張牧遙

(淮陰師范學(xué)院 法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇 淮安 223000)

自然資源特許使用權(quán)一向被視作民法物權(quán)，并為物權(quán)法所確認(rèn)。然而，自然資源具有強(qiáng)烈的自然性、系統(tǒng)性、公共性特征，這些特征所涵攝的公共利益及其保障需要，已成為當(dāng)代自然資源與環(huán)境治理中的一個(gè)基礎(chǔ)性、優(yōu)先性命題。對(duì)這些公共利益的維護(hù)，理論上倚重于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的展開，制度上寄落于對(duì)自然資源使用權(quán)的適當(dāng)限制。不過(guò)，關(guān)于這種限制的性質(zhì)，及其功能的規(guī)范體現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)，存在內(nèi)外有別的兩種模式。內(nèi)部模式主張立基于民法范疇，進(jìn)行物權(quán)化實(shí)現(xiàn)，但其效果有待再思考；外部模式則主張從公法視角去解釋這種權(quán)利限制，展開規(guī)范建構(gòu)，但具體方案尚語(yǔ)焉不詳。也就說(shuō)，目前這兩種模式仍處于通過(guò)法律解釋進(jìn)行原則規(guī)則化或理想方案探索階段。

從立法、理論研究的整體開展看，民法物權(quán)化模式長(zhǎng)期占據(jù)著主流地位。但從民法物權(quán)化模式的發(fā)展境遇，以及對(duì)其存在的諸多質(zhì)疑、批評(píng)來(lái)看，民法物權(quán)模式也困難重重。(1)有關(guān)質(zhì)疑討論可參見張峰、葉榅平：《自然資源物權(quán)化的困境與出路》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期；呂忠梅：《物權(quán)立法的“綠色”理性選擇》，載《法學(xué)》2004年第12期；金海統(tǒng)：《自然資源使用權(quán):一個(gè)反思性的檢討》，載《法律科學(xué)》2009年第2期；王克穩(wěn)：《論公法性質(zhì)的自然資源使用權(quán)》，載《行政法學(xué)研究》2018年第3期。這與民法物權(quán)模式下，對(duì)自然資源特許使用權(quán)的概念理解與屬性定位失當(dāng)，民法物權(quán)的理論解釋、指導(dǎo)力不足密切相關(guān)。進(jìn)言之，自然資源特許使用權(quán)或并不適宜被定位于私法性物權(quán)，民法物權(quán)化模式在落實(shí)公共利益保障目標(biāo)上也還存在較難克服的邏輯與操作局限，難以直接、合理實(shí)現(xiàn)公益保障目標(biāo)的制度內(nèi)化。[1]對(duì)特許使用自然資源的目的與功能進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)，自然資源特許使用權(quán)首先是一種資源利益公平公正分享權(quán)，體現(xiàn)著公民自由權(quán)的意涵，乃一項(xiàng)公法性權(quán)利；從財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，財(cái)產(chǎn)和自由的關(guān)系上看，財(cái)產(chǎn)權(quán)可以成為實(shí)現(xiàn)與保障自由權(quán)的工具性權(quán)利，這為理解自然資源特許使用權(quán)中的自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，以及通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)涵括自由權(quán)實(shí)現(xiàn)模式的建構(gòu)提供了進(jìn)路支持，因此自然資源特許使用權(quán)還是一種公法財(cái)產(chǎn)權(quán)。(2)公法學(xué)有關(guān)研究雖較稀薄，但一些代表性思考能夠有所啟發(fā)。如美濃布達(dá)吉：《公法與私法》，黃馮明譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版；王克穩(wěn)：《行政許可中的特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社2015年版。這種公法財(cái)產(chǎn)權(quán)之理解、定位，與自然資源國(guó)家所有權(quán)之公權(quán)觀念保持了邏輯一致，對(duì)于發(fā)展自然資源權(quán)利公法邏輯及體系大有裨益。顯然，這也正是從公法視角理解自然資源特許使用權(quán)的屬性，建構(gòu)其權(quán)利實(shí)現(xiàn)公法模式的基本邏輯與動(dòng)力所在。

一、“特許”使用自然資源的目的與功能

(一)目的：優(yōu)先維護(hù)公共利益

維護(hù)公共利益既是公共行政的元價(jià)值，又是公共行政的生成機(jī)理所在。[2]行政特許是自然資源使用權(quán)配置的一種重要的公法方式。重要性和公法性，正體現(xiàn)了行政特許配置自然資源使用權(quán)的基礎(chǔ)性和目的性。如今，自然資源及其所營(yíng)造的生態(tài)環(huán)境對(duì)人類生存和發(fā)展的價(jià)值毋庸贅言。以符合人類及其社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的方式，“合理”利用自然資源與環(huán)境，就是正視自然資源與環(huán)境的公共性特征，維護(hù)公共利益也就成為一種基礎(chǔ)性、優(yōu)先性需要。在自然資源領(lǐng)域，諸如保障生存、公共性利用、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展性利用，或者節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、資源與環(huán)境戰(zhàn)略安全、衛(wèi)生與健康等，都體現(xiàn)著人們普遍的價(jià)值需要，明確體現(xiàn)著公共利益。即使是自然資源物權(quán)觀念的擁護(hù)者，也承認(rèn)“自然資源物權(quán)具有較強(qiáng)的社會(huì)性，自然資源的公共產(chǎn)品屬性決定了自然資源物權(quán)制度設(shè)計(jì)的最終目的不是為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)私人或團(tuán)體的利益，而是為了增進(jìn)社會(huì)公共利益與公眾福利，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)性利用和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”。[3](P38～39)而維護(hù)公共利益從來(lái)都是公法的基本使命，優(yōu)先保障公共利益也成為區(qū)別公法和私法的一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)。

之所以要以行政特許方式來(lái)配置自然資源使用權(quán)，主要原因有二：其一，公共利益的維護(hù)通常需要集體行動(dòng)，但從收益和成本的非對(duì)稱性、非均衡性匹配現(xiàn)實(shí)可以看出，不易建構(gòu)合理的集體行動(dòng)邏輯，較難提升維護(hù)公益動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，每位個(gè)體都是經(jīng)濟(jì)理性人，其優(yōu)先關(guān)注的通常是個(gè)體利益，在缺乏技術(shù)創(chuàng)新的情況，維護(hù)公共利益常常停留于道德呼吁，維護(hù)公益行動(dòng)的收益難以特定化，成本不宜市場(chǎng)化，搭便車也就成為常見現(xiàn)象。就自然資源治理領(lǐng)域而言，以公地悲劇和反公地悲劇為代表的資源利用中的正負(fù)外部性問題更是復(fù)雜難解。為此，政府規(guī)制、市場(chǎng)規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制紛紛登場(chǎng)獻(xiàn)智。盡管治理手段的多元化是緊迫的現(xiàn)實(shí)需要，但手段之間缺乏聯(lián)絡(luò)也可能導(dǎo)致治理混亂、低效。現(xiàn)代行政通過(guò)積極的自我變革正面回應(yīng)著這一問題。行政特許試圖通過(guò)將政府引導(dǎo)督促和價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)機(jī)制及個(gè)體與行業(yè)自律等社會(huì)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，借助對(duì)個(gè)體的賦權(quán)，以及限制和激勵(lì)雙重手段，在“合理”利用自然資源行動(dòng)中落實(shí)公共利益。其二，行政特許的賦權(quán)本質(zhì)決定了自然資源特許使用權(quán)的個(gè)別性和競(jìng)爭(zhēng)性。為消解集體行動(dòng)在維護(hù)公共利益上的邏輯、動(dòng)力、技術(shù)困難，行政特許在堅(jiān)持普遍、公平原則基礎(chǔ)上，對(duì)自然資源使用權(quán)進(jìn)行著個(gè)別化配置，面向所有主體進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，但盡量將自然資源使用權(quán)配置給能以最大化實(shí)現(xiàn)公共利益的主體，這符合功利主義財(cái)產(chǎn)權(quán)思想預(yù)期。功利主義財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，以“社會(huì)功效”評(píng)估這一結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)，既可以支持財(cái)產(chǎn)私有，也可以支持財(cái)產(chǎn)公有，此唯取決于何者可以產(chǎn)生更高社會(huì)功效——只需保證將財(cái)產(chǎn)權(quán)的每個(gè)具體權(quán)能都能配給于最可實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值的主體。[4]這里的最大價(jià)值首先指涉的應(yīng)是公共利益層面，在法律規(guī)范作為共同價(jià)值載體的法哲學(xué)意義上，也必須如此。從自然資源特許使用有關(guān)的法律規(guī)范來(lái)看，多為面向公共利益的控制性規(guī)范。行政特許的目的恰是在公平公正基礎(chǔ)上，使那些真正有條件、有能力對(duì)自然資源進(jìn)行“合理利用”，以符合公共利益保障需要的主體獲得自然資源利用權(quán)。因此，是公平基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)。既不搞特權(quán)，也要有活力的競(jìng)爭(zhēng)，于落實(shí)保障基本人權(quán)的公法使命之時(shí)，還同步架設(shè)起維護(hù)私的權(quán)益的橋梁。憲法上關(guān)于資源利用權(quán)的規(guī)定除了具有“終極授權(quán)”這一形式功能外，還承載著保障基本人權(quán)、劃分公私疆界、平衡個(gè)人自由和國(guó)家干預(yù)的實(shí)質(zhì)功能，增進(jìn)與分配公共利益，體現(xiàn)了與私權(quán)、私法的明顯差別。[5]行政法部門不僅要承接憲法的這些功能，還要盡可能在公法體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)這些功能。基礎(chǔ)性、優(yōu)先性地維護(hù)公共利益之時(shí)，兼顧保障私的權(quán)益也并非公法不能完成的任務(wù)，公物、公產(chǎn)的特許利用也早已證明了這一點(diǎn)。因此，選擇合適的主體，并確保主體以合理方式開發(fā)利用自然資源，正可被理解為在公法統(tǒng)攝下實(shí)現(xiàn)公益和私益平衡保障目標(biāo)的實(shí)踐過(guò)程?；诖?，自然資源法才可被納入公法框架之中，通過(guò)公法干預(yù)，保障資源利益分享的公平公正。可見，基礎(chǔ)性、優(yōu)先性地維護(hù)自然資源及其利用上所寄予的公共利益，既體現(xiàn)了特許使用自然資源的目的，也體現(xiàn)了“特許”使用自然資源的特殊功能。

(二)功能：確保資源利益分享公平公正

無(wú)論是從立法、學(xué)術(shù)研究，還是實(shí)務(wù)上看，均將自然資源特許使用權(quán)理解為一種具體的權(quán)利，甚至延續(xù)和強(qiáng)化著私法權(quán)利的觀念。但自然資源特許使用權(quán)系由“行政特許”和“權(quán)利”兩個(gè)核心語(yǔ)詞共同構(gòu)成，表面上，其含義可以理解為“通過(guò)行政特許賦予自然資源利用權(quán)”。但實(shí)質(zhì)上，還具有公平公正分享資源利益的含義，而且這個(gè)含義還應(yīng)具有基礎(chǔ)性、前提性特質(zhì)，因?yàn)椴粌H公平公正分享資源利益本身就表征著公共利益，它還是“私益”形成與保障的前置邏輯。從構(gòu)詞上講，“特許”作為前置定語(yǔ)，限定和解釋著“權(quán)利”的內(nèi)涵和性質(zhì)，其首先關(guān)注的并非“權(quán)利”而是“特許”，試圖通過(guò)設(shè)置獲得特許利用的條件，以使取得主體首先有能力去維護(hù)自然資源上所寄予的公共利益，這必然同步體現(xiàn)對(duì)權(quán)利的限制，影響著權(quán)利的形成、結(jié)構(gòu)和功能。對(duì)此，堅(jiān)持準(zhǔn)物權(quán)觀念的學(xué)者也予以認(rèn)可。以礦業(yè)權(quán)為例，“與典型物權(quán)相比，礦業(yè)權(quán)往往關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略利益、國(guó)計(jì)民生，故在主體方面限定嚴(yán)格，權(quán)利轉(zhuǎn)讓方面也附有種種限制乃至禁止”。[6](P240)這些限制一方面導(dǎo)致無(wú)法或不宜以私權(quán)形成、結(jié)構(gòu)、功能理論去解釋(諸如準(zhǔn)確物權(quán)、特別法物權(quán)等修正性物權(quán)觀念與方法實(shí)際上恰能說(shuō)明這一點(diǎn))，另一方面也指示出，必須回歸這種權(quán)利背后的利益安排，準(zhǔn)確認(rèn)知其資源利益分享本質(zhì)。這里的資源利益雖非確定概念，但從自然資源的自然性、社會(huì)性、系統(tǒng)性上講，這種資源利益可以概括為服務(wù)于人類良好、可持續(xù)生存和發(fā)展而針對(duì)自然資源所應(yīng)享有的利益，具有整體的公益性質(zhì)。保障公平公正分享這種資源利益正是行政特許介入自然資源使用權(quán)配置的初衷。公法通常通過(guò)正面激勵(lì)或者反面規(guī)限達(dá)至這一目的，如果從激勵(lì)作為規(guī)限手段意義上講，規(guī)限是主要的、普遍的，因此人們一般認(rèn)為公法及其手段通常具有明顯的強(qiáng)制、干預(yù)特質(zhì)。但無(wú)論如何評(píng)價(jià)，其目的與思維還是“讓合適的主體做合適的事”。這雖然是一個(gè)篩選的過(guò)程，一定意義上具有競(jìng)爭(zhēng)性和排斥性，但并不意味著有違公平；而且，即便取得了具有一定競(jìng)爭(zhēng)性、排斥性的自然資源使用權(quán)，也以有能力保障自然資源及其系統(tǒng)的可持續(xù)效用為前置要求，畢竟自然資源及其系統(tǒng)的安全穩(wěn)定關(guān)涉所有社會(huì)主體的資源利益及其分享。故而，不僅許可法從許可范圍、權(quán)力設(shè)定、許可實(shí)施、許可評(píng)估等諸多方面設(shè)置了實(shí)體或程序要求，不少自然資源單行法也基于資源利益分享公平公正，對(duì)自然資源特許使用權(quán)的取得、行使、流轉(zhuǎn)等方面作了規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)草原法》規(guī)定，任何單位或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓草原；依法取得的草原利用經(jīng)營(yíng)權(quán)不得隨意調(diào)整，即使需要個(gè)別調(diào)整也需經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員三分之二以上同意，并報(bào)鄉(xiāng)、縣人民政府草原主管部門批準(zhǔn)；任何單位、個(gè)人均不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓草原。(3)參見《中華人民共和國(guó)草原法》第13、9條。《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》更是明確要求，“從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件；除特定情況外，探礦權(quán)、采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，禁止倒賣”；設(shè)立礦山企業(yè)，必須符合資質(zhì)條件，國(guó)家要對(duì)礦區(qū)范圍、礦山設(shè)計(jì)或開采方案、生生產(chǎn)技術(shù)條件、安全措施和環(huán)境保護(hù)措施等進(jìn)行審批”。(4)參加《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第3、6、15條。從《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則來(lái)看，雖對(duì)礦權(quán)主體并無(wú)一般、直接、形式限制，國(guó)家、集體、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體均有獲得資格，但實(shí)施細(xì)則分從勘查資料掌握及其程度，開發(fā)范圍，規(guī)模與資金、設(shè)備、技術(shù)人員適配，產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)規(guī)范、方案可行性，安全生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)的知識(shí)儲(chǔ)備和能力提升等多方面提出了要求。(5)參見《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第11～13條，以及第五章。這意味著主體競(jìng)選，其形式目的就是讓“合適的人做合適的事”，實(shí)質(zhì)目的就是為充分保障公共利益，確保資源利益分享公平公正?！吨腥A人民共和國(guó)水法》規(guī)定，“水資源利用應(yīng)堅(jiān)持興利與除害相結(jié)合，要兼顧上下游、左右岸和有關(guān)地區(qū)之間的利益，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，并服從防洪的總體安排；應(yīng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要；水資源利用要重視規(guī)劃及其論證，重視利用、節(jié)水技術(shù)與管理創(chuàng)新”。(6)參見《中華人民共和國(guó)水法》第20、21條。此間既體現(xiàn)了利益的均衡，還體現(xiàn)著服務(wù)于“合理利用”以保障公共利益，確保資源利益公平公正分享的利益考量、限制與激勵(lì)等治理價(jià)值?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》明確指出，“任何單位或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域；申請(qǐng)使用海域應(yīng)提交申請(qǐng)書、論證材料、相關(guān)的資信證明材料等；海域使用權(quán)的獲得除劃撥外，多數(shù)情況下需要通過(guò)招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式獲取；海域使用權(quán)得依法轉(zhuǎn)讓”。(7)參見《中華人民共和國(guó)海域使用權(quán)管理法》第3、16、20、38條。海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一般都要受到較多行政干預(yù)。如廣西壯族自治區(qū)規(guī)定，市、縣海洋行政主管部門依法對(duì)海域使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押實(shí)行行政管理和監(jiān)督檢查；參與競(jìng)拍的主體除須提交資質(zhì)證明、使用論證材料等外，還需提交履約保證金；各種形式的海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓(再配置，即初始配置之后的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn))須由主管部門審查，轉(zhuǎn)讓須同時(shí)具備已取得合法的海域使用權(quán)證書、繳清海域使用金、按期進(jìn)行年審、完成整個(gè)利用的25%以上等條件；拍賣、掛牌出讓還有相當(dāng)嚴(yán)格的程序要求，如公告-知悉文件-叫價(jià)和增價(jià)規(guī)則-競(jìng)價(jià)規(guī)則-繳納履約保證金-付款辦證(掛牌公告-初定競(jìng)買人-繳納保證金-公開公平競(jìng)價(jià)-競(jìng)得)。(8)參見《廣西壯族自治區(qū)北海市海域使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第4條、第28～35條。這些規(guī)定無(wú)疑構(gòu)成對(duì)主體資質(zhì)、能力的實(shí)質(zhì)控制。雖說(shuō)在權(quán)利競(jìng)得上對(duì)所有主體進(jìn)行機(jī)會(huì)開放，但惟在主體具備利用資金、技術(shù)等“資質(zhì)”和“能力”條件，并通過(guò)公開公平競(jìng)爭(zhēng)程序，才能最終意義獲得開發(fā)利用自然資源的權(quán)利?！疤卦S”使用自然資源權(quán)實(shí)質(zhì)上正是通過(guò)掌控利用自然資源的主體“資質(zhì)”和“能力”，確?！昂线m的人做合適的事”，形成“消除剝削和暴利，保護(hù)公共資源一般使用者和消費(fèi)者的權(quán)益，確保公共資源的合理利用和防止公共資源特許使用的過(guò)度商業(yè)化”[7]等客觀效果，落實(shí)自然資源利益公平公正分享目標(biāo)。

二、自然資源特許使用權(quán)的公法財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性

自然資源特許使用權(quán)在法權(quán)形式上表現(xiàn)為自然資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，屬于無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)，與人格、自由同屬無(wú)形財(cái)產(chǎn)序列，具有自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重內(nèi)涵。從權(quán)利形成、變動(dòng)過(guò)程看，這源于通過(guò)行政特許結(jié)束自然資源全民共有的自然權(quán)利狀態(tài)，形成了對(duì)自然資源排斥性占有、利用的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。自然資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，是特許經(jīng)營(yíng)人獲得行政特權(quán)，主體具有從事開發(fā)利用自然資源的身份、地位，并由此獲得特殊利益，因此自然資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)就是以資源專營(yíng)資格為客體的非物質(zhì)性、無(wú)形性財(cái)產(chǎn)權(quán)。[8]由此可見，自然資源特許使用權(quán)內(nèi)在存有從自由(權(quán))向財(cái)產(chǎn)(權(quán))的過(guò)渡發(fā)展。實(shí)際上，這與人格、自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜互動(dòng)，以及經(jīng)由財(cái)產(chǎn)權(quán)具體實(shí)現(xiàn)、保障人格、自由權(quán)的進(jìn)路與模式有關(guān)。

(一)作為公法權(quán)利的自然資源特許使用權(quán)

自然資源特許使用權(quán)具有資源利益配置權(quán)的內(nèi)涵，是一種“合理”分享資源利益的資格權(quán)。自然資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為特許類財(cái)產(chǎn)權(quán)的唯一法權(quán)形式，通過(guò)將特許這種行政權(quán)延伸入公共財(cái)產(chǎn)配置之中，主體所獲得是一種開發(fā)利用自然資源的“經(jīng)營(yíng)資格”權(quán)。實(shí)際上一種新的財(cái)產(chǎn)類型，即特許類財(cái)產(chǎn)，這類財(cái)產(chǎn)由特別授予資格、優(yōu)惠、特權(quán)等法律利益構(gòu)成，屬于非物質(zhì)性財(cái)產(chǎn)，基于此類財(cái)產(chǎn)而形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)與傳統(tǒng)民法物權(quán)不僅客體有別，其權(quán)利形態(tài)與制度模式上也存在重大差別。[8]自然資源特許使用權(quán)是一種公法權(quán)利。通過(guò)行政特許所取得取水、狩獵、放牧、捕撈、漁業(yè)養(yǎng)殖、采礦、挖沙等排他性使用權(quán)，即為公共資源特許使用權(quán)。權(quán)利人享有的源于行政主體并與行政主體“相似的權(quán)利”，其權(quán)利內(nèi)容與邊界需由行政機(jī)關(guān)依據(jù)利益衡量結(jié)果加以確定，屬于義務(wù)性權(quán)利，不能被簡(jiǎn)單解釋為民法用益物權(quán)。[7]自然資源特許使用權(quán)是行政特許這種公權(quán)力通過(guò)利益衡量所形成的權(quán)利，與通過(guò)法律確認(rèn)直接生成的私權(quán)存在明顯區(qū)別，制定法確認(rèn)的是這種行政權(quán)力運(yùn)行的后果，其直接目的或說(shuō)基礎(chǔ)性目標(biāo)是保障公共利益。近世以來(lái)財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的提出，雖對(duì)私的財(cái)產(chǎn)權(quán)提出了維護(hù)公益要求，但私的財(cái)產(chǎn)權(quán)植根于私益的基本邏輯和框架并未發(fā)生本質(zhì)改變。因此說(shuō)，自然資源特許使用權(quán)與私的財(cái)產(chǎn)權(quán)或民法物權(quán)大相徑庭。其是為有效保障自然資源利益公平公正分享，以合理配置社會(huì)財(cái)富和利益的公法權(quán)利。基于這種權(quán)利，公民得以請(qǐng)求國(guó)家通過(guò)合理、適當(dāng)?shù)臋?quán)力運(yùn)行保障其公平公正分享資源利益。“對(duì)公權(quán)力的控制力一旦為了臣民利益而被賦予臣民，這里便出現(xiàn)了屬于公權(quán)力的相對(duì)于國(guó)家的權(quán)力，這就是主體在公法上的權(quán)利?！盵9](P115)這種公法權(quán)利雖直接取向于公民政治參與，是公民基于其在國(guó)家中的成員身份而享有的權(quán)利，是公民相對(duì)于國(guó)家的政治地位的法律表達(dá)，但實(shí)系對(duì)公民以個(gè)體身份維護(hù)公共利益的治理需求的回應(yīng)和治理邏輯的重構(gòu)。

對(duì)自然資源特許使用權(quán)來(lái)講，國(guó)家代表全民擁有自然資源所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但為維護(hù)實(shí)施所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)以使資源物盡其用這類“人為性”公益，以及維系資源與環(huán)境的可持續(xù)效用這類“自然性”公益，確保資源利益能為全民公平公正分享，需要生成行政特許這種公法工具。行政特許權(quán)作為一種公權(quán)力，其運(yùn)行的目的是保障自然資源利益公平公正分享，其運(yùn)行結(jié)果便是賦權(quán)——賦予公民向國(guó)家提出公平公正分享資源利益要求的權(quán)利。自然資源特許使用權(quán)自始便蘊(yùn)含著控制資源分享、保障全民資源利益的雙重內(nèi)涵，公權(quán)力與公權(quán)利構(gòu)成了自然資源特許使用權(quán)的一體兩面?；谶@種權(quán)利，公民得以請(qǐng)求國(guó)家公平公正的分享資源利益，對(duì)于特許使用權(quán)獲得者而言，因服務(wù)于公共利益的公法限制或負(fù)擔(dān)，也使得其所取得的權(quán)利須承受保障資源利益公平公正分享任務(wù)，因此具有一定的義務(wù)性。通過(guò)資源利益公平公正分享這一本質(zhì)性、概括性公益內(nèi)涵，將現(xiàn)代生態(tài)文明的工具與目的面相兼容體現(xiàn)。因此，自然資源特許使用權(quán)，并非直接創(chuàng)造了一種具體、實(shí)在的私法性的物權(quán)，而是以形式性“私權(quán)”表達(dá)著要求公平公正分享自然資源利益的實(shí)質(zhì)性公法權(quán)利內(nèi)涵。“個(gè)人被法制授予的持續(xù)性的資格和能力構(gòu)成了個(gè)人在公法上的身份或人格，人格的功能雖也由請(qǐng)求權(quán)構(gòu)成，但與私法權(quán)利不同的是，這種請(qǐng)求權(quán)針對(duì)的是國(guó)家性的權(quán)力主體，它們的對(duì)象始終是一種授予行為，授予的是通過(guò)個(gè)人的行為無(wú)法謀得的東西。此外，個(gè)人的公法能力以嚴(yán)格的個(gè)人本人與國(guó)家之間的關(guān)系為基礎(chǔ)……創(chuàng)設(shè)公法請(qǐng)求權(quán)的身份是法律關(guān)系，不是權(quán)利?！盵10](P52～53)這與私法權(quán)利的生成邏輯、結(jié)構(gòu)和功能存在明顯差異。若說(shuō)自然資源國(guó)家所有權(quán)是“保障自然資源合理利用”之權(quán)[11]，自然資源特許使用權(quán)就是在公法、公權(quán)系統(tǒng)中落實(shí)自然資源國(guó)家所有權(quán)的應(yīng)有部門行政法內(nèi)容，從而也體現(xiàn)了自然資源權(quán)之完整、自在的公法權(quán)利邏輯與體系。

(二)作為公法財(cái)產(chǎn)權(quán)的自然資源特許使用權(quán)

從財(cái)產(chǎn)權(quán)理論家的解釋來(lái)看，自然狀態(tài)和競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下的財(cái)產(chǎn)權(quán)形式有別。自然狀態(tài)下的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”是一種包容性權(quán)利，為“共有財(cái)產(chǎn)權(quán)”，即“人人都有”，但這也可理解為“人人皆無(wú)”，因此并不存在私的意義上的產(chǎn)權(quán)；資源逐漸豐裕之后，以排他占有的方式結(jié)束資源占有的原始自然狀態(tài)，才產(chǎn)生了“私”的財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)公共財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)，在行政特許尚未介入之時(shí)，也不會(huì)產(chǎn)生排擠、競(jìng)爭(zhēng)性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，與上述財(cái)產(chǎn)權(quán)理論并無(wú)沖突。無(wú)論如何理解，通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論及其發(fā)展，還能夠發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)和自由之間的某些天然聯(lián)系?！柏?cái)產(chǎn)乃是人性的必然結(jié)果……它與人生而俱有的需求密切相關(guān)”。[12](P131)人的生存、發(fā)展等需求是自由的表現(xiàn)形式，尊嚴(yán)是人的自由得以實(shí)現(xiàn)的價(jià)值感。作為資源利益分享之公法權(quán)利的自然資源特許使用權(quán)，以滿足人的生存、發(fā)展需要為目的，以人獲得尊嚴(yán)的價(jià)值體驗(yàn)為標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)人的勞動(dòng)的價(jià)值附加與創(chuàng)造，建立起自由和財(cái)產(chǎn)之間的聯(lián)系。人對(duì)自身人格的擁有，以及以此為基礎(chǔ)的占有物的行動(dòng)，體現(xiàn)了人以勞動(dòng)為中介從對(duì)自身的占有過(guò)渡到對(duì)物的占有的過(guò)程，是財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得的基本邏輯。[13]人對(duì)自身人格的占有，體現(xiàn)了自由，作為這種自由的延伸和保障，又需要?jiǎng)?chuàng)造出財(cái)產(chǎn)權(quán)。所以說(shuō)，在財(cái)產(chǎn)權(quán)的歷史發(fā)展中，存在著一種有趣的悖立現(xiàn)象：財(cái)產(chǎn)是人格的化身和自由的保障，自由和財(cái)產(chǎn)密切聯(lián)系，二者也常被合并于一體進(jìn)行討論，但從自由的保障和實(shí)現(xiàn)上講，卻存在二者的分裂需要與可能。自由權(quán)多為自我保全的權(quán)利，但缺乏自我保全的手段，于是理論家們開始從自由和財(cái)產(chǎn)的邏輯關(guān)聯(lián)為入口，以自由和財(cái)產(chǎn)合理分裂為出口，提煉出財(cái)產(chǎn)權(quán)作為自我保全權(quán)利的工具性權(quán)利。人們通過(guò)勞動(dòng)，占有資源，結(jié)束自然權(quán)利的狀態(tài)，區(qū)分出你、我、他的，形成排他性的權(quán)利，進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，以最大化實(shí)現(xiàn)自我保全的自由權(quán)。[14](P289～290)這不僅體現(xiàn)了自由權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)的過(guò)渡、變遷，也使以財(cái)產(chǎn)權(quán)涵括并實(shí)現(xiàn)自由權(quán)成為可能。在法國(guó)財(cái)產(chǎn)法上，財(cái)產(chǎn)的范圍相當(dāng)廣泛，政治權(quán)利、自由權(quán)利也屬于非概括財(cái)產(chǎn)權(quán)利之列，財(cái)產(chǎn)圍繞著人并且深入到人，一切都是財(cái)產(chǎn)。[15](P48～50)凡對(duì)人格自由的塑造有利的行動(dòng)自由幾乎都可導(dǎo)入財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)路得以實(shí)現(xiàn)；人格的介入不僅更新著對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的理解，擴(kuò)大了財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，還于自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之間架設(shè)起聯(lián)通，為以財(cái)產(chǎn)權(quán)涵括自由權(quán)的部門法制設(shè)計(jì)提供了可能。[16]

行政特許的介入使自由權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)的變遷成為現(xiàn)實(shí)，自然資源與環(huán)境權(quán)利領(lǐng)域“自由權(quán)-財(cái)產(chǎn)權(quán)”變遷現(xiàn)象并不鮮見。比較典型的如排污權(quán)，以及作為地下空間特許利用之財(cái)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式的碳封存等。這些權(quán)利原本屬于公法上自由權(quán)的范疇，如排污權(quán)原本為排污自由，碳封存原本亦為空間利用自由，但為了追求和實(shí)現(xiàn)某些公共價(jià)值(比如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共利用等)，通過(guò)行政特許，利用市場(chǎng)機(jī)制又將之激發(fā)創(chuàng)造成了財(cái)產(chǎn)權(quán)。而且，由于這些財(cái)產(chǎn)權(quán)的原初客體和變形客體基本都屬于公共財(cái)產(chǎn)范圍，其目的是保障公共價(jià)值，其功能主要是確保資源利益的分享公正公平，其規(guī)范多為公法規(guī)范，所以，這些財(cái)產(chǎn)權(quán)又應(yīng)屬于公法權(quán)利性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。雖然，將自然資源特許使用權(quán)作為一種私法財(cái)產(chǎn)權(quán)去理解和實(shí)現(xiàn)仍是主流，但正如學(xué)者指出，私法權(quán)利模式主要目的仍是保護(hù)私的利益，而并非為了自然資源的可持續(xù)利用目的，通過(guò)私權(quán)及其激勵(lì)一定程度促進(jìn)這一目的，但從更大時(shí)空范圍看，私法物權(quán)模式與資源環(huán)境保護(hù)目的相矛盾。[17](P3)而且，自然資源特許使用權(quán)主要為公法所設(shè)定，其權(quán)利行使也受到公法的明確支配。因此，自然資源特許使用權(quán)的公法財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)模式就成為一種新的、可能方案。至于公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式何以可能可行，亦可從自然資源特許使用權(quán)之公法財(cái)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)、功能與方法上得到證成。

三、自然資源特許使用權(quán)之公法財(cái)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)、功能與方法

自然資源特許使用權(quán)實(shí)現(xiàn)的公法財(cái)產(chǎn)模式，是指基于自然資源特許使用權(quán)的屬性、特征和功能等，將自然資源特許使用權(quán)歸屬為一種公法財(cái)產(chǎn)權(quán)，系由公法設(shè)定，以公法性許可手段取得，行使與保護(hù)等經(jīng)受較強(qiáng)公法限制的有別于民法物權(quán)的實(shí)現(xiàn)模式。公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式的核心特征是公共性、財(cái)產(chǎn)權(quán)性和公法性，公共性表明價(jià)值追求以及價(jià)值側(cè)重，財(cái)產(chǎn)權(quán)性表明有關(guān)自然資源競(jìng)爭(zhēng)性利用的社會(huì)關(guān)系之實(shí)質(zhì)內(nèi)容，公法性體現(xiàn)主要表達(dá)形式和規(guī)范方式。

自然資源特許使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)導(dǎo)向公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式，其理由除了民法物權(quán)模式的局限之外，主要有如下幾點(diǎn)。

第一，在結(jié)構(gòu)上，這種模式可合理解釋并有效統(tǒng)合自然資源特許使用權(quán)之“公共役權(quán)+剩余權(quán)利”二元結(jié)構(gòu)。自然資源特許使用權(quán)是于財(cái)產(chǎn)上施加了公用負(fù)擔(dān)或公法限制而形成的“公共役權(quán)+剩余權(quán)利”二元結(jié)構(gòu)，其目的是在公益優(yōu)位基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公益和私益、自然資源保護(hù)和利用的動(dòng)態(tài)平衡。為追求“合理利用”所涵攝的公共價(jià)值，國(guó)家干預(yù)普遍介入自然資源權(quán)利之中，對(duì)自然資源使用權(quán)施加公用負(fù)擔(dān)或公法限制成為普遍現(xiàn)象。這種由于契約或者其他原因所取得的從他人物上獲取某種利益或阻止人們無(wú)限制地利用物的權(quán)利通常被稱為役權(quán)。[18](P105)在法國(guó)財(cái)產(chǎn)法上，為追求公共利益而對(duì)某項(xiàng)權(quán)利附加公法限制所形成的權(quán)利即為公共役權(quán)。[15](P1007)又被稱為行政役權(quán)、公益役權(quán)，系一種公法權(quán)利，屬于公法財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。就自然資源特許使用權(quán)中的役權(quán)部分而言，其是以“合理利用”自然資源為目標(biāo)導(dǎo)向，以“限制性利用”為內(nèi)涵的新型權(quán)利。至于“剩余權(quán)利”，雖被定位為私法物權(quán)，但因“公共役權(quán)”在權(quán)利結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生了整體性、質(zhì)性影響，故而既不宜再人為、機(jī)械地對(duì)自然資源特許使用權(quán)進(jìn)行割裂評(píng)價(jià)，不宜再將“剩余權(quán)利”視作私法物權(quán)——其受制于“公共役權(quán)”，并須支持“公共役權(quán)”在利用資源行動(dòng)中完成自然資源及其權(quán)利的公共性使命。由此，使這種“剩余權(quán)利”的實(shí)踐展開成為參與自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共性、政治性活動(dòng)。

“在可持續(xù)發(fā)展的世界里，公共與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和責(zé)任融為一體，所有行為者具有共同的價(jià)值觀和目標(biāo)，維持生態(tài)支持功能需要一個(gè)強(qiáng)大而安全的人類，關(guān)心其鄰里和后代?！盵19]所以，從整體上講，即便自然資源特許使用權(quán)同樣表達(dá)著有關(guān)物或財(cái)產(chǎn)的社會(huì)關(guān)系，但已突破了單個(gè)主體間達(dá)成的私人性合作，促進(jìn)著社會(huì)團(tuán)結(jié)，發(fā)展出了公共性合作關(guān)系。[20](P204)這種公共性合作，將對(duì)自然資源特許使用權(quán)的觀察導(dǎo)入了公共行政視野之中，從而可將自然資源特許使用權(quán)及其運(yùn)作，視為以契約形式完成資源有效治理行政任務(wù)的過(guò)程。特許利用自然資源的活動(dòng)經(jīng)常涉及何時(shí)、何地，以何種方式的利用是合適和可被允許的，以及政府、公共利用者與特許利用權(quán)人的權(quán)利、責(zé)任如何被資源管理行動(dòng)和諧地結(jié)構(gòu)起來(lái)。[21]權(quán)力和權(quán)利的和諧結(jié)構(gòu)不僅服務(wù)于行政任務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)，還可能基于這種任務(wù)需要而對(duì)被長(zhǎng)期視為私權(quán)的“剩余權(quán)利”即行影響或者改造，公法限制、公用負(fù)擔(dān)實(shí)際上正承擔(dān)著這種改造任務(wù)，并形成了“公共役權(quán)”；經(jīng)此改造，“剩余權(quán)利”只剩外殼，其功能、目的卻被“公共役權(quán)”所吸收、整合了。所以說(shuō)，從以契約形式實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的過(guò)程來(lái)看，雖可表征為“行政處分+行政合同”二元階段，但在行政合同階段，一部分權(quán)利、義務(wù)明確具有行政職責(zé)、行政權(quán)的性質(zhì)，另一些看似為私權(quán)利，卻具有質(zhì)變?yōu)樾姓?quán)的可能。[22]

因此，自然資源特許使用權(quán)實(shí)質(zhì)具有整體的公法財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，是公物、公產(chǎn)特許利用權(quán)這種最典型公法財(cái)產(chǎn)權(quán)理論與實(shí)踐應(yīng)用擴(kuò)展的體現(xiàn)。特許使用合同這一公法契約，不過(guò)是圍繞資源有效治理行政任務(wù)來(lái)為參與各方設(shè)定其公共性角色和任務(wù)。基于資源公共性及其決定的物有所值原則，出于資源配置與分享的公平公正需要，行政機(jī)關(guān)具有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序與相對(duì)人締結(jié)資源利用合同的義務(wù)，行政契約由此成為公共資源配置與分享的特殊機(jī)制，公法原理與制度的適用就成為必然。[23]所以，以公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式解釋并統(tǒng)合“公共役權(quán)”和“剩余權(quán)利”并不存在理論與方法障礙，公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式恰是自然資源特許使用權(quán)的屬性、結(jié)構(gòu)及其功能自然促成的正當(dāng)模式。

第二，在功能效果上公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式相較民法物權(quán)化這一主流模式更具有合理性、適應(yīng)性。其一，統(tǒng)一民法物權(quán)模式原本寄望于通過(guò)民法用益物權(quán)的設(shè)計(jì)將自然資源特許使用權(quán)的公共面相和公共價(jià)值融入私權(quán)體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自然資源權(quán)利兼顧多元利益、價(jià)值的目標(biāo)。但借助私權(quán)同時(shí)落實(shí)公共價(jià)值的動(dòng)力和技術(shù)不足。一般而言，通過(guò)一些禁止性規(guī)范、強(qiáng)行規(guī)范的介入設(shè)計(jì)或可使主體在消極意義上也同時(shí)維護(hù)著公共利益，如利用自然資源的同時(shí)不得妨害他人合法權(quán)益，不得損害公共利益，應(yīng)該堅(jiān)持節(jié)制和科學(xué)利用原則等。從技術(shù)上講，首先是私法必須設(shè)計(jì)出科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制確保主體都這樣做，其次是私法所設(shè)計(jì)的激勵(lì)機(jī)制能夠確保主體樂于這樣做，并以此消解對(duì)政府管制的依賴，間接確保資源配置和利益分享的公平正義。為消解資源利用和資源保護(hù)這對(duì)核心矛盾，私法竭力將公共價(jià)值和私的價(jià)值兼容涵攝，并希望通過(guò)管制和自治的均衡得以實(shí)現(xiàn)。但從民法典立法來(lái)看，本可在更大自由、更高體系性支撐、更多的管制三個(gè)方面同時(shí)提升，意即自治和管制的辯證關(guān)系在法律體系結(jié)構(gòu)更精粹后可以提升到一個(gè)全新境界，但從物權(quán)法和侵權(quán)責(zé)任法的立法過(guò)程中卻可見，為了響應(yīng)社會(huì)沖突而提高管制因素時(shí)，人們選擇了扭曲民法體系規(guī)則的方法，這只能導(dǎo)致自治和管制的兩敗俱傷。[24]其二，在民法物權(quán)模式之下，兼顧公共價(jià)值的預(yù)期被寄望于民法財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的張揚(yáng)，或管理權(quán)能的鑲?cè)?，但理論上的無(wú)法自足，制度內(nèi)化難以實(shí)現(xiàn)，以及實(shí)踐上的難以操作都已說(shuō)明此路不通。而公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式通過(guò)公法的強(qiáng)制保障和尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為自由兼容了公、私兩個(gè)面向，并順勢(shì)將公共價(jià)值和私價(jià)值的平衡一起實(shí)現(xiàn)。行政特許自初生時(shí)起，便帶有這種價(jià)值平衡的導(dǎo)向和功能。盡管，對(duì)行政特許配置資源的批評(píng)并不鮮見，但通過(guò)盡可能地吸納市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制，持續(xù)進(jìn)行著內(nèi)部民主化和效率化的自我改造。因此，可以更為直觀、有效地將自然資源上，分以生態(tài)價(jià)值保障為集中代表的公共利益，和以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為集中代表的私的利益平衡起來(lái)。行政特許的這種功能效果是至今仍需依靠綠色原則的法律解釋，以及以規(guī)則的轉(zhuǎn)介適用為主要技術(shù)支撐的民法物權(quán)模式較難直接、簡(jiǎn)潔、高效達(dá)成的。

第三，視角和方法的轉(zhuǎn)變，公法理論自足性愈加完備，公法方法足以指導(dǎo)、支撐公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式。自然資源特許使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)之所以復(fù)雜難解，主要因雜糅了多元利益、價(jià)值因素。基于某些規(guī)制對(duì)象和方法存在兼跨公-私的特征，德國(guó)公法創(chuàng)造出了所謂的“雙階理論”，以期能夠階層(段)化地區(qū)分出公私分明的規(guī)制領(lǐng)域，并分別采用相應(yīng)規(guī)制方法。但該理論方法自初生時(shí)起就備受詬病，從行政內(nèi)部理解公法契約的修正觀念漸受重視，公私混合事務(wù)治理整體回歸公法進(jìn)路也日益成為公法理論的“增長(zhǎng)點(diǎn)”。實(shí)際上，作為公私合作的一個(gè)典型，行政契約一直是雙階理論產(chǎn)生、發(fā)展的主要實(shí)踐樣本之一。諸如自然資源特許使用權(quán)協(xié)議等現(xiàn)代行政契約也成為公法制度和方法演變的重要突破口。盡管，以特許方式取得自然資源使用權(quán)后，這種權(quán)利的流轉(zhuǎn)并不鮮見，但無(wú)論如何流轉(zhuǎn)，其中變化的主體也只是特許使用者，國(guó)家的地位、角色和功能并未被替換，或說(shuō)并未發(fā)生巨大變動(dòng)。國(guó)家作為自然資源所有人，不僅要代表全民完成資源配置的公共治理任務(wù)，還要完成有效配置的公共治理任務(wù)，前者是讓有條件的主體擁有資源利用權(quán)，后者是要確保利用者合理利用資源，保障公共利益是此中基礎(chǔ)性、優(yōu)先性目標(biāo)，確保自然資源利益公平公正分享則是自然資源特許使用權(quán)的主要功能。所以，在權(quán)利取得、行使、流轉(zhuǎn)、保護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，為實(shí)現(xiàn)自然資源特許使用權(quán)的目標(biāo)，維持其功能的正常發(fā)揮，國(guó)家的角色和任務(wù)始終一致。故而，自然資源特許使用權(quán)的公共性、公法性不僅未減弱，還可能因公益優(yōu)位的規(guī)制目標(biāo)較難通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制或私人自治得到代償實(shí)現(xiàn)而更加信任公權(quán)，更多采取公法手段。隨之而來(lái)的行政方式變化是，大量適用契約模式，自然資源特許使用權(quán)契約即為代表。所以說(shuō)，自然資源特許使用權(quán)協(xié)議由內(nèi)自外散發(fā)著明顯的公法氣質(zhì)，系一種行政協(xié)議。如此一來(lái)，自然資源特許使用權(quán)從取得、行使、流轉(zhuǎn)到保護(hù)的整個(gè)過(guò)程都可步入公法軌道。因此，自然資源特許使用權(quán)的治理機(jī)制更應(yīng)遵循公法原理，借重公法方法。就該類協(xié)議的內(nèi)容而言，本質(zhì)上是國(guó)家和私人協(xié)力完成一定公共任務(wù)。此公共任務(wù)系指合理利用資源以謀求社會(huì)的公平公正，以及良性持續(xù)發(fā)展。這恰恰是自然資源權(quán)利上的最大、最終公共性價(jià)值所在。這種價(jià)值的保障有賴公法技術(shù)，特許就此被普遍引入。在由此形成的行政特許法律關(guān)系中，其客體雖在形式上指向著自然資源這類“物”，但實(shí)質(zhì)上其客體卻指向著特定的行政任務(wù)。[25]自然資特許利用協(xié)議成為這種行政任務(wù)的載體，配置著以此任務(wù)完成為導(dǎo)向的協(xié)議各方的權(quán)利與義務(wù)。故而，自然資源特許使用權(quán)的法律制度應(yīng)建立起公法、公權(quán)(利)主導(dǎo)下的秩序結(jié)構(gòu)。在方法論上，由于各參與方圍繞完成行政任務(wù)，形成了公法性權(quán)利、義務(wù)，故應(yīng)走向公法法律關(guān)系論。

自然資源特許使用權(quán)結(jié)構(gòu)的特殊性、公法財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性、功能上的公益優(yōu)位性，使其較難適應(yīng)民法物權(quán)模式。公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式則契合了自然資源特許使用權(quán)的結(jié)構(gòu)、屬性和功能預(yù)期，并在理論和方法上具有自足性。因此，自然資源特許使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)走向公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式就具有了必然性?？尚蟹桨甘牵泽w系化思維為指導(dǎo)，以權(quán)利性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和功能為維度綜合法律解釋和立法創(chuàng)制，選擇公法向度內(nèi)的自然資源基本法進(jìn)路。[1]

四、自然資源特許使用權(quán)之公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式的規(guī)范框架構(gòu)想

(一)公法財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)模式的治理格局

從治理格局上講，通過(guò)自然資源基本法進(jìn)一步落實(shí)自然資源特許使用權(quán)之公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式，需要以自然資源利用與保護(hù)這對(duì)矛盾為中心，進(jìn)行宏觀框架設(shè)計(jì)和微觀制度集群思考。這體現(xiàn)為以下兩個(gè)層面：其一，通過(guò)自然資源基本法，將自然資源利用和保護(hù)這對(duì)核心矛盾所涵攝的行政、政治和社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系體現(xiàn)出來(lái)。通過(guò)制定自然資源治理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性規(guī)范，作為自然資源治理領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)憲法，通過(guò)間接或直接適用而體現(xiàn)為了公共利益的國(guó)家、社會(huì)政治關(guān)系和公共治理價(jià)值需要。[26]資源政策本即行政、政治和社會(huì)之間的博弈，在現(xiàn)代社會(huì)，這種博弈又體現(xiàn)為一種資源環(huán)境民主政治過(guò)程。政策制定者對(duì)資源環(huán)境問題產(chǎn)生根源的認(rèn)知水平，對(duì)當(dāng)前狀況的了解程度，以及國(guó)家或地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等條件決定了政策選擇和制定，也決定了制定政策的原則、方法和基本考慮，所以，資源環(huán)境政策的政治性很強(qiáng)，目的性很明確——節(jié)約資源，保護(hù)、改善環(huán)境。[27]并且，基于自然資源權(quán)利突出的社會(huì)性特征和民主政治要求，如今自然資源環(huán)境政策制定和實(shí)施中的民主參與已得到極大發(fā)展?！吧鷳B(tài)公民權(quán)”通過(guò)將非正式的權(quán)益、義務(wù)和正式的權(quán)利、責(zé)任連接起來(lái)，構(gòu)建了不同行為主體間在自然資源環(huán)境治理中的必要聯(lián)系。[28](P249)作為自然資源治理民主政治的共同綱領(lǐng)，必須也必然要以自然資源利用和保護(hù)所追尋的公共價(jià)值為依據(jù)，考慮民主政治中多樣主體的不同角色，并通過(guò)集群制度體現(xiàn)和落實(shí)資源政策。其二，治理結(jié)構(gòu)和規(guī)范框架須以自然資源權(quán)力和權(quán)利的互動(dòng)為中心，通過(guò)體系化設(shè)計(jì)，以公法財(cái)產(chǎn)權(quán)治理方案指導(dǎo)權(quán)利的取得、行使和保護(hù)的整流程規(guī)范框架建設(shè)。落腳于自由目的的公共治理“需要構(gòu)建公民—社會(huì)—國(guó)家等多個(gè)主體之間有效的權(quán)力(利)互動(dòng)體系，保障公民的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)的整體治理”。[29]

只有將上述這兩層面合理、有效統(tǒng)合起來(lái)，才能建立合理的資源權(quán)利法律秩序框架。第一個(gè)層面作為一個(gè)大前提，是對(duì)更為具體性、實(shí)踐性的第二個(gè)層面的外部性敘述，提出了公共治理的宏觀、整體性要求。對(duì)此的回應(yīng)，在立法理論與方法上首先體現(xiàn)為立法精神和原則，就是要體現(xiàn)和落實(shí)自然資源治理上的協(xié)作治理、立體治理、系統(tǒng)治理、高效治理，以將這一領(lǐng)域公共治理的行政性、政治性和社會(huì)性統(tǒng)攝起來(lái)。這體現(xiàn)在總則規(guī)范的設(shè)計(jì)上，即要求在公法向度內(nèi)將這些前提、精神集中地通過(guò)總則的共約性、規(guī)律性規(guī)范體現(xiàn)出來(lái)。第二個(gè)層面則為公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式的具體規(guī)范設(shè)計(jì)提供了指示，是對(duì)如何設(shè)計(jì)規(guī)范，應(yīng)該包括哪些內(nèi)容的具體化指導(dǎo)。

(二)基本規(guī)范框架及其構(gòu)想

公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式之《自然資源基本法》進(jìn)路是一種頂層設(shè)計(jì)方案，自然資源產(chǎn)權(quán)制度、有償使用制度、用途管制制度等應(yīng)為其重要內(nèi)容。[26]有學(xué)者指出，包括使用權(quán)在內(nèi)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度是《自然資源基本法》的重心，對(duì)能夠明晰產(chǎn)權(quán)的應(yīng)在平衡公益和私益的基礎(chǔ)上，將自然資源權(quán)益分配給多元主體，而對(duì)那些只能作為準(zhǔn)公共物品的自然資源，應(yīng)改變政出多頭的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，由統(tǒng)一、單一部門管理，作為產(chǎn)權(quán)以及其流動(dòng)的配套制度，還應(yīng)建立自然資源價(jià)格制度、交易制度、核算制度和宏觀調(diào)控制度。[30]顯然，《自然資源基本法》是通過(guò)建立以自然資源產(chǎn)權(quán)制度為核心的制度群，來(lái)落實(shí)自然資源特許使用權(quán)的公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式，不僅要處理各有關(guān)規(guī)范間關(guān)系，還要通過(guò)技術(shù)性策略整合出基本的規(guī)范框架。第一，對(duì)《民法典》物權(quán)編有關(guān)自然資源使用權(quán)部分，以及各單行自然資源管理法，進(jìn)行解釋和歸整，提煉出自然資源特許使用權(quán)通則規(guī)范。第二，在制定出《自然資源基本法》之后，可以將各單行自然資源管理法視為其特別法，兩者之間屬于有關(guān)自然資源治理的公法一般法和特別法關(guān)系。第三，統(tǒng)一《自然資源基本法》中自然資源特許使用權(quán)的制度建設(shè)。因?yàn)樽匀毁Y源特許使用權(quán)屬于公法財(cái)產(chǎn)權(quán)，而《民法典》財(cái)產(chǎn)權(quán)部分既不能也無(wú)法將公共財(cái)產(chǎn)權(quán)完全納入其范疇之中，這種公法使命顯非私法可以完成。當(dāng)然，最好的安排是構(gòu)建統(tǒng)一的公法財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范體系。由此，《自然資源基本法》實(shí)質(zhì)上可被視為自然資源領(lǐng)域公共財(cái)產(chǎn)法。

自然資源特許使用權(quán)的制度規(guī)范可以適用或準(zhǔn)用物權(quán)通則的規(guī)定。在物權(quán)分則中，自然資源使用權(quán)并未在第三分編“用益物權(quán)”中獨(dú)立列舉，僅于此編第一部分“一般規(guī)定”中概括規(guī)定了自然資源有償使用、遵守合理開發(fā)保護(hù)環(huán)境要求、征收補(bǔ)償、依法受保護(hù)等內(nèi)容(第325～329條)。之所以這樣設(shè)計(jì)，原因有兩個(gè)：其一，配合將自然資源利用與保護(hù)鑲?cè)雵?guó)土空間布局進(jìn)行系統(tǒng)、立體治理的制度預(yù)期為民法典物權(quán)編的有關(guān)規(guī)定與單行自然資源管理法的關(guān)聯(lián)預(yù)留了一定空間。其二，各單行自然資源管理法已分別就水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)等自然資源使用權(quán)作了規(guī)定。自然資源特許使用權(quán)屬于公法財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)納入公法范疇內(nèi)，這與民法中可被公、私法通用的共約規(guī)范并不矛盾。《自然資源基本法》具有鮮明的公法性，其主要制度也均圍繞自然資源利用和保護(hù)這一矛盾而展開?！白匀毁Y源的社會(huì)性、系統(tǒng)性為自然資源統(tǒng)一立法提供了法理依據(jù)，而其自然性、相對(duì)性卻為統(tǒng)一立法增加了難度；從近年來(lái)我國(guó)有關(guān)改革來(lái)看，至少可將自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源空間規(guī)劃制度、自然資源用途管制制度、自然資源節(jié)約集約利用制度、自然資源有償使用制度、自然資源生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償制度、自然資源執(zhí)法監(jiān)督制度八項(xiàng)制度入法?！盵31]這些制度集群是圍繞如何確保“合理利用”這一問題，展開的制度回應(yīng)，相互之間邏輯指向一致、明確又相輔相成。要進(jìn)行自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理，就得清楚資源“家底”，首先要建立自然資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、預(yù)警制度。要進(jìn)行有效管理，就必須堅(jiān)持行政管理和產(chǎn)權(quán)管理兩條線并行，因此，空間管控、用途管制、有償使用、系統(tǒng)修復(fù)等行政管理機(jī)制，以及確權(quán)登記、出讓流轉(zhuǎn)、收益分配、征收補(bǔ)償?shù)犬a(chǎn)權(quán)機(jī)制就不可或缺；國(guó)家所有權(quán)控制、合理規(guī)劃和利益平衡、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益雙贏、有償使用原則和最優(yōu)利用等原則也可由此提煉而出。[31]

結(jié) 語(yǔ)

將自然資源特許使用權(quán)理解、定位為一種以優(yōu)先地維護(hù)公共利益，確保資源利益公平公正分享的公法財(cái)產(chǎn)權(quán)。其一，沿著自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)的進(jìn)路，將自然資源特許使用權(quán)視作自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)觀念體系的自覺延伸，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了自然資源權(quán)公法理論。其二，民法不應(yīng)固執(zhí)地將自然資源特許使用權(quán)強(qiáng)行納入其理論與立法體系內(nèi)，而可考慮將其讓渡于公法，轉(zhuǎn)向公法財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)進(jìn)路，如此既可擺脫諸多理論爭(zhēng)執(zhí)困擾，又可正本清源，簡(jiǎn)潔有效地廓清公法與私法的界限、范圍。其三，至于如何通過(guò)公法財(cái)產(chǎn)權(quán)模式來(lái)對(duì)自然資源特許使用權(quán)予以實(shí)現(xiàn)問題，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，至少需要完成兩項(xiàng)配套任務(wù)，一是進(jìn)行有關(guān)規(guī)范的整合與系統(tǒng)化，二是在規(guī)范整合與系統(tǒng)化基礎(chǔ)上，以公法為基本向度，積極構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源基本法。