張素華，王 年

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

一、 問題的提出

為落實承包地“三權(quán)分置”改革，及時將行之有效的農(nóng)村土地政策和改革經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，2018年《農(nóng)村土地承包法》進行了全面修改，實現(xiàn)了“三權(quán)分置”政策的法律化。對該法的體系結(jié)構(gòu)、規(guī)范內(nèi)容進行全面審視可以發(fā)現(xiàn)，其在第43條、第46條、第47條分別規(guī)定了“投資改良土壤”“再流轉(zhuǎn)”和“融資擔?！鼻樾蜗峦恋亟?jīng)營權(quán)人須征得土地承包經(jīng)營權(quán)人同意。這三個條文均為本次修法新增的內(nèi)容，“其中備案的目的是以備查詢，備案與否并不對再流轉(zhuǎn)的物權(quán)效力造成影響”[1]，而共同形成的“承包方同意”規(guī)則是全新的法律規(guī)則，學說和實務(wù)上對該規(guī)則的正當性依據(jù)、法律效力以及如何適用等的討論與適用尚未充分展開。

由于《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》將以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得承包地上的使用權(quán)由原《物權(quán)法》時代的“土地承包經(jīng)營權(quán)”重構(gòu)為“土地經(jīng)營權(quán)”，且涉及“承包方同意”規(guī)則的條文均位于《農(nóng)村土地承包法》“家庭承包”章“土地經(jīng)營權(quán)”節(jié)中，故“承包方同意”規(guī)則中的“承包方”不包括通過招標、拍賣、公開協(xié)商等程序承包集體所有的“四荒地”的無任何身份限制的民事主體，僅指家庭承包經(jīng)營體制下本集體經(jīng)濟組織成員所組成的農(nóng)戶，其也稱為土地承包經(jīng)營權(quán)人。而與“承包方”對應(yīng)的“受讓方”身份則不受集體經(jīng)濟組織成員范圍限制，只要是具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)的民事主體均有資格成為“受讓方”，其又稱為土地經(jīng)營權(quán)人。

流轉(zhuǎn)包括出租(轉(zhuǎn)包)、入股、擔保等多種方式，故第46條與第47條構(gòu)成一般與特殊的關(guān)系。但無論是土地改良、再流轉(zhuǎn)還是融資擔保，均是土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)后在承包地上形成“三權(quán)分置”格局而存在的，均為土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容。因此，“承包方同意”規(guī)則僅發(fā)生在土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)后，土地經(jīng)營權(quán)人行使土地經(jīng)營權(quán)的過程中。

在“承包方同意”規(guī)則制約下，土地經(jīng)營權(quán)人行使其權(quán)利須征得承包方的同意，在法技術(shù)上意味著承包方對土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利施加了某種法律上的限制。由此至少產(chǎn)生了如下亟待解決的問題：(1)法律上為何要對土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利予以限制？(2)此種限制的法理正當性何在？(3)此種限制的法律效力為何？違反后的法律后果如何？這就決定了需要對這種“限制”在私法上的表達、性質(zhì)、效力、邊界以及所蘊含的法政策考量，展開理論解釋與制度構(gòu)建，澄清并解決以上問題。

二、 “承包方同意”規(guī)則的立法溯源

“承包方同意”規(guī)則最早出現(xiàn)在2005年原農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(以下簡稱《舊辦法》)第13條。該條規(guī)定：“受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實行再流轉(zhuǎn)，應(yīng)當取得原承包方的同意?！边@實際上就是《農(nóng)村土地承包法》第46條的前身。同樣地，在《舊辦法》第14條規(guī)定了受讓方在流轉(zhuǎn)期間因投入而提高土地生產(chǎn)能力的，受讓方有權(quán)獲得相應(yīng)的補償。這與《農(nóng)村土地承包法》第43條所表達的受讓人基于土地改良等投資行為而有權(quán)依據(jù)合同獲得補償?shù)囊庵家恢?，但彼時該規(guī)定尚未出現(xiàn)“承包方同意”規(guī)則。

2017年《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》在第32條增加了“為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，第三方經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，承包土地的經(jīng)營權(quán)可以再流轉(zhuǎn)”“經(jīng)承包方同意，第三方可依法投資改良土壤，建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并依照合同約定對其投資部分獲得合理補償”作為第2款和第3款，并在第42條單獨規(guī)定了“第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構(gòu)融資擔?！?。由此，“承包方同意”正式進入立法文本，并在之后的多次審議中均未發(fā)生變化，最終在經(jīng)歷條文順序變化和個別語詞刪改后成為具有法律效力的規(guī)則。

隨后，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(以下簡稱《新辦法》)中，“承包方同意”規(guī)則得以再次重申?！缎罗k法》第12條規(guī)定：“受讓方將流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)以及向金融機構(gòu)融資擔保的，應(yīng)當事先取得承包方書面同意，并向發(fā)包方備案?！痹摋l規(guī)定相較于《農(nóng)村土地承包法》增加了“事先”和“書面”這兩項要求。同時，《新辦法》第13條規(guī)定，“經(jīng)承包方同意，受讓方依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施的，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包方依法提前收回承包土地時，受讓方有權(quán)獲得合理補償”。與《農(nóng)村土地承包法》第43條相比，其既增加了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施”需經(jīng)承包方同意，又限定了補償受讓方獲得投資補償?shù)那疤?，“土地?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包方依法提前收回承包土地時”?？梢钥吹?，《新辦法》第12條和第13條實際上是沿襲了《舊辦法》第13條、第14條的規(guī)定并結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》對個別內(nèi)容和表述進行了調(diào)整。

在法律上，與“承包方同意”規(guī)則類似的還有“發(fā)包方同意”規(guī)則。1982年《憲法》第10條第4款明確禁止任何組織和個人侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，但由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民開始自發(fā)通過換地、轉(zhuǎn)包等形式流轉(zhuǎn)土地。于是，1984年中央一號文件《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》提出：“社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包合同的內(nèi)容。”此處的“經(jīng)集體同意”實際上就是后來的“經(jīng)發(fā)包方同意”。最高人民法院在1986年發(fā)布的《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》中明確規(guī)定：“承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意，并不得擅自改變原承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無效?！钡珜嶋H上，根據(jù)1987年生效的《民法通則》第80條第3款“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在法律層面仍未得到認可。在1988年修改《憲法》并允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，1993年頒布的《農(nóng)業(yè)法》在第13條第2款明確規(guī)定：“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者?！庇纱耍鞍l(fā)包方同意”正式成為一項法律規(guī)則。同時，各類政策文件中也存在“發(fā)包方同意”規(guī)則。例如1995年3月28日國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》(國發(fā)〔1995〕7號)提出，在得到發(fā)包方同意之后，承包方就可以在承包期內(nèi)對承包土地依法進行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股。盡管2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》明確承認土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，但法律上仍對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)施以各種限制。例如，只允許土地承包經(jīng)營權(quán)以有限的方式進行流轉(zhuǎn)、范圍上限于集體內(nèi)部、程序上受到集體制約，整體上維持集體土地使用和轉(zhuǎn)讓的“社群封閉性”和“社會保障性”[2]。

新修改的《農(nóng)村土地承包法》改變了“流轉(zhuǎn)”的內(nèi)涵與方式，“轉(zhuǎn)讓”不再是“流轉(zhuǎn)”方式而僅限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，其效果是承包方在該宗承包地上退出與發(fā)包方的承包關(guān)系，受讓農(nóng)戶繼受取得土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，保留并存于新《農(nóng)村土地承包法》第34條的“發(fā)包方同意”規(guī)則看似是對承包方處分其土地承包經(jīng)營權(quán)的限制，但由于法律限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓范圍和主體，若“承包方不想繼續(xù)經(jīng)營土地，也不轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶的，可以根據(jù)本法相關(guān)規(guī)定向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”[3]146。故新《農(nóng)村土地承包法》中的“發(fā)包方同意”規(guī)則乃是賦予土地所有權(quán)人管理土地承包關(guān)系的權(quán)利，即在土地承包經(jīng)營權(quán)人放棄土地承包經(jīng)營權(quán)時，土地所有權(quán)人享有是否允許、在何種程度上放棄以及與何人重新建立土地承包關(guān)系的權(quán)利。若發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓，則承包方在維持與發(fā)包方土地承包關(guān)系基礎(chǔ)上，仍可自由流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不會限制和損及承包方基于土地而享有的財產(chǎn)利益。與之相反，“承包方同意”規(guī)則制約下的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的底線和前提是不改變發(fā)包方與承包方之間的承包關(guān)系，無論土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)至何處，發(fā)包方與承包方的土地承包關(guān)系始終不會也不能動搖。換言之，“發(fā)包方同意”規(guī)則實際上是對農(nóng)村土地承包關(guān)系是否變動的限制規(guī)則，使發(fā)包方享有對承包關(guān)系變更或解除的自主決定和管理權(quán)。而“承包方同意”規(guī)則得以存在的前提是土地承包關(guān)系的繼續(xù)留存，只有發(fā)包方與承包方存在合法的土地承包關(guān)系，承包方才能據(jù)此享有土地承包經(jīng)營權(quán)進而流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)，從而獲得法律上賦予的對受讓方行使土地經(jīng)營權(quán)的限制。

三、 “承包方同意”規(guī)則的法理邏輯

(一) 協(xié)調(diào)農(nóng)地保障功能與市場功能沖突的法律技術(shù)

“我國農(nóng)村土地從來就具有社會保障的功能，承包土地權(quán)利也從來不是一種單純的財產(chǎn)權(quán)利?！盵4]這種社會保障功能伴隨著國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的逐步退卻，國家對基層的領(lǐng)導控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇Х?wù)后使農(nóng)村集體土地所有從一種政治治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袑嶓w權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并為村集體成員提供基本社會保障的經(jīng)濟制度與法律模式[5]。獲取并保有這種社會保障的前提是具有集體成員身份?；谏矸輰傩远鴮崿F(xiàn)的土地社會保障功能滲透進法律的制度設(shè)計中就是作為集體土地所有權(quán)具體實現(xiàn)形式和農(nóng)村基本經(jīng)營制度之根本的土地承包經(jīng)營權(quán)制度[6]。為了在土地承包經(jīng)營權(quán)上貫徹社會保障功能，法規(guī)范上通過“成員權(quán)”制度在承包地的初始分配和自由轉(zhuǎn)讓方面施加多種限制。例如，在土地分配上，按人口多少均分、承包地互換轉(zhuǎn)讓僅限集體經(jīng)濟組織內(nèi)部、本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)等；在法政策上，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系”“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”“堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的經(jīng)營體制”等政策意旨也始終影響和維持著農(nóng)地的社會保障功能。

但土地資源作為一種生產(chǎn)要素，天然具有財產(chǎn)屬性，具備可自由交易流轉(zhuǎn)的市場化功能。為了適應(yīng)和匹配土地的市場功能，盡可能發(fā)揮土地利用效率，法律上又將其定性為一項用益物權(quán)，試圖將公平價值下的保障功能與效率價值下的市場功能在同一制度——土地承包經(jīng)營權(quán)——上得以集中體現(xiàn)。但誠如有學者所言，土地承包經(jīng)營權(quán)的保障性和物權(quán)性在制度基礎(chǔ)、價值理念和基本規(guī)則上都是對立的，二者之間本身就是矛盾和沖突的[4]。沖突之下，土地承包經(jīng)營權(quán)本應(yīng)依物權(quán)法理成為一項可自由使用、收益和處分的具有市場流通功能的財產(chǎn)權(quán)，但卻因其所負載的社會保障功能而處處受限[2]。故此，盡管土地承包經(jīng)營權(quán)被作為一項用益物權(quán)，但土地集體所有權(quán)仍掣肘其作為一項完整權(quán)利的可能邊界[7]。在實踐中引發(fā)了諸如農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)受限、融資擔保功能沉睡、流轉(zhuǎn)效率低下等問題[8]。為調(diào)和并解決農(nóng)地上基于身份屬性而維持的社會保障功能與基于民事主體身份而要求的市場流轉(zhuǎn)功能之間的矛盾與沖突所產(chǎn)生的問題，“三權(quán)分置”改革應(yīng)運而生。

承包地“三權(quán)分置”的核心意旨在于：一方面，在堅持土地集體所有權(quán)這一公有制實現(xiàn)方式的前提下，通過穩(wěn)定承包關(guān)系和農(nóng)戶承包權(quán)來延續(xù)農(nóng)地的社會保障功能，信守執(zhí)政者“耕者有其田”的政治承諾，守住農(nóng)村、農(nóng)民不失“地”的底線[9]；另一方面，又通過從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)來激發(fā)和實現(xiàn)農(nóng)地的市場化功能，穩(wěn)定受讓人的經(jīng)營預期，滿足其為擴大生產(chǎn)經(jīng)營而進行擔保融資的需求[10]。據(jù)此，承包地“三權(quán)”之間就呈現(xiàn)著一種動態(tài)關(guān)系：集體土地所有權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)代表著農(nóng)地發(fā)展的兩大價值取向——安全與自由，土地承包經(jīng)營權(quán)則是所有權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間的“轉(zhuǎn)軸”。一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)承載著來自集體所有權(quán)及其所代表的集體所有制要求的“堅持土地公有制”底線，需要通過身份屬性來維持承包地流轉(zhuǎn)范圍的“社群封閉”特征，在承包地初次分配中堅守公平價值，通過平均分配土地給村社成員來實現(xiàn)土地的社會保障功能；另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)又因?qū)ν恋爻邪Y格的保有與控制而具備向集體經(jīng)濟組織之外任一主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，使承包地的利用效率得以提升從而激發(fā)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的市場化功能，并因此而向土地經(jīng)營權(quán)傳達來自集體所有權(quán)對土地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)廣度與深度的目的性規(guī)制。也因此，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地形成土地經(jīng)營權(quán)后，土地承包經(jīng)營權(quán)并不因此而成為政策文本中所謂的“土地承包權(quán)”，而是受到土地經(jīng)營權(quán)限制的只有本集體經(jīng)濟組織承包農(nóng)戶才能取得和享有的兼具保障功能和市場功能的權(quán)利[11-12]。也就是說，土地承包經(jīng)營權(quán)既具備可自由流動、市場化配置的功能，又蘊含著或承載著“耕者有其田”、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的成員權(quán)功能[13]。

與土地承包經(jīng)營權(quán)相反，土地經(jīng)營權(quán)則是一種完全“放活”的市場化權(quán)利，無論是取得還是處分，均取決于雙方當事人之間的約定[14]。但又因為承包地具有穩(wěn)固農(nóng)村基礎(chǔ)，保障農(nóng)民生存的社會保障功能，土地使用權(quán)的市場化仍需保持適度謹慎，防止過度而危及公有制底線，故“放活土地經(jīng)營權(quán)并不代表土地經(jīng)營權(quán)就可以為所欲為，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)同樣應(yīng)當受到流轉(zhuǎn)期限、用途管制、流轉(zhuǎn)方式等多方面的限制”[15]。這種來自集體土地所有權(quán)的制約經(jīng)由土地承包經(jīng)營權(quán)而間接作用于土地經(jīng)營權(quán)上，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)就成為了落實集體土地所有權(quán)制度價值、全面賦予土地經(jīng)營權(quán)“去身份化”“市場化”和“純財產(chǎn)性”權(quán)利性質(zhì)以正當性，以及衡量并控制這一變化趨勢合理性的制度標尺。

而實現(xiàn)和落實土地承包經(jīng)營權(quán)“制度標尺”角色，平衡承包地上保障功能與市場功能的法律技術(shù)工具之一便是“承包方同意”規(guī)則。賦予承包方“同意權(quán)”，目的在于使其知曉并監(jiān)督承包地利用和流轉(zhuǎn)狀態(tài)，在涉及其根本生存保障利益時能夠及時采取有效措施避免或防范風險擴大，但并非因此而否定土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。這是因為承包方在實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)市場功能而流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)后，應(yīng)當依據(jù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的約定，尊重土地經(jīng)營權(quán)人自主占有和利用承包地、獲得利益的行為，不得擅自干涉或限制土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利。作為一項去身份、市場化的完全財產(chǎn)權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)能否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的范圍與程度也反過來檢驗著土地承包經(jīng)營權(quán)市場化改革的成效和功能的實現(xiàn)。因此，承包方同意與否并非構(gòu)成對土地經(jīng)營權(quán)人合法行權(quán)行為的否認或干涉，而僅為法律賦予的承包方在土地經(jīng)營權(quán)人擅自非法利用和流轉(zhuǎn)承包地并損害承包方利益時的事后救濟。從“承包方同意”規(guī)則的適用范圍上看，只有在土地經(jīng)營權(quán)人從事投資改良、再流轉(zhuǎn)以及融資擔保這三類關(guān)涉承包地物理效用、承包方核心利益以及土地承包關(guān)系穩(wěn)定的關(guān)鍵行為時，承包方才可行使其同意權(quán)。從利益關(guān)系上看，承包方享有的此種“同意權(quán)”屬于單方權(quán)利，可基于自身意志自由行使，亦即承包方可單方放棄或不行使其“同意權(quán)”。一旦承包方放棄，則視為放棄法律賦予其作為土地承包經(jīng)營權(quán)人而享有的優(yōu)先利益，無法再基于“承包方同意”規(guī)則而對土地經(jīng)營權(quán)施以相應(yīng)限制。最后，基于權(quán)利不得濫用原則，承包方所享有的同意權(quán)亦應(yīng)當有所限制，即承包方不得濫用或怠于行使。

需要明確的是，“承包方同意”規(guī)則所要調(diào)適的保障功能與市場功能，是針對土地承包經(jīng)營權(quán)而言的，不能混淆承包地保障功能與市場功能所指稱的對象。自始至終，農(nóng)地所要保障的對象就是集體經(jīng)濟組織成員，是對農(nóng)民生存發(fā)展的保障，而非對集體經(jīng)濟組織成員以外第三人的保障；而激發(fā)農(nóng)地的財產(chǎn)屬性，使之能夠為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供資金支持也是針對土地承包經(jīng)營權(quán)而言的?！俺邪酵狻币?guī)則的設(shè)計，一方面，使得土地承包經(jīng)營權(quán)人在流轉(zhuǎn)出承包地而形成土地經(jīng)營權(quán)后仍具備監(jiān)督和管理農(nóng)地利用狀態(tài)的權(quán)利，不因流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)而喪失其基于成員身份享有的承包農(nóng)地的資格和權(quán)利，落實承包地既有的保障農(nóng)民生存發(fā)展的功能；另一方面，土地經(jīng)營權(quán)人亦可依據(jù)與土地承包經(jīng)營權(quán)人的流轉(zhuǎn)合同自主占有和利用農(nóng)地、獲得收益，并可將土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)給第三人或向第三人擔保獲得融資，從而激發(fā)農(nóng)地的市場功能。但這一切的前提是土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)而在承包地上形成“三權(quán)分置”的格局，若無土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為，則根本不存在一項可自由流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，那么也就無所謂保障功能與市場功能的沖突，更不可能有“承包方同意”規(guī)則的存在。

因此，“承包方同意”規(guī)則的技術(shù)性就體現(xiàn)為在土地承包經(jīng)營權(quán)保障功能之維持與市場功能之發(fā)揮的矛盾對立中尋求統(tǒng)一，協(xié)調(diào)和平衡二者沖突，在確保承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)而獲取來自集體土地生存保障的前提下，發(fā)揮承包地的市場功能而放活土地經(jīng)營權(quán)，并在“發(fā)包方備案”制度的輔助下，將土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)變動情況傳遞至集體土地所有權(quán)人，使集體土地所有權(quán)人依照法律規(guī)定(1)詳見《土地管理法》第10條、第11條、第13條第3款。和承包合同約定來管理和監(jiān)督承包地的利用和保護，貫徹國家對土地用途、規(guī)劃的管理制度和基本國策。

(二) 土地承包經(jīng)營權(quán)“管理權(quán)能”的行使方式

“三權(quán)分置”政策入法過程中，曾發(fā)生過對“三權(quán)”概念界定及內(nèi)容的激烈爭論，焦點在于流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)以何稱謂。修正后的《農(nóng)村土地承包法》未對土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)后的剩余權(quán)利進行專門規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與名稱依然保留[16]。派生出土地經(jīng)營權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)仍兼具身份屬性和財產(chǎn)屬性，并不因?qū)⒄加?、使用和收益?quán)能讓渡給土地經(jīng)營權(quán)人而成為一項“虛權(quán)”，相反仍享有若干“剩余權(quán)能”[17]。這些“剩余權(quán)”能表現(xiàn)為以下四種。(1)收回權(quán)。包括《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定的對土地經(jīng)營權(quán)的“提前收回權(quán)”和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿的“期滿收回權(quán)”。(2)補償請求權(quán)。包括《農(nóng)村土地承包法》第17條第4項規(guī)定的承包地被依法征收、征用、占用的補償請求權(quán)，第40條第2款第7項規(guī)定的補償費歸屬的協(xié)商權(quán)，以及第27條第4款、第28條和第31條所整體規(guī)定的發(fā)包方強制收回承包地時就投資改良土地而獲得相應(yīng)補償?shù)臋?quán)利。(3)管理權(quán)。包括《農(nóng)村土地承包法》第38條第2項和第4項規(guī)定的對土地經(jīng)營權(quán)人農(nóng)地利用行為的監(jiān)督管理和流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時對土地經(jīng)營權(quán)人能力和資質(zhì)的審查管理權(quán)，第43條所規(guī)定的對土地經(jīng)營權(quán)人改良土地的同意權(quán)以及第46條和第47條規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)人再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的同意權(quán)。(4)損害賠償請求權(quán)。包括《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定的違約損害賠償權(quán)和第64條規(guī)定的法定損害賠償請求權(quán)。

而這些“剩余權(quán)能”得以保留的理論依據(jù)在于我國民法在用益物權(quán)生成機理上實行的“權(quán)能分離論”。該理論認為所有權(quán)人通過權(quán)利行使將其權(quán)能分離給他人，從而使他人享有對所有權(quán)權(quán)能行使限制的用益物權(quán)[18]。設(shè)定用益物權(quán)后，所有權(quán)并不因此而在性質(zhì)上發(fā)生變化，在用益物權(quán)消滅后，與所有權(quán)相分離的部分權(quán)能自動回歸所有權(quán)，所有權(quán)重新具備完整權(quán)能[19]。依循用益物權(quán)生成原理，土地承包經(jīng)營權(quán)是承包人分享了集體土地所有權(quán)中的占有、使用、收益諸項權(quán)能而形成的用益物權(quán)[20]。無論是收回權(quán)、補償請求權(quán)還是損害賠償請求權(quán)，均是作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)分享集體土地所有權(quán)占有、使用、收益和處分權(quán)能而在其上衍生出的具有財產(chǎn)利益的權(quán)利內(nèi)容。唯獨管理權(quán)無法基于“權(quán)能分離”原理自動得出。這是因為在傳統(tǒng)物權(quán)法理論中，所有權(quán)的權(quán)能僅包括占有、使用、收益和處分四項，并沒有管理權(quán)能。(2)孟勤國教授曾指出，所有權(quán)的占有、使用、收益和處分權(quán)能，是指所有權(quán)表現(xiàn)為多種特定行為的可能性，而不是說所有權(quán)同時表現(xiàn)為四種形態(tài)，也不是說只有這四種形態(tài)。因為時空的條件不可能窮盡，所以所有權(quán)的權(quán)能也無法窮盡，四種權(quán)能只不過是所有權(quán)比較普遍的表現(xiàn)形式而不是全部。但正如韓松教授所言，不列舉管理權(quán)能，并不意味著管理不是所有權(quán)的權(quán)能，在共有關(guān)系或者集體所有時，各個共同所有人對共同所有的財產(chǎn)的利用和處分屬于公共事務(wù)，就需要共有人對其進行管理。也就是說，在涉及多數(shù)人利益且各自利益一致的情況下，為了實現(xiàn)一致的利益目的，就必然涉及對集體利益的共同管理。因此集體所有權(quán)作為一項完全所有權(quán)，除了具有占有、使用、收益和處分的權(quán)能，還具有管理權(quán)能?！凹w土地所有權(quán)的管理權(quán)能是集體所有權(quán)主體為實現(xiàn)集體所有權(quán)目的對集體所有的土地和其他財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分依法所做的處置安排”“是通過管理活動對集體所有權(quán)的行使，屬于集體所有權(quán)的權(quán)能?！盵21]由于集體土地所有權(quán)管理權(quán)能包括民主管理事項、執(zhí)行管理事項、監(jiān)督管理事項等諸多內(nèi)容，涉及面廣，有些并不適合直接交由土地承包經(jīng)營權(quán)人行使，而僅能分離或讓渡部分應(yīng)當且適于土地承包經(jīng)營權(quán)人行使的權(quán)能，即在承包經(jīng)營方式下，此部分可分離和可讓渡的權(quán)能由承包方代替集體土地所有權(quán)人行使對承包地發(fā)包和再流轉(zhuǎn)的管理。

在“兩權(quán)分離”下，原《農(nóng)村土地承包法》賦予了集體土地所有權(quán)人對承包地發(fā)包和管理的權(quán)利，(3)主要包括：(1)制訂土地發(fā)包方案，報經(jīng)集體成員大會或者集體成員代表會議批準后實施；(2)依據(jù)承包方案，發(fā)包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農(nóng)村土地；(3)監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地；(4)制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為；(5)在承包期內(nèi)依法對承包地進行調(diào)整；(6)依法收回承包人的承包地；(7)對承包人采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的做出是否同意的決定，對轉(zhuǎn)包、出租、互換等其他方式流轉(zhuǎn)承包地的予以備案；(8)對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式，發(fā)包給承包人，并收取承包費；(9)依據(jù)自愿原則引導集體成員以其承包經(jīng)營權(quán)組建土地股份合作社；(10)調(diào)解和處理土地承包經(jīng)營糾紛。在承包方違反法律規(guī)定和承包合同約定對集體利益造成損害危及土地管理制度的情況下，集體土地所有權(quán)人有權(quán)行使其管理權(quán)能而對土地承包經(jīng)營權(quán)人的行為和活動予以監(jiān)督和管理。而在“三權(quán)分置”下，土地承包經(jīng)營權(quán)人享有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，其可自主決定該宗承包地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的方式、范圍、對象以及收益歸屬等，并在受讓方具有法律規(guī)定情形下享有流轉(zhuǎn)合同法定解除權(quán)。這種通過合同來實現(xiàn)對承包地流轉(zhuǎn)范圍深度與廣度的監(jiān)督和管理既是對土地承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的進一步放松，也在法律限度內(nèi)實現(xiàn)了對集體所有權(quán)的相對保障。倘若仍由集體土地所有權(quán)人行使對承包地使用和流轉(zhuǎn)的管理，則既與國家保護承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護土地經(jīng)營權(quán)人合法權(quán)益的原則和精神相違背，又違反了尊重土地承包經(jīng)營權(quán)人生產(chǎn)自主權(quán)以及不得干涉承包農(nóng)戶依法進行正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的法律義務(wù)。因此，集體土地所有權(quán)人對承包地的管理就須借道土地承包經(jīng)營權(quán)人來予以實現(xiàn)，即通過將部分不宜由集體土地所有權(quán)人自身直接行使的管理權(quán)能通過分離而由土地承包經(jīng)營權(quán)人享有和行使，集體土地所有權(quán)人變直接行使為間接行使。

由此，“承包方同意”規(guī)則就獲得了法理上的正當性，其作為土地承包經(jīng)營權(quán)管理權(quán)能行使方式，本質(zhì)上是“三權(quán)分置”下土地承包經(jīng)營權(quán)分享部分土地所有權(quán)管理權(quán)能的具體實現(xiàn)[22]。土地承包經(jīng)營權(quán)人所享有的同意權(quán)既因為基于集體土地所有權(quán)授權(quán)或分享的管理權(quán)能而獲得了對土地經(jīng)營權(quán)人土地利用和流轉(zhuǎn)行為管理控制的正當性，又可以此為據(jù)全面掌握土地流轉(zhuǎn)情況并對其利用進行監(jiān)督，而這也劃定了土地承包經(jīng)營權(quán)在派生出土地經(jīng)營權(quán)后剩余權(quán)能之管理權(quán)能的一部分。

四、 “承包方同意”規(guī)則的司法適用

(一) 裁判見解之分歧

通過檢索和考證有關(guān)案例，(4)由于新修正的《農(nóng)村土地承包法》生效不久，實務(wù)上代表性案例數(shù)量不多，但由于舊法中存在“發(fā)包方同意”規(guī)則，且該規(guī)則在舊法中的功能主要在于限制土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包，與“承包方同意”規(guī)則對流轉(zhuǎn)范圍和方式限制的制度功能并無二致，故可以舊法施行中的有關(guān)案例來論證和預判未來實務(wù)中所可能出現(xiàn)的問題，并提出解決方案。發(fā)現(xiàn)實務(wù)中對于“承包方同意”規(guī)則的適用問題主要集中在再流轉(zhuǎn)合同的效力判斷上，即“未經(jīng)承包方同意”而由受讓方擅自實施的再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為是無效、效力待定還是有效。

認為合同無效的理由主要包括：(1)“承包方同意”規(guī)則屬于效力性強制性規(guī)定，違之即無效。在“李文忠、周術(shù)文與趙剛、聶仁清、卜紅波土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案”中，法院認為《舊辦法》第13條屬于強制性規(guī)范，原、被告簽訂的《土地流轉(zhuǎn)合同》既未經(jīng)發(fā)包方的同意，承包人均系本集體經(jīng)濟組織以外的個人，也未按程序召開村委會議，更未報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準，因此，該合同違反了法律的強制性規(guī)定，系無效合同。(5)湖南省桃源縣人民法院(2020)湘0725民初1617號民事判決書。(2)“承包方同意”屬于合同有效要件，違之即無效。在多數(shù)判決中，法院并未明確“承包方同意”規(guī)則屬于何種規(guī)范，徑行將其作為再流轉(zhuǎn)合同的生效條件之一。(6)遼寧省大石橋市人民法院(2019)遼0882民初6257號民事判決書；黑龍江省通河縣人民法院(2017)黑0128民初1513號民事判決書；黑龍江省木蘭縣人民法院(2018)黑0127民初927號民事判決書；黑龍江省通河縣人民法院(2018)黑0128民初483號民事判決書。

與之相反，在認定合同有效的意見中，法院普遍以《合同法司法解釋(一)》第4條為理由，認為《舊辦法》第13條乃行政規(guī)章，非屬于效力性強制性規(guī)定，不能作為合同效力確認的依據(jù)，故違之并不導致合同無效。(7)吉林省大安市人民法院(2017)吉0882民初1007號民事判決書；天津市北辰區(qū)人民法院(2017)津0113民初6919號民事判決書。例如，廣東省高級人民法院曾作出再審裁定，明確認為：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》屬于部門規(guī)章。根據(jù)原《合同法》第52條的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效。申請人以上述部門規(guī)章為依據(jù)主張轉(zhuǎn)租合同無效的理由不能成立。(8)廣東省高級人民法院(2015)粵高法民一申字第1號民事判決書。還有觀點認為，“未經(jīng)承包方同意”構(gòu)成無權(quán)處分，合同效力待定。在“王成明與文彪土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同糾紛案”中，法院認為被告在未取得原承包人書面同意再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情況下，與原告簽訂農(nóng)村土地承包再次流轉(zhuǎn)合同的行為系無權(quán)處分。(9)四川省梓潼縣人民法院(2020)川0725民初1425號民事判決書。

此外，還有一種裁判觀點將土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)租行為類比，依照《民法典》第716條第2款“承租人未經(jīng)出租人同意轉(zhuǎn)租的，出租人可以解除合同”的規(guī)定，認為承包方享有單方解除流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利。在“焦欣坡與焦萬生、張建明土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案”中，法院認為，焦欣坡與焦萬生簽訂土地租賃合同后，焦萬生未經(jīng)焦欣坡同意將土地再行轉(zhuǎn)租給張建明，轉(zhuǎn)租行為無效，焦欣坡有權(quán)解除與焦萬生之間的租地合同。(10)河北省辛集市人民法院(2021)冀0181民初1800號民事判決書。

綜上，實務(wù)上對于“承包方同意”規(guī)則的裁判分歧根源在于對“未經(jīng)承包方同意”而實施的法律行為效力的理解差異上，也就是對“承包方同意”規(guī)則的規(guī)范屬性——是否屬于效力性強制性規(guī)定、是否構(gòu)成無權(quán)處分或者非法轉(zhuǎn)租行為——的認定上。這關(guān)乎“承包方同意”規(guī)則能否在司法中被準確認識并合乎立法目的與正義要求而得以正確適用，故應(yīng)首先厘清“承包方同意”規(guī)則與相關(guān)規(guī)范之間的關(guān)系。

(二) 規(guī)范屬性之澄清

前述裁判案例中法院并未進行充分的說理論證為何“承包方同意”規(guī)則屬于效力性強制性規(guī)定以及當事人的法律行為如何違反了這一規(guī)定而應(yīng)被認定無效，其對效力性強制規(guī)范的認定僅僅只是法官進行判決并將裁判結(jié)果正當化的方法[23]。學理上普遍認為“承包方同意”規(guī)則屬于管理性強制性規(guī)定[24-25]，但也僅表達了判斷結(jié)論，并未展開說明得出這一結(jié)論的過程和理由。

普遍認為，判斷一項規(guī)范是否屬于效力性強制性規(guī)范應(yīng)考量該規(guī)范所欲實現(xiàn)之目的是否包含了使該合同無效的意旨[26-27]。若將“承包方同意”規(guī)則作為效力性強制性規(guī)范，就須在規(guī)范意旨上證成有正當和必要理由使違反其的行為應(yīng)歸于無效。前已述及，“承包方同意”規(guī)則的目的在于協(xié)調(diào)和平衡承包地保障功能與市場功能之間的利益緊張關(guān)系，使承包方能夠代表集體對土地經(jīng)營權(quán)人的行為予以事實上的直接管理和限制。但這并不意味著承包方就可無限制地限制或干涉受讓方對承包地進行的自主經(jīng)營和處分行為?！白灾鳌币徽Z，既是“放活土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”政策在法律上的實現(xiàn)，也意味著法律上并不干涉土地經(jīng)營權(quán)人對承包地所作出的合法的處分行為。而需由承包方同意的事項均為關(guān)涉土地經(jīng)營權(quán)占有、使用和收益的關(guān)鍵內(nèi)容，若一概認為未經(jīng)承包方同意無效，則容易導致承包方濫用權(quán)利惡意限制土地經(jīng)營權(quán)人的正當行權(quán)行為。否定性評價后果之下，也會損及受讓人的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，甚至不愿受讓和再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，那么以放活土地經(jīng)營權(quán)來加速承包地流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的立法目的就被架空。

此外，將未經(jīng)“承包方同意”而實施的再流轉(zhuǎn)或融資擔保行為視為無權(quán)處分的觀點也存在問題。所謂無權(quán)處分，指的是沒有處分權(quán)而擅自處分他人財產(chǎn)的行為?！盁o論是處分他人的財產(chǎn)所有權(quán),還是非法出租和轉(zhuǎn)租以及在他人財產(chǎn)之上擅自設(shè)定質(zhì)押等,都是在沒有獲得授權(quán)而又沒有處分權(quán)的情況下對他人財產(chǎn)所作的一種處置,所以都可以認為是一種法律上的處分?！盵28]從立法目的上看，從土地承包經(jīng)營權(quán)分置出市場化、財產(chǎn)化的土地經(jīng)營權(quán)的目的在于使受讓承包地的主體具有穩(wěn)定的經(jīng)營預期，激發(fā)其生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。而賦予受讓方相應(yīng)的法律上實體權(quán)利，包括占有、使用承包地和利用承包地價值融資在內(nèi)，均是落實“三權(quán)分置”改革意旨的法律舉措。若將未經(jīng)承包方同意的行為視為無權(quán)處分，認定受讓方對通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)沒有實質(zhì)上的處分權(quán)，那么既不能促進改革目的實現(xiàn)還會產(chǎn)生消極的阻礙作用。

司法實踐中將土地經(jīng)營權(quán)視為租賃債權(quán)，將未經(jīng)承包方同意視為非法轉(zhuǎn)租進而適用租賃合同中承租人未經(jīng)租賃人同意而轉(zhuǎn)租的規(guī)則亦值得商榷。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式包括租賃、入股、擔保等多種方式，租賃僅僅是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一。通過租賃方式流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)可被認為是土地租賃債權(quán)，但這絕非能涵蓋土地經(jīng)營權(quán)的全部。由于立法上的模糊，至今對于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)為何仍不能達成一致意見。至少從目前立法表達上看，《農(nóng)村土地承包法》一方面通過采取賦予土地經(jīng)營權(quán)占有、使用、收益以及擔保權(quán)能，并以登記制度使其具有對抗效力等物權(quán)技術(shù)，試圖穩(wěn)定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的預期；另一方面又未直接將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，而是以租賃債權(quán)的邏輯設(shè)計土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式(出租)、設(shè)立方式(債權(quán)意思主義)、土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)和融資擔保的程序(承包方同意規(guī)則)，使土地經(jīng)營權(quán)的對抗效力減弱甚至體現(xiàn)為相對性之債權(quán)，從而使土地經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)著既有債權(quán)特征又有物權(quán)特征的兼容屬性[29]。因此，這種將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)視為土地經(jīng)營權(quán)租賃債權(quán)，甚至將土地經(jīng)營權(quán)本身視為單一債權(quán)的觀點既與立法不符，亦存在以偏概全。

判準某一規(guī)范是否屬于效力性強制性規(guī)定的前提是認定其為強制性規(guī)定。強制性規(guī)定實際上包括命令行為人必須實施或必須以特定方式實施某種行為的強制性規(guī)范，也包括禁止當事人實施或者以特定方式實施某種行為的禁止性規(guī)范[30]。但是，私法領(lǐng)域中的國家強制不僅表現(xiàn)為對人們?yōu)橐欢ㄐ袨榛虿粸橐欢ㄐ袨榈膹娭菩缘男袨橐?guī)范，還應(yīng)當包括對人們行為范圍和程度進行限定的權(quán)限規(guī)范[31]。這種規(guī)范在語言形式上常常采用“應(yīng)當”“不得”的表述，使人誤認為屬于強制性或禁止性規(guī)定，但從其所表達的規(guī)范意旨和內(nèi)容上看，并非要求當事人為或不為一定的行為，而是對當事人為或不為行為進行許可授權(quán)或設(shè)定權(quán)限范圍[32]。否定私法自治下民事主體之間達成的民事法律行為效力的根本原因在于該法律行為本身違背了法律所要保護的國家和社會公共利益的要求。在利益位階上，國家和社會公共利益優(yōu)先于私人利益之實現(xiàn)，故才有公權(quán)力予以干預的必要。而在調(diào)整的主要是與交易等處分行為有關(guān)私主體之間的利益關(guān)系，救濟方式也主要表現(xiàn)在私權(quán)之間的互相限制和對抗，優(yōu)先保護善意方的救濟利益，非通過公權(quán)力直接否定交易行為及其后果的法律限制規(guī)范中，并不需要公權(quán)力的干預，僅需調(diào)和私主體之間的利益關(guān)系[33]。此種私法上的限制性規(guī)范并未進入需要由公權(quán)力予以干預調(diào)整和校準的公法領(lǐng)域，仍然屬于平等民事主體之間的私人利益關(guān)系和交易行為的私法范疇。例如《民法典》第168條對代理行為的限制、第301條對共有人處分共有物限制的相關(guān)規(guī)定，均為對民事主體間私益關(guān)系或處分行為的法定限制。違反這種限制而與第三人所為之民事法律行為并非確定無效，而是將對法律行為效力的決定和救濟權(quán)利有條件地賦予善意相對人或第三人。因此被稱為“私權(quán)限制規(guī)則”“賦權(quán)性規(guī)范”或“私法上準許”，從而將其排除在效力性強制性規(guī)范范圍之外，成為與效力性強制性規(guī)范并列的一類規(guī)范類型[34]。

顯然，“承包方同意”規(guī)則也屬于此種規(guī)范。在利益關(guān)系上，無論是土地承包經(jīng)營權(quán)人還是土地經(jīng)營權(quán)人抑或是受讓土地經(jīng)營權(quán)的第三人，其均為平等的民事主體，其所欲實現(xiàn)的利益也均為私益。也許會有觀點認為投資改良承包地的行為可能會導致土地污染或土地用途變更，危及國家土地管理利益。但在筆者看來，此種行為所引發(fā)的法律后果并不在“承包方同意”規(guī)則的規(guī)制意旨之內(nèi)，而是已由《農(nóng)村土地承包法》第42條所規(guī)定的在受讓方擅自改變土地用途、連續(xù)2年拋荒或者給土地造成嚴重損害和破壞生態(tài)環(huán)境時，承包方可行使該條所賦予其的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同法定解除權(quán)而直接解除與土地經(jīng)營權(quán)人的合同。同時，《農(nóng)村土地承包法》第64條又規(guī)定，在承包方怠于行使前述合同解除權(quán)時，發(fā)包方可直接終止承包方與土地經(jīng)營權(quán)人的流轉(zhuǎn)合同，并可要求土地經(jīng)營權(quán)人對土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害予以賠償。法律上沒有必要對同一事實設(shè)定兩種不同的法律規(guī)則來予以規(guī)制，因此在土地投資改良中“承包方同意”規(guī)則所限制的利益關(guān)系并不涉及國家和社會公共利益。同樣地，在“再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)融資擔?！敝?，也僅涉及私主體之間的利益關(guān)系。即使是在土地經(jīng)營權(quán)被通過強制方式予以拍賣變賣后，受讓人取得的仍然是受承包期約束的有期限的權(quán)利，其亦不會影響土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地集體所有權(quán)人之間的承包關(guān)系，承包方基于土地社會保障功能而享有的土地承包經(jīng)營權(quán)也不會受到損害。那么，公權(quán)力無論如何不能也無須對未經(jīng)承包方同意而實施的民事法律行為的后果予以干涉。

盡管公權(quán)力無法對其效力加以干涉，但“承包方同意”乃是法定的對承包方利益予以優(yōu)先保護的規(guī)則，應(yīng)不允許雙方通過約定予以排除。但此處的不能排除適用是相對于承擔義務(wù)一方，也就是受讓方而言的。在承包方許可或同意的情況下，其基于“承包方同意”規(guī)則所獲得的優(yōu)先保護利益亦可放棄。正如《新辦法》中所表述的那樣，承包方應(yīng)當事先行使其同意權(quán)。換言之，承包方行使其同意權(quán)的時限應(yīng)在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同生效之前，其可在合同中明確排除“承包方同意”規(guī)則的適用或明確承諾放棄同意權(quán)的方式來改變“承包方同意”規(guī)則的強制適用，放棄法律賦予其的優(yōu)先利益。在雙方無約定的情況下，“承包方同意”規(guī)則作為一項法定規(guī)則，可在事后為雙方利益關(guān)系的安排和調(diào)處提供規(guī)范指引。此種立法安排，符合私權(quán)限制性規(guī)范所欲實現(xiàn)的預先對特定交易活動中涉及的利益處分行為進行法定限制，并將違反該限制的法律后果的選擇和救濟權(quán)利交由法定的利益方，而非借助公權(quán)力直接否認該行為的目的和功能[33]。

(三) 規(guī)則適用之展開

在前述對“承包方同意”規(guī)則的法理基礎(chǔ)和規(guī)范屬性進行抽象分析的前提下，仍需進一步在微觀上對其法律適用規(guī)則展開論證，厘清隱藏在法律文本背后的法律適用邏輯。

1. 投資改良行為中的“承包方同意”?！掇r(nóng)村土地承包法》第43條規(guī)定了受讓方實施改良土壤和建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施這兩類行為應(yīng)當征得承包方同意。所謂改良土壤，是指針對土壤的不良性狀和障礙因素，采取相應(yīng)的農(nóng)業(yè)、水利、生物等措施，改善土壤性狀，提高土壤肥力，增加作物產(chǎn)量，以及改善人類生存的土壤環(huán)境的過程。根據(jù)國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》(國土資發(fā)〔2014〕127號)的規(guī)定，農(nóng)業(yè)設(shè)施包括生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施和配套設(shè)施三類。由此可見，土壤改良和建設(shè)附屬設(shè)施所產(chǎn)生的法律后果存在區(qū)別:土壤改良過程中，土地經(jīng)營權(quán)人會投入金錢來改善土壤性狀，從而使土地本身的效用和價值增加；而在建設(shè)附屬配套設(shè)施過程中，土地經(jīng)營權(quán)人或投入金錢，或投入實物，產(chǎn)生的結(jié)果是在承包地上增設(shè)新物。

在承包方同意的情況下：(1)土地經(jīng)營權(quán)人進行土壤改良所投入的費用已內(nèi)在于土地之中，只能依據(jù)其投入的費用來評估和分配。在經(jīng)營期限內(nèi)，土地經(jīng)營權(quán)人為了維持土地正常使用狀態(tài)和獲取收益而投入必要費用，如因灌溉而繳納的水費、因施肥而產(chǎn)生的肥料費、因開墾而產(chǎn)生的開墾費等。這些費用的產(chǎn)生，既是占有和使用承包地必不可少的，亦是為土地經(jīng)營權(quán)人自身利益而必須負擔的，故應(yīng)排除在應(yīng)返還或補償?shù)慕痤~范圍之外。若土地經(jīng)營權(quán)人投入的并非為占有使用土地而不可或缺的費用，而是為了改良承包地而支出的能夠?qū)嵸|(zhì)性增加土地價值的費用，則雙方有約定從其約定，未約定的應(yīng)依照合同終止時現(xiàn)存土地增值價值評估結(jié)果來確定應(yīng)償還的費用。(2)土地經(jīng)營權(quán)人因增設(shè)附屬設(shè)施使土地價值提升時，其投入形成了附合于農(nóng)地的新物。此種情形下，應(yīng)準用《民法典》第322條關(guān)于添附物歸屬的相關(guān)規(guī)定，由雙方當事人約定。在沒有約定或約定不明時，可根據(jù)實際情況，若該增設(shè)客觀上增加了承包地的價值，提高了生產(chǎn)能力，且拆除成本較高或可能損害承包地固有價值時，應(yīng)當予以保留。此時，可由雙方當事人協(xié)商確定承包人應(yīng)適當補償給土地經(jīng)營權(quán)人投資費用。補償標準則可綜合考慮投資年限、設(shè)施的折舊程度、土地經(jīng)營權(quán)人的投資成本等加以確定[3]189。

在未經(jīng)承包方同意情況下，土地經(jīng)營權(quán)人仍然有權(quán)自主采取改良土壤或增設(shè)農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施。但其能否要求承包方返還或適當補償其因投資改良或增設(shè)行為而投入的費用，則取決于承包方自愿，即承包方有權(quán)決定是否給予土地經(jīng)營權(quán)人以適當補償以及如何補償，法律不應(yīng)加以干涉。其理由在于利益衡量上能充分保護承包方的利益，使其不因惡意或者至少不善意的土地經(jīng)營權(quán)人的擅自行為而被動受損，這既契合“承包方同意”規(guī)則下對土地承包經(jīng)營權(quán)人利益的優(yōu)先保護，也是土地經(jīng)營權(quán)人行使其管理權(quán)能的具體體現(xiàn)，更是對私法自治原則和誠實信用原則的貫徹落實。

最后，還需強調(diào)的是，從立法目的上看，《農(nóng)村土地承包法》第43條中的“承包方同意”規(guī)則適用于土地經(jīng)營權(quán)人的投資改良行為在事實上增加了土地價值的情形下。若土地經(jīng)營權(quán)人的行為并未增加反而造成承包地價值貶損的后果，則并非本條所規(guī)制的范圍?；谖牧x及目的解釋，無論是否經(jīng)承包方同意，土地經(jīng)營權(quán)人的改良或增設(shè)行為都應(yīng)當按照法律法規(guī)以及合同約定行使，不得對承包地和承包方利益造成損害，否則，其非但不能依前述規(guī)則獲得適當補償，而且還因?qū)Τ邪卦斐蓳p害使承包方相對于發(fā)包方違約而對承包方造成損害承擔相應(yīng)的侵權(quán)責任。反過來，承包方亦可根據(jù)法律規(guī)定和合同約定解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同并向土地經(jīng)營權(quán)人主張損害賠償責任，而并非援用“承包方同意”規(guī)則。

2. 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)中的“承包方同意”。再流轉(zhuǎn)是相對于初次流轉(zhuǎn)而言的，其相對于初次流轉(zhuǎn)的特殊性在于“承包方同意”規(guī)則的存在[25]。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式包括出租、入股和其他方式。通說認為，擔保(抵押)應(yīng)當屬“其他方式”之一。從條文內(nèi)容上看，《農(nóng)村土地承包法》第46條和第47條規(guī)定的“承包方同意”規(guī)則在成立要件上相同，均為“承包方同意+集體經(jīng)濟組織備案”。《新辦法》第12條亦將二者規(guī)定在一處，即“受讓方將流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)以及向金融機構(gòu)融資擔保的，應(yīng)當事先取得承包方書面同意，并向發(fā)包方備案”?；诖朔N一致性，筆者將狹義上的再流轉(zhuǎn)與融資擔保中的“承包方同意”規(guī)則的適用進行一體討論。

關(guān)于再流轉(zhuǎn)中的“承包方同意”規(guī)則，爭議最大者莫過于違反該規(guī)則的法律效果。前述司法裁判之分歧已證明此點。從立法目的上看，無論是出租、入股，還是融資擔保，之所以都要事先經(jīng)“承包方同意”，是為了防止土地經(jīng)營權(quán)人再流轉(zhuǎn)承包地而損害承包農(nóng)戶基于承包合同享有的在先權(quán)益，重點在于保障承包農(nóng)戶對其土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀況的知情和管理權(quán)。因此，承包農(nóng)戶基于其自由意志將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他主體后，其對土地經(jīng)營權(quán)享有監(jiān)督管理的權(quán)利不能抑制甚至阻止其他主體自由支配和處分土地經(jīng)營權(quán)。

基本的裁判思路應(yīng)是在對土地經(jīng)營權(quán)處分自由、土地承包經(jīng)營權(quán)人利益維護以及受讓人利益保護進行利益衡量基礎(chǔ)上，認為“承包方同意”規(guī)則是法律賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人的一項管理權(quán)能，得由承包方自主選擇是否行使，行使后的效力也僅約束土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)人，并不影響土地經(jīng)營權(quán)與第三人之間的流轉(zhuǎn)合同。由于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不明，而《民法典》《農(nóng)村土地承包法》均認可土地經(jīng)營權(quán)具有登記能力，其經(jīng)過登記具有對抗第三人的效力，但不影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力。無論是土地經(jīng)營權(quán)出租、入股還是融資擔保，只要雙方意思表示一致，該流轉(zhuǎn)合同即為有效，受讓人可基于流轉(zhuǎn)合同對承包地進行事實上的利用。但由于“承包方同意”規(guī)則的存在，在未經(jīng)其同意土地經(jīng)營權(quán)人與第三人簽訂流轉(zhuǎn)合同后，該流轉(zhuǎn)合同僅約束合同雙方，對承包方不發(fā)生效力。若承包方不認可土地經(jīng)營權(quán)人擅自流轉(zhuǎn)行為，則一方面可解除其與土地經(jīng)營權(quán)人之間的流轉(zhuǎn)合同，另一方面可在對抗力層面獲得相對于再流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中第三人的優(yōu)先權(quán)。

具言之，就出租而言，土地經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)再出租給第三人，顯然構(gòu)成轉(zhuǎn)租，可適用《民法典》關(guān)于租賃合同的有關(guān)規(guī)定來確定各方主體的利益。在未經(jīng)承包方同意的情況下，土地經(jīng)營權(quán)人仍可將該土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)給第三人，該土地經(jīng)營權(quán)自轉(zhuǎn)租合同簽訂時生效。承包方則可依據(jù)《民法典》第716條的規(guī)定，直接解除與土地經(jīng)營權(quán)人的流轉(zhuǎn)合同。在解除與土地經(jīng)營權(quán)人的流轉(zhuǎn)合同后，承包方可據(jù)此申請變更或注銷土地經(jīng)營權(quán)登記，并對抗第三方通過再流轉(zhuǎn)而取得的土地經(jīng)營權(quán)。就入股而言，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)以該土地經(jīng)營權(quán)作價入股，出資合同亦有效。事后若未獲承包方追認，則享有該土地經(jīng)營權(quán)股權(quán)的主體不得對抗承包方，承包方既可選擇解除與土地經(jīng)營權(quán)人的合同而收回該土地經(jīng)營權(quán)，亦可承繼土地經(jīng)營權(quán)人的股東身份而享有股權(quán)。就擔保而言，也不應(yīng)以承包農(nóng)戶是否同意作為第三方主體設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)擔保物權(quán)的前提，即不能強制規(guī)定必須征得承包農(nóng)戶的同意，而只能將其視為選擇性條件。在第三方主體未征得承包農(nóng)戶同意而擔保時，其后果是在實現(xiàn)擔保物權(quán)時不得損害承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，若強制以“同意”作為擔保物權(quán)成立要件，可能會存在承包方惡意阻止以流轉(zhuǎn)方式取得經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體進行擔保的情形，不利于第三方經(jīng)營主體的融資，進而影響新型農(nóng)業(yè)主體的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。

此外，基于前文分析，在承包方怠于行使其“同意權(quán)”時，可賦予土地經(jīng)營權(quán)人和第三人以催告權(quán)，在合理期限內(nèi)承包方經(jīng)催告未明確表示同意，則視為同意。土地經(jīng)營權(quán)人則不受“承包方同意”規(guī)則之約束，事后承包方亦不能以此為據(jù)要求土地經(jīng)營權(quán)人承擔責任。