●鄒煥聰

在應(yīng)對新冠疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，我國采取了一系列有效的應(yīng)對措施，其中最能彰顯中國特色和制度優(yōu)勢的是各地按照中央精神實施的聯(lián)防聯(lián)控、群防群控措施，特別是廣大社區(qū)、各類企業(yè)、社會組織、志愿者等社會主體與各級政府一起進行群防群控，內(nèi)防擴散、外防輸入，形成了具有中國特色的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)制模式。這既是我國有效控制本土總體疫情的重要經(jīng)驗，也為全球疫情防控貢獻了中國方案。因形勢緊迫，我國內(nèi)地有24個?。ㄊ?、區(qū)）人大常委會在上位法沒有修改的情況下，先行出臺具有地方法規(guī)性質(zhì)的疫情防控決定，對疫情群防群控的新模式（與聯(lián)防聯(lián)控模式相提并論）進行了詳細的規(guī)定，促進了群防群控的實踐運用。

然而，從理論上觀察，各地大力推行的群防群控新模式在性質(zhì)上屬于何種類型的規(guī)制模式，有待學(xué)界進行深入研討。不僅如此，這一“以基層社會主體為規(guī)制主體，以公共事務(wù)為規(guī)制客體”等為基本特征的群防群控新模式對將行政權(quán)的規(guī)范控制奉為圭臬、以國家保留公法責(zé)任為特色的傳統(tǒng)行政法帶來了巨大的挑戰(zhàn)。由此，從理論層面上看，我國行政法學(xué)應(yīng)如何有效應(yīng)對這些挑戰(zhàn)？從制度層面上看，如何嵌入與新行政法模式相應(yīng)的法律制度？目前，針對這些具有中國特色的重大問題，學(xué)界相關(guān)研究成果鮮見，更缺乏行政法的制度構(gòu)建，亟待從行政法治理論與行政法制度方面加以深入探究。為此，筆者擬在厘清群防群控性質(zhì)的基礎(chǔ)上，反思社會合作規(guī)制對傳統(tǒng)行政法的法理挑戰(zhàn)，并從行政法哲學(xué)的深度進行學(xué)理探究，最后提出與新行政法理論相銜接的制度變革之道。

一、基層治理下群防群控作為社會合作規(guī)制的定性

所謂突發(fā)公共衛(wèi)生事件的群防群控（以下簡稱“群防群控”），是指傳染病暴發(fā)、流行時，居（村）民委員會、公司企業(yè)、社會組織以及其他基層社會主體與屬地政府、衛(wèi)生行政主管部門等部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)一起對疫情信息收集、公共衛(wèi)生防控措施落實、傳染病防治知識宣傳等公共衛(wèi)生事務(wù)進行合作規(guī)制的模式。群防群控具有主體基層性、客體公共性、內(nèi)容合作性等主要特點。從主體上看，群防群控的主體為基層社會治理共同體；從客體上看，群防群控的客體為社會公共事務(wù)或國家公共事務(wù)；從內(nèi)容上看，群防群控的內(nèi)容為合作權(quán)利義務(wù)，特別強調(diào)屬地、部門、單位、個人的“四方責(zé)任”，實現(xiàn)公法責(zé)任重心的社會化，建立全社會共同防控體系等。

有關(guān)群防群控的性質(zhì)，目前探討僅見于行政學(xué)界，而在行政法學(xué)界鮮見。有些學(xué)者認為群防群控是城鄉(xiāng)社區(qū)探索出的具有本土特色的“應(yīng)急管理”+社區(qū)應(yīng)急管理工作模式。〔1〕參見徐柳怡、汪濤、胡玉桃：《后疫情時代韌性社區(qū)應(yīng)急管理的思路——基于武漢市社區(qū)應(yīng)急管理的實踐探索》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021年第16期，第36頁。更多的學(xué)者則主張群防群控屬于社會動員和控制機制，認為它是基層社會的非常規(guī)運作形態(tài)。〔2〕參見孔凡義、施美毅：《聯(lián)防聯(lián)控和群防群控：我國應(yīng)急管理中的控制和動員機制——基于新冠肺炎公共衛(wèi)生危機事件的分析》，載《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2020年第2期，第41頁。雖然上述認識在一定程度上反映了群防群控的性質(zhì)，但是由于它事實上存在于公共衛(wèi)生事件、社會安全事件以及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件各個領(lǐng)域，表現(xiàn)形式多種多樣，法律效果不盡一致，僅從行政學(xué)的理論和方法對群防群控作出單一微觀的應(yīng)急工作模式和機制判斷，難以全面把握群防群控的法治屬性。因此，從行政法治視野觀察，將群防群控單純定位為社區(qū)應(yīng)急管理模式，或者定性為社會動員和控制機制，或定性為行政相對人對行政機關(guān)的行政協(xié)力，都存在偏頗之處。

據(jù)此，筆者認為有必要跳出以應(yīng)急管理模式或國家動員機制為方式，以應(yīng)急管理的非常態(tài)性和非普遍性為因素對群防群控進行考量的傳統(tǒng)國家單方治理的模式，肯定群防群控的復(fù)合性質(zhì)，運用基層治理的范式對其運作模式進行定性，并從基礎(chǔ)性機制和公私合作治理視角重新進行考量。具體來說，它具有三個層面的性質(zhì)。

（一）群防群控是實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力現(xiàn)代化的基層治理方式

因我國社會建設(shè)起步較晚，大部分公共事務(wù)由政府壟斷或主導(dǎo)，而這種由政府壟斷或主導(dǎo)的社會管理方式在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中具有明顯缺失，比如控制和命令行為無法應(yīng)付巨大復(fù)雜的需求、人力資源與專業(yè)能力面臨嚴重不足等。不同于一般社會事件因果邏輯的單項性，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的成因具有系統(tǒng)性，危機的追根溯源往往面臨諸多因素掣肘，這種“蝴蝶效應(yīng)”式的系統(tǒng)性成因勢必提高疫情治理的制度試錯成本，需要全社會合理分擔；同時突發(fā)公共衛(wèi)生事件的后果具有多維性，其公共性影響不僅表現(xiàn)在不同地區(qū)的傳播，而且會引發(fā)各個領(lǐng)域的傳導(dǎo)，對既定治理體系與治理能力提出制度性考驗?；诔梢蛳到y(tǒng)性和后果公共性的考量，突發(fā)公共衛(wèi)生事件無法單憑政府一己之力所能應(yīng)對，而需激發(fā)多元社會主體協(xié)同治理，進行疫情的群防群控，構(gòu)建適合于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會共治模式。面對突發(fā)公共衛(wèi)生危機，從醫(yī)療資源的應(yīng)急配送，到生活物資的儲備轉(zhuǎn)運，再到社會的協(xié)同響應(yīng)，都需“建構(gòu)多元參與協(xié)同共治模式，發(fā)揮政府、企業(yè)、社會、網(wǎng)民等主體治理合力”?！?〕江必新、黃明慧：《“信息疫情”防控需要法治應(yīng)對與理性自覺》，載《社會治理》2020年第5期，第8頁。

從群防群控實踐看，以村（社區(qū)）“兩委”為代表的基層社區(qū)組織立足于基層社會治理，促進基層群眾性自治組織的能力建設(shè)，在自治事務(wù)的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌調(diào)配本區(qū)域各類資源和力量，組織開展應(yīng)急響應(yīng)。雖然群眾自治與群防群控的主體都可以由村（社區(qū)）“兩委”構(gòu)成，但是前者主體僅為村委會和居委會，而后者主體則不僅包括村委會和居委會，還包括其他社會組織、企業(yè)、個人等基層社會治理共同體，且角色亦非行政機關(guān)或協(xié)助行政機關(guān)的行政相對人；前者治理對象僅為基層自治事務(wù)，后者治理的對象則超越了自治事務(wù)而擴展到了社會公共事務(wù)甚至國家公共事務(wù)。因此，群防群控的精髓是社會主體與政府協(xié)同共治，其性質(zhì)在于挖掘城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的治理能力，并在此基礎(chǔ)上與國家賦權(quán)相融合，與政府服務(wù)相合作，與政府監(jiān)督相協(xié)調(diào)，超越了基礎(chǔ)群眾性自治組織行使自治權(quán)的范疇，協(xié)同其他多方主體與政府一道共同對突發(fā)事件進行基層治理。作為基層治理的方式，群防群控踐行了黨的群眾路線，并與疫情防控發(fā)生了關(guān)聯(lián)，成為有效治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有益模式。2021年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，要“加強群防群治、聯(lián)防聯(lián)治機制建設(shè)”，“認真總結(jié)新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗，補齊補足社區(qū)防控短板，切實鞏固社區(qū)防控陣地”。由此，群防群控機制和模式作為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，勢必在新時代得到進一步運用。

（二）群防群控是動員實施突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的“基礎(chǔ)性機制”

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對過程中，雖然有諸多應(yīng)急管理機制，諸如相對人協(xié)力義務(wù)機制、信息公開機制、程序公正機制、責(zé)任追究機制、權(quán)利救濟機制等，但是沒有哪一個機制比群防群控機制更具有基礎(chǔ)性，究其原因在于群防群控意味著基層社會主體“平等地分享任務(wù)和責(zé)任，用合作來取代單方的努力”，〔4〕王敬波：《面向分享經(jīng)濟的合作規(guī)制體系構(gòu)建》，載《四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第4期，第103頁。私人主體在很大程度上成為公共衛(wèi)生任務(wù)的執(zhí)行者；由此也推導(dǎo)出沒有哪一個機制比群防群控機制更需要高效有力的法治保障?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》試圖構(gòu)建政府、社會、市場協(xié)同治理公共危機的局面，但是缺乏系統(tǒng)的制度安排，社會動員機制并未有效建立?！?〕參見馬懷德主編：《應(yīng)急管理法治化研究》，法律出版社2010年版，第126頁。

從突發(fā)事件應(yīng)急管理需要由多元基層主體合作的一般法理來看，可以將群防群控視為對所有突發(fā)事件應(yīng)急管理的必經(jīng)階段，從而將群防群控作為應(yīng)急管理或應(yīng)急行政的“基礎(chǔ)性機制”。所謂應(yīng)急管理的“基礎(chǔ)性機制”，是指在各個應(yīng)急管理領(lǐng)域均可運用的基礎(chǔ)原理，是構(gòu)成應(yīng)急行政諸多制度因素中具有一般性作用和普適性的基本法則。在這一基礎(chǔ)性社會動員模式機制的定性之下，我們可以圍繞群防群控的個案，對其規(guī)制主體、行為特點、權(quán)力性質(zhì)、責(zé)任要素等進行解剖麻雀式的剖析，以達到宏觀制度性原理與微觀運作機理的綜合把握。

（三）群防群控是公私合作應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會合作規(guī)制模式

多元主體共治是規(guī)制發(fā)展的主要趨向，“新時代的監(jiān)管越來越強調(diào)協(xié)同性和集成性，越來越離不開政府之外的社會組織、行業(yè)協(xié)會、第三方專業(yè)機構(gòu)和市場主體的積極參與、支持和配合?！薄?〕章志遠：《監(jiān)管新政與行政法學(xué)的理論回應(yīng)》，載《東方法學(xué)》2020年第5期，第68頁。從規(guī)制模式上看，由基層社會主體群防群控突發(fā)公共衛(wèi)生事件這一現(xiàn)象，顯然不同于國家高權(quán)管制，也非社會自我規(guī)制，其應(yīng)屬于社會合作規(guī)制，本質(zhì)是公私合作。所謂社會合作規(guī)制（管制），系指社會主體對于社會公共事務(wù)甚至國家公共事務(wù)，在自我設(shè)權(quán)、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)、自我約束的基礎(chǔ)上，平等地與行政主體進行合作共治的規(guī)制模式。從規(guī)制體系上說，它屬于合作規(guī)制體系的主要組成部分。而合作規(guī)制體系既包括以政府為中心、以社會為邊緣的國家合作規(guī)制（如聯(lián)防聯(lián)控），又囊括以社會為中心、以政府為擔保的社會合作管制（如群防群控），但是由于社會合作規(guī)制契合《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》有關(guān)“基層治理是國家治理的基石”這一基層合作治理的本質(zhì)和精神，其成為合作規(guī)制的重心和基礎(chǔ)。

不同于以聯(lián)防聯(lián)控為代表的國家合作規(guī)制，這種以群防群控為代表的社會合作規(guī)制新模式，主要具有以下鮮明特點：一是以作為社會合作共同體的基層社會主體或私法主體為主要規(guī)制主體（而公法主體為“退隱主體”及合作主體）；二是以社會公共事務(wù)甚至部分國家公共事務(wù)為規(guī)制客體；三是以公私合作權(quán)力和合作義務(wù)為規(guī)制內(nèi)容；四是以政社之間制度化與非制度化合力為社會合作規(guī)制的動力?！?〕參見鄒煥聰：《社會合作規(guī)制與新行政法的建構(gòu)——從疫情群防群控切入》，載《政治與法律》2022年第3期，第4-6頁。因此，從規(guī)制的主體、客體、內(nèi)容等方面來看，群防群控作為應(yīng)急時期社會合作規(guī)制的模式，本身契合公私合作的模式定位，屬于與民營化型公私合作模式相對應(yīng)的治理型公私合作模式。可以說，群防群控作為促進公私各方勠力同心的規(guī)制模式，能夠激發(fā)基層社會主體與行政機關(guān)合作治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件。從本質(zhì)屬性上說，群防群控是典型的基層治理型公私合作模式。

二、社會合作規(guī)制的行政法治挑戰(zhàn)及因應(yīng)

社會合作規(guī)制的實踐運用，對傳統(tǒng)行政法治構(gòu)成了多維挑戰(zhàn)。面對社會合作規(guī)制的挑戰(zhàn)，需要按照以社會為中心的合作治理精神，對公私合作行政法的主體論、行為論和救濟論等模式構(gòu)造進行系統(tǒng)建構(gòu)。這成為優(yōu)化新行政法結(jié)構(gòu)的主要使命。而新行政法的理論建構(gòu)是永無止境的課題，為此筆者認為，在公私合作行政法的范式基礎(chǔ)上需進一步從行政法哲學(xué)層面思考，圍繞社會合作規(guī)制對傳統(tǒng)行政法治理念、純粹公法制度、行政控權(quán)規(guī)則和硬法規(guī)范結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)進行理論反思，進一步在政府職責(zé)轉(zhuǎn)型化、公私制度混合化、法律規(guī)則義務(wù)化、規(guī)范結(jié)構(gòu)均衡化等層面提出因應(yīng)發(fā)展任務(wù)。

（一）職責(zé)理念的行政法治挑戰(zhàn)及因應(yīng)

1.傳統(tǒng)責(zé)任理念之不足：職責(zé)獨攬而無義務(wù)分配。在傳統(tǒng)的行政法觀念中，政府是行政權(quán)力的行使者，習(xí)慣使用強大的資源對社會進行管理，是公共任務(wù)的親歷者和履行人，排斥了私人主體參與和合作的可能性，因此傳統(tǒng)行政法治的重點聚焦于行政權(quán)力的規(guī)范和控制，沒有關(guān)注到私人行使行政權(quán)的新型景象。長期以來，行政任務(wù)僅限于治安、外交、國防等少數(shù)領(lǐng)域，政府事必躬親承擔履行責(zé)任。從責(zé)任理念的角度看，政府責(zé)任（因為“責(zé)任”一詞在法學(xué)文獻中具有不同的含義，本文是從義務(wù)或職責(zé)的角度進行界定的）由行政機關(guān)獨自履行，行政任務(wù)一概由行政機關(guān)承擔，而排斥社會主體承擔行政任務(wù)之責(zé)，〔8〕有學(xué)者指出，對于突發(fā)事件應(yīng)對中興起的群眾自治組織，政府缺乏有效引導(dǎo)和培育，參與方式和途徑的制度建構(gòu)不足，存在政府責(zé)任缺位現(xiàn)象。參見林鴻潮、陶鵬：《應(yīng)急管理與應(yīng)急法治十講》，中國法制出版社2021年版，第78頁。并不存在政府與社會的責(zé)任或義務(wù)分配，更談不上國家責(zé)任分層。

而在社會合作規(guī)制中，無論是平時公共任務(wù)還是應(yīng)急公共任務(wù)，都不再主要由行政機關(guān)履行，而轉(zhuǎn)由社會主體承擔。比如，在群防群控中，封閉社區(qū)管控、體溫監(jiān)測等公共任務(wù)由小區(qū)保安、網(wǎng)格員、企業(yè)等私法主體承擔，但政府需承擔擔保責(zé)任，由此公私主體在實現(xiàn)責(zé)任分配的前提下形成了“責(zé)任共同體”，雙方一起合作完成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控任務(wù)。在履行責(zé)任分配于社會主體、擔保責(zé)任歸屬于公法主體的政府責(zé)任分配進程中，無論是傳統(tǒng)以管理相對人為主旨的“管理論”，還是以控制行政權(quán)為圭臬的“控權(quán)論”，都無法解釋社會組織和“實質(zhì)意義上的私人”規(guī)制社會公共事務(wù)的現(xiàn)象，由此“以行政機關(guān)承擔全部國家責(zé)任為理論基礎(chǔ)構(gòu)建的”〔9〕楊彬權(quán)：《后民營化時代的國家擔保責(zé)任研究》，中國法制出版社2017年版，第157頁。傳統(tǒng)行政法理念和理論基礎(chǔ)亟待革新。究其要者，社會合作規(guī)制的責(zé)任，其內(nèi)容不再是一部由政府一方自編自導(dǎo)自唱公共服務(wù)的“獨角戲”，而是一部按照責(zé)任分配的“劇本”，由政府主體任“導(dǎo)演”、由社會主體為“演員”共同合作演繹的“擔保國家理論大戲”；其核心不再是“政府履行責(zé)任”而是“政府擔保責(zé)任”，擔保責(zé)任成為行政法責(zé)任的最新形態(tài)；其屬性不再是回溯過去事件或行為的可問責(zé)性和承擔某一方面保障責(zé)任的消極片面性，而更具未來期待可能性和積極系統(tǒng)性。這些對傳統(tǒng)的責(zé)任要素、核心思想和法律屬性等行政法治觀念及理論均構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。

2.政府職責(zé)系統(tǒng)化構(gòu)想：塑造“政府擔保責(zé)任”〔10〕雖然嚴格說來，政府擔保責(zé)任與國家擔保責(zé)任并不完全相同，但本文對之不作嚴格區(qū)分。的新行政法治理念。從新行政法治理念看，以群防群控為代表的社會合作規(guī)制作為合作治理的新模式，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)公共行政由政府壟斷模式的超越，同時作為由政府擔保責(zé)任（義務(wù)）與私人履行責(zé)任（義務(wù)）構(gòu)成的“責(zé)任（義務(wù)）共同體”，它革新了傳統(tǒng)政府責(zé)任由行政機關(guān)獨攬的傳統(tǒng)行政法治觀念。在責(zé)任分配的前提下，政府擔保責(zé)任具有核心價值，對于社會合作規(guī)制的法治化具有革新意蘊。從法律背后的政治理論及國家理論新圖像上看，需要在“考察公法與政治理論之間的關(guān)系有助于在公法領(lǐng)域挑戰(zhàn)教條式的客觀主義并且激發(fā)一種健康的、批判性的研究精神”〔11〕［英］馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2013年版，第49頁。的基礎(chǔ)上，借鑒域外擔保國家理論，生成社會合作規(guī)制的國家擔保責(zé)任理念。在德國，擔保國家的理念在于國家不親自執(zhí)行公共任務(wù)，但又必須同時確保私人部門執(zhí)行公共任務(wù)的效果，并對社會領(lǐng)域所提出的問題解決方案準備相關(guān)框架，并且盡可能平等、正當?shù)仡櫦跋嚓P(guān)利益。與合作國家只強調(diào)公私合作不同，擔保國家不僅指出公私合作的必備性，而且強調(diào)政府擔保責(zé)任的主導(dǎo)性，成為社會合作規(guī)制的最佳理論圖像。在社會合作規(guī)制中，政府不再全部承擔公共任務(wù)的履行責(zé)任或義務(wù)，但應(yīng)承擔確保社會主體履行公共服務(wù)時的公益擔保責(zé)任（義務(wù)或職責(zé)）。

具體而言，政府擔保責(zé)任的新理念表現(xiàn)如下：第一，在內(nèi)容要素上，應(yīng)發(fā)展責(zé)任分配的新思維。從構(gòu)成要素上看，擔保國家是運用國家責(zé)任理論并以責(zé)任要素（責(zé)任分擔與責(zé)任層級化）為核心的國家模型。通過國家責(zé)任這一概念，界定政府所應(yīng)承擔的責(zé)任與角色，同時通過擔保國家的責(zé)任要素，把握責(zé)任分配是對政府與社會主體各自實現(xiàn)公益的職責(zé)分配。這不僅能整合公私的角色與功能，且能改變承擔疫情防控責(zé)任的社會主體的地位。第二，在核心思想上，需秉承“政府擔保責(zé)任”而非“政府履行責(zé)任”的思想進路。公私伙伴間之責(zé)任分擔／共同，系指私人承擔部分或全部之執(zhí)行責(zé)任，而國家則應(yīng)確保其合秩序之履行，此即為擔保責(zé)任。〔12〕參見Jan Ziekow：《從德國憲法與行政法觀點論公私協(xié)力——挑戰(zhàn)與發(fā)展》，詹鎮(zhèn)榮譯，載《月旦法學(xué)雜志》總第180期（2010年），第222頁。作為核心思想，政府擔保責(zé)任對于群防群控具有特殊的地位，需從立法、執(zhí)法及司法等各方面加以落實。第三，在屬性認知上，要明確政府擔保責(zé)任是一種未來可期的、積極主動的全面公法責(zé)任。與偏重過去責(zé)任不同，政府擔保責(zé)任更強調(diào)預(yù)期責(zé)任，〔13〕參見［澳］皮特·凱恩：《法律與道德中的責(zé)任》，羅李華譯，商務(wù)印書館2008年版，第49頁。意味著政府有義務(wù)實現(xiàn)公共利益的目的，保障社會主體在法治軌道內(nèi)提供公共服務(wù)；與消極片面責(zé)任不同，政府擔保責(zé)任還是針對社會合作規(guī)制積極承擔規(guī)劃與引導(dǎo)、監(jiān)督及承接等全面之責(zé)。從本質(zhì)上看，政府擔保責(zé)任是監(jiān)督社會合作規(guī)制，保障公眾合法利益的新型公法義務(wù)、職責(zé)。

（二）制度性質(zhì)的行政法治挑戰(zhàn)及因應(yīng)

1.傳統(tǒng)制度性質(zhì)之局限：純粹公法與私法對立。因傳統(tǒng)行政法缺乏公私部門責(zé)任分配的理念，所有行政任務(wù)由行政機關(guān)壟斷和履行，這從整體上決定了政府機關(guān)以公法制度進行執(zhí)法，行政法是典型的公法。長期以來，傳統(tǒng)行政法只對政府機關(guān)等行政主體的行政活動進行公法規(guī)范和控制，僅僅立于公共部門的觀察面向，漠視私人行政的公法需求，對于非政府組織、企業(yè)法人、非法人組織等私人部門承擔行政任務(wù)尚未納入行政法規(guī)制范疇，由此導(dǎo)致民主正當性和公益責(zé)任的流失。與此同時，傳統(tǒng)行政法作為純粹公法，長期陷入公法與私法二元對立的誤區(qū)，更難以與私法互動交融。

而社會合作規(guī)制作為公私協(xié)力合作完成行政任務(wù)的重要模式，需要在公私部門之間實現(xiàn)責(zé)任分配，并對私人部門的規(guī)制活動加以公法約束，超越針對危險預(yù)防所建立的秩序行政法及針對生存照顧任務(wù)所構(gòu)建的給付行政法，構(gòu)建與私人承擔行政任務(wù)、履行相應(yīng)責(zé)任的法治理論模式。在群防群控中，私法主體因受外力影響而遵守“硬核”疫情防控義務(wù)，為公益自負信息登記等公法義務(wù)，以及在自律基礎(chǔ)上與政府合作承擔疫情防控公法任務(wù)，而且這種社會主體承擔群防群控的義務(wù)和責(zé)任還被各省級人大常委會出臺的具有地方法規(guī)性質(zhì)的疫情防控決定所肯定和推廣，亟待行政法學(xué)及時作出回應(yīng)。不僅如此，社會合作規(guī)制因受政府擔保責(zé)任理念的統(tǒng)攝，擅于利用私人部門資源和智識，實現(xiàn)個人利益與公共利益的鏈接，整合私法與公法兩個法秩序的理性，實現(xiàn)公私法功能的互補，由此導(dǎo)致傳統(tǒng)公私兩域截然分野的情形日益模糊，公私法涇渭分明的現(xiàn)象日趨相對化。

2.法律制度混合化構(gòu)建：形成落實社會主體責(zé)任分配的“私行政法”。在公私法匯合趨勢下，行政任務(wù)可以私法方式來達成，政府不得主張私法自治，仍應(yīng)該遵守行政法的基本原則和規(guī)則，此為行政私法?！?4〕參見劉宗德：《行政私法》，載我國臺灣地區(qū)“行政法學(xué)會”主編：《行政法爭議問題研究（上）》，五南圖書出版有限公司2000年版，第230頁。倘若行政私法的要旨在于政府部門使用私法行為不得主張私法自治，仍需接受以避免公益流失為導(dǎo)向的公法規(guī)則的拘束，那么私行政法的要義在于對私人部門的自主和合作規(guī)制活動也應(yīng)施以公法約束，其核心要素在于具體化國家擔保理念，落實公私部門之間責(zé)任分配，尤其是私人部門的公益責(zé)任的分配，及形成公私法交錯的制度結(jié)構(gòu)。一方面，基于責(zé)任分配，社會合作規(guī)制中的社會主體承擔公共事務(wù)的履行責(zé)任，但政府不能完全推卸責(zé)任而應(yīng)肩負社會主體實現(xiàn)公益的擔保責(zé)任，并針對責(zé)任分配形成具有特定內(nèi)涵的立法。另一方面，在責(zé)任分配之下，作為私人部門的社會主體活動也被納入公法約束的框架，不僅需要遵守私組織法、私程序法及私行為法等要求， 而且需遵循行政法等公法制度要求。比如，2020年施行的上海地方立法強調(diào)落實屬地責(zé)任、部門責(zé)任，通過聯(lián)防聯(lián)控、群防群控機制，將區(qū)域治理、部門治理、社區(qū)治理、單位治理、行業(yè)治理有機結(jié)合，并規(guī)定居（村）民委員會、企事業(yè)單位、行業(yè)組織、志愿者等社會主體作為規(guī)制主體應(yīng)遵守的行政法要求?！?5〕參見《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理條例》第12、15-18、20條。由此，私行政法因關(guān)注社會主體的行政法約束而成為有待擴展的行政法領(lǐng)域和模式。

在私行政法中，公法與私法實現(xiàn)功能互補與內(nèi)容滲透，并通過以下路徑構(gòu)建私行政法的特殊結(jié)構(gòu)體系：一方面，無論是從基于自我管理基礎(chǔ)的合作治理看，還是從私人部門與私法的天然關(guān)系看，社會合作規(guī)制的依據(jù)均離不開私法，甚至在很多情況下私法還是法律適用的首選規(guī)范，因此需要從私法視角展開，利用《民法典》等一般私法規(guī)則及特別私法來引導(dǎo)和約束社會合作規(guī)制?！睹穹ǖ洹吠ㄟ^對行政機關(guān)提出作為的義務(wù)要求，體現(xiàn)了私法治理領(lǐng)域中的公法參與，是民法與行政法兩大部門法在社會治理領(lǐng)域的合作?！?6〕參見張國敏、郝培軒：《公法與私法的融合性社會治理——以民法典中行政主體義務(wù)性規(guī)范為視角》，載《河北法學(xué)》2021年第6期，第126頁。另一方面，需借用類似任務(wù)民營化的公法展開途徑，“將公法規(guī)范的遵守擴展至提供服務(wù)的私人活動者”，〔17〕［美］喬迪·弗里曼：《民營化時代的公共價值：通過民營化來延展公法規(guī)范》，載［美］彼得·H.舒克編：《行政法基礎(chǔ)》，王誠等譯，法律出版社2009年版，第292-293頁。使公法原則和制度擴展適用于社會合作規(guī)制，在尊重私法規(guī)制的前提下嵌入公法規(guī)范。由此，在私行政法中，公法與私法兩個次級系統(tǒng)和秩序互相結(jié)合，而且社會主體在由責(zé)任分配主導(dǎo)下的公私法交錯的制度結(jié)構(gòu)中，需更多接受行政法規(guī)范，避免其片面適用私法制度可能存在的負面效果。

（三）規(guī)則內(nèi)容的行政法治挑戰(zhàn)及因應(yīng)

1.傳統(tǒng)規(guī)則內(nèi)容之缺陷：行政控權(quán)而非調(diào)整義務(wù)。經(jīng)典行政法治原理不僅通過依法行政、程序正當?shù)刃姓ɑ驹瓌t得以彰顯，而且更通過海量的行政法規(guī)則得以體現(xiàn)?？梢哉f，行政法的全部內(nèi)容就是圍繞著控制行政權(quán)、保護公民權(quán)利這一核心而展開的，因此經(jīng)典行政法一般被界定為規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)則的總稱。然而，在傳統(tǒng)行政法中，無論是管理法，還是控權(quán)法，其規(guī)則都表現(xiàn)出以下主要特點——僅僅對公共部門進行觀察而忽視私人部門的力量；著眼于行政權(quán)力的規(guī)范和控制而忽視行政法義務(wù)的調(diào)整或規(guī)制；重視對公共權(quán)力的制約而忽視對私人權(quán)力、社會（公）權(quán)力的約束。

然而，隨著群防群控的推崇，社會合作規(guī)制對傳統(tǒng)行政法形成重大挑戰(zhàn)，并有彌補傳統(tǒng)行政法缺陷的功能。在社會合作規(guī)制這種治理型公私合作模式中，社會主體雖然不是傳統(tǒng)的行政主體，但卻從事公共事務(wù)的合作規(guī)制，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)行政法僅規(guī)制政府一方的視角；社會合作規(guī)制的權(quán)力具有社會公共性（社會公共權(quán)力）和混合性（公權(quán)與私力交織），不僅自我設(shè)權(quán)與國家賦權(quán)協(xié)同，而且自我服務(wù)與政府服務(wù)合作，并不完全來自法律法規(guī)、規(guī)章授權(quán)，這與傳統(tǒng)行政法所要求的職權(quán)法定存在張力；而且在權(quán)利（職權(quán)）—義務(wù)（責(zé)任）之間，社會合作規(guī)制中的社會主體被賦予更大的行政法義務(wù)或責(zé)任，承擔的是公共任務(wù)的履行責(zé)任或執(zhí)行責(zé)任，而決策、監(jiān)督的義務(wù)或責(zé)任被分配給了公共部門。以北京群防群控為例，企事業(yè)單位、社會組織及個人承擔了防控疫情的公法履行義務(wù)（責(zé)任），而公共部門則承擔決策、監(jiān)督責(zé)任，由市、區(qū)政府作出應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決定、命令，并且由市、區(qū)有關(guān)政府部門承擔對監(jiān)測哨點、第三方檢驗檢測機構(gòu)等單位履職情況的指導(dǎo)、監(jiān)督等責(zé)任。這亟待新型行政法規(guī)則對行政法義務(wù)和社會主體的公法規(guī)制進行規(guī)范和保障，而以規(guī)范和控制行政權(quán)為使命的傳統(tǒng)行政法卻遭遇調(diào)整對象和規(guī)則內(nèi)容變遷的挑戰(zhàn)。

2.法律規(guī)則義務(wù)化設(shè)計：發(fā)展以調(diào)整行政擔保義務(wù)為實質(zhì)和兼具控制社會合作規(guī)制權(quán)的“擔保行政法”。社會合作規(guī)制既是新規(guī)制模式，也為公私協(xié)力的新種類，對其構(gòu)建公私合作行政法能實現(xiàn)邏輯自恰，但是僅僅止步于構(gòu)建公私合作行政法會導(dǎo)致政府擔保責(zé)任的忽視，因此需要專門針對這種以社會為基礎(chǔ)和重心的公私合作新種類建構(gòu)新的行政法模式即擔保行政法。擔保行政法源自德國，其核心要素是擔保國家、責(zé)任分配與管制之自我管制（即受規(guī)制的社會自我規(guī)制）。對于社會合作規(guī)制，行政法的任務(wù)是構(gòu)建私行政法抑或保障行政法，目前學(xué)界存在困惑，〔18〕參見高秦偉：《社會自我規(guī)制與行政法的任務(wù)》，載《中國法學(xué)》2015年第5期，第91-93頁。但兩者都體現(xiàn)了擔保國家的圖像和理念，均為從不同角度建構(gòu)公私責(zé)任分配的法治模式，只是前者從公私法功能互補的視野進行構(gòu)建，重在關(guān)注社會主體不能逃避行政法拘束，后者則從政府擔保責(zé)任的角度進行表達，重在觀察行政法調(diào)整社會關(guān)系的實質(zhì)內(nèi)容變遷。

實際上，社會合作規(guī)制的法律規(guī)則設(shè)計，不僅需要放在擔保國家的圖像背景下考察，而且更需圍繞社會合作規(guī)制的本質(zhì)，對責(zé)任分配的內(nèi)容進行深入發(fā)掘，就其權(quán)利（權(quán)力、職權(quán)）與義務(wù)（責(zé)任、職責(zé)）結(jié)構(gòu)進行創(chuàng)新思考。從權(quán)力與義務(wù)（責(zé)任）關(guān)系上看，“擔保行政法是以行政擔保義務(wù)（責(zé)任）即國家或政府擔保義務(wù)（責(zé)任）為調(diào)整實質(zhì)的法”，〔19〕鄒煥聰：《論調(diào)整公私協(xié)力的擔保行政法——域外經(jīng)驗與中國建構(gòu)》，載《政治與法律》2015年第10期，第151頁。即擔保行政法是以調(diào)整行政擔保義務(wù)為本質(zhì)的法，而不是以規(guī)范和控制行政權(quán)力為實質(zhì)的法（當然，行政權(quán)的規(guī)范和控制仍然重要，只是不再是調(diào)整本質(zhì)），總體上呈現(xiàn)出規(guī)則義務(wù)化的色彩。譬如2020年實施的北京地方立法規(guī)定的屬地、部門、單位和個人“四方責(zé)任”，〔20〕參見《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第3、40-45條。尤其是區(qū)政府、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的屬地防控責(zé)任、政府有關(guān)部門的部門防控責(zé)任即為明顯的義務(wù)規(guī)則，以法律規(guī)范形式“固化”了首都應(yīng)對重大疫情最為重要的防控經(jīng)驗。

從法律規(guī)則義務(wù)的類型上看，政府擔保義務(wù)（責(zé)任）基本包括政府管制責(zé)任、政府監(jiān)督責(zé)任和政府接管責(zé)任三大類型，這與民營化的國家擔保責(zé)任具有共性之處，但社會合作規(guī)制的政府擔保責(zé)任具有特殊性，其中政府管制責(zé)任重在對社會主體合作參與突發(fā)事件的引導(dǎo)和確認，監(jiān)督責(zé)任重在對社會合作規(guī)制的監(jiān)督和財務(wù)激勵，而接管責(zé)任重在對社會合作規(guī)制失靈時的補充和替代。盡管政府擔保責(zé)任的三種類型所擔保的內(nèi)容不一，但都“透過調(diào)控措施以擔保行政任務(wù)之合秩序執(zhí)行”，〔21〕劉宗德：《公私協(xié)力與自主規(guī)制之公法學(xué)理論》，載《月旦法學(xué)雜志》總第217期（2013年），第47頁。最終目的都是維護公共利益。隨著社會合作規(guī)制在突發(fā)事件的不斷運用，未來行政法的重心勢必發(fā)生轉(zhuǎn)移，它固然會成為“管制性、給付性、調(diào)控性與計劃性的行政法”，“而它也必須成為擔保行政的法律”?！?2〕［德］施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第164頁。

雖然從政府承擔擔保義務(wù)角度構(gòu)建的擔保行政法能解決公法主體的規(guī)則需求，但缺乏社會主體視角的行政法規(guī)制，為此需要構(gòu)建社會主體合作參與公共事務(wù)規(guī)制的特殊公法義務(wù)或職責(zé)規(guī)則。比如，村委會在重大公共衛(wèi)生風(fēng)險防控中，除基于憲法地位承擔著自治職責(zé)之外，還被法律授權(quán)承擔相應(yīng)法定職責(zé)和輔助職責(zé)，以提升村委會共治的法治化水平?！?3〕參見史全增：《論村委會在重大公共衛(wèi)生風(fēng)險防控中的法治化參與路徑》，載《行政法學(xué)研究》2021年第3期，第48頁。如果將義務(wù)劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大義務(wù)，那么決策與監(jiān)督義務(wù)由公法主體承擔，而執(zhí)行義務(wù)則分配給社會主體履行，體現(xiàn)了擔保行政法的重心所在和最新進展。比如，在北京“四方責(zé)任”中，除了政府及機關(guān)單位之外，其他私法責(zé)任單位和個人均為社會主體，卻承擔疫情防控的職責(zé)，且屬于執(zhí)行義務(wù)。與此同時，要關(guān)注社會合作規(guī)制的權(quán)力復(fù)合性，除了規(guī)范公私混合權(quán)力之外，還應(yīng)對社會公權(quán)力進行控制。因此，未來的政府擔保型行政法在重點調(diào)整行政擔保義務(wù)的同時，尚需兼顧控制社會合作規(guī)制權(quán)，以契合實際權(quán)義狀況。

（四）規(guī)范結(jié)構(gòu)的行政法治挑戰(zhàn)及因應(yīng)

1.傳統(tǒng)規(guī)范結(jié)構(gòu)之缺失：硬法獨秀而缺軟硬并舉。與傳統(tǒng)國家（公共）管理模式相呼應(yīng)，傳統(tǒng)行政法主要依靠的是硬法，而隨著合作治理取代傳統(tǒng)國家（公共）管理而成為公域之治主導(dǎo)模式，要求行政法不再是純粹的硬法，而是經(jīng)由軟法興起走向軟硬兼施、剛?cè)嵯酀幕旌戏?。因我國長期受傳統(tǒng)國家（公共）管理的影響，公域尚在艱難轉(zhuǎn)型之中，傳統(tǒng)行政法的軟法地位仍未凸顯。進而言之，從傳統(tǒng)行政法結(jié)構(gòu)看，硬法是唯一構(gòu)成要素，恪守法是“國家意志的體現(xiàn)”“具有國家強制力的規(guī)則”，否認軟法的應(yīng)有功能。雖然在某個時期某些領(lǐng)域也通過法律原則的引入和硬法的變通方式來彌補硬法規(guī)制的不足，但從總體上看，硬法規(guī)范在行政法規(guī)范中一花獨放，軟法規(guī)范寥寥無幾。

而作為合作治理的新類型，社會合作規(guī)制凸顯因公域轉(zhuǎn)型帶來的軟法地位，大量適用軟法。不僅各地行業(yè)組織出臺了疫情防控守則、指南，為社會合作規(guī)制提供了社會軟法的依據(jù)，而且各級黨委、人大、政府、司法機關(guān)等先后出臺了疫情風(fēng)險等級提醒、佩戴口罩指引、疫苗接種參考指引等國家軟法，更是不可或缺的部分。此外，針對疫情防控專門出臺的國家與社會合作軟法也是主要依據(jù)。比如，為了充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、社會工作聯(lián)動機制協(xié)同作用，守嚴守牢社區(qū)這道防線，民政部有關(guān)部門聯(lián)合中國社會工作聯(lián)合會出臺了《社區(qū)“三社聯(lián)動”線上抗疫模式工作導(dǎo)引》。三類軟法的興起和地位凸顯，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)行政法奉行“法即硬法”的法觀念，彌補了以硬法為主要甚至唯一法規(guī)范的缺陷。

不僅如此，社會合作規(guī)制因應(yīng)合作治理而生，實現(xiàn)了社會合作共同體的合作規(guī)制、公眾參與、公法關(guān)系的平等化，突破了行政法只能依靠硬法規(guī)制的思維定勢，打破了傳統(tǒng)行政法清一色的硬法構(gòu)造，凸顯了軟法在規(guī)范結(jié)構(gòu)中的地位，并促進軟硬法的規(guī)范結(jié)構(gòu)走向均衡。隨著政府—市場—社會合作治理興起等變革，指導(dǎo)性的、倡議性的軟法規(guī)則日漸增多，與本就難以規(guī)范的硬法性質(zhì)行政規(guī)則混合在一處。〔24〕參見沈巋：《軟硬法混合治理的規(guī)范化進路》，載《法學(xué)》2021年第3期，第82頁。這無疑對傳統(tǒng)行政法的硬法構(gòu)造和制度安排提出了巨大的挑戰(zhàn)，尤其是如何專門針對公共性不等的社會合作規(guī)制匹配相應(yīng)的行為模式和法律實施機制，成為今后有待解決的任務(wù)。

2.法律規(guī)范均衡化表達：構(gòu)建軟硬兼施的“平衡行政法”。鑒于社會合作規(guī)制的傳統(tǒng)行政法規(guī)范結(jié)構(gòu)之缺失，不僅需要實現(xiàn)硬法管制的立法轉(zhuǎn)型，而且也體現(xiàn)在軟法應(yīng)有地位的提升，從而實現(xiàn)軟法—硬法的結(jié)構(gòu)均衡，最終形成“平衡行政法”。

（1）實現(xiàn)行政法由單一硬法轉(zhuǎn)向軟硬平衡混合法的體系結(jié)構(gòu)。社會合作規(guī)制的法律治理，既不同于國家管理領(lǐng)域的硬法之治，也迥異于社會自治領(lǐng)域的軟法之治，而是轉(zhuǎn)向軟硬兼施的混合法治理。譬如，在群防群控中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》等硬法規(guī)范當然不可或缺，但數(shù)量比重下降，與軟法各得其所，分工合作；同時群防群控也存在大量的共治規(guī)范、科學(xué)規(guī)范、市場規(guī)范、政治規(guī)范等，〔25〕參見陶鵬：《論突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控制度多元建構(gòu)的理論基礎(chǔ)》，載《行政法學(xué)研究》2020年第3期，第40-41頁。分屬于社會軟法、國家軟法及國家與社會合作軟法的范疇。這些軟法規(guī)范因契合公私責(zé)任分配及政府擔保責(zé)任的精神和需求，數(shù)量將上升。不僅其軟法創(chuàng)制主體更加多元，實施方式不依賴國家強制力，而且注重行政擔保義務(wù)的規(guī)范構(gòu)建，既防止社會權(quán)力義務(wù)蛻變?yōu)樯鐣Ｖ?，又促進政府積極全面承擔擔保職責(zé)。隨著社會合作規(guī)制的發(fā)展，平衡行政法規(guī)范將更多地表現(xiàn)各種軟法的特征，呈現(xiàn)為軟硬兼施的混合法。其中，硬法是首次框架性、控規(guī)性規(guī)制，側(cè)重于反向的、通用的禁止性規(guī)制，而軟法是二次的詳細性、圖紙式規(guī)制，側(cè)重于正向的、有針對性的倡導(dǎo)性規(guī)制，兩者不能失衡，處于適合比例，在社會合作規(guī)制中形成剛?cè)岵⑾嗷ヒ来娴膽B(tài)勢。

（2）建構(gòu)與社會合作規(guī)制公共性強弱相匹配的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)。從內(nèi)容上看，平衡行政法應(yīng)對照社會合作規(guī)制的公共性強弱程度匹配相應(yīng)的行為模式，創(chuàng)造一套公共強制性由高到低、公私合作性由低到高的行為方式譜系。雖然社會合作規(guī)制的公域之治，難以表現(xiàn)為“處罰類—命令類—許可類—契約類—建議類等公共強制性依次遞減的公法行為方式”，〔26〕羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第259頁。因為并不具有行政協(xié)議性質(zhì)的協(xié)同合作行為已成為行為核心，但是在社會合作規(guī)制行為中，仍然存在不同類型的組合，在公私法性質(zhì)難以定性之外還存在合作義務(wù)程度不等的行為，因此仍然需要完善以合作義務(wù)和權(quán)利保護為內(nèi)容的行為模式。同時，因為合作義務(wù)不僅對應(yīng)著合作權(quán)力，也意味著程度不同的行政公共性與社會強制力甚至國家強制力，所以平衡行政法還需對公共性不等的社會合作規(guī)制匹配相應(yīng)的法律實施機制：對于公共性較強的社會合作規(guī)制，主要依靠國家強制義務(wù)來實現(xiàn)，輔之社會強制義務(wù)；對于公共性較弱的社會合作規(guī)制，主要依賴社會強制義務(wù)來實現(xiàn)，國家強制義務(wù)退隱。

從形式上看，對于公共性越弱的社會合作規(guī)制，其硬法或軟法設(shè)定行為模式和實施機制的完整程度越低。譬如，國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制發(fā)布的不同風(fēng)險地區(qū)企事業(yè)單位復(fù)工復(fù)產(chǎn)疫情防控措施指南、疫情常態(tài)化社區(qū)防控措施等，因不依靠國家強制力保證實施，其規(guī)范要么對權(quán)力與權(quán)利行使的條件不夠清晰，要么缺乏明確的法律后果規(guī)定，要么對權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟缺乏規(guī)定等。對于公共性越強的社會合作規(guī)制，其硬法或軟法設(shè)定行為模式和實施機制的完整程度越高。在疫情防控實踐中，湖北等地的地方政府區(qū)分“隔離”和“居家或集中隔離觀察”，前者為法定機關(guān)根據(jù)硬法采取的強制措施，不能實行社會合作規(guī)制措施；而后者則為以社區(qū)、家庭或自我防護為主的社會合作規(guī)制措施，因為公共性程度高，要嚴格規(guī)定對象條件和解除條件，因此這種軟法規(guī)范設(shè)定的行為模式和實施機制比較完備。

三、以《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修改為重點實現(xiàn)新行政法的制度嵌入

有學(xué)者指出，大災(zāi)大難之后痛定思痛進而立法、修法，已經(jīng)成為法治成熟國家的普遍做法?！?7〕參見馬懷德、湯磊：《總體國家安全觀視角下的公共應(yīng)急管理法治化》，載《社會治理》2015年第3期，第35頁。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修改提上議事日程背景下，〔28〕根據(jù)2022年5月公布的《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》，《突發(fā)事件應(yīng)對法（修改）》是繼續(xù)審議的法律案。而根據(jù)2022年7月發(fā)布的《國務(wù)院2022年度立法工作計劃》，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法草案》為擬提請全國人大常委會審議的法律案，但尚未公布草案文本。無論對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的修改，還是對《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》的立法，本文構(gòu)建的有關(guān)社會合作規(guī)制的法律原則和法律制度均不失其現(xiàn)實意義。筆者認為要將社會合作規(guī)制引入該法，并根據(jù)新行政法的模式需求，構(gòu)建與之對接的法律原則和制度，并實現(xiàn)新舊行政法制度的銜接。

（一）健全新行政法的基本原則

在新行政法中，法律保留原則、比例原則、行政應(yīng)急原則等經(jīng)典行政法基本原則在情景轉(zhuǎn)換視角下仍可參照遵循，但根據(jù)行政法治新理念，需要嵌入兩大基本原則。

1.新增公私合作原則。從思維理念上看，社會合作規(guī)制的推行預(yù)示著國家—社會關(guān)系的“合作化”，也意味著權(quán)力—權(quán)利關(guān)系的“合作化”，更反映出公益—私益關(guān)系的“合作化”，因此在法治思維模式上，新行政法要牢固樹立公私合作治理的新思維。〔29〕參見鄒煥聰：《社會合作規(guī)制與新行政法的建構(gòu)——從疫情群防群控切入》，載《政治與法律》2022年第3期，第11頁。這種新行政法的思維和理念，需要具體化為公私合作原則。所謂公私合作原則，也稱為公私協(xié)力原則或社會合作原則，即在社會合作規(guī)制中，無論是作為合作參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的社會主體，還是具有法定職責(zé)的公共部門，都應(yīng)基于公私合作治理的精神，開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件的誠信合作，形成平等協(xié)商、分擔風(fēng)險、共擔責(zé)任的合作伙伴關(guān)系，以守護生命安全，盡快恢復(fù)正常的社會秩序。根據(jù)公私合作原則，政府應(yīng)基于平等理念與社會主體合作防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對社會合作規(guī)制制定相關(guān)政策，進行備案登記，同時監(jiān)督社會主體履行防控責(zé)任等；而社會主體基于合作治理的精神，將自身定位為政府合作伙伴和公務(wù)履行者的角色，合作應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，履行相應(yīng)的行政法職責(zé)。

2.確定公益擔保原則。在以群防群控為代表的社會合作規(guī)制中，公私雙方是合作伙伴，更是責(zé)任共同體，其中國家或政府分配了擔保責(zé)任。為了避免社會主體因各種原因不能履行防控任務(wù)，影響公共利益的實現(xiàn)，政府應(yīng)恪守公益擔保原則，承擔起由社會主體履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控任務(wù)的擔保義務(wù)或責(zé)任?；趪一蛘畵Ｘ?zé)任的要求，國家應(yīng)當制定能確保社會主體履行公共事務(wù)的法律制度，從而公共利益能通過社會主體的行為得以達成。在新行政法中，公益擔保原則作為行政擔保責(zé)任的具體化，上承社會合作規(guī)制立法的目的，下接社會合作規(guī)制的制度規(guī)范。具體而言，公益擔保原則蘊含以下制度要求：一是屬地政府及部門應(yīng)該對社會合作規(guī)制承擔公益擔保之責(zé)，采取具有“框架設(shè)定”“引導(dǎo)”及“管制”“監(jiān)督”之共同特性的擔保責(zé)任之實現(xiàn)方法或手段，〔30〕參見詹鎮(zhèn)榮：《公私協(xié)力與行政合作法》，新學(xué)林出版股份有限公司2014年版，第387頁。確保單位和個人等社會主體合作履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控責(zé)任的質(zhì)量與結(jié)果；二是在社會主體執(zhí)行防控任務(wù)失靈并危及公益時，應(yīng)由屬地政府承擔接管責(zé)任。

綜上，這兩個原則可合并為《突發(fā)事件應(yīng)對法》總則的一條，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)堅持聯(lián)防聯(lián)控、群防群控，遵循社會合作應(yīng)對、政府擔保公共利益的原則，落實屬地、部門、單位和個人四方責(zé)任。”

（二）嵌入公法私法混合制度

傳統(tǒng)行政法制度僅聚焦于行政主體的公法規(guī)制，缺乏對社會主體的公法約束，更缺乏公私法的交融互動。而在群防群控中，不僅在規(guī)制主體上，社會主體成為公共事務(wù)的履行者和合作者，而且在其制度體系上需在遵循私法規(guī)范的同時把行政法制度作為規(guī)制依據(jù)，由此生成中國特色的私行政法。雖然在私行政法中，社會主體仍保持私法主體的地位和遵循私法規(guī)則，但是在責(zé)任分配之下，其還應(yīng)履行行政法義務(wù)或責(zé)任制度。為了與私行政法理論相匹配，需從以下方面進行制度構(gòu)建。

1.構(gòu)建社會主體履責(zé)的正面清單制度?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第11條第2款規(guī)定了“公民、法人或其他組織有參與突發(fā)事件應(yīng)對工作的義務(wù)”，而對于這種義務(wù)到底為何，及有何邊界等問題，目前一般認為其包括對突發(fā)事件的高度關(guān)注義務(wù)、主動接受政府和有關(guān)的各項應(yīng)急措施義務(wù)、接受來自憲法和法律的權(quán)利被限制義務(wù)及主動參與應(yīng)急處置工作的義務(wù)等四個層次義務(wù)，〔31〕參見李飛主編：《〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2007年版，第86頁。但是根據(jù)社會合作規(guī)制主體〔32〕從理論上看，社會合作規(guī)制主體主要由社會主體構(gòu)成，而公法主體成為“退隱主體”，如無特別說明，特指作為私方的社會主體。在“四方責(zé)任”主體中，單位和個人基本上為社會主體，其中居（村）民委員會可視為單位，但因其具有特殊法律地位和在突發(fā)事件應(yīng)對中的重要作用，故其責(zé)任單列而被強調(diào)。的不同種類，規(guī)定不同的防控責(zé)任、義務(wù)或職責(zé)的條款尚缺，故而需結(jié)合實踐進行制度構(gòu)建，并作為該法總則的條款內(nèi)容（至于在第幾條規(guī)定并非研討重點）。

（1）規(guī)定居（村）民委員會的社區(qū)防控責(zé)任制度。主要是：① 組織居（村）民、相關(guān)單位及志愿者開展群防群治；②落實社區(qū)管控、人員出入管控、居家健康觀察管理、健康提示等應(yīng)急防控措施；③做好突發(fā)事件防控的宣傳教育，收集、登記和報送相關(guān)信息；④實施健康監(jiān)測，實施公共衛(wèi)生清潔和消殺；⑤對老弱病殘孕等特殊群體進行臨時照料，為管控人員和其他需要幫助的人提供生活保障；⑥承擔落實其他社區(qū)預(yù)防、控制措施的責(zé)任。

（2）規(guī)定國家機構(gòu)之外的單位防控責(zé)任制度。從宏觀層面看，單位防控責(zé)任主要包括：建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的管理規(guī)則和責(zé)任制度，構(gòu)建與基層政府的合作對接機制，做好公共衛(wèi)生宣傳教育、應(yīng)急演練等，落實各項應(yīng)急處置措施，積極組織人員參加應(yīng)急處置等。從微觀層面看，需要針對各單位的特點構(gòu)建相應(yīng)責(zé)任制度，比如，規(guī)定交通運營單位應(yīng)當配合做好衛(wèi)生檢疫、出入境檢驗檢疫工作；規(guī)定公共場所應(yīng)落實清潔、消毒、通風(fēng)等措施，對進入場所人員進行健康監(jiān)測及宣傳教育；規(guī)定物業(yè)企業(yè)應(yīng)配合做好社區(qū)（村）的群防群治；等等。由于法律無法對各類單位的責(zé)任詳加規(guī)定，因此前述單位防控責(zé)任制度未必全部規(guī)定在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，但對于下位法的完善具有參考價值。

（3）規(guī)定公民個人的防控責(zé)任制度?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對公民在突發(fā)事件中的義務(wù)作出了規(guī)定，體現(xiàn)為對政府安排的服從性、配合性，及參與救援等義務(wù)?！?3〕參見莫于川主編：《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法釋義》，中國法制出版社2007年版，第327頁。今后修法需賦予個人以公法地位，并重點規(guī)定以下責(zé)任：個人自我防護責(zé)任（按要求佩戴口罩等）、個人報告責(zé)任（主動報告健康狀況等）、個人配合責(zé)任（協(xié)助、配合政府采取應(yīng)急處置措施，配合有關(guān)預(yù)防控制措施等）、個人監(jiān)督責(zé)任（如發(fā)現(xiàn)拒絕協(xié)助和配合政府采取應(yīng)急處置和預(yù)防控制措施的，可向?qū)俚?、部門反映）及其他責(zé)任。

2.建立社會主體不得履責(zé)的負面清單制度。根據(jù)私行政法的原理和結(jié)合群防群控的實踐，社會主體不得履行以下責(zé)任：（1）實施行政強制及必須由國家機關(guān)采取的隔離措施；（2）實施突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的行政處罰、行政許可等處理的決定；（3）實施突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的行政征收和征用行為；（4）未經(jīng)批準，擅自阻斷或關(guān)閉高速公路、普通公路，擅自關(guān)停關(guān)閉高速公路服務(wù)區(qū)和收費站；（5）利用參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對便利從事謀利或營利活動；（6）法律、法規(guī)、規(guī)章及國家有關(guān)規(guī)定禁止合作履行的應(yīng)急處理事務(wù)。

3.健全社會主體的私法權(quán)利和義務(wù)制度。私行政法不僅要求落實公私主體的責(zé)任分配，構(gòu)建社會主體的行政法義務(wù)規(guī)則，而且也需要健全社會主體的私法規(guī)范，實現(xiàn)私法與公法的相互交融。為了激勵和保障社會主體合作參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控，建議《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確其權(quán)利和義務(wù)。一方面，要規(guī)定社會主體享有獲得履職必需的防護裝備和工作條件，參加人身意外傷害保險，參與應(yīng)急管理緊急培訓(xùn)，提出突發(fā)事件應(yīng)對的意見、建議，依法退出群防群控，及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他權(quán)利。另一方面，要規(guī)定社會主體應(yīng)遵紀守法，服從當?shù)厝嗣裾臎Q定和命令，不得散布突發(fā)事件的不實言論，不得有泄露履責(zé)過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私等違法違紀行為。

（三）建立政府擔保責(zé)任規(guī)則

在擔保行政法成為新行政法發(fā)展方向的理論預(yù)設(shè)下，如何構(gòu)建與擔保行政法相銜接的法律規(guī)則是個挑戰(zhàn)性話題。作為以國家或政府擔保義務(wù)（責(zé)任）為調(diào)整實質(zhì)的法，擔保行政法的規(guī)則構(gòu)建有多種維度，其中將政府擔保責(zé)任的類型及理念具體化和法定化為相應(yīng)的政府擔保責(zé)任規(guī)則是可取進路。

1.創(chuàng)新社會主體履行義務(wù)的行政確認規(guī)則。由合格的社會主體合作參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對，是社會合作規(guī)制的首要環(huán)節(jié)。在傳統(tǒng)行政法制度中，雖然行政職權(quán)可以基于法的設(shè)定、法的授權(quán)和行政委托而產(chǎn)生，但是由這三種途徑產(chǎn)生的行政職權(quán)在性質(zhì)上和內(nèi)容上是有差異的：經(jīng)法的設(shè)定和法的授權(quán)所產(chǎn)生的行政職權(quán)，是完整的行政職權(quán)；而經(jīng)行政委托產(chǎn)生的行政職權(quán)，只限于行為權(quán)能，無法形成行政權(quán)能?！?4〕參見胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2015年版，第523頁。然而，在社會合作規(guī)制中，雖然社會主體也會行使不同程度的行政權(quán)力，但總體上履行的是公法義務(wù)或責(zé)任，而且無論是責(zé)任來源還是職權(quán)來源，都沒有經(jīng)過法的設(shè)定、法的授權(quán)和行政委托。因此，筆者認為要從突發(fā)事件防控的應(yīng)急性出發(fā)，基于擔保行政法的要求，創(chuàng)新行政責(zé)任（職責(zé)）與職權(quán)來源的第四種途徑，即社會主體合作參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的行政確認規(guī)則。為此，建議在《突發(fā)事件應(yīng)對法》新增下列條款：“除居民委員會、村民委員會外，有關(guān)單位或個人合作應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作，必須先經(jīng)過屬地行政機關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織的備案登記。事態(tài)特別緊急的，應(yīng)當在實際參與后兩個工作日之內(nèi)進行備案登記?！边@種備案登記制度，本質(zhì)上屬于行政確認規(guī)則。實際上行政確認除了采用備案、登記之外，還可采用認可、公告、注冊甚至招募等方式。當然，這種行政確認不同于由行政機關(guān)對相對人的法律地位、法律事實、法律關(guān)系等的確認，而是對社會主體實施社會合作規(guī)制進行公法認可。

2.建立社會合作規(guī)制的監(jiān)督檢查規(guī)則。目前《突發(fā)事件應(yīng)對法》第49條雖然規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取諸如組織公民參加應(yīng)急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務(wù)等應(yīng)急處置措施，但參與主體范圍過于狹窄，因此建議將“公民”擴展到“公民、法人或其他組織”。同時建議在第49條后新增一條，規(guī)定政府擔保責(zé)任之一是對社會合作規(guī)制進行監(jiān)督檢查，如規(guī)定“縣級人民政府應(yīng)當履行屬地政府責(zé)任，對轄區(qū)內(nèi)居（村）民委員會、有關(guān)單位或個人履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控職責(zé)情況進行監(jiān)督檢查”；規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處協(xié)調(diào)相關(guān)部門和單位，指導(dǎo)社區(qū)、村及物業(yè)服務(wù)人員開展風(fēng)險排查，做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同應(yīng)對。此外，應(yīng)建立社會監(jiān)督機制，規(guī)定諸如“居（村）民委員會、有關(guān)單位或個人履行職責(zé)，應(yīng)當接受社會監(jiān)督。任何單位和個人對發(fā)生的違法違紀行為，有權(quán)檢舉、控告”的條款。

3.構(gòu)建社會合作規(guī)制的財物保障規(guī)則。針對目前法律尚未規(guī)定社會合作規(guī)制的經(jīng)費財政保障機制，建議在《突發(fā)事件應(yīng)對法》第62條后面增加3條（或1條3款）有關(guān)財物保障的規(guī)則。（1）在經(jīng)費保障方面，應(yīng)該增加一條規(guī)定，即“縣級以上地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當建立公共衛(wèi)生投入保障機制，將居（村）民委員會、有關(guān)單位或個人合作應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作所需資金列入財政預(yù)算，有關(guān)財政部門應(yīng)依法及時撥付或追加所需資金”。同時，新增一款：“個人合作應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，其所在單位應(yīng)當保證其工資待遇和福利不變，并按照國家規(guī)定給予相應(yīng)補助、補貼?！保?）在安全防護方面，應(yīng)增加一條：“各級人民政府對合作應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的個人，應(yīng)當為其提供保險，提供符合標準的安全防護，合理安排休息、休養(yǎng)?！保?）在待遇保障方面，應(yīng)增加一條，規(guī)定“各級人民政府對在應(yīng)急處置工作中傷亡的人員依法落實工傷、撫恤或者其他保障政策”。

4.創(chuàng)建社會合作規(guī)制的行政接管規(guī)則。行政接管一般是指政府針對特定行業(yè)，為防止企業(yè)經(jīng)營困難而導(dǎo)致的公共危機而對其實施接收和管理的干預(yù)性監(jiān)管措施，〔35〕參見應(yīng)松年主編：《當代中國行政法》（第5卷），人民出版社2018年版，第2083頁。但此處的行政接管是指在社會主體合作應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，遇到嚴重危及公共利益等特定情形，由行政主體暫時接替或另行安排其他主體對社會主體履職進行強制性管理行為。雖然兩者具有相似之處，但從本質(zhì)上說后者是應(yīng)急時期落實政府擔保責(zé)任的重要行政手段，充分體現(xiàn)了作為政府擔保責(zé)任最終防線的“接管責(zé)任”的制度要求。而這種接管責(zé)任是政府主動采取的單方措施，是一種補充性質(zhì)的擔保責(zé)任?！?6〕參見王太高、鄒煥聰：《民生保障、民營化與國家責(zé)任的變遷》，載《江海學(xué)刊》2011年第1期，第136頁。為此，針對群防群控的實踐，按照政府接管責(zé)任具體化的要求，筆者設(shè)想在《突發(fā)事件應(yīng)對法》增加1條，規(guī)定“居（村）民委員會、有關(guān)單位或個人在合作應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，有違法違約行為、無法履行職責(zé)、不可抗力等嚴重危及公共利益、公共安全和公共秩序等特定情形時，經(jīng)催告履行后仍無法履行的，應(yīng)由行政機關(guān)及時進行接管或安排其他主體履行職責(zé)。有關(guān)接管或安排的條件、期限、程序等，由國務(wù)院另行規(guī)定?！?/p>

（四）構(gòu)建軟硬平衡法規(guī)范機制

為了實現(xiàn)軟硬法的結(jié)構(gòu)均衡，邁向軟硬并舉的“平衡行政法”，在修法時應(yīng)重點構(gòu)建以下機制。

1.確立各類軟法的國家認可機制。在社會合作規(guī)制中，若要保持軟法與硬法的平衡和一致，就要創(chuàng)制更多數(shù)量的各類軟法，而且應(yīng)經(jīng)過國家的認可。（1）構(gòu)建國家軟法、國家與社會合作軟法的“國家明示”機制。無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》、相關(guān)法規(guī)和規(guī)章蘊含的國家軟法，還是由國家機關(guān)或機構(gòu)緊急出臺的相關(guān)規(guī)范性文件，因其意思表示均為國家意志的表達，因而國家軟法與硬法均為國家明示的產(chǎn)物。國家與社會合作軟法的種類繁多，既可由國家機關(guān)或機構(gòu)與各級黨委聯(lián)合創(chuàng)制，也可與各類社會合作共同體等協(xié)同擬定，但國家機關(guān)或機構(gòu)都是不可或缺的軟法制定主體，故它可視為國家機關(guān)或機構(gòu)的明示意思表示。雖然基于應(yīng)急效率的考慮，對于緊急出臺的軟法不要求事先聽取意見和公平征求意見，但在制度方案上還是應(yīng)考慮事后聽取意見、實時調(diào)整的需要，〔37〕參見沈巋：《軟硬法混合治理的規(guī)范化進路》，載《法學(xué)》2021年第3期，第80頁。因此國家軟法、國家與社會合作軟法都應(yīng)建立國家明示機制，包括聽取意見和公平征求意見及公開軟法的文本等。（2）創(chuàng)建社會軟法的“國家明示或默示”機制。社會軟法由公共性程度不等的組織創(chuàng)制，但仍需在硬法劃定社會軟法的邊界之后，建立國家明示或默示機制。一方面，國家可以對組織或自治章程直接認可，以明示方式確認公共組織創(chuàng)制的基本社會軟法；另一方面，國家通過間接認可公共組織及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)依據(jù)硬法和軟法創(chuàng)制的執(zhí)行性規(guī)范，以默示方式認可其社會軟法效力。通過國家明示或默示機制，確保公共組織意志與國家意志的一致性，實現(xiàn)軟法與硬法規(guī)范的合作共治。

2.構(gòu)建軟法與硬法功能互補的“框架立法”機制。社會合作規(guī)制的公法之治，離不開軟法與硬法的結(jié)構(gòu)均衡，為此要推進社會合作規(guī)制的“框架立法”?？蚣芰⒎ㄊ菄@央地立法機關(guān)之間、立法機關(guān)與行政機關(guān)之間的責(zé)任（或權(quán)限）分配所形塑的規(guī)范結(jié)構(gòu)立法。通過框架立法所立之法，既可能是硬法，也可能是軟法，并通過以下進路實現(xiàn)軟硬法的功能銜接。（1）從法律位階來看，不僅要通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》修改來接納社會合作規(guī)制，還需經(jīng)過下位法進行細化規(guī)定，但是框架立法明確性較低，故而在法律進行首次設(shè)定禁為、當為尤其是可為的行為模式之后，再由低位階立法來補充和完善。其中，硬法縱向法律位階規(guī)定有余而橫向溝通欠缺，而軟法強調(diào)規(guī)范協(xié)同性卻缺乏嚴格的“法律位階”，因此需要兩者縱橫合作以實現(xiàn)功能互補。（2）從立法內(nèi)容來看，作為管制立法，框架立法的制度構(gòu)建不僅要尊重社會合作規(guī)制主體的合作性，使用軟法激勵社會主體履行義務(wù)，而且要發(fā)揮硬法在責(zé)任分配和政府擔保中的功效，通過結(jié)構(gòu)性立法及原則性規(guī)范體現(xiàn)社會合作規(guī)制的公共性。（3）從立法結(jié)構(gòu)上看，社會合作規(guī)制的框架立法應(yīng)以確保公益法治框架為目的，排除有礙社會主體參與合作的制度障礙。一方面需對法律進行修改，發(fā)揮硬法的強制性、穩(wěn)定性等優(yōu)勢；另一方面更要發(fā)揮軟法的協(xié)商性、協(xié)同性及快速回應(yīng)性等優(yōu)勢，就社會合作規(guī)制的特殊環(huán)節(jié)新增規(guī)定，從而形成軟硬法協(xié)力的規(guī)范結(jié)構(gòu)。

3.建立硬法規(guī)范與軟法規(guī)范的雙向轉(zhuǎn)換機制。盡管硬法規(guī)范與軟法規(guī)范有別，但兩者的區(qū)分并非絕對，而需構(gòu)建雙向轉(zhuǎn)換機制。（1）構(gòu)建社會合作規(guī)制的硬法軟化機制。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》引入社會合作規(guī)制之后，雖然硬法規(guī)范不可缺少，但社會合作規(guī)制的公共性畢竟較弱，因此其軟法規(guī)范應(yīng)占較大比重，并且要規(guī)定硬法規(guī)范向軟法規(guī)范轉(zhuǎn)換的機制。為此建議法律規(guī)定“實效”轉(zhuǎn)換機制，可以通過國家鼓勵、社會強制、社會激勵、自愿服從等法律方式來實現(xiàn)硬法的軟法化，構(gòu)建符合公共性要求的軟法規(guī)范。（2）增設(shè)社會合作規(guī)制主體的行政責(zé)任追究制度。目前《突發(fā)事件應(yīng)對法》第67-68條只規(guī)定了單位或者個人違反有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當依法承擔民事責(zé)任或依法追究刑事責(zé)任，但是沒有規(guī)定行政責(zé)任。而沒有系統(tǒng)規(guī)定法律后果，勢必導(dǎo)致相關(guān)條款只有國家義務(wù)提倡、宣示、建議等意義。對于這些硬法中沒有明確法律責(zé)任條款的軟法，屬于“硬法中的軟法”，〔38〕姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，載《中國法學(xué)》2006年第2期，第26頁?？筛鶕?jù)實踐情況，實現(xiàn)向硬法規(guī)范的轉(zhuǎn)換。對此，建議在《突發(fā)事件應(yīng)對法》“法律責(zé)任”一章中保留民事賠償和刑事責(zé)任的同時，增加居（村）民委員會、有關(guān)單位或個人違法履行、不當履行、不履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控職責(zé)的正面清單或違法履行負面清單的行政責(zé)任規(guī)定：應(yīng)當依法受到處分的，由任免機關(guān)、所在單位、有關(guān)機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)依法處理；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰。當然，無論是通過硬法軟化，還是軟法硬化，都應(yīng)基于公共性的目的，形成社會合作規(guī)制的軟硬混合法的規(guī)范結(jié)構(gòu)，最終邁向軟硬并舉、制度均衡的平衡行政法。