李曉媛

（上海中醫(yī)藥大學審計處，上海 201203）

一、企業(yè)基本情況介紹

1.N集團簡介

N集團（以下簡稱“集團”）為大型國有企業(yè)集團，承擔“重大市政基礎設施投融資”和“國有資產(chǎn)經(jīng)營管理”兩大功能，核心業(yè)務包括投資融資、資產(chǎn)管理、項目建設、房產(chǎn)開發(fā)和物業(yè)管理、保潔、清運等民生服務。截至2020年年底，集團投資各級存量企業(yè)130余家，其中正常經(jīng)營的90家，非正常經(jīng)營的40家，130余家企業(yè)中有20余家為缺乏控制力的參股企業(yè)。集團投資層級多達6級，涉及行業(yè)也比較分散，不利于提升集團核心競爭力，也增加了監(jiān)管難度。

集團設董事會、監(jiān)事會，不設股東會，由股東行使公司的最高權力。董事會對股東負責，董事會由5人組成，其中，董事長1人，其他董事4人。董事長由董事會選舉產(chǎn)生。集團監(jiān)事會由5人組成，監(jiān)事會設主席1人，由全體監(jiān)事過半數(shù)選舉產(chǎn)生。董事會聘任總經(jīng)理，總經(jīng)理對董事會負責，其職責是執(zhí)行董事會會議的各項決議，組織領導公司的日常經(jīng)營管理工作。集團日常事務的最高決策機構為黨政聯(lián)席會議和集團黨委會。

2.集團領導經(jīng)濟責任審計揭示的主要問題

審計發(fā)現(xiàn)問題及審計建議有六大類。第一，重大事項決策管理不規(guī)范。例如在決策的報批、報備程序上存在瑕疵，或報備不及時等情形。第二，政府性項目及支農(nóng)資金整合項目管理不到位，存在工程成本控制不夠到位、市政項目代建管理不規(guī)范等問題。第三，政企脫鉤企業(yè)接收管理不到位及改制工作不徹底。例如改制企業(yè)遺留事項較多、企業(yè)關閉注銷程序未及時辦理完結等。第四，主業(yè)經(jīng)營發(fā)展方面，主要有建筑施工及市政養(yǎng)護業(yè)務存在法律風險和經(jīng)營風險，部分房產(chǎn)開發(fā)項目國有權益面臨風險等。第五，內(nèi)部控制及子公司管理不規(guī)范。例如部分企業(yè)工程建設項目過程監(jiān)管不到位、經(jīng)營性房地產(chǎn)管理不規(guī)范，以及公務用車管理不規(guī)范等。第六，執(zhí)行財經(jīng)紀律及財務管理不規(guī)范。例如部分大額費用支出附件不全、部分經(jīng)營事項核算不規(guī)范等。

除審計發(fā)現(xiàn)問題外，還提出四點審計建議：一是深化產(chǎn)業(yè)資源整合，推動集團持續(xù)發(fā)展；二是強化政策法規(guī)意識，維護保障國有權益；三是健全完善內(nèi)部控制，規(guī)范日常經(jīng)營管理；四是加強企業(yè)財務管理，提高會計信息質量。

通過對審計發(fā)現(xiàn)與審計建議的系統(tǒng)整理與認真分析，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)問題均由集團內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)所致。一是內(nèi)控制度不夠完善。例如，集團對所屬企業(yè)的經(jīng)營性房地產(chǎn)管理、工程項目管理、合同管理等方面缺少系統(tǒng)有效的內(nèi)控制度，部分事項的內(nèi)控尚不夠細化明確。二是內(nèi)控體系存在盲點。集團對非合并范圍內(nèi)的企業(yè)、托管企業(yè)管理覆蓋不夠到位。三是內(nèi)控執(zhí)行不夠到位。在資產(chǎn)管理、投資管理、費用控制、財務核算等方面內(nèi)控制度還未得到有效落實，跟蹤管理、過程管理較欠缺。

鑒于上述情況，筆者認為集團內(nèi)部審計工作存在的問題，本質上是企業(yè)內(nèi)控管理薄弱與內(nèi)審工作不到位的體現(xiàn)。因此，深刻認識加強企業(yè)內(nèi)部審計工作的目的與意義就顯得尤為必要。

二、 集團內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀及存在的問題

1.內(nèi)審組織架構不完整，內(nèi)審獨立性欠缺

首先，集團最高決策機構為黨政聯(lián)席會議，最高行政領導為集團董事長，而董事會（黨政聯(lián)席會）下暫未設立審計委員會或內(nèi)部審計領導小組，作為獨立的專業(yè)委員會，在公司治理結構中履行監(jiān)督職責。

其次，集團審計機構設置采集中化模式，即僅在集團總部設立內(nèi)審部門、配備專職內(nèi)審人員，統(tǒng)一負責集團系統(tǒng)所有企業(yè)的內(nèi)部審計工作，下屬公司則不設立審計部門或專職審計崗位。這種模式是在集團成立之初建立的，目前隨著下屬二級子公司業(yè)務的發(fā)展，以及集團向管理型集團轉型發(fā)展，加之各業(yè)務板塊的差異性較大，已不能滿足集團管理與發(fā)展的需要。

再次，集團黨政領導班子成員、黨委委員、紀委書記擔任首席審計執(zhí)行官的角色，分管集團內(nèi)審部門——監(jiān)察審計部，其在行政上須向集團董事長匯報，因此，首席審計執(zhí)行官在集團公司治理結構中所處的匯報層級較低，未能完全脫離公司執(zhí)行管理層的控制，使內(nèi)審工作在一定程度上欠缺獨立性。

2.內(nèi)控制度體系不完善，風險管理能力較弱

通過上述的集團領導經(jīng)濟責任審計，明確指出集團的內(nèi)控制度不夠完善、內(nèi)控體系存在盲點。集團原有內(nèi)控制度分為兩類（共計72項），一類是已經(jīng)發(fā)布制度（56項），另一類是未發(fā)布但參考使用的制度（16項）。同時，內(nèi)控制度體系不夠完善，部分業(yè)務存在制度管理缺失；制度之間關系不明確，部分制度規(guī)定存在不一致；制度文件層次不清晰，同一層次制度稱謂不統(tǒng)一，例如有的稱“制度”，有的稱“管理規(guī)定”，有的稱“管理辦法”等。此外，有關內(nèi)部審計方面的制度僅有兩項，即《內(nèi)部審計工作管理暫行辦法》和《所屬企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計管理暫行辦法》，均為2012年發(fā)布，其中已有多處內(nèi)容不符合業(yè)務實際，且規(guī)定較為籠統(tǒng)，無法滿足內(nèi)審工作需要。

而除了輕功之外，他的其他武功也從未對外顯露過。他從不講述自己武功的門派師承，也從不公開傳授武術，他的門人弟子也從不公開練武，他門風極嚴，當年四大名旦之一的程硯秋拜在張三爺門下，也沒人見過程硯秋公開練“醉鬼張三”的武功。

3.內(nèi)審質量控制較薄弱，審計監(jiān)督合力不足

主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

審計整改低效化。通過對經(jīng)濟責任審計發(fā)現(xiàn)問題的分析，發(fā)現(xiàn)存在一定比例的以前年度審計未整改問題，例如重大事項的決策管理、企業(yè)改制實施過程不規(guī)范、主業(yè)經(jīng)營方面的部分工程項目存在直接轉包現(xiàn)象，以及經(jīng)營性房地產(chǎn)管理方面的承租方違章搭建、擅自轉租現(xiàn)象突出，房地產(chǎn)租賃存在長期拖欠租金的現(xiàn)象等。究其原因，大致包括：缺乏對審計整改的指導；缺乏對整改的監(jiān)督；部分疑難雜癥系歷史遺留問題或行業(yè)“通病”，難以整改到位。

整改的低效化，導致問題“屢查屢犯、屢犯屢查”，不僅造成審計資源的浪費，而且降低了審計監(jiān)督的權威性和嚴肅性，直接降低內(nèi)審質量。

缺乏對審計成果的有效利用。審計成果是審計工作的結晶，是審計工作的價值所在。若通過利用內(nèi)部審計成果，能夠提升具體業(yè)務的執(zhí)行效率，完善管控模式，調整組織架構，對相關責任人員進行追責問責，則表明內(nèi)部審計結果利用的效果良好。而集團的內(nèi)部審計，一方面，在內(nèi)審與外部關系管理上，還未從制度層面設計內(nèi)審所需的利用審計成果的具體要求和措施；另一方面，缺乏審計成果共享平臺，存在審計成果信息向外輸送不暢通、不完整的現(xiàn)象。

尚未建立系統(tǒng)的內(nèi)審工作考核機制。集團對于內(nèi)審工作項目的質量未建立考評機制，僅于每季度、半年度、年度追蹤審計工作計劃的完成情況，而工作計劃的完成實為評價內(nèi)審工作質量的最低標準。此外，集團的相關內(nèi)審制度中也沒有專門針對內(nèi)部審計人員的業(yè)務考核辦法，對這一專業(yè)性較強的職能部門與崗位的考核，僅納入集團適用于全體員工的人事考核管理。

由于內(nèi)部審計工作質量控制機制的缺失，內(nèi)審工作項目缺乏明確的衡量標準與規(guī)范，致使不同內(nèi)審人員進行相同的審計項目可能產(chǎn)生差異性較大的結果與效果。同時，沒有針對內(nèi)審人員的專項考核機制，使得內(nèi)審人員的工作更多地依賴其自身的主觀經(jīng)驗，也不利于調動內(nèi)審人員的工作積極性。因此，缺乏系統(tǒng)化的內(nèi)審工作考核機制必將嚴重影響內(nèi)審工作的質量。

三、企業(yè)集團內(nèi)部審計問題的改進對策及建議

1.優(yōu)化內(nèi)審組織體系的構建，保障內(nèi)審組織的獨立性

首先，設立相對獨立的內(nèi)部審計最高領導機構。建議由黨政聯(lián)席會議或下設的專業(yè)審計委員會或審計領導小組領導，明確集團主要負責人主管內(nèi)審工作，且擔任集團內(nèi)審工作的第一責任人。

其次，在集團下屬二層面企業(yè)設立專職內(nèi)部審計部門或內(nèi)審崗位，負責二層面企業(yè)及其下屬企業(yè)的審計監(jiān)督與風險管理工作，滿足集團化企業(yè)各主營業(yè)務板塊的風險管控要求。

2.完善內(nèi)控制度體系建設，發(fā)揮審計在風險管理中的作用

集團已啟動集團本部內(nèi)控體系建設項目，經(jīng)過內(nèi)部控制與風險管理診斷階段、體系設計與項目成果編制階段兩大階段，共形成項目成果7項，包括內(nèi)部控制與風險管理診斷報告、組織架構與部門職能設計、內(nèi)控制度匯編以及內(nèi)控評價工作手冊等。內(nèi)控項目成果文件，從集團現(xiàn)狀診斷到頂層設計、風險的識別與評價、風險控制與流程優(yōu)化，再到內(nèi)控的操作指南，以及內(nèi)控有效性的評價指南，形成了一套“發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題”的系統(tǒng)性文件，切實指導日常工作，確保集團在縱向上與所屬企業(yè)授權清晰，在橫向上各職能部門權責分明，使各業(yè)務流程中的主要風險點得到有效控制。其中，在完善內(nèi)控制度方面措施有二。一是全面梳理原有的內(nèi)控制度。縱向將集團內(nèi)控制度按照業(yè)務職能大類劃分為19個大類，橫向按制度層級分為“章程/議事規(guī)則—管理規(guī)定—管理辦法—細則/手冊”四級，基本形成了符合集團轉型發(fā)展管理要求的內(nèi)控制度體系。二是形成較為完整的審計管理類制度。集團在修訂原有內(nèi)部審計內(nèi)控制度的同時，新增了一系列內(nèi)部審計管理制度，修訂后的《內(nèi)部審計管理規(guī)定》基本實現(xiàn)了內(nèi)部審計對集團內(nèi)部控制、“三重一大”、下屬企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計監(jiān)督、企業(yè)改制、財務管理、基建管理、工程審價、資產(chǎn)評估、紀檢監(jiān)察的制度全覆蓋。

3.加強內(nèi)部審計質量控制，形成審計監(jiān)督合力

（1）努力提升審計整改的效率與效果，以加強內(nèi)部審計質量控制

完善整改流程，將指導與監(jiān)督融入其中。第一，整改通知書的內(nèi)容與要求需細化，除原有要素外，還應包含整改策略以及供被審計單位參考的整改方法等。第二，被審計單位上報的整改方案中，要求列出整改工作組的人員構成、整改思路、整改程序、具體事項擬采用的整改方法以及整改進度等。第三，加強對整改方案進行審核，由審計項目負責人對收到的整改方案進行審核，審核通過后再通知被審計單位進行整改，如未通過，則要求重新制訂整改方案，再次審核。第四，被審計單位報送整改報告，整改報告應包括整改完成情況、整改措施、未整改或未完全整改的原因，以及整改總結，并附上佐證資料。

提高審計整改要求，加強審計整改質量的評價。集團內(nèi)審部門應建立審計問題清單和審計整改清單，對各項審計發(fā)現(xiàn)問題以及問題整改情況進行列表管理；定期將審計問題清單與整改清單進行比對，建立審計整改對賬銷號機制；嘗試制訂相關指標，對審計整改進行評分，使得審計整改質量的評價更為客觀。

提高審計整改監(jiān)督及評價結果的應用力度。首先，可將審計整改納入內(nèi)部控制評價之中。從內(nèi)部控制角度看，審計整改屬于內(nèi)部控制的范疇，審計整改事項則屬于內(nèi)部控制缺陷。其次，推行審計發(fā)現(xiàn)問題和整改情況通報機制。例如，定期在集團黨政聯(lián)席會議上通報審計整改情況，供集團管理層決策參考，還能形成自上向下的督促整改壓力。最后，在未來可嘗試將評價結果與被審計單位年度目標責任書考核內(nèi)容以及企業(yè)負責人的履職情況掛鉤，建立整改責任問責懲戒等約束機制。

（2）提升內(nèi)部審計成果利用的效果，對內(nèi)部審計質量形成倒逼機制

審計成果利用是審計工作價值的體現(xiàn)，也是審計工作質量最基本的保證。提升內(nèi)部審計成果的利用效果，可以通過以下途徑。一是建立審計成果利用機制。包括健全審計成果利用管理組織架構，設置審計成果管理領導小組，落實審計成果利用工作的責任人，建立審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實機制，積極開展后續(xù)審計工作。二是制定審計成果管理操作指南。明確審計成果利用的基本原則、內(nèi)容、方法、途徑等。三是建設審計成果管理系統(tǒng)。審計部門可借助信息技術手段，構建審計成果管理系統(tǒng)，將審計成果運用的一些基本要求，轉為自動化、程序化管理的模式。

針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，深入剖析原因，舉一反三，加強風險管控。內(nèi)部審計部門應抓住加強內(nèi)部審計成果利用的時機，強化內(nèi)部審計質量控制力度，對內(nèi)部審計質量形成倒逼機制。[3]

（3）建立內(nèi)審工作考核機制，強化內(nèi)部審計質量控制力度

通過分級復核建立對審計的日常考核。依據(jù)《中國內(nèi)部審計準則》第2106號內(nèi)部審計具體準則——審計報告[1]第六條規(guī)定：“內(nèi)部審計機構應當建立健全審計報告分級復核制度，明確規(guī)定各級復核人員的要求和責任。”內(nèi)審工作人員要對具體負責的審計項目實施及時的質量復核，與此同時，對特定的審計項目實施質量控制復核，通過分級復核制度形成對內(nèi)審項目與審計人員的日?？己藱C制。

以內(nèi)審人員職業(yè)勝任能力保障為基礎，建立內(nèi)審人員考核體系。根據(jù)業(yè)務需要，配備適當?shù)娜藛T，并支持內(nèi)審人員參加各項業(yè)務培訓與后續(xù)教育，提高理論水平、業(yè)務技能和解決實際問題的能力。對取得專業(yè)技術職務任職資格的內(nèi)部審計人員，按照有關規(guī)定進行考評、聘任，享受有關職務和薪酬待遇。此外，可以開展年度內(nèi)審工作評優(yōu)，以及制定審計責任追究制度，實施內(nèi)審人員獎懲。

建立內(nèi)部審計與相關部門的合作機制，形成審計監(jiān)督合力。集團監(jiān)察審計部建立與監(jiān)事會、紀檢、法務、財務等其他部門的合作工作機制，共享工作信息與成果，形成監(jiān)督合力。一是集團原審計部與集團紀委辦公室合并，組建監(jiān)察審計部，并完善黨內(nèi)監(jiān)督機制，調整分工，紀委書記聚焦“主業(yè)”，專司紀檢監(jiān)察工作，分管監(jiān)察審計部。二是健全監(jiān)督體系，充實監(jiān)察審計部力量，配齊基層黨支部紀檢委員，實現(xiàn)紀檢監(jiān)察全覆蓋，進一步完善監(jiān)督執(zhí)紀問責機制。三是與監(jiān)事會形成合力，充分運用監(jiān)事會日常監(jiān)督成果，以及年度監(jiān)督評價意見，全面提升管理能力。通過黨委、紀委、監(jiān)事會與內(nèi)審的多方合力，形成較為完善的企業(yè)紀檢監(jiān)督體系。