金 江 峰

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院；政治科學(xué)高等研究院，武漢 430079)

一、既有文獻(xiàn)與研究進(jìn)路

進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家越來(lái)越傾向于采取項(xiàng)目形式進(jìn)行農(nóng)村公共物品供給[1]。項(xiàng)目制作為國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度實(shí)踐，不僅關(guān)系著鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展與建設(shè)，而且直接影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施[2]。由此，如何發(fā)揮項(xiàng)目制的制度優(yōu)勢(shì)與治理效能，并克服其基層實(shí)踐困境，成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。尤其是有關(guān)項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐困境的研究，產(chǎn)出了不少有影響的成果，相關(guān)研究主要集中在以下兩個(gè)方面：

一是將項(xiàng)目制視為一種治理模式，既是國(guó)家治理的增量，又深嵌于國(guó)家治理體制與機(jī)制中[3]。項(xiàng)目治理實(shí)踐與行政科層制技術(shù)治理之間的制度張力，成為項(xiàng)目制嵌入科層制的結(jié)構(gòu)性難題，同時(shí)又為科層政府及其權(quán)力主體利用項(xiàng)目資源達(dá)成政治與行政目的提供了騰挪空間[4]。在項(xiàng)目制逐級(jí)發(fā)包和分級(jí)治理運(yùn)作機(jī)制下，基層政府(縣、鄉(xiāng))具有一定的“打包”與“發(fā)包”權(quán)，這為其將權(quán)力意志和部門利益嵌入項(xiàng)目建設(shè)提供了契機(jī)[5]?；鶎诱趨f(xié)調(diào)項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中，也獲得了一定的財(cái)政自主和權(quán)力自主[6]。而基層政權(quán)自主性的彰顯，弱化了中央和省級(jí)政府及其部門的自主性，造成項(xiàng)目制自下而上的目標(biāo)替代，項(xiàng)目供給與項(xiàng)目需求由此出現(xiàn)偏離[7]。

二是將項(xiàng)目制視作激活基層治理體制與機(jī)制的治理資源，它與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)間具有同構(gòu)性[8]。項(xiàng)目資源自上而下輸入，改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權(quán)威性資源與配置性資源的分配方式，使鄉(xiāng)村互動(dòng)策略、權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系等被重塑，但新的治理秩序卻未形成[9]。一方面，資源配置的結(jié)構(gòu)性漏洞帶來(lái)項(xiàng)目資源的低效利用和社會(huì)性吸納等；另一方面，項(xiàng)目資源在形塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，其作用的發(fā)揮又依賴于該結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)性依賴關(guān)系為具有社會(huì)資本調(diào)度能力和業(yè)務(wù)能力的村莊富人攫取了項(xiàng)目利益，為建立新的鄉(xiāng)村分利秩序提供了自主空間[10]。村莊代理人在項(xiàng)目資源與治理結(jié)構(gòu)間的自主調(diào)配[11]，不僅塑造出新的鄉(xiāng)村“權(quán)力-利益”網(wǎng)絡(luò)[12]，帶來(lái)項(xiàng)目資源的精英俘獲和自下而上的社會(huì)動(dòng)員困境等，且最終造成基層治理的“內(nèi)卷化”發(fā)展[13]。

上述兩方面雖分析視域不同，但都在系統(tǒng)論視角下討論項(xiàng)目制與基層治理體制和結(jié)構(gòu)間的關(guān)系，視基層政府和組織(村“三委”)自主性/自利性為項(xiàng)目治村實(shí)踐困境的根源。值得注意的是，既然基層政府能夠自主調(diào)配項(xiàng)目資源，實(shí)現(xiàn)政治和行政目的，那將如何理解基層治理實(shí)踐中村級(jí)組織對(duì)項(xiàng)目資源公共性的侵蝕，以及由此帶來(lái)的政治和行政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題？反之，假若村級(jí)組織(尤其是村莊新興權(quán)力主體)具有較強(qiáng)自主性，為何又難以規(guī)避缺乏利益冗余且不符合村莊需求的項(xiàng)目建設(shè)？針對(duì)上述“自主性悖論”問(wèn)題，研究者或許能夠從鄉(xiāng)村“共謀”[14]理論中尋找答案。但在雙方目標(biāo)沖突和信息不對(duì)稱情況下，基層政府與村級(jí)組織維護(hù)自我利益的“共謀”，在組織和激勵(lì)層面都是難題。

基于此，本文認(rèn)為治理主體視角下的“自主性悖論”，構(gòu)成項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐困境解釋的邏輯難題。在不否認(rèn)基層政府和村級(jí)組織借助項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)自我目標(biāo)的總體事實(shí)下，治理主體自主性的彰顯更多地在于治理規(guī)則的安排。即作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的項(xiàng)目制，與行政科層制和村民自治體制有著深嵌關(guān)系，無(wú)論是一種治理模式抑或治理資源，都代表著特定的規(guī)則設(shè)置，并受到行政科層制和鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制等影響。它不僅是“科層為體、項(xiàng)目為用”[15]，更表現(xiàn)為“規(guī)則為體、項(xiàng)目為用”，這是本文的分析起點(diǎn)。項(xiàng)目制治理規(guī)則屬性的確立，一方面源于制度設(shè)計(jì)本身和對(duì)行政科層制的依附與補(bǔ)充，另一方面在于對(duì)鄉(xiāng)村治理正式、非正式制度的激活與重塑。三者的融合與互補(bǔ)，共同體現(xiàn)在基層委托-代理關(guān)系當(dāng)中，具體表現(xiàn)為委托方與代理方之間的權(quán)力配置規(guī)則。而項(xiàng)目制治理增量的體制特性，決定“剩余控制權(quán)”(下稱“控制權(quán)”)在委托方與代理方間的分配規(guī)則，是影響項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐的核心。

簡(jiǎn)言之，項(xiàng)目制內(nèi)含著控制權(quán)配置規(guī)則屬性，項(xiàng)目下鄉(xiāng)嵌入基層治理體制與機(jī)制的過(guò)程，塑造出新的鄉(xiāng)村控制權(quán)配置規(guī)則，導(dǎo)致項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境?；谔镆罢{(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目下鄉(xiāng)會(huì)在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域形塑多重委托-代理關(guān)系，不同維度控制權(quán)在各委托方與代理方間的靜態(tài)分配，會(huì)因信息、監(jiān)督與激勵(lì)等問(wèn)題，產(chǎn)生控制權(quán)的動(dòng)態(tài)博弈，形成新的控制權(quán)配置規(guī)則，從而形成了項(xiàng)目下鄉(xiāng)的實(shí)踐困境。所以，多重委托-代理關(guān)系及由此衍生的“分散控制權(quán)”配置規(guī)則和控制權(quán)博弈，是理解項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐困境的關(guān)鍵。從控制權(quán)分配這一治理規(guī)則視角理解項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐困境，以及將控制權(quán)置于鄉(xiāng)村治理的具體場(chǎng)域進(jìn)行在地化討論，構(gòu)成本文的基本創(chuàng)新。本文主要研究思路是：首先，重新審視鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域內(nèi)控制權(quán)的具體內(nèi)涵及其構(gòu)成；其次，討論在特定制度規(guī)范與組織基礎(chǔ)下，涉農(nóng)項(xiàng)目的控制權(quán)配置規(guī)則；再次，探討分散控制權(quán)與控制權(quán)博弈是如何異化鄉(xiāng)村委托-代理關(guān)系，并帶來(lái)項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐困境；最后，進(jìn)一步審視本研究的理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。文章經(jīng)驗(yàn)材料源于近年來(lái)筆者及所在團(tuán)隊(duì)在全國(guó)數(shù)省的田野調(diào)查，出于分析之便，本文主要以2019年暑期在浙江省L市S縣Y鄉(xiāng)Y村的村治調(diào)研為例(1)基于學(xué)術(shù)規(guī)范，文章對(duì)所涉及的具體地名、人名等都作了技術(shù)處理。。

二、“關(guān)系”抑或“場(chǎng)域”：項(xiàng)目下鄉(xiāng)中“控制權(quán)”的再審視

目前，有關(guān)控制權(quán)的研究成果，主要出現(xiàn)在組織經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，其理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值早已在企業(yè)管理和市場(chǎng)行為中得到關(guān)注。研究者認(rèn)為，企業(yè)作為追求利潤(rùn)最大化的“理性人”，雖具有極強(qiáng)逐利沖動(dòng)，但在經(jīng)營(yíng)管理與市場(chǎng)環(huán)境不確定情況下，企業(yè)“有限理性”和“契約人”的一面會(huì)凸顯；企業(yè)為降低費(fèi)用和投資風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營(yíng)效率等，往往會(huì)選擇外包制方式，組織和配置生產(chǎn)資料[16]。企業(yè)生產(chǎn)或服務(wù)外包制產(chǎn)生了委托-代理關(guān)系，并衍生出產(chǎn)權(quán)與交易費(fèi)用等問(wèn)題[17]。委托方和代理方為明確產(chǎn)權(quán)、降低交易成本，需簽訂正式契約，完成有效的權(quán)、責(zé)、利配置。然而，由于受到組織和市場(chǎng)環(huán)境的影響，在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中委托方與代理方之間客觀存在信息不對(duì)稱、道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等難題，這會(huì)帶來(lái)雙方目標(biāo)與激勵(lì)錯(cuò)位[18]。為克服上述問(wèn)題，雙方傾向于簽訂“不完全契約”[19]，將本屬于委托方對(duì)資產(chǎn)的剩余索取權(quán)，轉(zhuǎn)變成代理方對(duì)資產(chǎn)使用的剩余控制權(quán)。即委托方只規(guī)定生產(chǎn)目標(biāo)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、交付時(shí)限和產(chǎn)品價(jià)格等，如何組織生產(chǎn)、配置資源和進(jìn)行激勵(lì)設(shè)計(jì)等權(quán)力都交由代理方。在這種發(fā)包關(guān)系下，代理方成為生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)權(quán)威，擁有對(duì)資產(chǎn)使用的剩余控制權(quán)。

周雪光等人在梯羅爾(Tirole)行政科層制組織關(guān)系理論啟示下，將剩余控制權(quán)概念運(yùn)用到中國(guó)政府的治理領(lǐng)域中，提出“條塊”關(guān)系格局下的控制權(quán)包括目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)三個(gè)維度，且各級(jí)政府(部門)間不同的控制權(quán)分配方式會(huì)導(dǎo)致迥然相異的政府治理模式[20]。在另一項(xiàng)研究中，周雪光借用控制權(quán)概念的三個(gè)維度分析了項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中委托方與代理方間不同控制權(quán)組合模式，及由此帶來(lái)的不同項(xiàng)目運(yùn)作模式和權(quán)威類型[21]。這對(duì)本文將項(xiàng)目制視作一種治理規(guī)則的研究具有啟發(fā)意義。但周雪光的研究主要集中在科層政府領(lǐng)域，其基本框架是分析控制權(quán)在中央政府、地方政府和基層政府之間的分配情況，并由此討論各治理主體在項(xiàng)目制中的博弈關(guān)系。這一分析路徑的弊端是容易在靜態(tài)府際關(guān)系中，將控制權(quán)研究推向關(guān)系化與模式化[22]。突出表現(xiàn)在，科層制“條塊”關(guān)系下的控制權(quán)是行政權(quán)力的溢出，無(wú)論府際關(guān)系互動(dòng)多么復(fù)雜，控制權(quán)的內(nèi)涵始終是關(guān)系演繹的結(jié)果，難以跳脫目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)三維分析框架。

但這種模式化的關(guān)系分析，在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域卻存在適用難題：主要有二：一是鄉(xiāng)村委托-代理關(guān)系，這是?？乱饬x上的實(shí)踐性權(quán)力支配[23]，缺乏科層政府的制度化保障。由此，在行政科層制中，自上而下政府層級(jí)間的監(jiān)督與管理權(quán)內(nèi)含于科層體制，與檢查驗(yàn)收權(quán)構(gòu)成“一實(shí)一虛”監(jiān)管體系，能夠有效規(guī)避監(jiān)督與激勵(lì)錯(cuò)位問(wèn)題。但在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域，行政科層制作用范圍有限，制度化的監(jiān)督與管理很難發(fā)揮作用?？茖又葡碌谋O(jiān)督管理權(quán)，將行政權(quán)分配問(wèn)題轉(zhuǎn)變成控制權(quán)配置問(wèn)題。而項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中存在多重委托-代理關(guān)系，更加突出了監(jiān)督管理權(quán)在控制權(quán)中的重要性。二是行政科層制下政府層級(jí)和部門間的制度化關(guān)系，決定控制權(quán)配置規(guī)則具有靜態(tài)特點(diǎn)；而鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域存在著正式與非正式制度的交互，控制權(quán)分配規(guī)則的形成，更加取決于委托方與代理方之間的動(dòng)態(tài)博弈[24]。正是基于上述思考，我們認(rèn)為項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐中的控制權(quán)分析，應(yīng)包括靜態(tài)的維度討論和動(dòng)態(tài)的機(jī)制研究，須將其置于具體場(chǎng)域，在特定治理環(huán)境下理解其內(nèi)涵。質(zhì)言之，鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中，控制權(quán)的靜態(tài)維度包括目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)等，動(dòng)態(tài)實(shí)踐則是不同屬性控制權(quán)在委托方與代理方間的靜態(tài)分配所產(chǎn)生的控制權(quán)博弈過(guò)程。這里首先明確鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域內(nèi)監(jiān)督管理權(quán)的內(nèi)涵，主要是指委托方監(jiān)督代理方目標(biāo)完成過(guò)程與質(zhì)量的權(quán)力。

三、分散控制權(quán)：項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中的控制權(quán)分配規(guī)則

在行政科層制內(nèi)部，項(xiàng)目制遵循逐級(jí)發(fā)包和分級(jí)治理邏輯，上級(jí)政府(部門)將項(xiàng)目資源進(jìn)行“打包”之后，按照項(xiàng)目資金屬性“發(fā)包”給相關(guān)職能部門，并依靠科層體制自上而下傳遞[25]?？h鄉(xiāng)政府是項(xiàng)目發(fā)包的最后一級(jí)，也是項(xiàng)目執(zhí)行的基本主體，項(xiàng)目實(shí)施情況直接關(guān)系著基層治理的得失(2)文章提及的項(xiàng)目，是指涉農(nóng)項(xiàng)目，具體是村級(jí)工程項(xiàng)目。。由此，縣鄉(xiāng)政府一方面需制定項(xiàng)目建設(shè)基本制度規(guī)范，確保項(xiàng)目下鄉(xiāng)的制度化、規(guī)范化與法治化；另一方面還需整合企業(yè)、社會(huì)組織、村級(jí)組織和村民等多元治理主體，發(fā)揮其資源優(yōu)勢(shì)，共同推進(jìn)項(xiàng)目有效落地。項(xiàng)目下鄉(xiāng)的規(guī)范化要求和參與主體的多元化，客觀上形塑了控制權(quán)分配的靜態(tài)規(guī)則。下文以Y鄉(xiāng)“消薄”項(xiàng)目為例說(shuō)明。

(一)項(xiàng)目建設(shè)的制度規(guī)范(3)下文《關(guān)于實(shí)施消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村三年行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》《S縣扶持集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃》《L市村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)(交易)管理辦法》《關(guān)于禁止村干部插手或承接本村工程項(xiàng)目的通知》《Y鄉(xiāng)禁止村干部插手或承接本村工程項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》等文件資料，皆由Y村黨總支書記周躍云提供，2019年7月19日下午。

按照浙江省委、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村三年行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》的規(guī)定，所謂“消薄”是指消除集體經(jīng)濟(jì)年收入在10萬(wàn)元以下的村莊，在2019年底實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣所有村年經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)到5萬(wàn)元以上。Y鄉(xiāng)共有9個(gè)行政村，2018年《S縣扶持集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施以來(lái)，所有行政村都獲得了相關(guān)“消薄”項(xiàng)目。其中，規(guī)模和體量最大的是由Y村與其他三個(gè)行政村共同參與的“四村聯(lián)建”項(xiàng)目。該項(xiàng)目以“農(nóng)文旅”為主導(dǎo)，財(cái)政撥款100萬(wàn)元，村莊自籌110萬(wàn)元，建設(shè)面積40畝，涉及子項(xiàng)目包括土地平整、河道整治、堰壩、游步道、泳池和戶外拓展等(4)資料來(lái)自Y村村委會(huì)主任周成峰，2019年7月16日下午。。

根據(jù)《L市村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)(交易)管理辦法》規(guī)定：5萬(wàn)元以下的小項(xiàng)目，由村集體經(jīng)濟(jì)合作社自行組織招標(biāo)或交易活動(dòng)；5萬(wàn)元(含)至50萬(wàn)元以下的施工及貨物項(xiàng)目，村集體經(jīng)濟(jì)合作社在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道招投標(biāo)分中心的指導(dǎo)與協(xié)助下，可靈活采用招標(biāo)或交易方式；50萬(wàn)元(含)至100萬(wàn)元以下的施工及貨物項(xiàng)目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道招投標(biāo)(公共資源交易)分中心實(shí)施公開(kāi)招標(biāo)；100萬(wàn)元(含)以上的施工及貨物項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)入縣招投標(biāo)(公共資源交易)中心公開(kāi)招標(biāo)。Y鄉(xiāng)“四村聯(lián)建”的“消薄”項(xiàng)目，財(cái)政撥款100萬(wàn)元，理論上符合縣級(jí)政府公開(kāi)招標(biāo)規(guī)定。但210萬(wàn)的項(xiàng)目體量包含著多個(gè)子項(xiàng)目，每一子項(xiàng)目建設(shè)又分布在不同階段，如此項(xiàng)目招標(biāo)權(quán)力基本上落在了鄉(xiāng)政府招投標(biāo)(公共資源交易)分中心。

同時(shí)，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸要求，結(jié)合基層掃黑除惡與反腐敗斗爭(zhēng)，S縣紀(jì)委頒布《關(guān)于禁止村干部插手或承接本村工程項(xiàng)目的通知》(下稱《通知》)規(guī)定：“鄉(xiāng)黨委、政府要嚴(yán)格執(zhí)行縣發(fā)改、財(cái)政等部門印發(fā)的村級(jí)工程項(xiàng)目申報(bào)、招投標(biāo)管理、項(xiàng)目資金管理、項(xiàng)目驗(yàn)收等政策文件的要求，嚴(yán)把村級(jí)工程項(xiàng)目的申報(bào)、招投標(biāo)、實(shí)施等環(huán)節(jié)的審查與驗(yàn)收關(guān)。”“村(居)兩委干部、村民小組長(zhǎng)本人及其近親屬(包括近姻親)，均不得插手或承接本村實(shí)施的，以財(cái)政資金、村組集體資金、村民集資等為來(lái)源的新建、擴(kuò)建、改建、養(yǎng)護(hù)等各類工程建設(shè)項(xiàng)目?！痹诖嘶A(chǔ)上，Y鄉(xiāng)委員會(huì)印發(fā)了《Y鄉(xiāng)禁止村干部插手或承接本村工程項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》(下稱《實(shí)施細(xì)則》)，更加具體地規(guī)定：“各村主要領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真履行主體責(zé)任，抓好本村工程項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施、監(jiān)督與管理工作……村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要發(fā)揮監(jiān)督職能，從立項(xiàng)、招投標(biāo)、質(zhì)量驗(yàn)收到資金預(yù)決算及支付等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督……”

(二)項(xiàng)目實(shí)施的組織基礎(chǔ)與控制權(quán)分配

在地方黨政部門系列制度規(guī)范下，“消薄”項(xiàng)目建設(shè)涉及的基本主體有三方：

一是鄉(xiāng)黨委和政府。他們是縣級(jí)政府(部門)在鄉(xiāng)村的項(xiàng)目代理人，按照上級(jí)政府(部門)要求，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。但在項(xiàng)目體量約束下，鄉(xiāng)政府招投標(biāo)(公共資源交易)分中心，多數(shù)情況下掌握著村級(jí)工程項(xiàng)目的招標(biāo)權(quán)。同時(shí)，縣級(jí)政府(部門)因監(jiān)管能力有限，會(huì)通過(guò)下達(dá)規(guī)范性文件形式，賦予鄉(xiāng)政府實(shí)質(zhì)的審查與驗(yàn)收權(quán)。當(dāng)招標(biāo)權(quán)、審查與驗(yàn)收權(quán)等都集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府時(shí)，鄉(xiāng)政府由此全面掌握了項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)、審核、管理、考核和驗(yàn)收等權(quán)力，成為項(xiàng)目下鄉(xiāng)的實(shí)質(zhì)發(fā)包方，擁有實(shí)際的目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，能夠自主規(guī)劃政策目標(biāo)、分配項(xiàng)目資金、進(jìn)行任務(wù)指標(biāo)設(shè)定及考核承包方“目標(biāo)任務(wù)”完成情況等。

二是企業(yè)、工程隊(duì)或包工頭。他們是項(xiàng)目建設(shè)的承包方，具有參與投標(biāo)、承接項(xiàng)目建設(shè)和保證工程質(zhì)量等權(quán)力與責(zé)任。在中央和省級(jí)政府招投標(biāo)法、招投標(biāo)實(shí)施條例、意見(jiàn)以及L市村級(jí)項(xiàng)目招投標(biāo)(交易)管理辦法等要求下，S縣符合村級(jí)工程項(xiàng)目投標(biāo)資質(zhì)的法人單位共有13家(5)資料來(lái)自Y村村委會(huì)副主任周成龍，2019年7月9日上午。。這意味著鄉(xiāng)政府招投標(biāo)(公共資源交易)分中心若嚴(yán)格按照招投標(biāo)規(guī)范與程序進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，縣域內(nèi)只有13家工程公司具有參與投標(biāo)權(quán)。當(dāng)然，無(wú)論工程公司對(duì)投標(biāo)權(quán)的壟斷程度如何，經(jīng)過(guò)項(xiàng)目招投標(biāo)程序，鄉(xiāng)政府招投標(biāo)(公共資源交易)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組(下稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”)都需要在“雙預(yù)算”比對(duì)后，決定中標(biāo)單位。但不管雙方如何進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性預(yù)算談判，一旦合同簽訂，承包方就掌握了項(xiàng)目資源的控制權(quán)，能夠根據(jù)成本/利潤(rùn)核算，自主組織施工、設(shè)計(jì)激勵(lì)分配方案。激勵(lì)分配權(quán)由此從發(fā)包方轉(zhuǎn)向了承包方。

三是村級(jí)組織(村“三委”)和村民。他們是項(xiàng)目建設(shè)的“業(yè)主”和直接受益方。在項(xiàng)目建設(shè)中，縣級(jí)政府(部門)基于注意力分配和治理成本等考量，通過(guò)制度規(guī)范將項(xiàng)目管理、考核與驗(yàn)收等權(quán)力下放給鄉(xiāng)政府。同樣，鄉(xiāng)政府為降低行政成本和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等，會(huì)強(qiáng)化村級(jí)組織和村民項(xiàng)目建設(shè)的利益相關(guān)者身份，以頒發(fā)項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則的方式，明確村級(jí)組織和村干部項(xiàng)目監(jiān)督與管理的主體責(zé)任。而村干部的角色在場(chǎng)和信息優(yōu)勢(shì)，決定其監(jiān)督管理具有過(guò)程干預(yù)和結(jié)果控制效力。所以，相較于發(fā)包方抽樣化、階段性和結(jié)果導(dǎo)向的檢查驗(yàn)收權(quán)，村級(jí)組織的監(jiān)督管理在項(xiàng)目建設(shè)中更加能夠?qū)こ坛邪疆a(chǎn)生行為壓力，是一種實(shí)質(zhì)性的檢查驗(yàn)收權(quán)，即監(jiān)督管理權(quán)。

綜上所述，在既有制度規(guī)范與組織原則下，“消薄”項(xiàng)目中客觀形成了鄉(xiāng)政府-工程公司和鄉(xiāng)政府-村級(jí)組織雙重委托-代理關(guān)系。其中，在項(xiàng)目招投標(biāo)規(guī)范和行政科層制責(zé)任體系下，鄉(xiāng)政府成為項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)質(zhì)發(fā)包方，掌握著目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)；工程公司是項(xiàng)目承包方，具有激勵(lì)分配權(quán)。在行政成本和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等約束下，鄉(xiāng)政府又將項(xiàng)目施工的實(shí)質(zhì)監(jiān)督管理權(quán)下放給村級(jí)組織，希求借助村干部的信息和社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)等，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目施工的過(guò)程控制，彌補(bǔ)檢查驗(yàn)收權(quán)結(jié)果控制的不足。各項(xiàng)權(quán)力在不同委托方與代理方間的分配，構(gòu)成項(xiàng)目下鄉(xiāng)“分散控制權(quán)”的配置規(guī)則。

四、控制權(quán)博弈、關(guān)系異化與新“鄉(xiāng)村利益共同體”

項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中，控制權(quán)配置的分散化，本是委托方整合多元治理資源的技術(shù)策略。但在制度規(guī)范下，控制權(quán)的靜態(tài)分配規(guī)則，往往會(huì)因委托方與代理方以及多元代理主體之間資源優(yōu)勢(shì)的差異，影響委托-代理關(guān)系的穩(wěn)固。如，縣級(jí)政府(部門)在注意力分配能力有限、監(jiān)管成本過(guò)高等情況下，通過(guò)下發(fā)規(guī)范性文件的形式，賦予鄉(xiāng)政府實(shí)質(zhì)的檢查驗(yàn)收權(quán)。而工程項(xiàng)目的碎片化、業(yè)主的分散化和項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境的復(fù)雜化等，同樣挑戰(zhàn)著鄉(xiāng)政府的監(jiān)督與管理能力。為提高注意力分配效率、降低治理成本等，鄉(xiāng)政府往往采取“選擇性監(jiān)管”策略，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行文本管理、數(shù)據(jù)監(jiān)控和結(jié)果控制，將過(guò)程監(jiān)督的責(zé)任下沉至村級(jí)組織。這在當(dāng)前村莊項(xiàng)目治理的文牘化、圖示化與表格化中體現(xiàn)得尤為明顯。鄉(xiāng)政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程監(jiān)督責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁，實(shí)際鞏固了村級(jí)組織的監(jiān)管權(quán)力，強(qiáng)化了其項(xiàng)目監(jiān)管的主體地位。村級(jí)組織的監(jiān)督管理權(quán)由靜態(tài)控制權(quán)分配規(guī)則下的輔助性、被支配的權(quán)力，轉(zhuǎn)變成自主的支配性的權(quán)力，無(wú)形中虛空了鄉(xiāng)政府的檢查驗(yàn)收權(quán)。

但真正造成鄉(xiāng)政府檢查驗(yàn)收權(quán)虛化的核心在于對(duì)村級(jí)組織監(jiān)督管理權(quán)的強(qiáng)化，其表面使得控制權(quán)分配更加科學(xué)、合理，有利于提高項(xiàng)目建設(shè)成效與質(zhì)量，實(shí)則難以規(guī)避信息不對(duì)稱情況下，村干部的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。特別是在信息和社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)下，村級(jí)組織及村干部通常會(huì)出于利益考量，提高自身監(jiān)管權(quán)力的干預(yù)和控制能力及其實(shí)踐性“價(jià)值”。由此，責(zé)任與利益的雙輪驅(qū)動(dòng)造成了村級(jí)組織的監(jiān)督管理權(quán)對(duì)科層政府檢查驗(yàn)收權(quán)的反蝕，這是項(xiàng)目建設(shè)中控制權(quán)博弈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而村級(jí)組織監(jiān)督管理權(quán)的強(qiáng)化，又成為其借助權(quán)威、信息與社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)等，同項(xiàng)目承包方(企業(yè)、工程隊(duì)或包工頭)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)分配權(quán)的權(quán)力依靠和有效手段。項(xiàng)目下鄉(xiāng)中控制權(quán)的靜態(tài)配置規(guī)則，終因各委托方與代理方間權(quán)、責(zé)、利的非均衡分布，陷入動(dòng)態(tài)博弈的鏈?zhǔn)较葳澹斐身?xiàng)目制委托-代理關(guān)系異化和項(xiàng)目治村實(shí)踐意外等。

(一)控制權(quán)博弈與委托-代理關(guān)系異化

以“消薄”項(xiàng)目為例，鄉(xiāng)政府在進(jìn)行政策規(guī)劃和項(xiàng)目招投標(biāo)之后，出于成本和效率等考量，將項(xiàng)目執(zhí)行的過(guò)程監(jiān)督責(zé)任下派給村級(jí)組織，由村干部監(jiān)管承包方的項(xiàng)目施工行為。村級(jí)組織定期向鄉(xiāng)政府報(bào)送附有文字和圖片的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度材料，并安排階段性“迎檢”工作。在過(guò)程參與缺失情況下，鄉(xiāng)政府了解到的項(xiàng)目建設(shè)情況，基本是村級(jí)組織(村干部)愿意讓其知曉的信息；鄉(xiāng)政府的檢查權(quán)甚或驗(yàn)收權(quán)，客觀上也成了形式化的權(quán)力。村級(jí)組織對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督管理權(quán)的壟斷，成為村干部變相參與或承攬“消薄”項(xiàng)目工程，模糊上級(jí)政府檢查驗(yàn)收權(quán)的癥結(jié)與誘因，這在下文有詳細(xì)論述。而項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中，鄉(xiāng)政府檢查驗(yàn)收權(quán)的虛化與形式化，又從以下兩個(gè)方面刺激了村級(jí)組織和工程公司進(jìn)行激勵(lì)分配權(quán)博弈的沖動(dòng)：一是參與激勵(lì)分配設(shè)計(jì)，收取項(xiàng)目管理費(fèi)或進(jìn)行項(xiàng)目掛靠，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益分成；二是主導(dǎo)監(jiān)督管理權(quán)與激勵(lì)分配權(quán)，進(jìn)行項(xiàng)目交換，規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)。

1.項(xiàng)目管理、掛靠與利益分成

在項(xiàng)目“雙預(yù)算制”下，委托方雖能夠通過(guò)預(yù)算比對(duì)和競(jìng)爭(zhēng)性談判等技術(shù)手段，提高項(xiàng)目預(yù)算的精準(zhǔn)度與合理性，但工程公司在預(yù)算設(shè)計(jì)中始終會(huì)保有一定的營(yíng)利空間，更遑論13家工程公司之間會(huì)形成“合謀”，抬高項(xiàng)目建設(shè)成本。從村級(jí)工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐看，工程公司的營(yíng)利空間基本占項(xiàng)目預(yù)算的20%～30%左右，除去項(xiàng)目協(xié)調(diào)及各項(xiàng)雜費(fèi)，純收益總體能夠維持在15%～20%左右。如果村干部積極配合，參與政策處理，工程公司只用一次性交給村集體經(jīng)濟(jì)組織10%的項(xiàng)目管理費(fèi)，如2018年Y村該項(xiàng)收入有20萬(wàn)(6)資料來(lái)自Y村報(bào)賬員周東宏，2019年7月11日上午。。假若村干部在政策處理中消極配合或設(shè)置障礙，工程公司的項(xiàng)目協(xié)調(diào)費(fèi)用則會(huì)增加，在遭遇釘子戶時(shí)，甚至能夠達(dá)到15%以上。村級(jí)組織政策處理費(fèi)的剛性設(shè)置與村干部項(xiàng)目協(xié)調(diào)的彈性化，不僅壓縮了工程公司的營(yíng)利空間，且增加了項(xiàng)目施工的不確定性。

在面對(duì)體量不大，涉及利益主體眾多的村級(jí)工程項(xiàng)目時(shí)，有承建資質(zhì)的工程公司往往沒(méi)有動(dòng)力參與項(xiàng)目投標(biāo)或建設(shè)。這為村級(jí)組織或村干部介入村莊項(xiàng)目建設(shè)提供了契機(jī)。而在項(xiàng)目招投標(biāo)規(guī)范限制下，村級(jí)組織或村干部參與村級(jí)工程項(xiàng)目，首先需要掛靠有投標(biāo)和承建資質(zhì)的工程公司。這一掛靠并非免費(fèi)，參與項(xiàng)目投標(biāo)與承建的村級(jí)組織或村干部，在投標(biāo)階段須向工程公司繳納2‰～3‰的掛靠資質(zhì)證明費(fèi)和2%的材料費(fèi)，以獲取參與投標(biāo)資格。如果項(xiàng)目投標(biāo)成功，還須向掛靠公司繳納1.5%～2%的管理費(fèi)和每月4 000元的工程安全監(jiān)管費(fèi)用。這樣縣域內(nèi)有承建資質(zhì)的工程公司在不參與項(xiàng)目施工情況下，基本能夠獲取5%～6%的純收益(7)文中數(shù)據(jù)是運(yùn)用“知情人報(bào)告法”經(jīng)過(guò)交叉認(rèn)證獲得，訪談對(duì)象包括村干部、普通村民和項(xiàng)目工程監(jiān)理等。。這種“坐莊分成”的利益分配模式，強(qiáng)化了代理人之間的利益關(guān)聯(lián)，在橫向上形成了工程公司-村干部間異化的“委托-代理”關(guān)系。據(jù)了解，Y鄉(xiāng)9個(gè)行政村，有近20名村干部通過(guò)掛靠的方式，承接村級(jí)項(xiàng)目工程。

2.聯(lián)合“競(jìng)標(biāo)”與項(xiàng)目交換

村級(jí)組織或村干部通過(guò)掛靠形式，主導(dǎo)了項(xiàng)目下鄉(xiāng)的激勵(lì)分配權(quán)。但該權(quán)力的兌現(xiàn)，不能僅依托干部的社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)和對(duì)監(jiān)督管理權(quán)的壟斷，還需克服項(xiàng)目投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)壓力和地方政府的制度約束。最為根本的限制條件是：在縣紀(jì)委和鄉(xiāng)委員會(huì)有關(guān)禁止村干部插手或承接本村工程項(xiàng)目的《通知》和《實(shí)施細(xì)則》約束下，村級(jí)組織或村干部的資源與權(quán)力優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮作用，且要面臨項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)帶來(lái)的干部相互間的競(jìng)標(biāo)壓力。為化解項(xiàng)目投標(biāo)的不確定性和規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，村級(jí)組織或村干部之間形成了新的投標(biāo)策略和項(xiàng)目交換行為。其一，聯(lián)合“競(jìng)標(biāo)”，即采取信息共享與聯(lián)合行動(dòng)等方式，策略性地標(biāo)取項(xiàng)目的行為。譬如，“消薄”項(xiàng)目中各子項(xiàng)目承建的法定主體應(yīng)是有資質(zhì)的工程公司，實(shí)則土地平整、河道整治、堰壩和游步道等項(xiàng)目的承包方都是T村村干部張某。而他獲取這些項(xiàng)目的方式，主要是在資質(zhì)掛靠基礎(chǔ)上，聯(lián)合其他有項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的村干部和熟悉的包工頭一起“競(jìng)標(biāo)”項(xiàng)目，并在事后給予參與競(jìng)標(biāo)者一定補(bǔ)償，彌補(bǔ)他們掛靠資質(zhì)證明費(fèi)和材料費(fèi)支出。其二，項(xiàng)目交換，即村級(jí)組織或村干部之間互相交換項(xiàng)目承建權(quán)力的行為。村級(jí)組織村干部掌握著本村項(xiàng)目建設(shè)的一手信息，受制度規(guī)范約束，卻無(wú)法直接承接項(xiàng)目。由此，他們會(huì)以項(xiàng)目交換形式，促成其他村的村干部標(biāo)取項(xiàng)目，以換取在該村的項(xiàng)目承包權(quán)。聯(lián)合“競(jìng)標(biāo)”與項(xiàng)目交換能夠幫助村級(jí)組織或村干部有效規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，是推動(dòng)其充當(dāng)項(xiàng)目代理人的重要?jiǎng)恿Α?/p>

(二)新“鄉(xiāng)村利益共同體”的形成

項(xiàng)目制靜態(tài)分散控制權(quán)配置規(guī)則在面臨實(shí)踐中的委托-代理關(guān)系時(shí)，因委托方與不同代理方之間的權(quán)、責(zé)、利與資源差異，會(huì)產(chǎn)生控制權(quán)博弈問(wèn)題。最終擁有權(quán)力、信息和社會(huì)資本等優(yōu)勢(shì)的村級(jí)組織或村干部，成為實(shí)質(zhì)的項(xiàng)目承包方和自我監(jiān)管的“代理人”。項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中的控制權(quán)博弈，異化了靜態(tài)結(jié)構(gòu)上鄉(xiāng)政府-工程公司和鄉(xiāng)政府-村級(jí)組織雙重委托-代理關(guān)系，出現(xiàn)工程公司-村級(jí)組織、工程公司-村干部和村干部之間多重委托-代理關(guān)系。利益分成和利益交換是維系這一復(fù)雜委托-代理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的紐帶，且該關(guān)系網(wǎng)絡(luò)愈加復(fù)雜化與多元化，項(xiàng)目下鄉(xiāng)的控制權(quán)動(dòng)態(tài)博弈就愈加激烈，鄉(xiāng)村分利網(wǎng)絡(luò)也越發(fā)趨于緊密和穩(wěn)固。

綜合看來(lái)，隨著項(xiàng)目制運(yùn)作日益制度化與規(guī)范化，項(xiàng)目下鄉(xiāng)的控制權(quán)博弈和利益分配形式也有了新的變化，鄉(xiāng)村社會(huì)正在形成新的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。筆者根據(jù)Y村案例，并結(jié)合近兩年在江西省N鎮(zhèn)J村、浙江省W鎮(zhèn)X村和湖北省Z鎮(zhèn)F村的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，嘗試對(duì)此新型利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)進(jìn)行概括：一是相較于既有研究關(guān)注的縱向分利秩序[26]，該分利網(wǎng)絡(luò)中各參與主體的控制權(quán)博弈還塑造了代理人之間的橫向利益聯(lián)盟；利益紐帶的縱橫交錯(cuò)，使得鄉(xiāng)村利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更加復(fù)雜，分利秩序更加穩(wěn)定，資源過(guò)濾與俘獲能力更強(qiáng)。二是在制度規(guī)范約束下，村級(jí)組織或村干部為規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，往往選擇打“擦邊球”的技術(shù)策略，介入村級(jí)項(xiàng)目工程，加之其對(duì)激勵(lì)分配權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)的把控，使得他們的項(xiàng)目分利行為更加隱蔽。三是代理人之間圍繞著激勵(lì)分配權(quán)的博弈，雖會(huì)帶來(lái)監(jiān)督管理權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)向村干部/村級(jí)組織集中，造成代理方“合謀”下委托方檢查驗(yàn)收權(quán)的虛化。但在項(xiàng)目制技術(shù)化決策模式下，代理方的博弈與逆向選擇較少能夠干預(yù)委托方的目標(biāo)設(shè)定權(quán)。亦即代理方的自利性，并不抑制委托方通過(guò)項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)科層政府的政治/行政目的。綜上所述，項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中委托方與代理方及多元代理主體之間的控制權(quán)博弈，編制了一張縱橫交錯(cuò)的隱蔽分利網(wǎng)絡(luò)，并形塑出新的“鄉(xiāng)村利益共同體”。

五、結(jié)論與討論

基于治理模式和治理資源視域下，項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐困境的“自主性悖論”解釋難題，本文提出項(xiàng)目制作為國(guó)家治理的增量，其運(yùn)作機(jī)制同行政科層制與“鄉(xiāng)政村治”體制有著互嵌性。項(xiàng)目下鄉(xiāng)不僅是國(guó)家財(cái)政資源自上而下的輸入，還帶來(lái)了鄉(xiāng)村治理規(guī)則的變化。項(xiàng)目制的規(guī)則屬性，緣起于制度設(shè)計(jì)，作用于基層治理體制與機(jī)制，集中表現(xiàn)為雙重委托-代理關(guān)系中控制權(quán)配置的分散化，具體實(shí)踐是委托方與代理方及多元代理主體間的控制權(quán)博弈。而分散控制權(quán)配置規(guī)則下，各項(xiàng)目參與主體間控制權(quán)博弈的焦點(diǎn)是激勵(lì)設(shè)計(jì)，其結(jié)果是項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐中委托-代理關(guān)系的異化與復(fù)雜化，以及鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)隱蔽交錯(cuò)的新“鄉(xiāng)村利益共同體”。

當(dāng)然，本文從治理規(guī)則角度提出分散控制權(quán)概念，一方面是為透過(guò)控制權(quán)的靜態(tài)配置與動(dòng)態(tài)博弈，理解委托方與代理方之間的復(fù)雜互動(dòng)如何導(dǎo)致了項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)踐困境及項(xiàng)目資源的“精英俘獲”；另一方面是希望以控制權(quán)分配實(shí)踐為抓手，反思項(xiàng)目治村背景下鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的相關(guān)理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從理論層面看，國(guó)家正式權(quán)力與制度輸入雖代表著鄉(xiāng)村治理正朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展[27]，也要求鄉(xiāng)村治理研究應(yīng)當(dāng)確立以“規(guī)則”為核心的分析范式[28]，但權(quán)力約束與制度規(guī)制的低效，卻反映出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型還面臨著諸多難題。特別是如何通過(guò)制度建構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新，規(guī)制和約束基層干部權(quán)力，杜絕惠民政策落實(shí)中的腐敗問(wèn)題，仍是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵[29]。而要整治和杜絕項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中基層干部的資源“俘獲”行為，具體可以通過(guò)：(1)成立專門項(xiàng)目巡查小組或委托“第三方”，做實(shí)地方黨政部門的檢查驗(yàn)收權(quán)；(2)規(guī)范和完善項(xiàng)目招投標(biāo)程序，提高資格審查的科學(xué)性，建立事中問(wèn)詢和事后追責(zé)機(jī)制等；(3)建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，通過(guò)法律制度保障和監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新等，真正發(fā)揮其“在村務(wù)決策和公開(kāi)、財(cái)產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實(shí)等事項(xiàng)上的監(jiān)督作用”[30]；(4)通過(guò)發(fā)展全過(guò)程人民民主[31]，進(jìn)一步完善基層民主參與機(jī)制，發(fā)揮群眾自下而上的監(jiān)督與決策功能等。至于如何平衡剛性監(jiān)督與項(xiàng)目治村有效性之間的關(guān)系，這將是一個(gè)值得深入研究的理論與現(xiàn)實(shí)命題。