李 俊

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

優(yōu)化營商環(huán)境是我國當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。遼寧作為全國最早出臺地方性法規(guī)推動該項(xiàng)工作的省份，近年來在營商環(huán)境建設(shè)方面取得了階段性成果，但也存在著部分舉措難以落實(shí)、營商環(huán)境優(yōu)化效果不夠突出等問題。本文通過梳理遼寧在良性營商環(huán)境建構(gòu)中所存在的問題，試圖探究各類問題存在的實(shí)際根源，并有針對性地提出制度化應(yīng)對的建議，以期推動遼寧更快更好地形成良性營商環(huán)境。

一、遼寧營商環(huán)境建設(shè)概述

在我國東北地區(qū)三個省份中，遼寧無論是綜合實(shí)力還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都是最高的，故有研究者稱其“在振興東北老工業(yè)基地中扮演著不可替代的角色”(1)參見李翔:《遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r淺析》，載《統(tǒng)計(jì)理論與實(shí)踐》2021年第7期，第49頁。。但是，根據(jù)《中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價報告》(2019)以及《后疫情時代中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價報告》(2020)的數(shù)據(jù)顯示，在我國相關(guān)指數(shù)排名前十的城市里，沒有一個屬于遼寧省。管中窺豹，可以看出遼寧營商環(huán)境的優(yōu)化工作還有許多未盡人意之處。

有研究者指出，要增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)營環(huán)境和企業(yè)發(fā)展活力，加快招商引資，放活市場經(jīng)濟(jì)活力，就必須堅(jiān)持該地營商環(huán)境的法治化進(jìn)程(2)參見王洪校：《優(yōu)化遼寧營商環(huán)境的經(jīng)濟(jì)法律問題研究》，載《產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究》2020年第4期，第62頁。。值得一提的是，遼寧在營商環(huán)境法治化建設(shè)方面有著相當(dāng)不錯的表現(xiàn)。一方面，早在2016年，遼寧就出臺了《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，是最早出臺營商環(huán)境地方性法規(guī)的省份(3)參見王秋菊，陳琦：《遼寧省營商環(huán)境建設(shè)的政策文本分析》，載《經(jīng)濟(jì)論壇》2020年第6期，第50頁。，并且在2019年加以修訂，從“公平競爭市場環(huán)境”“高效便利政務(wù)環(huán)境”“規(guī)范公正法治環(huán)境”“誠信開放人文環(huán)境”四個方面規(guī)定了若干具體舉措，為良性營商環(huán)境的建設(shè)保駕護(hù)航；《條例》還專設(shè)“法律責(zé)任”一章，特別針對各類違反該行政法規(guī)并對營商環(huán)境建設(shè)產(chǎn)生不良影響的行為加以調(diào)整。另一方面，為保證地方性法規(guī)中各項(xiàng)措施的具體落實(shí)，遼寧在2017年1月的政府工作報告中，提出了為營商環(huán)境立規(guī)矩的重要措施，包括“凡是與國家法律法規(guī)不一致的規(guī)章、文件一律清理、修改或廢止”在內(nèi)的8個“凡是”內(nèi)容。同時，還陸續(xù)出臺了多個政策性文件(4)如《遼寧省推進(jìn)“最多跑一次”規(guī)定》《關(guān)于誠信政府建設(shè)的決定》《遼寧省政務(wù)服務(wù)“好差評”管理辦法》《遼寧省一體化政務(wù)服務(wù)平臺電子證照管理實(shí)施辦法(試行)》等。，從宏觀布局到具體制度落實(shí)等多個角度來推動該項(xiàng)工作。從總體上看，通過地方性專門法規(guī)的出臺和一些配套措施的制定，遼寧在營商環(huán)境優(yōu)化的制度性建構(gòu)層面做出了有益的探索，也為其后續(xù)的發(fā)展打下了很好的基礎(chǔ)。

二、遼寧良性營商環(huán)境建構(gòu)中的主要問題

(一)理念轉(zhuǎn)變遲緩，對政府職能的社會化認(rèn)知存在偏差

遼寧省曾被譽(yù)為共和國工業(yè)長子，“新中國工業(yè)的搖籃”，是我國著名的重工業(yè)基地之一，在國家建設(shè)發(fā)展過程中曾經(jīng)發(fā)揮過非常重要的作用。然而，正如有研究者指出的那樣，近年來，我國經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型升級是一個大的發(fā)展趨勢，但遼寧地區(qū)反而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長乏力、發(fā)展勢頭銳減的情況(5)參見宋海瓊，胡永玢:《新時代遼寧民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境及對策分析》，載《沈陽師范大學(xué)學(xué)報》2020年第6期，第11頁。。更為嚴(yán)重的是，遼寧是全國最后退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的省份，直到20世紀(jì)90年代初期遼寧指令性計(jì)劃指標(biāo)仍占36.6%，有些大企業(yè)高達(dá)90%，而同期全國工業(yè)產(chǎn)品指令性計(jì)劃份額為16.2%(6)參見趙玉紅:《遼寧經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展歷程與改革方向》，載《黨政干部學(xué)刊》2020年第4期，第55頁。。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，部分企業(yè)管理模式陳舊、缺乏活力，至今仍習(xí)慣于依賴政府來實(shí)現(xiàn)資源配置。不少社會民眾同樣理念轉(zhuǎn)變遲緩，對于政府職能的認(rèn)知無法完全與市場經(jīng)濟(jì)下的社會環(huán)境相適應(yīng)。2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》是全球首部國家層面優(yōu)化營商環(huán)境的專門性行政法規(guī)，該條例的第3條特別強(qiáng)調(diào)對于營商環(huán)境的優(yōu)化，一定要做到“最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)”。而對于全能型政府的過度依賴，仍是不少市場主體和社會公眾至今無法擺脫的思維定式。這種陳舊思維不僅無法對遼寧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的自我調(diào)整與升級提供有力的支撐，也使當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境的優(yōu)化缺乏真正的內(nèi)驅(qū)力。

同時，還有一部分政府工作人員對于政府職能的轉(zhuǎn)化認(rèn)知存在偏差，對于營商環(huán)境優(yōu)化的意義缺乏真正的理解，因此，在工作上從過去的“吃拿卡要”變成現(xiàn)在的不作為或者慢作為。尤其是在部分政府部門對外服務(wù)窗口這個與普通民眾接觸最頻繁、也是體現(xiàn)政府職能最直接的工作環(huán)節(jié)中，從過去的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”變成“門易進(jìn)、臉好看”但事仍難辦。形式上雖有些許改變，卻無法真正及時有效地解決民眾所關(guān)注的核心問題。有研究者認(rèn)為，在具體行政過程中，部分地方政府及其工作人員重管理輕服務(wù)、懶作為甚至不作為的現(xiàn)象依然存在，進(jìn)而導(dǎo)致政府行政效能低下(7)參見周笑梅：《政府治理視角下優(yōu)化營商環(huán)境問題分析——以遼寧省為例》，載《黑河學(xué)刊》2019年第6期，第4頁。。

(二)地域吸引力不足，缺乏有力的配套措施

營商環(huán)境的優(yōu)化可以在資金和人員兩個方面增強(qiáng)地域吸引力，從而使區(qū)域經(jīng)濟(jì)獲得進(jìn)一步發(fā)展的重要動力。而遼寧無論是在外部資金的引入還是在人才的培養(yǎng)與引進(jìn)方面都存在一定的問題，從而造成其地域吸引力不足的現(xiàn)狀。

一方面，遼寧作為東北地區(qū)唯一具有出海口的工業(yè)大省，經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度卻相對較低。有研究表明，遼寧的外貿(mào)依存度與全國外貿(mào)依存度相比，一直是相對較低，而且自2003年以來持續(xù)下滑態(tài)勢明顯；盡管在2017年有所回升，但也僅為28.83%，而同期全國外貿(mào)依存度則為33.72%。同期全國外商直接投資額1310.35億美元，占GDP比重為1.07%；而遼寧2013年實(shí)際使用外商直接投資額為290.4億美元；近年來更是出現(xiàn)大幅下降的趨勢，2016年外商直接投資額僅為29.99億美元，2017年有所回升也僅為53.4億美元(8)參見郭浩淼，鄭博文：《遼寧老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型研究》，載《對外經(jīng)貿(mào)》2019年第1期，第77頁。。上述各項(xiàng)數(shù)據(jù)均反映出一個問題，即遼寧的營商環(huán)境在外資引入方面有短板，未能對外國投資者和經(jīng)營者產(chǎn)生足夠大的吸引力。

另一方面，人才對于社會發(fā)展的作用已是毋庸置疑，而處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期中的遼寧更是需要高水平人才的充分介入。然而，從總體上看，遼寧在人才培養(yǎng)與引進(jìn)機(jī)制方面還存在一定問題，自有的人才培養(yǎng)體系沒有很好地與營商環(huán)境優(yōu)化的實(shí)際需求掛鉤，不能及時地通過本土化的有效人才輸出來滿足市場對于知識型、創(chuàng)新型人才的需要；同時，現(xiàn)有的人才引進(jìn)機(jī)制缺乏足夠的吸引力，而且還存在政策落實(shí)不足的情況。近幾年，遼寧出現(xiàn)了人才流失的現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示，遼寧省總居民人口為4338.9萬人，比2016年的總?cè)丝?379萬人減少了90000人(9)參見王思琦：《遼寧省營商環(huán)境評價與優(yōu)化研究》，載《合作經(jīng)濟(jì)與科技》2019年第1期，第65頁。。這些減少的人口中，有不少就是外流的人才，其原因盡管相對比較復(fù)雜，但遼寧工資普遍較低而消費(fèi)水平又相對較高的情況顯然是一個重要因素。加之在這種生活水平下人才不斷流出，而好的人才既不能通過自身培養(yǎng)來產(chǎn)生，又不能通過好的政策來引入，甚至還出現(xiàn)高端人才的流失，這就造成了很大的人才缺口。同時，遼寧金融類人才、技術(shù)性人才短缺，人才供給與需求嚴(yán)重失衡，這些都為遼寧營商環(huán)境的優(yōu)化留下了較大的隱患。

(三)對民營企業(yè)的助推力不足，企業(yè)競爭環(huán)境的公平性有所欠缺

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，50%以上的國家稅收，60%以上的GDP，70%以上的科技創(chuàng)新，80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)，乃至90%的新增就業(yè)都來自我國民營經(jīng)濟(jì)。因此，作為一個長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響的老工業(yè)基地，遼寧應(yīng)該更注重對民營經(jīng)濟(jì)的有力助推，從而為擺脫發(fā)展困境、振興區(qū)域經(jīng)濟(jì)找到好的突破口。然而，有研究表明，從2016年到2019年，不斷發(fā)展壯大的遼寧民營企業(yè)仍然是以小規(guī)模制造企業(yè)為主，企業(yè)發(fā)展過程中始終存在著融資難的問題。民營企業(yè)通過銀行獲得貸款不但資金數(shù)額有限，且在國家政策上沒有傾斜，條件更加苛刻，明顯與國有企業(yè)在資金獲得上存在很大的差距(10)參見李盼盼：《提升遼寧民營企業(yè)競爭力的發(fā)展路徑研究》，載《遼寧經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報》2019年第3期，第6頁。。另有研究者指出，遼寧民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，影響力有限，也是經(jīng)濟(jì)體制改革過程中政策支持力度不夠和發(fā)展環(huán)境限制的結(jié)果(11)參見趙玉紅：《遼寧經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展歷程與改革方向》，載《黨政干部學(xué)刊》2020年第4期，第60頁。。一方面，遼寧的民營經(jīng)濟(jì)無論是在市場準(zhǔn)入還是財稅政策、融資支持等方面都受到了不同程度限制，這就在一定程度上限制了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模，使之與國有企業(yè)相比始終處于弱勢位置，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動能力也很難有較為明顯的提升；另一方面，遼寧的國有企業(yè)在區(qū)域的市場競爭中優(yōu)勢較為明顯，但這種優(yōu)勢的取得卻并非完全依靠國有企業(yè)自身的技術(shù)能力、生產(chǎn)能力和管理能力，有不少國有企業(yè)僅僅依靠地方政府的政策性支持就獲取了優(yōu)勢地位，這無疑破壞了企業(yè)競爭環(huán)境的公平性。從短期效果來看，似乎因?yàn)閲衅髽I(yè)的正常運(yùn)作而能夠滿足一時市場需求，但這其實(shí)對于資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展都起到了極為不利的負(fù)面作用；從長期效果來看，會導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力逐漸喪失，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動力漸趨不足。

三、制度化應(yīng)對的若干措施

(一)把握建立“法治政府”這個關(guān)鍵，切實(shí)轉(zhuǎn)變理念，制度化的推進(jìn)相關(guān)舉措

2019年2月25日，中央全面依法治國委員會召開第二次會議。會議明確提出，法治是最好的營商環(huán)境。2021年8月公布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》同樣開宗明義地指出，法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。有研究者進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，法治最重要的要素是法治政府，因此，法治政府建設(shè)對于營商環(huán)境的改善和優(yōu)化起著關(guān)鍵作用(12)參見姜明安：《新時代法治政府建設(shè)與營商環(huán)境改善》，載《中共中央黨校學(xué)報》2019年第5期，第92頁。。這就是說，無論是在依法治國的大政方針面前，還是在優(yōu)化營商環(huán)境的具體任務(wù)中，法治政府建設(shè)都是重中之重。

那么，如何才能實(shí)現(xiàn)這一重大的建設(shè)目標(biāo)呢？筆者認(rèn)為，理念的轉(zhuǎn)變應(yīng)該是第一要務(wù)。首先，包括政府各級領(lǐng)導(dǎo)和各部門工作人員在內(nèi)的這部分群體必須切實(shí)領(lǐng)會到政府職能轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)意義，更要充分認(rèn)識到法治政府的基本要求并熟悉法治政府的運(yùn)作規(guī)則。在單位內(nèi)部開展各種形式的宣傳、培訓(xùn)活動，提升工作人員的認(rèn)知水平，并通過單位各項(xiàng)具體工作的有效開展把有限政府、透明政府、責(zé)任政府、便民政府、民主政府、誠信政府和廉潔政府的目標(biāo)落到實(shí)處。尤其是在與市場主體的交往中，應(yīng)當(dāng)按習(xí)近平總書記提出的“親”“清”兩個維度建構(gòu)良性的官商關(guān)系?！坝H”要求政府人員一改過去單純以“管理者”自居的那種倨傲，要真正樹立服務(wù)意識，并落實(shí)在各項(xiàng)工作中；“清”則要求政府人員保持廉潔，不能以權(quán)謀私。同時，包括市場主體在內(nèi)的社會公眾還需要樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，學(xué)會通過“法治”而不是“權(quán)力”的維度來審視政府行為并與之完成良性互動，培養(yǎng)自身的法律信仰和守法習(xí)慣，讓法律的力量可以切實(shí)地與現(xiàn)實(shí)生活相結(jié)合并為民眾所感知。正如有研究者指出的那樣，積極培育全民守法的法治生態(tài)環(huán)境是法治中國、法治政府、法治社會建設(shè)的主體維度、社會心理與生態(tài)土壤(13)參見公丕潛：《營商環(huán)境的法治意涵與優(yōu)化路徑——以《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》為參照》，載《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報》2020年第4期，第124頁。。只有從政府到民眾、從機(jī)構(gòu)到企業(yè)都完成其理念轉(zhuǎn)化，形成對法治政府的正確認(rèn)知，各項(xiàng)制度的建立與實(shí)施、各項(xiàng)權(quán)利的行使與保障、各項(xiàng)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)與落實(shí)才能獲得真正有力的思想基礎(chǔ)。

另外，在積極推動理念轉(zhuǎn)變的同時，還需要制度化地推進(jìn)相關(guān)舉措。所謂制度化推進(jìn)主要是指制度設(shè)計(jì)的體系化和制度內(nèi)容的具體化，即不是采用“頭痛醫(yī)頭”式的思維范式來制定某項(xiàng)措施，而是在制度出臺之前就注意制度內(nèi)容本身的科學(xué)性和可操作性，也要注意不同制度之間的有效銜接，從整體設(shè)計(jì)到具體操作等各個方面都力求形成合力。例如《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第43條第2款規(guī)定，“市場主體合法權(quán)益受到損害時，司法行政等有關(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)依法提供法律維權(quán)服務(wù)”。該項(xiàng)規(guī)定就顯得比較籠統(tǒng)。法律維權(quán)服務(wù)的具體含義是什么，各部門和單位之間法律維權(quán)服務(wù)的提供是否有先后的序列，法律維權(quán)服務(wù)的具體流程如何？這一系列的問題顯然都不足以借助該條款本身就得以解決，還需要配套的具體舉措的出臺來使該項(xiàng)規(guī)定真正落到實(shí)處。有研究者認(rèn)為，是否為利益受損企業(yè)提供了尋求地方政府救濟(jì)的可行渠道，直接影響著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展配套制度的靈活性、針對性和適用性，并把是否為企業(yè)和社會公眾提供了對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度之規(guī)定和運(yùn)行提出異議和尋求救濟(jì)的恰當(dāng)渠道，是否為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展配套制度及時調(diào)整提供了可行渠道作為評價地方營商法治環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)之一(14)參見趙海怡：《中國地方營商法治環(huán)境的優(yōu)化方向及評價標(biāo)準(zhǔn)》，載《山東大學(xué)學(xué)報》2019年第3期，第114頁。。

近年來，四川省成都市先后榮膺了2019年中國招商引資最具國際競爭力城市、2019年中國最具投資吸引力城市、2020年國際化營商環(huán)境建設(shè)標(biāo)桿城市以及2020年中國十佳外商投資最滿意城市等獎項(xiàng)。該市在營商環(huán)境的建設(shè)中有不少可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。就權(quán)益保護(hù)方面而言，《成都市優(yōu)化營商環(huán)境條例(草案)》中就特別規(guī)定了“權(quán)益保護(hù)”這一條款，并具體規(guī)定，本市各級人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)平等對待各類市場主體，依法、嚴(yán)格、公正、公平地做好審判檢察工作，保障市場主體合法權(quán)益；發(fā)揮天府中央法務(wù)區(qū)專業(yè)優(yōu)勢，提升法律服務(wù)質(zhì)量；本市各級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法打擊擾亂市場秩序，侵害市場主體人身、財產(chǎn)安全等的違法犯罪行為；司法行政部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推進(jìn)公共法律服務(wù)實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)平臺與熱線平臺一體化建設(shè)，明確建設(shè)要求、標(biāo)準(zhǔn)、考核監(jiān)督方式等。該條款一方面落實(shí)了具體的主管部門，另一方面從各司法機(jī)關(guān)的相互協(xié)作角度來謀求對市場主體合法權(quán)益的全面保護(hù)，同時還提出了具體的制度建設(shè)要求，具有較強(qiáng)的可操作性。盡管該條例目前尚未正式通過，但實(shí)際上許多條款都是將成都市營商環(huán)境建設(shè)政策體系實(shí)施中形成的經(jīng)驗(yàn)做法加以固定的結(jié)果。

(二)系統(tǒng)化地建構(gòu)人才甄別、培養(yǎng)和引進(jìn)機(jī)制

有研究者特別強(qiáng)調(diào)，人才是推動工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的第一資源。推動工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，也是對人才能力和本領(lǐng)的全方位考驗(yàn)(15)參見韓芳，李飛：《遼寧經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展路徑選擇研究》，載《遼寧省社會主義學(xué)院學(xué)報》2020年第12期，第96頁。。要想有效改變遼寧在人才支撐方面的困局，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手。

首先，建立人才甄別制度。從政府部門到市場主體都需要有意識地建立起符合本地區(qū)、本單位實(shí)際需要的人才甄別制度，不唯學(xué)歷論，更不能唯領(lǐng)導(dǎo)意志論，應(yīng)根據(jù)工作開展的實(shí)際需求，先提出相應(yīng)的人才選拔標(biāo)準(zhǔn)，然后再通過公平公正公開的人才選拔活動來遴選人才或者引進(jìn)人才。對于人才的確認(rèn)也不應(yīng)該搞“一評定終生”，要始終堅(jiān)持與時俱進(jìn)，保持制度的靈活性。

其次，強(qiáng)化人才培養(yǎng)機(jī)制。一方面，地方高校應(yīng)該從本地區(qū)對人才的實(shí)際需求出發(fā)，有針對性地出臺具體的人才培養(yǎng)方案，從課程設(shè)計(jì)、教學(xué)安排等基礎(chǔ)性工作入手，扎實(shí)推進(jìn)人才培養(yǎng)的孵化工作；注重教育質(zhì)量，真正確保能夠向社會輸送符合一線工作需求的專業(yè)化、技術(shù)化人才。同時，注重人才的選拔和留用，通過合理的甄別機(jī)制選拔優(yōu)秀的高校應(yīng)屆畢業(yè)生。而對于這一群體，無論是本科、碩士還是博士，都應(yīng)該有計(jì)劃性地提出優(yōu)惠安家措施，爭取優(yōu)秀人才的有效留用，并鼓勵人才自由流動，打消人才對于工作區(qū)域固化的擔(dān)憂。另一方面，應(yīng)注重各級單位自身的在崗培訓(xùn)，切實(shí)加強(qiáng)對單位內(nèi)部人員從自身素質(zhì)到業(yè)務(wù)能力提升等各方面的有效學(xué)習(xí)平臺的建構(gòu)；在單位內(nèi)部樹立“終身學(xué)習(xí)”的正確理念，提高本單位人員的學(xué)習(xí)熱情，并為相關(guān)工作人員提供充分的學(xué)習(xí)機(jī)會，讓人才培養(yǎng)可以內(nèi)化于單位自身建設(shè)的現(xiàn)實(shí)舉措當(dāng)中；不一味尋求人才的引進(jìn)，更應(yīng)注重人才的自我培養(yǎng)和有效留用，做到本單位或部門中的有識人士不被埋沒。

同時，制定并落實(shí)人才引進(jìn)政策。針對人才流失的現(xiàn)象，遼寧應(yīng)該制定“不拘一格”的人才引進(jìn)政策并加以落實(shí)。一方面，在政策的制定方面，需結(jié)合用人部門的實(shí)際情況和引進(jìn)人員的現(xiàn)實(shí)需求，不搞一刀切，出臺靈活多變的引入人才方案以建立多元化的人才引入機(jī)制，對于不同層次的人才提供不同的引進(jìn)制度，越是高層次人才越需要在人才引進(jìn)流程上實(shí)現(xiàn)簡捷化；另一方面，要采取有效的措施保證人才政策的順利實(shí)施，盡量為外來人才創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的生活條件和良好的工作環(huán)境，尤其要避免激勵性政策在實(shí)際操作中反而增加引進(jìn)人員的負(fù)擔(dān)。例如，有的單位雖然在人才引進(jìn)時提出了一些貨幣化的鼓勵政策，但是一旦人才真正到單位工作后，卻又要求其提供大量的票據(jù)來完成所謂的“沖賬”活動；或者在承諾了為外來人員解決子女入學(xué)問題后，又以所謂的政策調(diào)整表示無能為力。這些舉動不但是對“誠信”原則的違背，更可能導(dǎo)致人才的進(jìn)一步流失。

(三)科學(xué)建構(gòu)市場主體的信用評價機(jī)制，營造公平有序的市場競爭環(huán)境

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第6條明確表明了中央政府在鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和吸引外資方面的積極態(tài)度，第5條更是強(qiáng)調(diào)“保障各類市場主體公平參與市場競爭”。如前所述，遼寧無論是在對本土民營企業(yè)的支持還是在對外資企業(yè)的引入方面都存在一定的問題，影響了其區(qū)域經(jīng)濟(jì)的活力和吸引力。要想改變這種不利局面，需要首先從制度建構(gòu)方面就牢牢把握住“市場競爭”這個要素。企業(yè)的活力不是從政府的支持中來，也不是僅僅依靠充足的資金就可以保障。優(yōu)質(zhì)的企業(yè)往往都是從激烈的市場競爭中拼殺出來的強(qiáng)者，良性的市場競爭環(huán)境有助于激發(fā)企業(yè)自身的創(chuàng)造力。無論是什么類型的市場主體，如果不能經(jīng)受住市場本身的考驗(yàn)，也就無法得到好的發(fā)展機(jī)會，甚或最終被市場所淘汰。這種優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制要得以良性運(yùn)轉(zhuǎn)，首先必須保證其競爭環(huán)境的公平性。如果政府在市場準(zhǔn)入、財稅政策和融資支持等方面不能做到“一碗水端平”，那么不僅會對部分市場主體的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，更會破壞競爭機(jī)制自身的有效運(yùn)作，最后扼制的是市場的活力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛能。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》中在涉及營商環(huán)境的條款中明確規(guī)定，“依法平等保護(hù)各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，切實(shí)防止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。健全外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”，就是對這一理念的正確詮釋。因此，從政府的角度來看，需要科學(xué)建構(gòu)起符合各行業(yè)自有特質(zhì)的評價機(jī)制尤其是信用評價機(jī)制，讓講誠信、有擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)可以脫穎而出并積極參與良性的市場競爭，進(jìn)而推動整個市場環(huán)境的優(yōu)化。

營商環(huán)境是一座城市邁向更廣闊現(xiàn)實(shí)世界的一張名片，也是一座城市得以參與更廣泛合作的核心競爭力。在公平市場環(huán)境的營造方面，其他地區(qū)已經(jīng)通過實(shí)踐探索出一些有益經(jīng)驗(yàn)。如成都市相關(guān)部門注重完善公平競爭審查和投訴受理機(jī)制，聚焦招投標(biāo)、政府采購、不合理管理措施等隱形門檻壁壘，按照“誰制定、誰審查”“誰制定、誰受理”和“誰處理、誰回應(yīng)”的原則，建立健全公平競爭內(nèi)審制度、審查投訴舉報受理回應(yīng)機(jī)制，探索公平競爭審查第三方評估機(jī)制；此外，2020年成都市還組織清理排查政策措施5萬余件、修改和廢止24件，委托律師事務(wù)所對2019年382份文件進(jìn)行篩查清理，對市場主體權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等形成了有力的保障。這些相關(guān)機(jī)制的建立，無疑將對推動市場公平競爭環(huán)境的形成產(chǎn)生積極的影響，也是成都市得以在營商環(huán)境的建設(shè)中取得優(yōu)異表現(xiàn)的有效助力，值得遼寧結(jié)合自身的情況加以借鑒。

四、結(jié)語

我們知道，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性發(fā)展、良性營商環(huán)境的形成都不是一蹴而就的簡單工作。黨的十八大以來，新常態(tài)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段，增速減緩的現(xiàn)狀也督促各級部門采取有效舉措來謀求新動能的增加。在此背景之下，習(xí)近平總書記把東北全面振興全方位振興提到戰(zhàn)略高度加以重視和謀劃，提出六個方面總要求，強(qiáng)調(diào)要全面深化改革，激發(fā)各類市場主體活力(16)參見《全省各部門學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會上的重要講話精神》，載《遼寧日報》2018年10月27日，第1版。。遼寧無疑是東北全面振興戰(zhàn)略實(shí)施中的重要環(huán)節(jié)。只有在打造法治政府、誠信政府、公正政府、陽光政府的同時，繼續(xù)有效推進(jìn)從政府人員到普通民眾的理念轉(zhuǎn)化，依法開展?fàn)I商環(huán)境的制度化建構(gòu)，才能真正創(chuàng)造屬于“共和國長子”的新的輝煌。