王進(jìn)芬，康 俊

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥230000)

從2014年習(xí)近平提出“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等基層規(guī)范在社會(huì)治理中的作用”，到《黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)》中指出“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”，再到黨的十九屆四中全會(huì)上提出要“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道”[1]。這些重要講話精神充分體現(xiàn)出村規(guī)民約對于提升基層社會(huì)治理能力具有重要影響，為鄉(xiāng)村民約的制定提供根本遵循和指引方向。而現(xiàn)實(shí)中村規(guī)民約制定的過程與結(jié)果并未能達(dá)到黨和國家的預(yù)期，其反映民意渠道，維持基層社會(huì)穩(wěn)定的效果并未得到真正的發(fā)揮。為進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約制定的合法性、提高村規(guī)民約的執(zhí)行效果，本文借助結(jié)構(gòu)功能主義理論來分析村規(guī)民約制定過程中出現(xiàn)的問題以及嘗試探索解決的途徑，期待村規(guī)民約能更好地發(fā)揮推進(jìn)社會(huì)基層治理的作用。

一、結(jié)構(gòu)功能主義視角下村規(guī)民約的解釋框架

作為結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物，科特·帕森斯指出，社會(huì)系統(tǒng)實(shí)際上是由不同子系統(tǒng)所組成的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，整個(gè)系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)依靠的是各個(gè)子系統(tǒng)的相互協(xié)調(diào)以及子系統(tǒng)與總系統(tǒng)間的動(dòng)態(tài)平衡。四個(gè)行動(dòng)子系統(tǒng)相對應(yīng)的功能為適應(yīng)(Adaptation)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)(Goal attainment)、整合(Integration)和潛護(hù)(Latency)。適應(yīng)主要指社會(huì)系統(tǒng)由其外部環(huán)境獲得足夠的資源或能力,以及這些資源或能力在該系統(tǒng)中的配置[2]。目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是指確定系統(tǒng)目標(biāo)的順序，然后積極引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)外的資源為整個(gè)大的系統(tǒng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。整合指的是要協(xié)調(diào)好系統(tǒng)內(nèi)外的協(xié)作關(guān)系，保持系統(tǒng)的連貫和一體化。潛護(hù)指的是在系統(tǒng)內(nèi)行動(dòng)者共同行為的文化認(rèn)同感，同時(shí)處理系統(tǒng)內(nèi)外部的緊張關(guān)系。這就是帕森斯著名的“AGIL”分析方法。結(jié)構(gòu)功能主義從結(jié)構(gòu)與功能以及二者之間的聯(lián)系與統(tǒng)一出發(fā)，深入分析并廣泛探討了有關(guān)社會(huì)系統(tǒng)的一系列重要理論命題[3]。

當(dāng)前，伴隨著社會(huì)生產(chǎn)力不斷發(fā)展變化，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[4]。作為社會(huì)總系統(tǒng)和農(nóng)村子系統(tǒng)的重要組成部分，村規(guī)民約的修訂恰好反映了社會(huì)主要矛盾的變化，新版村規(guī)民約更加重視滿足村民的精神需求，不斷推進(jìn)移風(fēng)易俗的治理工作。在村規(guī)民約制定過程中，資源獲取、權(quán)威確立、協(xié)調(diào)控制和價(jià)值認(rèn)同四種功能要素相互影響作用，共同組成村規(guī)民約這一行動(dòng)系統(tǒng)，其中任一結(jié)構(gòu)及其對應(yīng)的功能需求偏離既定軌道都會(huì)影響行動(dòng)系統(tǒng)的行動(dòng)取向。而村委會(huì)在整個(gè)村規(guī)民約制定系統(tǒng)中發(fā)揮著重要作用，具體體現(xiàn)在獲取資源促進(jìn)村規(guī)民約制定的適應(yīng)功能、確定并服務(wù)制定目標(biāo)的目標(biāo)達(dá)成功能、建立控制手段協(xié)調(diào)子系統(tǒng)的整合功能以及實(shí)現(xiàn)價(jià)值認(rèn)同維護(hù)系統(tǒng)運(yùn)行的潛護(hù)功能。

二、結(jié)構(gòu)功能主義視角下村規(guī)民約制定過程中的問題

(一)適應(yīng)層面:資源獲取存在困難

資源獲取是影響村規(guī)民約制定效果的重要因素，“適應(yīng)”功能的實(shí)行需要村莊內(nèi)外有效執(zhí)行。內(nèi)部獲取資源中村民和村委會(huì)構(gòu)成制定主體，外部獲取資源中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)成監(jiān)督主體。村規(guī)民約中資源供給的理想情形應(yīng)該是，村民在村規(guī)民約意義上、獻(xiàn)言建策以及內(nèi)容上進(jìn)行資源供給，村委會(huì)在傳遞信息上、組織表決上以及上傳民情上進(jìn)行資源補(bǔ)充，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定過程審核上、制定完成監(jiān)督上進(jìn)行資源補(bǔ)給?；趦?nèi)外結(jié)合的資源獲取才能有效的為村規(guī)民約的制定打下良好的基礎(chǔ)。

村規(guī)民約的表決是獲取內(nèi)部資源的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，審議稿要提交村民會(huì)議審議討論，討論意見修訂完善后提交會(huì)議表決通過?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》中還規(guī)定村民會(huì)議召開必須滿足以下條件之一才是合法有效：由本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶代表參加，村民會(huì)議做出的決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過[5]。該法在第二十四條又進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定：村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)中也包括村規(guī)民約的表決。而在實(shí)際運(yùn)行中，資源獲取和配置的審議表決和審核環(huán)節(jié)經(jīng)常出現(xiàn)代表性不足、參與人數(shù)不夠的狀況。在實(shí)際的表決環(huán)節(jié)中，很少有村莊將授權(quán)的村民代表會(huì)議貫徹落實(shí)，大多數(shù)的表決都未經(jīng)村民會(huì)議的授權(quán)①。有些村莊在村民代表的代表性和人數(shù)上也存在著一些問題，代表人數(shù)很少甚至10人以下；有些村莊出席的人員代表性不足。A省XX村召開村民代表大會(huì)討論村規(guī)民約事宜時(shí)提供了一份由村“兩委”代表、村支部委員代表、鄉(xiāng)賢代表、婦女代表四種人員構(gòu)成的代表名單。這份人員構(gòu)成名單就導(dǎo)致了村莊中既不是黨員、“兩委”，又不是鄉(xiāng)賢的這一部分村民的意見就無人代表，整個(gè)村規(guī)民約的代表程度就被大大的削弱了。除此以外，還出現(xiàn)了村支部、村委會(huì)、村干部等代替村民會(huì)議審議表決村規(guī)民約的狀況②。

與此同時(shí)，基層政府的審核機(jī)制和審核程序也存在不少問題。第一，審查的范圍過窄?，F(xiàn)階段的審查將更多的關(guān)注點(diǎn)集中在合法性審查上，對民約的可執(zhí)行性、科學(xué)性、反映民意的真實(shí)性等其他因素關(guān)注較少。特別是在涉及法律層面的審核措施過于刻板，沒有靈活的與現(xiàn)實(shí)問題相結(jié)合。第二，整個(gè)審查體系構(gòu)建不完善，沒有預(yù)審查環(huán)節(jié)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查啟動(dòng)、審查具體措施、審查力度效果方面出現(xiàn)嚴(yán)重的空缺。最后，審查是一次性的，存在著“不報(bào)不查”的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在會(huì)削弱系統(tǒng)獲取和配置資源的效率。

(二)目標(biāo)層面:合法性權(quán)威遭到挑戰(zhàn)

在帕森斯看來，“權(quán)威”指的是“控制與參與實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)有關(guān)的社會(huì)成員行動(dòng)的制度化權(quán)利的綜合體”[6]?，F(xiàn)階段村規(guī)民約的合法性權(quán)威還面臨著一些挑戰(zhàn)，影響了目標(biāo)達(dá)成功能的完全履行。

第一，從村規(guī)民約的性質(zhì)來看，現(xiàn)階段村規(guī)民約是介于國家法律和道德約束之間的一種行為規(guī)范。村規(guī)民約作為國家法體制之外的民間法則，主要為村民提供價(jià)值導(dǎo)向和行為準(zhǔn)則指導(dǎo)，不具備法律的強(qiáng)制性執(zhí)行、處罰的能力，其發(fā)揮規(guī)范作用的合法性權(quán)威的根源是村民的認(rèn)同。但是現(xiàn)實(shí)的民約中，實(shí)施細(xì)則在合理性和可操作性上出現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)不明確，量化程度不夠的弊病，這在一定程度上削弱了村民的認(rèn)同感，也挑戰(zhàn)了村規(guī)民約的合法性。比如，A省多個(gè)村在實(shí)施細(xì)則中使用了積分管理的辦法，按照不同行為分別賦予分值，每隔一段時(shí)間進(jìn)行一次總分評(píng)比，高分獎(jiǎng)勵(lì)，低分懲罰。這本是一個(gè)很好的積分管理模式，但是積分得失的標(biāo)準(zhǔn)五花八門，很難統(tǒng)一，出現(xiàn)了積分獲得標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，很難量化的弊病。出現(xiàn)了將抽象的家庭關(guān)系狀況情況直接作為賦分內(nèi)容，在實(shí)際實(shí)踐中很難操作③。這種激勵(lì)式的內(nèi)容顯然也不適合作為評(píng)判積分制的具體規(guī)范。除此之外，部分村的積分制空有評(píng)分類別劃分，卻無清晰具體的評(píng)分細(xì)則說明導(dǎo)致在評(píng)判上很難服眾，執(zhí)行起來的合法性權(quán)威遭到很大的質(zhì)疑。

第二，從國家立法的角度來看，村規(guī)民約所規(guī)定的懲處不應(yīng)該超越法律的界限。村規(guī)民約更具倡導(dǎo)性質(zhì)，違反者不宜與停止公共服務(wù)、行政處罰等掛鉤，但村規(guī)民約涉及內(nèi)容中的懲戒手段存在與現(xiàn)行法律相違背的方面，也對合法性構(gòu)成威脅。在調(diào)查研究A省村規(guī)民約的過程中，有些村規(guī)民約的內(nèi)容出現(xiàn)了超越自身職權(quán)對村民的人身自由和財(cái)產(chǎn)安全進(jìn)行的非法限制和剝奪等情況，村規(guī)民約在執(zhí)行懲處過程中所扮演的角色已經(jīng)違背了法律本身，這不利于村民行為的規(guī)范引導(dǎo)④。

第三，村規(guī)民約內(nèi)容中呈現(xiàn)重義務(wù)輕權(quán)利的表征。受傳統(tǒng)等級(jí)制文化的影響，村規(guī)民約內(nèi)容過于強(qiáng)調(diào)集體權(quán)威，制定的條款更多偏重于村民應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，更側(cè)重于教化引導(dǎo)、鼓勵(lì)村民積極承擔(dān)本村的工作，奉獻(xiàn)自我，為本村的建設(shè)、發(fā)展做出自己貢獻(xiàn)。這方面的內(nèi)容多是以“不準(zhǔn)”“不許”“禁止”為標(biāo)志詞，對村集體事宜的建議權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)等權(quán)利性規(guī)范很少提及。這種義務(wù)類內(nèi)容過多出現(xiàn)會(huì)加大村民制定遵守的難度，甚至?xí)せ迕?、村委?huì)和基層政府的矛盾，民眾容易產(chǎn)生逆反心理，這種民約自然很難去遵守執(zhí)行。如果用國家強(qiáng)制力來取代村民意愿成為常態(tài)，村規(guī)民約可能會(huì)流于形式和成為行政工具，其激發(fā)自治活力和提升自治成效的目的將很難充分實(shí)現(xiàn)。

(三)整合層面：組織結(jié)構(gòu)的矛盾導(dǎo)致政治冷漠

整合層面指的是要協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)外各部分關(guān)系，通過建立控制手段、協(xié)調(diào)子系統(tǒng)將其有機(jī)組合形成一個(gè)整體。在農(nóng)村治理的過程中，“整合”是治理手段和目標(biāo)的雙重結(jié)合，系統(tǒng)內(nèi)部各部分雖然分工不同，但它們的目的都是將相對松散的村民意見整合為大家所認(rèn)可的符合法律規(guī)定的條文，將各個(gè)參與主體聯(lián)系起來，共同塑造村莊善治網(wǎng)絡(luò)，因此從整合的角度看，村規(guī)民約的制定需要整合村民、村委會(huì)、基層政府三個(gè)組織結(jié)構(gòu)相互配合協(xié)作，以促進(jìn)村規(guī)民約的更好制定。如果三者產(chǎn)生矛盾，相互推諉扯皮，容易導(dǎo)致政治冷漠現(xiàn)象的發(fā)生。政治冷漠是公民消極的政治態(tài)度在政治行為上的表現(xiàn)，即不參與政治生活，公民對于政治問題和政治活動(dòng)冷淡而不關(guān)心[7]。整合過程中三個(gè)結(jié)構(gòu)配合默契程度低，互動(dòng)性偏弱，這種現(xiàn)象在三個(gè)結(jié)構(gòu)征集民意過程中表現(xiàn)的尤為明顯。

在一份對A省村居干部和民政干部組成的116人調(diào)查中，接近40%的被調(diào)查者認(rèn)為民約制定最大的困難是征集民意環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)為村民參與民約制定的熱情度不高，被動(dòng)參與、對村規(guī)民約了解不深入甚至毫不知情。究其原因：一方面，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)追求經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是村民的首要目標(biāo)，外出打工人數(shù)增加造成了農(nóng)村“空心化”的狀況，而村規(guī)民約這種不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的政治活動(dòng)自然很難吸引打工人員的參與，剩余的老年人、兒童受自身文化素養(yǎng)限制很難提出建設(shè)性的意見，群眾的參與程度較低；另一方面，在“空心化”背景下，村委會(huì)的征集宣傳手段過于單一，絕大多數(shù)只是將制定民約政策的通知貼在墻上或者村莊公示欄公示，未能帶領(lǐng)村民進(jìn)行細(xì)則解讀，再加上當(dāng)前村民的文化素養(yǎng)程度偏低，很少有村民能仔細(xì)研讀，民約的普及度偏低?；谝陨?，為完成基層政府給予的制定民約的硬性要求，出現(xiàn)村規(guī)民約由村干部草擬，少數(shù)村民討論自訂報(bào)備的情況。甚至有些村莊為完成任務(wù)直接由村委會(huì)商討制定，割裂了村委會(huì)和村民之間的互動(dòng)，使村民參與熱情大幅度降低。此外，政府公權(quán)力的過度延伸，政府方面公權(quán)力干預(yù)過多，出現(xiàn)基層政府的硬性指標(biāo)與村委會(huì)、村民實(shí)際反映的真實(shí)狀況相矛盾的情況。在這種背景下，為了完成督促制定村規(guī)民約的政治任務(wù)，基層政府往往出臺(tái)模板來推動(dòng)民約的制定，出現(xiàn)某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村規(guī)民約千篇一律的情況，這種不能完全體現(xiàn)群眾需求的民約自然會(huì)降低村民參與的積極性。由此可見，在整合過程中，三個(gè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生矛盾，“整合”效率降低，將會(huì)對村規(guī)民約的制定產(chǎn)生很大的消極影響。

(四)潛護(hù)層面：創(chuàng)新性不足和形式不當(dāng)削弱了潛護(hù)作用

潛護(hù)功能指的是系統(tǒng)內(nèi)行動(dòng)者對于共同行為的文化認(rèn)同感，同時(shí)承擔(dān)著處理系統(tǒng)內(nèi)外部緊張關(guān)系的功能。其核心要素是文化價(jià)值。文化作為一種軟實(shí)力有著強(qiáng)大的輸出功能，對國家的興旺而言至關(guān)重要，對民族的繁榮來說更是不可或缺[8]。如果系統(tǒng)存在著得到公眾廣泛認(rèn)同的價(jià)值和文化，將對個(gè)體行動(dòng)者角色的形成過程和需求意向的協(xié)調(diào)起到大大的推進(jìn)作用；相反，共享文化的缺乏會(huì)導(dǎo)致個(gè)體行動(dòng)者主觀想法與客觀需要不一致，進(jìn)而產(chǎn)生社會(huì)沖突。

村規(guī)民約的執(zhí)行和推廣最有效的方式就是建立村民的政治認(rèn)同感。政治認(rèn)同是指生活于一定政治體系中的社會(huì)成員對現(xiàn)存政治體系所產(chǎn)生的一種情感和意識(shí)上的歸屬感,以及基于特定利益而積極支持、參與政治體系的實(shí)踐行為活動(dòng)[9]。如果把村民喜聞樂見的村莊習(xí)俗、慣例以文化的方式融入民約，這對民約的制定推廣將起到事半功倍的效果。而現(xiàn)階段民約制定在文化創(chuàng)新性上略顯不足，其單一的表現(xiàn)形式也間接阻礙了制定推廣的效果。

當(dāng)前，村規(guī)民約的制定大多數(shù)處在一個(gè)起步階段，其內(nèi)容、格式大多參考、借鑒網(wǎng)絡(luò)上其他村莊的優(yōu)秀民約，涉及本身村莊文化創(chuàng)新的內(nèi)容很少，不能很好的反映地方獨(dú)特的文化；有些民約甚至直接抄襲，生搬硬套，民約中空談“假大空”的大道理。這樣的民約就像無源之水，很難激起村民的共鳴，更不用談建立起共同的文化價(jià)值體系。除此之外，村規(guī)民約的表現(xiàn)形式也影響民約效果的發(fā)揮。表現(xiàn)形式是村規(guī)民約文化價(jià)值解讀的重要載體，現(xiàn)階段民約的主要的表現(xiàn)形式包括口號(hào)式和條款式兩種。以三字語、四字順口溜為代表的口號(hào)式表現(xiàn)形式對制定和編寫者的文化素養(yǎng)要求比較高。部分村莊為刻意追求押韻和字?jǐn)?shù)工整，隨意進(jìn)行創(chuàng)句造詞，制定出的內(nèi)容不僅拗口難懂，也不符合基本語法的規(guī)范，反而造成了解讀的歧義，不能很好的起到傳遞文化價(jià)值、凝聚村民共識(shí)的作用。而僅僅由條款式組成的村規(guī)約往往字?jǐn)?shù)較多，如果沒有相關(guān)人員帶領(lǐng)村民進(jìn)行解讀，又很難起到廣泛表達(dá)傳遞的效果，對于文化價(jià)值體系的建立起不到很大的幫助。可見，單種形式的民約難以兼顧宣傳與執(zhí)行效果。村規(guī)民約的文化創(chuàng)新性不足、與當(dāng)?shù)氐奈幕厣鹾隙鹊?，這都加大了整個(gè)潛護(hù)層面的難度。

三、村規(guī)民約制度建設(shè)的優(yōu)化路徑

從社會(huì)整體層次來看，社會(huì)系統(tǒng)總目標(biāo)要通過協(xié)調(diào)和配置子系統(tǒng)的功能才能實(shí)現(xiàn)，村規(guī)民約作為微觀的子系統(tǒng)，必須適應(yīng)基層治理的要求，同時(shí)要與整個(gè)社會(huì)治理系統(tǒng)的建設(shè)相融合才能發(fā)揮作用。習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會(huì)上指出，要著力提升基層社會(huì)治理化、規(guī)范化、程序化的能力與水平，不斷推進(jìn)社會(huì)主義治理體系和治理能力現(xiàn)代化。針對村規(guī)民約制定存在的缺陷和不足，結(jié)合黨和國家基層社會(huì)治理的目標(biāo)，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善村規(guī)民約。

(一)適應(yīng)層面:加強(qiáng)外部監(jiān)督，提高村民素養(yǎng)

社會(huì)整體與部分是密不可分的，二者相互影響、相互制約。村規(guī)民約的制定程序要與依法治國相融合，在優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和社會(huì)多元參與的共同作用下，解決資源獲取中出現(xiàn)的代表性不足、審核不規(guī)范的難題，使系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

第一，優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以提高基層村民的村規(guī)民約普及率和政府積極的引導(dǎo)村民制定遵守村規(guī)民約為目標(biāo)。各村委會(huì)拓寬普及渠道，將制定村規(guī)民約的規(guī)定、程序、內(nèi)容和益處印成小冊子發(fā)放到村民手中，提高普及力度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村民監(jiān)督委員會(huì)、村“兩委”及村民議事會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)等組織要定期召開村規(guī)民約實(shí)施情況和修改意見會(huì)議，對民約執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督反饋?；鶎诱岣呋鶎诱畬Υ逡?guī)民約重視的程度，提高村“兩委”的守約意識(shí)。成立監(jiān)督小組對村規(guī)民約制定程序的合法性進(jìn)行監(jiān)督，對程序不合法的民約積極引導(dǎo)。在鄉(xiāng)村振興績效考核時(shí)，提高民約的地位，將其制定納入到日常工作，提高檢查的頻率，并作為年度考核的一個(gè)重要指標(biāo)，以此來監(jiān)督作為村規(guī)民約有效性保障渠道。嚴(yán)格把控審核程序，在保證合法性的基礎(chǔ)上對民約的科學(xué)性、可行性以及反映群眾真實(shí)性方面進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督?；鶎诱岣邔彶榈牧Χ群头秶?，充分利用好《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定的審查權(quán)，既要做好民約及時(shí)的備案又要嚴(yán)格落實(shí)審查的程序。另外，完善事后監(jiān)督檢查工作，各級(jí)黨委組織、民政、政法、婦聯(lián)等部門要密切配合，出臺(tái)或聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)監(jiān)督獎(jiǎng)懲文件，提高民約的重視程度。

第二，鼓勵(lì)多元主體共同參與，提升資源配置效率。當(dāng)今社會(huì)，政府、市場和社會(huì)三重體系日臻完善，過去以政府或市場為主的一元治理模式已不能滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需求，由政府、市場與社會(huì)組成的多元主體共同治理的社會(huì)共治模式呼之欲出[10]。堅(jiān)持主動(dòng)公示的原則，增加群眾評(píng)比的比重，使評(píng)選的民約更加立體，更具有說服力。制定過程中可邀請新聞媒體參與報(bào)道，提高關(guān)注度的同時(shí)使之更具有社會(huì)性。以優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，增強(qiáng)社會(huì)的多元參與，提高民約制定過程中的資源獲取和配置的能力，以此來推動(dòng)民約制定的合法性、科學(xué)性和民眾參與性。

(二)目標(biāo)層面:完善實(shí)施細(xì)則，提升合法權(quán)威

目標(biāo)層面的達(dá)成依靠的是對各類資源進(jìn)行積極的調(diào)配、對社會(huì)成員積極引導(dǎo)。目標(biāo)達(dá)成子系統(tǒng)根據(jù)外部環(huán)境的需要確立行動(dòng)系統(tǒng)要達(dá)成的目標(biāo),并能夠根據(jù)外界環(huán)境的情況加強(qiáng)系統(tǒng)資源的利用以達(dá)到目標(biāo)。目前的村規(guī)民約只有處理好村規(guī)民約內(nèi)容的合法性、科學(xué)性以及實(shí)施細(xì)則可操作性的問題，對于權(quán)威的解釋才能更好的得到認(rèn)同，從而實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)村民價(jià)值取向的目標(biāo)。

作為村民自治的制度化、規(guī)范化形式，村規(guī)民約是一種介于國家法與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習(xí)俗之間的民間規(guī)范。它在國家法規(guī)定的框架內(nèi)創(chuàng)設(shè)并具有一定權(quán)威，是農(nóng)村法治建設(shè)的重要內(nèi)容[11]。對于內(nèi)容不合法的現(xiàn)象，國家要做好頂層設(shè)計(jì)，將村規(guī)民約與國家的法律良性結(jié)合，以國家法為根本，以具體的村規(guī)民約為輔，多元化處理鄉(xiāng)村糾紛，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土性和現(xiàn)代性的融合?；鶎诱e極進(jìn)行法律知識(shí)的普及，將法律意識(shí)滲透進(jìn)農(nóng)村，剔除陳舊迂腐的不符合法律規(guī)范的內(nèi)容，緊跟時(shí)代的步伐，不斷根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要修正村規(guī)民約內(nèi)容；要加強(qiáng)司法監(jiān)督，在民約備案時(shí)嚴(yán)格審查，建立專門機(jī)構(gòu)對備案的民約內(nèi)容進(jìn)行合法性的審查，實(shí)行責(zé)任人負(fù)責(zé)制，將審查備案的責(zé)任具體到人?！按逡?guī)民約需求得到滿足是其認(rèn)同遵守村規(guī)民約的第一動(dòng)力”，以本村德高望重的老人、致富能手、退休干部、熱心人士組建村規(guī)民約評(píng)議小組，將環(huán)境治理、脫貧致富、對村莊貢獻(xiàn)等容易量化的部分，按照重要程度和具體實(shí)施情況賦予一定的分值；針對實(shí)施細(xì)則出現(xiàn)的量化難和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題可以引入道德評(píng)議機(jī)制，由評(píng)議小組根據(jù)村民的道德行為進(jìn)行評(píng)估排名，按照排名的先后賦予一定的分值，使道德評(píng)議的標(biāo)準(zhǔn)量化。最后將兩方面分?jǐn)?shù)相加，得出一個(gè)最終的排名，排名高者作為紅榜、排名低者為黑榜。紅榜村民頒發(fā)證書、給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)；對黑榜村民進(jìn)行一定的以義務(wù)勞動(dòng)為主的懲罰。

對于權(quán)利義務(wù)不平衡的問題，要從村民提高權(quán)利意識(shí)和基層政府、村委會(huì)指導(dǎo)民約制定兩方面考慮。要強(qiáng)化村民基本的政治權(quán)利，需要政府派遣專家進(jìn)行講解、宣傳，積極引導(dǎo)村民通過互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號(hào)等形式學(xué)習(xí)法律中的權(quán)利知識(shí)，了解本身擁有的權(quán)利，培養(yǎng)權(quán)利觀念。同時(shí)在制定村規(guī)民約內(nèi)容時(shí)，在基層政府指導(dǎo)和村委會(huì)組織下以問題為導(dǎo)向，充分反映群眾的利益和需求，保證其基本的自治權(quán)利。統(tǒng)籌權(quán)利和義務(wù)的比例關(guān)系，平衡權(quán)利義務(wù)在民約內(nèi)容中所占的比例。

(三)整合層面：協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)關(guān)系，促進(jìn)村民參與

整合功能是系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心，是總系統(tǒng)協(xié)調(diào)調(diào)度各類資源來控制并引導(dǎo)子系統(tǒng)之間的聯(lián)系互動(dòng)。為確保整個(gè)行動(dòng)系統(tǒng)的正常運(yùn)行,根據(jù)所確定的系統(tǒng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范判斷各子系統(tǒng)與整個(gè)系統(tǒng)的期望之間一致的程度來協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各構(gòu)成要素的關(guān)系,使各個(gè)子調(diào)一致并開展有效的合作。

針對出現(xiàn)的村民政治冷漠狀況，要從村民、村委會(huì)和基層政府三個(gè)結(jié)構(gòu)著手解決。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變治理理念，多渠道提升公民參與能力建設(shè)[12]。積極引導(dǎo)村民的政治參與意識(shí)，提高公民參與能力。村委會(huì)要制定周期性的計(jì)劃，通過印刷宣傳手冊對村民進(jìn)行村民自治知識(shí)的普及，使村民了解村規(guī)民約合法的制定程序和存在的意義，增加他們的信任與支持；只有村民主動(dòng)意識(shí)到村規(guī)民約對于村莊和村民的意義和價(jià)值，才能提高參與力度和熱情。另外，要豐富村規(guī)民約的內(nèi)容，在不違背法律法規(guī)的前提下盡可能將村民的需要寫入村規(guī)民約的條文之中，提高村規(guī)民約的實(shí)用性和可操作性。對于外出打工的村民可以通過網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)他們學(xué)習(xí)村民自治知識(shí)，聽取他們對村規(guī)民約的見解，提高他們的參與程度。村委會(huì)要拓寬村規(guī)民約的渠道，創(chuàng)新宣傳的手段，除公示欄和貼墻外，可以在請求基層政府援助的情況下聘請專家開展講座、舉辦村規(guī)民約知識(shí)競賽、講解村規(guī)民約中典型案例的形式推動(dòng)民約內(nèi)容的推廣；將宣傳工作與大眾傳媒相結(jié)合，通過微信群、公眾號(hào)、抖音、快手短視頻的形式將村規(guī)民約以通俗易懂的語言、文字、視頻傳遞給村民，既能提高宣傳效率也能更好地增加村民的興趣，激發(fā)他們的參與熱情?；鶎诱幚砗脟夜珯?quán)力和基層自治的關(guān)系，避免權(quán)力的過度延伸。在制定村規(guī)民約中更好的發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用。具體包括及時(shí)將國家最新政策傳遞給村民，在民約制定過程中派專職人員進(jìn)行指導(dǎo)，嚴(yán)格審核制定的程序、內(nèi)容、可操作性并及時(shí)對制定的村規(guī)民約進(jìn)行備案。同時(shí)，可以引入競爭機(jī)制，定期對民約制定進(jìn)行評(píng)比，將優(yōu)秀的村規(guī)民約公示并給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，以此來激發(fā)村民的參與感，加強(qiáng)與村民、村委會(huì)和基層政府的互動(dòng)，提高整合的效率。

(四)潛護(hù)層面：重視地方文化，體現(xiàn)地方特色

潛護(hù)層面的實(shí)現(xiàn)需要文化系統(tǒng)的支撐，社會(huì)共同的價(jià)值觀念則是文化系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，能為社會(huì)系統(tǒng)維系和有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的凝聚力。而在系統(tǒng)內(nèi)的能夠留存的文化必然是經(jīng)歷過歷史傳承和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的雙重考驗(yàn),這些文化很容易被系統(tǒng)中的行動(dòng)者接受和認(rèn)同,并成為他們行動(dòng)的意識(shí)、觀念和準(zhǔn)則。規(guī)范并制度化的文化有利于社會(huì)系統(tǒng)秩序的穩(wěn)定。

村規(guī)民約的潛護(hù)可以建立并依賴地方文化所產(chǎn)生的集體文化價(jià)值認(rèn)同感。這種認(rèn)同感的建立可以通過在村規(guī)民約中加入當(dāng)?shù)毓餐奈幕图w認(rèn)同的發(fā)展目標(biāo)從而使村規(guī)民約的參與主體在治理系統(tǒng)中保持一個(gè)相對穩(wěn)定的參與地位實(shí)現(xiàn)。村規(guī)民約是規(guī)范農(nóng)民的重要手段，在制定宣傳的過程中與當(dāng)?shù)乇Ａ舻膫鹘y(tǒng)的優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化相結(jié)合，把現(xiàn)代意義上先進(jìn)的治理以傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的方式表現(xiàn)出來，把村規(guī)民約執(zhí)行和鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)相結(jié)合，就能起到很好的維持治理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的作用。將地方文化色彩引入民約內(nèi)容是塑造村民認(rèn)同感最好的方式，既增加了村規(guī)民約的歷史底蘊(yùn)，又增強(qiáng)了村民的歸屬感。增添了當(dāng)?shù)匚幕瘹庀⒌拿窦s對加快村落的宣傳推廣，提高政治參與熱情和執(zhí)行力具有非凡的意義。村民在談起村規(guī)民約后那種油然而生的自豪感會(huì)促使他們積極宣傳、努力執(zhí)行本村的村規(guī)民約。當(dāng)村規(guī)民約的內(nèi)容制定因地制宜的結(jié)合了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、產(chǎn)業(yè)特色、傳統(tǒng)文化，并將其寫入村規(guī)民約的內(nèi)容之中，整個(gè)村民對村規(guī)民約會(huì)產(chǎn)生高度的認(rèn)同。A省H市XXXX村作為一個(gè)盛產(chǎn)茶葉的村落，將自身村規(guī)民約與當(dāng)?shù)氐摹安栉幕庇行У南嘟Y(jié)合，將茶園綠色防控措施、茶葉的宣傳與推廣寫入村規(guī)民約，成功實(shí)現(xiàn)了“村規(guī)民約”對茶葉產(chǎn)地的保護(hù)助推作用。同時(shí)將村規(guī)民約制成文化墻，在茶季吸引茶葉客商駐足觀看，將村規(guī)民約、特色旅游和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，既美化了居住環(huán)境，又提高了經(jīng)濟(jì)效益，還成為村精神文明建設(shè)的新亮點(diǎn)。這種村規(guī)民約容易在本村中贏得更多的群眾基礎(chǔ)，很好地提高整個(gè)村莊的現(xiàn)代化治理水平。

總之，當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了很大的變化，農(nóng)村的如何有效治理成為專家學(xué)者共同關(guān)注的話題。在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要時(shí)刻，以村規(guī)民約的有效制定為契機(jī)，對推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分激發(fā)村民的自我約束、自我管理能力，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力具有重要的意義。當(dāng)然我們必須重視村規(guī)民約制定過程中出現(xiàn)的不規(guī)范的現(xiàn)象，從源頭出發(fā)，結(jié)合村莊的具體情況不斷完善制定程序，才能使村規(guī)民約在未來的社會(huì)治理中發(fā)揮更大的作用。

注釋：

(1)A省XX村規(guī)民約條款第十七條：本次村規(guī)民約經(jīng)村民代表大會(huì)第八次會(huì)議通過。

(2)A省XXXX村村規(guī)民約第十五條：本次村規(guī)民約經(jīng)村委會(huì)會(huì)議通過，解釋權(quán)歸村委會(huì)。

(3)A省XX村村規(guī)民約第十七條“自律自強(qiáng)者獲得5積分；家庭關(guān)系的和睦得5分；自尊自愛能自立，尊重他人可立人得5分；教子有方先嚴(yán)己，見賢思齊有出息得5分”。

(4)A省XXX村的村規(guī)民約第九條規(guī)定：違反村規(guī)民約者給與適宜的經(jīng)濟(jì)處罰。這條處罰就與《行政處罰法》相違背，村規(guī)民約一旦涉及經(jīng)濟(jì)處罰，整個(gè)處罰性質(zhì)就會(huì)上升為行政行為和類行政行為，其性質(zhì)就會(huì)發(fā)生改變。村規(guī)民約的罰則條款與《行政處罰法》規(guī)定的罰款主體的限制性不符，是不合法和無效的。又如XXXX村第六條：越級(jí)上訪一次，不得享受村莊集體經(jīng)濟(jì)紅利。越級(jí)上訪，是《信訪條例》雖不鼓勵(lì)，也不禁止的行為。信訪分為來信、來訪。越級(jí)上訪，如果是越級(jí)去信反映情況，是符合法律規(guī)定的。所以這個(gè)條款不僅違反了《信訪條例》，而且侵犯信訪人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。