徐艷晴，劉 鑫，曹 靚，黃朝明

（海南大學(xué)公共管理學(xué)院，海南 ?？?570228）

1 引言

耕地是我國(guó)最寶貴的資源，是糧食生產(chǎn)的根本保證，耕地保護(hù)關(guān)系國(guó)家糧食安全，涉及國(guó)計(jì)民生。在經(jīng)濟(jì)逐步實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的今天，耕地保護(hù)的重要性不言而喻。當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)已取得重大進(jìn)展，但仍存在一定問(wèn)題，耕地“非糧化”便是其中之一。耕地“非糧化”是指耕地利用方式由種植糧食作物調(diào)整為種植經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展林果、畜禽等生產(chǎn)活動(dòng)的過(guò)程[1]。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于耕地“非糧化”的研究較多，既有從糧食安全理論視角[2]、農(nóng)地資本化理論視角[3]和農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革理論視角[4]對(duì)我國(guó)耕地“非糧化”問(wèn)題進(jìn)行解讀；也有研究耕地“非糧化”導(dǎo)致的具體問(wèn)題，包括耕地用途嚴(yán)格管制下土地流轉(zhuǎn)所導(dǎo)致耕地“非糧化”[5]、基于政府和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利益動(dòng)機(jī)差異所導(dǎo)致的影響土地生產(chǎn)率和糧食安全程度[6]以及耕地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的耕地“非糧化”傾向[7-8]等。此外，已有研究還從技術(shù)性角度出發(fā)，分析耕地“非糧化”所導(dǎo)致的水田質(zhì)量變化[9]、土壤成分破壞[10]以及耕作破壞層的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[11]和診斷標(biāo)準(zhǔn)[12]；同時(shí)，為更好了解我國(guó)耕地“非糧化”變遷的時(shí)空特征，有學(xué)者從宏觀層面對(duì)我國(guó)耕地“非糧化”的時(shí)空演化特征[13]和空間格局分異[14]進(jìn)行研究，也有對(duì)流域和省區(qū)的耕地“非糧化”情況進(jìn)行研究，包括分析黃河沿岸耕地“非糧化”的形態(tài)特征及優(yōu)化調(diào)控[15]、山東省耕地“非糧化”的空間分異特征[16]等。綜上，已有研究對(duì)耕地“非糧化”的時(shí)空情況有了一定認(rèn)識(shí)，為更好地解決相關(guān)問(wèn)題，學(xué)者們研究了耕地“非糧化”問(wèn)題的影響因素及解決對(duì)策，提出耕地細(xì)碎化[17]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)[18]以及工商業(yè)下鄉(xiāng)[19]等是導(dǎo)致耕地“非糧化”的影響因素；并提出設(shè)計(jì)智能監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)我國(guó)整體[20]以及部分省區(qū)的耕地“非糧化”情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)[21]或通過(guò)衛(wèi)星遙感對(duì)南方地區(qū)耕地“非糧化”進(jìn)行信息提取[22]以監(jiān)測(cè)耕地“非糧化”情況、探索建立耕地低成本流轉(zhuǎn)機(jī)制[23]、積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)向種糧方向發(fā)展[24]、設(shè)置耕地保護(hù)金和提高種糧直補(bǔ)[25]等措施以解決耕地“非糧化”問(wèn)題。

通過(guò)文獻(xiàn)回顧，可知當(dāng)前學(xué)界對(duì)耕地“非糧化”既有從理論視角進(jìn)行解讀，也有從實(shí)踐出發(fā)對(duì)該問(wèn)題、影響因素以及解決對(duì)策的研究，為后續(xù)研究提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)和參考。政府是耕地“非糧化”問(wèn)題的治理主體，政府治理現(xiàn)代化對(duì)耕地“非糧化”治理具有重要意義。中共十九屆四中全會(huì)指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”；中共十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”是加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措?？梢?jiàn)，政府職責(zé)明確是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要抓手，耕地“非糧化”的治理亦是如此。本文擬聚焦政府職責(zé)明確的視角，從構(gòu)建政府部門(mén)職責(zé)明晰化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系出發(fā)，對(duì)當(dāng)前耕地“非糧化”領(lǐng)域政府部門(mén)職責(zé)明晰化情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提出建議，以期對(duì)我國(guó)耕地“非糧化”的治理提供參考。

2 耕地“非糧化”政府職責(zé)明晰化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.1 研究對(duì)象和方法

2.1.1 研究對(duì)象

本文以中央層面與耕地“非糧化”相關(guān)的政府部門(mén)職責(zé)明晰化情況作為研究對(duì)象，對(duì)耕地“非糧化”相關(guān)部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行梳理，以了解其職責(zé)明晰化情況。對(duì)包括土地管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、糧食安全、耕地“非糧化”以及歷年中央一號(hào)文件等政策文件的梳理，發(fā)現(xiàn)其中僅有《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》中明確耕地“非糧化”治理的責(zé)任部門(mén)，故以其為依據(jù)，可知責(zé)任部門(mén)有國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家發(fā)改委）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部以及國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局，具體職責(zé)如表1。

表1 耕地“非糧化”領(lǐng)域的主要部門(mén)及其職責(zé)Tab.1 Main departments and their responsibilities in the field of “non-grain” of cultivated land

2.1.2 研究方法

本文的基本內(nèi)容是耕地“非糧化”領(lǐng)域中央層面政府部門(mén)職責(zé)的明晰化情況。首先，通過(guò)文本分析法梳理相關(guān)政策文本，對(duì)以上部門(mén)的耕地“非糧化”相關(guān)職責(zé)進(jìn)行歸納；其次，通過(guò)文獻(xiàn)研究法對(duì)關(guān)于政府部門(mén)職責(zé)的研究情況進(jìn)行梳理以構(gòu)建職責(zé)明晰化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；再次，經(jīng)課題組研討后對(duì)責(zé)任部門(mén)的職責(zé)明晰化情況進(jìn)行打分，并使用主成分分析法結(jié)合SPSS 23.0對(duì)指標(biāo)賦權(quán)；然后，將各部門(mén)在各指標(biāo)所得分?jǐn)?shù)與各自權(quán)重進(jìn)行線性加權(quán)計(jì)算，得到各部門(mén)在3個(gè)一級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)得分，隨后采用Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化的方法，將各部門(mén)在3個(gè)一級(jí)指標(biāo)的得分轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)值再進(jìn)行累加并求均值，以計(jì)算出各部門(mén)在耕地“非糧化”領(lǐng)域政府職責(zé)明晰化的綜合得分；最后，分析評(píng)價(jià)結(jié)果并提出建議。

2.2 指標(biāo)體系的構(gòu)建

本文的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系擬通過(guò)以下途徑構(gòu)建。一是對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，總結(jié)學(xué)界對(duì)政府職責(zé)明確的研究成果提煉出具象指標(biāo)。二是采用德?tīng)柗品?，通過(guò)專(zhuān)家對(duì)指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)，遴選出具有代表性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并最終確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。本文擬從職責(zé)表述具晰化、職責(zé)邊界清晰化、跨部門(mén)協(xié)同角色明晰化3方面構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，具體原因如下：首先，對(duì)一個(gè)部門(mén)而言，必須對(duì)自己的職責(zé)能進(jìn)行具體、清晰地描述，故需聚焦部門(mén)的職責(zé)表述，即職責(zé)表述具晰化；其次，在面臨某一治理領(lǐng)域時(shí)，依靠單一部門(mén)難以實(shí)現(xiàn)有效治理，會(huì)涉及職責(zé)分工，故需聚焦不同部門(mén)間的職責(zé)分工，即職責(zé)邊界清晰化；最后，因公共治理問(wèn)題日益復(fù)雜，職責(zé)邊界實(shí)則難以徹底劃清，必然出現(xiàn)職責(zé)相互交涉的內(nèi)容，需通過(guò)跨部門(mén)協(xié)同來(lái)解決，故需聚焦跨部門(mén)協(xié)同情況，即跨部門(mén)協(xié)同明晰化?；谝陨?個(gè)一級(jí)指標(biāo)，通過(guò)閱讀相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行細(xì)化（表2）。

表2 耕地“非糧化”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建Tab.2 Construction of evaluation index system for “non-grain” of cultivated land

2.2.1 職責(zé)表述具晰化

職責(zé)表述具晰化是職責(zé)明晰化的重要前提。組織是為實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)而建立的，故可被視為目標(biāo)導(dǎo)向[26]，政府部門(mén)亦然。政府職責(zé)是政府為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而承載的職能和責(zé)任，職責(zé)表述模糊可視為政府部門(mén)目標(biāo)模糊的表現(xiàn)，衡量目標(biāo)的模糊性成為考察政府職責(zé)明確的重要標(biāo)尺。學(xué)界對(duì)目標(biāo)模糊的衡量維度有美國(guó)NASP①美國(guó)行政研究項(xiàng)目（National Administrative Studies Project, NASP）。調(diào)查采用的對(duì)幾乎所有人都清晰、對(duì)外容易解釋、目標(biāo)被清晰定義[27]3個(gè)維度，以及CHUN等構(gòu)建的指令性目標(biāo)模糊、評(píng)估性目標(biāo)模糊、優(yōu)先性目標(biāo)模糊[28]3個(gè)維度。由以上可知，學(xué)者們對(duì)政府目標(biāo)模糊的衡量側(cè)重于目標(biāo)自身表述清晰度、外界一致理解程度、目標(biāo)的評(píng)估性和優(yōu)先性等，外界一致理解程度因受理解能力等主觀因素影響較大，暫不納入考量。故選取目標(biāo)自身表述清晰度、目標(biāo)的優(yōu)先性和目標(biāo)評(píng)估性來(lái)表征職責(zé)表述具晰化，結(jié)合本文，目標(biāo)自身表述清晰度以職責(zé)內(nèi)容表述清晰度作為二級(jí)指標(biāo)，目標(biāo)的優(yōu)先性以職責(zé)重要程度優(yōu)先性作為二級(jí)指標(biāo)，目標(biāo)評(píng)估性則以可考核程度作為二級(jí)指標(biāo)，最終得到職責(zé)內(nèi)容表述清晰度、職責(zé)重要程度優(yōu)先性和可考核程度3個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

2.2.2 職責(zé)邊界清晰化

本文的職責(zé)邊界清晰化針對(duì)不同部門(mén)間職責(zé)邊界的清晰化。目前，職責(zé)邊界在憲法和法律中的規(guī)定比較籠統(tǒng)[29]，職責(zé)邊界清晰是實(shí)現(xiàn)有效治理的重要前提。通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)間職責(zé)邊界不清晰的主要表現(xiàn)有職責(zé)概念不清、邊界模糊[30]，一部門(mén)履職需以另一部門(mén)的履職為前提[31]，職責(zé)分工和部門(mén)權(quán)責(zé)界定不明晰[32]，事權(quán)交接出現(xiàn)“多對(duì)一”而難以劃分職責(zé)邊界[33]，職責(zé)交接空白期較長(zhǎng)導(dǎo)致相互推諉、職能相互牽制[34]等。其中，職責(zé)概念不清、邊界模糊主要涉及職責(zé)概念層面，擬采用概念清晰度來(lái)衡量；一部門(mén)履職需以另一部門(mén)的履職為前提、事權(quán)交接出現(xiàn)“多對(duì)一”而難以劃分職責(zé)邊界主要涉及范圍邊界層面，擬采用范圍清晰度來(lái)衡量；職責(zé)分工和部門(mén)權(quán)責(zé)界定不明晰、職責(zé)交接空白期較長(zhǎng)導(dǎo)致相互推諉、職能相互牽制則主要涉及職責(zé)分工層面，擬采用分工精細(xì)度來(lái)衡量；最終得到概念清晰度、范圍清晰度和分工精細(xì)度3個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

2.2.3 跨部門(mén)協(xié)同明晰化

公共治理問(wèn)題日益復(fù)雜，跨部門(mén)協(xié)同治理愈發(fā)重要，跨部門(mén)協(xié)同是否明晰，則是其治理有效性的重要前提。通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)界認(rèn)為當(dāng)前跨部門(mén)協(xié)同不明晰的表現(xiàn)有信息共享不暢[35]，協(xié)調(diào)內(nèi)容和機(jī)制不完善、協(xié)作主體不明確、激勵(lì)和問(wèn)責(zé)力度不足[36]，協(xié)同技術(shù)較落后[37]等。其中，協(xié)調(diào)內(nèi)容和機(jī)制不完善、協(xié)作主體不明確主要涉及制度規(guī)范層面，擬采用規(guī)范清晰度來(lái)衡量；激勵(lì)和問(wèn)責(zé)力度不足主要涉及激勵(lì)與問(wèn)責(zé)層面，擬采用獎(jiǎng)懲力度來(lái)衡量；信息共享不暢與協(xié)同技術(shù)落后主要涉及技術(shù)輔助層面，擬采用技術(shù)支持度來(lái)衡量；最終得到規(guī)范清晰度、獎(jiǎng)懲力度、技術(shù)支持度3個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

基于前文得到的二級(jí)指標(biāo)，對(duì)其進(jìn)行闡釋細(xì)化，得到三級(jí)指標(biāo)，初步構(gòu)建起評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為“填平”重要性參差不齊的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)和詮釋賦分結(jié)果的真正意義，本文對(duì)指標(biāo)體系中的語(yǔ)義色彩進(jìn)行調(diào)整。職責(zé)表述具晰化和跨部門(mén)協(xié)同明晰化的指標(biāo)設(shè)置為正向語(yǔ)義，即得分越高越明晰；職責(zé)邊界清晰化的指標(biāo)設(shè)置為反向語(yǔ)意，即得分越高越不清晰。為保證指標(biāo)體系的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，本文采用德?tīng)柗品ǎㄟ^(guò)專(zhuān)家成員的評(píng)價(jià)，遴選出具有代表性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并最終建立起評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

綜上，本文建立的耕地“非糧化”領(lǐng)域政府職責(zé)明晰化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、9個(gè)二級(jí)指標(biāo)、24個(gè)三級(jí)指標(biāo)。本文將24個(gè)三級(jí)指標(biāo)作為24個(gè)題項(xiàng)，依據(jù)政策文本中涉及三級(jí)指標(biāo)的部分是否明確界定來(lái)對(duì)其以“是=1，否=0”的方式進(jìn)行二分賦值。如在X1指標(biāo)中自然資源部的三定方案中“組織劃定永久基本農(nóng)田控制線；負(fù)責(zé)組織實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”就可判斷為“是”并賦值為1，若其職責(zé)僅規(guī)定為“參與耕地‘非糧化’的管理”而沒(méi)有細(xì)化，不夠清晰，即可判斷為“否”并賦值為0。打分方式為課題組成員各自打分，若出現(xiàn)分歧，課題組內(nèi)部通過(guò)會(huì)商并重新決定，直到無(wú)異議，最后賦值即該指標(biāo)的值。

2.3 數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

本文所選取的數(shù)據(jù)來(lái)自北大法寶并結(jié)合中國(guó)政府網(wǎng)、國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部以及國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局官網(wǎng)的政策文本庫(kù)，在其中以“耕地‘非糧化’”“土地管理”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理”“糧食安全”“種植結(jié)構(gòu)”和“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策”等作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，所得政策文本數(shù)量達(dá)近千條，經(jīng)深入閱讀后，依據(jù)科學(xué)性、客觀性原則進(jìn)行處理，篩選相關(guān)性較高的100余篇作為數(shù)據(jù)來(lái)源。

3 研究結(jié)果與分析

3.1 實(shí)證評(píng)估過(guò)程

本文選取包括《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》 《關(guān)于印發(fā)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法的通知》 《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)土地管理法》 《全國(guó)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016—2020年）》 《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》以及《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等在內(nèi)的政策文本，依據(jù)政策文本對(duì)相關(guān)部門(mén)的職責(zé)明晰化情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

經(jīng)SPSS 23.0得出成分初始特征值、累計(jì)貢獻(xiàn)率等參數(shù)后，本文秉持特征值大于1且累計(jì)貢獻(xiàn)率高于85%的原則進(jìn)行主成分提取。經(jīng)提取后發(fā)現(xiàn)，前三個(gè)成分符合標(biāo)準(zhǔn)，其累積貢獻(xiàn)率達(dá)100.0%，能反映原始數(shù)據(jù)的絕大部分信息，適合進(jìn)行主成分分析。故本文提取前三個(gè)成分，通過(guò)其載荷方差百分比構(gòu)建成分得分系數(shù)矩陣并計(jì)算，得出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重，如表3所示。

表3 指標(biāo)權(quán)重表Tab.3 Index weights

為便于后續(xù)的比較分析，本文需計(jì)算出3個(gè)一級(jí)指標(biāo)得分的最值，便于后續(xù)進(jìn)行數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換。在職責(zé)表述具晰化上，求最大值是將X1、X2、X4、X6、X8、X9、X10賦值為1，其余賦值為0，計(jì)算后為0.342；求最小值是將X3、X5、X7賦值為1，其余賦值為0，計(jì)算后為0.078。在職責(zé)邊界清晰化上，求最大值是將X13—X18賦值為1，其余賦值為0，計(jì)算后為0.165；求最小值是將X11、X12賦值為1，其余賦值為0，計(jì)算后為0.076。在跨部門(mén)協(xié)同明晰化上，求最大值是將X19—X24賦值為1，計(jì)算后為0.374；求最小值是將X19—X24賦值為0，計(jì)算后為0。得到三個(gè)指標(biāo)的最值，將其作為計(jì)算綜合得分時(shí)進(jìn)行Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化的最值。

3.2 評(píng)估結(jié)果與分析

將前文中課題組對(duì)各指標(biāo)的賦值結(jié)合表3所得權(quán)重進(jìn)行線性加權(quán)，得到耕地“非糧化”領(lǐng)域各部門(mén)在3個(gè)一級(jí)指標(biāo)得分的初始值。為確保綜合得分和評(píng)價(jià)結(jié)果的統(tǒng)一，本文通過(guò)采用Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化的方法，將四部門(mén)在各自指標(biāo)得分的初始值轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化得分，進(jìn)而進(jìn)行累加后再求均值，作為四部門(mén)的綜合得分，標(biāo)準(zhǔn)化得分的數(shù)值均處于（0，1）之間，越接近1，其明晰化程度就越高。最終得到的結(jié)果如表4，排名結(jié)果以綜合得分進(jìn)行排列。

表4 耕地“非糧化”相關(guān)部門(mén)綜合得分及排名Tab.4 Comprehensive scores and ranking of relevant departments of “non grain” cultivated land

由表4可知，四部門(mén)的綜合得分均較為接近1，但在個(gè)別指標(biāo)上有所欠缺。四部門(mén)對(duì)比而言，職責(zé)明晰化程度由高到低是自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局以及國(guó)家發(fā)改委。四部門(mén)在職責(zé)表述具晰化的得分均超過(guò)了0.8，故其在該指標(biāo)的表現(xiàn)較好；在職責(zé)邊界清晰化上，四部門(mén)的得分均在0.5左右，故其在該指標(biāo)的表現(xiàn)不佳；在跨部門(mén)協(xié)同明晰化上，四部門(mén)的得分均在0.60～0.75之間，故其在該指標(biāo)的表現(xiàn)一般。

3.2.1 職責(zé)表述具晰化

在職責(zé)表述具晰化這一指標(biāo)中，自然資源部的表現(xiàn)最好，得分接近1。其職責(zé)表述中，做到表述內(nèi)容詳細(xì)、具體職責(zé)表述清晰，沒(méi)有使用“相關(guān)”“有關(guān)”詞語(yǔ)或語(yǔ)意相近、雷同的詞語(yǔ)，在可考核程度上有對(duì)時(shí)間、數(shù)量等進(jìn)行說(shuō)明，如在《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》等文件中規(guī)定自然資源部在耕地“非糧化”領(lǐng)域的主要職責(zé)是通過(guò)綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感等技術(shù)每半年開(kāi)展一次全國(guó)耕地種糧情況監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和通過(guò)下屬的自然資源督察機(jī)構(gòu)履行耕地保護(hù)的督察職責(zé)；在其三定方案中也強(qiáng)調(diào)其在涉及耕地管理上的主要職責(zé)有“牽頭擬訂并實(shí)施耕地保護(hù)政策，負(fù)責(zé)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)。組織實(shí)施耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核和永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)。完善耕地占補(bǔ)平衡制度并監(jiān)督其執(zhí)行情況”；在職責(zé)表述上做到具體清晰。表現(xiàn)相對(duì)不佳的國(guó)家發(fā)改委，其職責(zé)表述中使用了模糊性詞匯，缺乏職責(zé)目標(biāo)重要程度的差異化和優(yōu)先性，在可考核程度上也沒(méi)有使用時(shí)間、目標(biāo)考核或數(shù)量類(lèi)詞語(yǔ)，如在以上文件中，國(guó)家發(fā)改委在耕地“非糧化”領(lǐng)域的主要職責(zé)有指導(dǎo)、管理國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局和負(fù)責(zé)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制國(guó)家考核工作組的相關(guān)工作；且其三定方案中僅提及“管理國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局”和“擬訂中央儲(chǔ)備糧棉糖等戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的規(guī)劃和總量計(jì)劃”；在職責(zé)表述上是相對(duì)模糊的。

3.2.2 職責(zé)邊界清晰化

在職責(zé)邊界清晰化這一指標(biāo)中，國(guó)家發(fā)改委的表現(xiàn)較其他三個(gè)部門(mén)而言相對(duì)較好，其職責(zé)邊界清晰化中，核心概念的內(nèi)涵外延及邊界清晰，不存在職責(zé)交叉或重疊的情況，如在其三定方案和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法的通知》等提到其職責(zé)包括指導(dǎo)國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局工作、糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制國(guó)家考核組的主要負(fù)責(zé)單位；在職責(zé)邊界清晰化的表現(xiàn)相對(duì)清晰。

自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局的表現(xiàn)則相對(duì)不佳，其職責(zé)邊界清晰化中邊界劃定上相對(duì)模糊，職責(zé)范圍上存在著一定的交叉、重疊，沒(méi)有相關(guān)文件對(duì)其分工進(jìn)行清晰劃分，如在《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》指出“一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類(lèi)改變的前提下，可以適度種植其他農(nóng)作物”。《土地管理法實(shí)施條例》指出“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”。在目前的職責(zé)分工中，三部門(mén)的職責(zé)邊界并不明晰：自然資源部是統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)的部門(mén)，耕地的用途管制是農(nóng)用地的一種用途管制；但耕地“非糧化”與農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相連，對(duì)耕地的用途管制也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的職責(zé)。同時(shí)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局要將耕地“非糧化”作為考核糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制落實(shí)情況的重要指標(biāo)，要與自然資源部就撂荒地等耕地“非糧化”情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，但沒(méi)有明確監(jiān)測(cè)撂荒地以及耕地作物種植管理中農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源部的具體職責(zé)邊界，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源部的三定方案中，同樣都提及要做好耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)，卻并未有政策文件在這一職責(zé)上劃清其職責(zé)邊界，存在一定的模糊。故以上三部門(mén)在職責(zé)邊界清晰化上表現(xiàn)不佳。

3.2.3 跨部門(mén)協(xié)同明晰化

在這一指標(biāo)中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局的表現(xiàn)較好，明確了跨部門(mén)協(xié)同的具體職責(zé)、工作規(guī)則和形式、成員單位和牽頭單位以及問(wèn)責(zé)和考核機(jī)制，如在《關(guān)于印發(fā)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法的通知》 《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》中提及由國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局牽頭，由中央編辦、財(cái)政部等部門(mén)參與成立糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制國(guó)家考核工作組，通過(guò)該工作組對(duì)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制進(jìn)行考核，并明確考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲手段，對(duì)考核優(yōu)秀的，給予表?yè)P(yáng)且在相關(guān)項(xiàng)目資金和糧食專(zhuān)項(xiàng)扶持政策上優(yōu)先考慮，對(duì)考核不合格的則采取約談、限期整改以及追責(zé)等措施；故農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)改委以及國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局在該指標(biāo)的得分一致，表現(xiàn)較好。自然資源部在該指標(biāo)表現(xiàn)相對(duì)不佳，如在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》中，其跨部門(mén)協(xié)同的部分主要是需會(huì)同其他部門(mén)對(duì)各省區(qū)耕地種糧情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，但在協(xié)同監(jiān)測(cè)的具體職責(zé)、工作形式以及問(wèn)責(zé)和考核機(jī)制，均缺乏相應(yīng)的政策文本進(jìn)行細(xì)化，存在一定模糊，故其在該指標(biāo)的表現(xiàn)不佳。

4 建議

為提高耕地“非糧化”治理的政府部門(mén)職責(zé)明晰化程度，相關(guān)部門(mén)要強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，具體建議如下：

（1）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進(jìn)一步明確在耕地“非糧化”治理的具體職責(zé)，抓好耕地利用的優(yōu)先序，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、永久基本農(nóng)田和一般耕地上可種植的作物種類(lèi)；對(duì)已發(fā)生“非糧化”的耕地，特別是在永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上的“非糧化”，要會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制總體治理方案，穩(wěn)妥、有序、科學(xué)引導(dǎo)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整并恢復(fù)為耕地。

（2）自然資源部要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部針對(duì)包括撂荒地在內(nèi)的耕地監(jiān)測(cè)管理建立起明確清晰的跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制，抓好耕地“非糧化”的整治工作；要定期開(kāi)展撂荒耕地監(jiān)測(cè)，依據(jù)監(jiān)測(cè)情況采取措施以防止因耕地撂荒導(dǎo)致的耕地“非糧化”。同時(shí)，要強(qiáng)化耕地種植用途管理，開(kāi)展種植用途實(shí)施監(jiān)測(cè)，自然資源部要統(tǒng)籌“三區(qū)三線”劃定，優(yōu)化區(qū)域和地方國(guó)土空間布局；會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部做好耕地年度“進(jìn)出平衡”方案編制；開(kāi)展耕地，特別是永久基本農(nóng)田和新增耕地的變化流向趨勢(shì)監(jiān)測(cè)分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)預(yù)警。

（3）國(guó)家發(fā)改委在職責(zé)表述具晰化上表現(xiàn)相對(duì)不佳，應(yīng)進(jìn)一步明確在耕地“非糧化”治理中的職責(zé)表述，在內(nèi)容清晰度、可考核程度和程度差異性上通過(guò)更準(zhǔn)確的表述以實(shí)現(xiàn)其在耕地“非糧化”治理中的職責(zé)表述具晰化。在職責(zé)表述具體清晰的基礎(chǔ)上，結(jié)合糧食安全、特色小鎮(zhèn)建設(shè)和永久基本農(nóng)田保護(hù)等方面積極制定相關(guān)政策以實(shí)現(xiàn)耕地“非糧化”的有效治理。

（4）國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局在職責(zé)邊界清晰化上表現(xiàn)不佳，與自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制以及耕地“非糧化”的考核上存在一定程度的職責(zé)交叉，應(yīng)結(jié)合本部門(mén)在耕地“非糧化”治理中的職責(zé)定位，進(jìn)一步厘清職責(zé)邊界；同時(shí)應(yīng)當(dāng)會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部加強(qiáng)對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的監(jiān)管，保持非主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積的穩(wěn)定，以實(shí)現(xiàn)有效治理耕地“非糧化”和保護(hù)國(guó)家糧食安全的重要目標(biāo)。

5 結(jié)論與討論

本文結(jié)合新時(shí)代發(fā)展要求，針對(duì)政府職責(zé)明確這一重要目標(biāo)并聚焦典型領(lǐng)域，構(gòu)建政府職責(zé)明晰化的理論分析框架及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)耕地“非糧化”治理乃至其他領(lǐng)域的政府職責(zé)明晰化研究提供了理論參考?；谒鶚?gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合主成分分析法，運(yùn)用SPSS 23.0確認(rèn)主成分并計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重，通過(guò)專(zhuān)家打分、線性加權(quán)和Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化后得到四個(gè)部門(mén)的綜合得分與排名。結(jié)果表明，在耕地“非糧化”領(lǐng)域，四個(gè)部門(mén)的職責(zé)是比較明晰的，相較而言，職責(zé)明晰化程度由高到低依次是自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局以及國(guó)家發(fā)改委。具體來(lái)說(shuō)，四部門(mén)在職責(zé)表述具晰化的表現(xiàn)較好，在職責(zé)邊界清晰化上的表現(xiàn)相對(duì)不佳，在跨部門(mén)協(xié)同明晰化的表現(xiàn)介于前兩者之間。依據(jù)以上結(jié)論，針對(duì)四個(gè)部門(mén)存在的問(wèn)題，提出了針對(duì)性建議以實(shí)現(xiàn)耕地“非糧化”治理的協(xié)調(diào)配合。

耕地“非糧化”相關(guān)的政策文本對(duì)耕地“非糧化”治理工作的開(kāi)展和實(shí)施具有一定的指導(dǎo)作用，通過(guò)梳理相關(guān)政策文本可厘清其職責(zé)。本文通過(guò)評(píng)價(jià)指標(biāo)最終得到的數(shù)據(jù)僅代表依據(jù)政策文本集體研討后得出的職責(zé)明晰化程度的高低，并非以此來(lái)評(píng)價(jià)相關(guān)部門(mén)工作水平的優(yōu)劣。本文在建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系上進(jìn)行了一定的探索，所構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是以定性指標(biāo)為主，通過(guò)各種方法在一定程度上減弱指標(biāo)設(shè)計(jì)的主觀色彩。未來(lái)希望能夠有實(shí)踐性和代表性更強(qiáng)的指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充，以增強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的說(shuō)服力。