或者被運送至歐盟范圍之外的第三個國家，再或者是從第三國非法出口的文物走私到歐盟。在此意義之上，文物的流通涉及不特定的一個或者多個成員國的共同事務(wù)或者其他非成員國家的利益，需要在歐盟層面進行統(tǒng)一的頂層設(shè)計，制定具有共同性的適用規(guī)范［4］。就此而言，《文物進口條例》的出臺為歐盟內(nèi)文物交易總體框架鋪平了道路，符合歐盟立法一體化的大背景，滿足了統(tǒng)一成員國文物進口管制的需要，彌補了歐盟成員國文物進口法規(guī)方面存在的不足。

總之，《文物進口條例》順應(yīng)了歐盟一體化進程，符合歐盟成員國的基本需要，對于歐盟范圍內(nèi)打擊文物犯罪和防止文物非法轉(zhuǎn)移有著重要作用，特別是關(guān)于文物通用含義的明確、進口許可程序的規(guī)定和電子系統(tǒng)的建立等多種舉措，對于增強歐盟打擊文物非法貿(mào)易將起著積極的推動作用。

三、歐盟《文物進口條例》對中國的啟示

“他山之石，可以攻玉”。圍繞歐盟《文物進口條例》的相關(guān)論述并非終極目的，更多的則是在規(guī)范制度層面提供了某種域外視野，從而為解決我國現(xiàn)實中的具體問題提供助力和幫助。

首先，完善文物入境相關(guān)法律制度。中國作為文物資源豐富的文化大國，很早就確立詳盡完善的文物出境許可制度，在最新修訂的《文物保護法》以及《文物保護法實施條例》中設(shè)專章對“文物出入境”作出了具體規(guī)定。為了進一步細化、更新文物出境審核標(biāo)準(zhǔn)，國家文物局與文化部分別公布了《文物出境審核辦法》與《文物進出境審核管理辦法》。反觀文物入境，僅有《文物保護法》第六十三條對文物臨時進境作出規(guī)定?？梢姡覈奈锍鋈刖持贫瘸尸F(xiàn)“寬進嚴(yán)出”的現(xiàn)狀。這種不對稱的文物出入境顯然不符合我國作為文物貿(mào)易大國的國情。我國可以參考歐盟《文物進口條例》對文物入境的規(guī)定，構(gòu)建符合我國國情的文物入境法律制度，強化文物入境法律管制。

其次，加強區(qū)域合作。作為文物大國，我國一直致力于文物保護和追索的國際合作，先后加入了一系列重要的文物保護和追索國際公約，在雙邊合作方面也與十幾個國家簽署了關(guān)于防止盜竊、盜掘和非法進出境文物的雙邊協(xié)定或諒解備忘錄，并已取得了初步成效［4］。我國作為“一帶一路”倡議的發(fā)起國，亞太經(jīng)合組織、上海合作組織以及金磚國家等區(qū)域性組織或重要合作機制的成員國，可借鑒歐盟的做法，通過區(qū)域合作開展更廣泛的交流與合作，積極推動文物的保護。

文化自信的道路上離不開對本國及他國文物的保護，然而如何防止文物的非法流轉(zhuǎn)是中國作為文物大國需要考慮的關(guān)鍵問題。在結(jié)合我國的具體實際以及我國現(xiàn)有的法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，借鑒歐盟《文物進口條例》將有利于促進我國完善文物進出口相關(guān)立法，為我國防止文物非法流轉(zhuǎn)、減少文物非法販賣提供較為完善的法律框架。