蘭榮杰

在人民法院深化司法體制改革的實(shí)踐中，司法責(zé)任制作為改革的“牛鼻子”，核心目標(biāo)在于“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”，即實(shí)現(xiàn)審理者與裁判者在物理上的統(tǒng)一，避免“審者不判、判者不審”的二元現(xiàn)象。這一改革面臨兩大問題：一是在高度行政化的司法傳統(tǒng)中，如何實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判”？二是授權(quán)審理者裁判之后，如何確保其對案件質(zhì)量負(fù)責(zé)？前者重在“放權(quán)”，即將法官從行政化的束縛中解放出來；后者重在“監(jiān)管”，即要實(shí)現(xiàn)對法官辦案的有效監(jiān)管?！胺拧迸c“管”之間在邏輯上似乎直接對立，究竟如何平衡，本文試做探討。

一、“放權(quán)”之后的“隔斷式監(jiān)管”難題

鑒于司法責(zé)任制改革總體上是人為設(shè)計(jì)的制度體系，首先對規(guī)范層面的“放權(quán)”和監(jiān)管措施進(jìn)行梳理，將有助于理解立法者對“放權(quán)”與監(jiān)管關(guān)系的定位，進(jìn)而可以結(jié)合司法實(shí)務(wù)評價(jià)這一定位能否落實(shí)。

(一)“放權(quán)”和監(jiān)管的規(guī)范考察

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》(以下簡稱《司法責(zé)任制意見》)和《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實(shí)施意見》(以下簡稱《司法責(zé)任制配套改革意見》)，具體的“放權(quán)”措施主要體現(xiàn)為五個(gè)方面：一是授權(quán)獨(dú)任庭/合議庭獨(dú)立簽發(fā)裁判文書，廢除院庭長審核、簽發(fā)文書的做法，堵塞院庭長借“審核”之名行“審批”之實(shí)的渠道。二是院庭領(lǐng)導(dǎo)直接辦案，尤其是重大、疑難、復(fù)雜和新類型(1)《司法責(zé)任制意見》對院庭長辦案范圍的界定，只涉及重大、疑難、復(fù)雜三個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。但在司法實(shí)務(wù)中，鑒于多數(shù)法院都把新類型案件列入審判委員會(huì)討論范圍，故為了有效壓縮審判委員會(huì)討論案件的數(shù)量，這些法院通常也規(guī)定由院庭長直接審理新類型案件。比如《成都市中級人民法院審判委員會(huì)工作規(guī)程》(修訂)(2021年6月)第10條第12項(xiàng)。案件，主要通過指定分案機(jī)制直接由院庭領(lǐng)導(dǎo)組成合議庭審理，從而改變此類案件中審理者與裁判者常態(tài)化分離的局面。三是建立咨詢性質(zhì)的專業(yè)法官會(huì)議，滿足合議庭對于法律適用疑難問題的咨詢求助需求，但又不干涉合議庭獨(dú)立裁判的權(quán)力，從而避免此前將業(yè)務(wù)咨詢與案件審批合二為一的弊端。四是嚴(yán)格規(guī)范審判委員會(huì)討論案件的范圍和程序，確保絕大多數(shù)案件無須上會(huì)討論，僅由合議庭/獨(dú)任庭自行裁判。五是嚴(yán)格執(zhí)行防止干預(yù)司法的“三個(gè)規(guī)定”(2)指《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》(中辦發(fā)〔2015〕23號(hào))、《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》(中政委〔2015〕10號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》(“兩高三部”2015年9月6日)。，避免法院內(nèi)外領(lǐng)導(dǎo)干部通過各種方式正式或非正式地干預(yù)、插手、過問司法案件，從而從實(shí)質(zhì)上保障合議庭/獨(dú)任庭獨(dú)立決策。(3)參見《司法責(zé)任制意見》第6-11項(xiàng)，《司法責(zé)任制配套改革意見》第4-9、11-13項(xiàng)。

毋庸置疑，“放權(quán)”絕不等于“放任”。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，法官獲得更加獨(dú)立、完整的裁判權(quán)之后，必須接受廣泛而嚴(yán)格的制約?！端痉ㄘ?zé)任制意見》和《司法責(zé)任制配套改革意見》規(guī)定的制約措施主要包括三個(gè)方面：一是審判責(zé)任追究，即法官在審判中若存在故意違法行為，或因重大過失導(dǎo)致后果嚴(yán)重的裁判錯(cuò)誤的，需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。(4)《司法責(zé)任制意見》第25項(xiàng)對承擔(dān)“違法審判責(zé)任”事由的界定是“故意違反法律法規(guī)的，或者因重大過失導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的”。其下第26項(xiàng)具體羅列了7類故意違法行為和5類重大過失行為。二是在審判質(zhì)效、人事考評、職責(zé)分工、裁判規(guī)則等宏觀方面，需要接受院庭長的管理和監(jiān)督。三是在辦理涉及社會(huì)穩(wěn)定、重大社會(huì)影響、類案沖突和有違法審判投訴等“四類案件”(5)“四類案件”是法院系統(tǒng)的習(xí)慣說法，特指《司法責(zé)任制意見》第24條規(guī)定的院庭長有權(quán)要求獨(dú)任法官或合議庭報(bào)告案件進(jìn)展和評議結(jié)果的四種案件：一是涉及群體性糾紛，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的；二是疑難、復(fù)雜且在社會(huì)上有重大影響的；三是與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；四是有關(guān)單位或者個(gè)人反映法官有違法審判行為的。時(shí)，院庭長有權(quán)進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，除可以要求獨(dú)任庭/合議庭報(bào)告案件進(jìn)展和評議結(jié)果外，還可提交專家法官會(huì)議或?qū)徟形瘑T會(huì)討論決定。(6)參見《司法責(zé)任制意見》第21-33項(xiàng)，《司法責(zé)任制配套改革意見》第4、5、10項(xiàng)。

從上述規(guī)范觀之，對于司法責(zé)任制改革，決策者是以權(quán)責(zé)統(tǒng)一作為基本框架：一方面以“放權(quán)”促成“讓審理者裁判”，另一方面以監(jiān)管保障“由裁判者負(fù)責(zé)”。鑒于改革的首要背景是司法行政化痼疾，所以改革的著力點(diǎn)首先是“放權(quán)”，并因此對院庭長的監(jiān)管權(quán)多方設(shè)限，比如哪怕是“四類案件”這類重點(diǎn)監(jiān)管對象，也特別強(qiáng)調(diào)不允許院庭長徑行改變合議庭意見，且不得在審判委員會(huì)和專業(yè)法官會(huì)議之外的其他場合對個(gè)案發(fā)表傾向性意見；監(jiān)管活動(dòng)還必須“全程留痕”，在案卷或辦案平臺(tái)上全程公開；一些法院還要求監(jiān)管一律“靜默化”，即只在辦案平臺(tái)后臺(tái)操作，不得采取面談、電話等可能干擾辦案法官的方式。(7)參見《成都市中級人民法院關(guān)于深化辦案靜默化監(jiān)管機(jī)制的規(guī)定》(成中法發(fā)〔2021〕92號(hào))。由此可見，司法責(zé)任制改革設(shè)計(jì)者解決“放權(quán)”與監(jiān)管關(guān)系的基本思路，是在院庭長與獨(dú)任庭/合議庭之間樹立一道無形的“隔斷墻”，將監(jiān)督管理權(quán)與個(gè)案審判權(quán)物理性分開；除規(guī)范上明文授權(quán)之外，院庭長跨越這道“隔斷墻”的行為將一律視為“干涉辦案”。對于這種監(jiān)管機(jī)制，筆者將其定義為“隔斷式監(jiān)管”。與此呼應(yīng)，對于院庭長實(shí)質(zhì)性審批個(gè)案的監(jiān)管機(jī)制，筆者稱之為“審批式監(jiān)管”，即院庭長需要對個(gè)案的證據(jù)取舍、事實(shí)認(rèn)定、法律適用和裁量傾向等關(guān)鍵問題嚴(yán)格把關(guān)。毋庸置疑，“隔斷式監(jiān)管”對于確?！胺艡?quán)”到位頗有成效，但接下來的問題是：“隔斷式監(jiān)管”真能實(shí)現(xiàn)“由裁判者負(fù)責(zé)”嗎？

(二)“隔斷式監(jiān)管”的效果難題

“由裁判者負(fù)責(zé)”意味著裁判者對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，具體則需一整套支撐機(jī)制，包括責(zé)任發(fā)現(xiàn)機(jī)制、責(zé)任查明機(jī)制、責(zé)任認(rèn)定機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制和相應(yīng)的救濟(jì)措施。(8)參見陳衛(wèi)東：《牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子》，載《人民日報(bào)》2018年10月28日，第4版。一個(gè)普遍但略顯殘酷的共識(shí)是：在司法活動(dòng)越發(fā)技術(shù)化、精細(xì)化的今天，一般性的監(jiān)管措施往往很難發(fā)現(xiàn)、查明并認(rèn)定違法審判行為。畢竟，歷經(jīng)數(shù)十年的司法能力建設(shè)和司法體制改革，明目張膽的枉法和腐敗已不多見，細(xì)微處的證據(jù)操弄、曲解法律和濫用裁量權(quán)等“技術(shù)性違法”才是重點(diǎn)。越是專業(yè)的法官，越是經(jīng)驗(yàn)豐富的法官，越能巧妙地將違法審判包裝于形式合法的程序中。如此一來，如果院庭長疏于深入個(gè)案的精準(zhǔn)監(jiān)管，在個(gè)案審判的證據(jù)取舍、事實(shí)認(rèn)定、法律適用和裁量傾向等關(guān)鍵問題上徹底“放權(quán)”，可能就難以制度性保障“由裁判者負(fù)責(zé)”。那么，上述“隔斷式監(jiān)管”可深入個(gè)案層面嗎？如果在實(shí)踐層面考察“隔斷式監(jiān)管”的具體措施，答案很可能是否定的。

首先，院庭長對一線法官的日常監(jiān)管偏于“對人不對案”，主要針對長周期、大范圍的人事問題，較少直接面向?qū)徟泄ぷ?。第一，人事考評是院庭長監(jiān)管一線法官的最關(guān)鍵工具之一，但其一則周期長達(dá)一年，二則包含“德、能、勤、績、廉”等多項(xiàng)指標(biāo)，導(dǎo)致除“一票否決”的特殊個(gè)案外，多數(shù)個(gè)案與年度考核的相關(guān)性都太弱，考核結(jié)果很難精準(zhǔn)反饋到個(gè)案并影響法官的個(gè)案裁判活動(dòng)。第二，制定隨機(jī)分案規(guī)則、指定特殊案件承辦人，是院庭長監(jiān)管權(quán)的重要體現(xiàn)。前者系不因個(gè)案而調(diào)整的抽象規(guī)則，一旦出臺(tái)可能多年不變；后者大多直接指定給院庭長承辦。(9)參見《司法責(zé)任制配套改革意見》第8條第2款：“各級人民法院院庭長辦案以指定分案為主，重點(diǎn)辦理‘四類案件’、發(fā)回重審案件等，基層人民法院院庭長也可以參與隨機(jī)分案，但應(yīng)當(dāng)優(yōu)先辦理前述類型案件。”由是之故，分案問題更多體現(xiàn)院庭長的一般性管理職權(quán)，基本不涉及對一線法官具體辦案的精準(zhǔn)監(jiān)管。第三，院庭長有權(quán)確定審判團(tuán)隊(duì)的成員和職責(zé)分工，但因人事調(diào)整不能過于頻繁，基于個(gè)案需求臨時(shí)調(diào)整更是大忌，所以這一監(jiān)管權(quán)力也很難精準(zhǔn)作用于案件審判。

其次，院庭長對審判工作的直接監(jiān)管偏于“對面不對點(diǎn)”，重視整體性指標(biāo)，忽視甚至遮蔽對個(gè)案審判的精準(zhǔn)監(jiān)管。第一，對全院/全庭審判質(zhì)效指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測和研判，是院庭長監(jiān)管審判工作的首要方式。一旦法院/業(yè)務(wù)庭規(guī)模偏大或案件偏多，單個(gè)法官在個(gè)案中的裁判得失難以凸顯，整體質(zhì)效指標(biāo)并不能精準(zhǔn)反饋到具體案件。實(shí)踐中雖然不乏將“面上”指標(biāo)分解到個(gè)人甚至個(gè)案的做法，但一則其科學(xué)性飽受爭議甚至被中央明文禁止，(10)比如在2015年1月20日的中央政法工作會(huì)議上，就要求全國各地政法機(jī)關(guān)對執(zhí)法司法考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取消包括有罪判決率、結(jié)案率在內(nèi)的不合理考核項(xiàng)目。二則容易導(dǎo)致法官成為“數(shù)字的奴隸”而舍本逐末，(11)參見黃維智：《業(yè)務(wù)考評制度與刑事法治》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2006年第2期，第85-94頁；印波：《績效考核指標(biāo)對刑事程序法治的沖擊與反制》，載《法學(xué)論壇》2021年第2期，第143-151頁。所以總體還是“對面不對點(diǎn)”。第二，院庭長監(jiān)管審判質(zhì)效的大多數(shù)指標(biāo)都偏于表象化，較少實(shí)質(zhì)性地精準(zhǔn)評價(jià)個(gè)案裁判。審判數(shù)量和效率指標(biāo)(如辦案數(shù)、結(jié)案率和辦案周期等)自然無關(guān)實(shí)體裁判，就連審判質(zhì)量和效果指標(biāo)(比如上訴率、改判及發(fā)回重審率、信訪率等)也不可直接與個(gè)案裁判公正性畫等號(hào)。第三，院庭長針對裁判文書和庭審質(zhì)量的日常性評查，雖然看似精準(zhǔn)深入個(gè)案，但基本只是對照一般性標(biāo)準(zhǔn)的形式審查(比如樣式格式、文字錯(cuò)漏、庭審言行和駕馭能力等)，很難深入實(shí)體層面進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

最后，院庭長對少數(shù)個(gè)案的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管，重在事后倒查而非事中監(jiān)管或事前預(yù)防。其一，“四類案件”確實(shí)要求院庭長加強(qiáng)過程監(jiān)管，但一則經(jīng)常是“以果推因”倒推認(rèn)定，即在已出現(xiàn)不穩(wěn)定因素、重大社會(huì)影響、類案沖突或者違法審判投訴之后才回頭認(rèn)定為“四類案件”，二則總體數(shù)量不多，且一旦貼上“四類案件”的標(biāo)簽，承辦法官掉以輕心或冒險(xiǎn)尋租的概率都極低。其二，院庭長若要啟動(dòng)追究一線法官審判責(zé)任，需要首先發(fā)現(xiàn)違法審判行為、錯(cuò)誤裁判或者嚴(yán)重后果。(12)因裁判錯(cuò)誤導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，一般是指四種情況：一是對當(dāng)事人、案外人的財(cái)產(chǎn)造成不可挽回的嚴(yán)重?fù)p失；二是因侵犯當(dāng)事人人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利導(dǎo)致國家賠償；三是引起人大代表、政協(xié)委員提出質(zhì)詢案或提案；四是引起媒體炒作，造成重大負(fù)面輿情。參見《成都市中級人民法院關(guān)于案件質(zhì)量評查的主要標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(成中法發(fā)〔2021〕72號(hào))，2021年6月17日。其三，院庭長針對裁判文書和庭審質(zhì)量的日常性評查，基本止步于形式審查；真正涉及證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定和法律適用等實(shí)質(zhì)問題的案件質(zhì)量評查，則限于改判、重審、再審、督辦、信訪及專項(xiàng)評查等特殊個(gè)案。(13)參見《成都市中級人民法院關(guān)于深化案件質(zhì)量評查的實(shí)施辦法》(成中法發(fā)〔2021〕72號(hào))，2021年6月17日?？梢?，院庭長對個(gè)案實(shí)體裁判的監(jiān)管，大多屬于事后補(bǔ)救或追責(zé)，雖有成本優(yōu)勢，但對提升司法公信力而言，可能不如事中監(jiān)管或事前預(yù)防。尤其是考慮到違法審判行為可能存在大量未被發(fā)現(xiàn)的“黑數(shù)”，這種事后監(jiān)管的實(shí)際效果就更需要打折。

綜上可見，在司法審判越發(fā)技術(shù)化、精細(xì)化的當(dāng)下，“隔斷式監(jiān)管”難免存在“對人不對案”“對面不對點(diǎn)”“重事后倒查輕事中監(jiān)管和事前預(yù)防”等缺陷，很難盡量逼近個(gè)案審判的程序和實(shí)體進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管，因此也難以對個(gè)別法官操弄個(gè)案的“技術(shù)性違法”形成有效制約。那么，是否有替代“隔斷式監(jiān)管”的方案呢？

二、“半精準(zhǔn)監(jiān)管”的必要性和功能定位

從邏輯上分析，既然規(guī)范層面的“隔斷式監(jiān)管”并不理想，可能的替代方案不外乎三種：一是放棄院庭長監(jiān)管，徹底“放權(quán)”給獨(dú)任庭/合議庭。二是走向“隔斷式監(jiān)管”的對立面即“審批式監(jiān)管”，也就是回歸院庭長逐案審批的老路。三是在“隔斷式監(jiān)管”與“審批式監(jiān)管”之間尋求折中，增強(qiáng)前者的精準(zhǔn)性。這幾種方案是否可行呢？

(一)“隔斷式監(jiān)管”的三種替代方案分析

首先，鑒于院庭長需要對個(gè)案審判差錯(cuò)承擔(dān)最終責(zé)任，因此斷不可能“一放了之”。根據(jù)《司法責(zé)任制意見》的追責(zé)條款，基于“由裁判者負(fù)責(zé)”的邏輯，違法審判責(zé)任主要由獨(dú)任庭/合議庭自行承擔(dān)。院庭長擔(dān)責(zé)的條件較為苛刻：一是要有怠于行使或者不當(dāng)行使監(jiān)管權(quán)的行為，比如越權(quán)干涉獨(dú)任庭/合議庭辦案，或者該管的“四類案件”沒管；二是要導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤，即出現(xiàn)錯(cuò)判且與監(jiān)管失職之間存在因果關(guān)系；三是僅限造成嚴(yán)重后果的情形。(14)參見《司法責(zé)任制意見》第27項(xiàng)。但問題在于，除了業(yè)務(wù)層面的監(jiān)管責(zé)任之外，院庭長對于本院/本庭工作還負(fù)有政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。尤其是院領(lǐng)導(dǎo)中的黨組成員，本身具有“管方向、管政策、管原則、管干部”(15)習(xí)近平：《在中央政法工作會(huì)議上的講話》(2014年1月7日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第111頁。的職責(zé)。業(yè)務(wù)層面的個(gè)案審判差錯(cuò)，即使不涉及院庭長的監(jiān)管失職，比如該管的“四類案件”都管到位了，該關(guān)注的質(zhì)效指標(biāo)也壓實(shí)了，但依然可以歸結(jié)為方向掌控不到位、隊(duì)伍管理有漏洞，所以依然可能追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如此一來，院庭長必然需要關(guān)注個(gè)案審判，斷不可能借口“由裁判者負(fù)責(zé)”而“一放了之”。

其次，絕不可能回到院庭長逐案審批的老路。質(zhì)言之，覆蓋多數(shù)個(gè)案的“審批式監(jiān)管”不可行。不管是根據(jù)“讓審理者裁判”的改革原則，還是基于工作量和操作性考慮，都不可能要求院庭長對“四類案件”之外的多數(shù)個(gè)案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。尤其是在中級及以上級別法院，以及“案多人少”矛盾較為突出的城市基層法院，這一判斷既是共識(shí)也是事實(shí)。正是因此，一個(gè)必須承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，院庭長雖然屬于法定的行政領(lǐng)導(dǎo)，名義上可以既管法官又管案件，但實(shí)際上絕大多數(shù)案件都是在院庭長“全無感覺”的情況下按部就班處理完成的。尤其是對于“一把手”院長而言，盡管其法定職責(zé)是全面負(fù)責(zé)全院所有工作，但很可能很長時(shí)間都不會(huì)實(shí)質(zhì)性介入任何一個(gè)案件。全法院發(fā)出的每一份法律文書，落款都是鮮紅的法院公章，主文中都寫明“本院認(rèn)為”，但幾乎都是在院長一無所知的情況下徑行發(fā)布。簡而言之，一旦全院/全庭的案件數(shù)量夠多，院庭長必然會(huì)游離于絕大多數(shù)個(gè)案的審判工作之外。

最后，如果要在“隔斷式監(jiān)管”和“審批式監(jiān)管”之間尋求折中，一般性的修補(bǔ)空間并不大。一是“四類案件”范圍不可能顯著擴(kuò)張，甚至遠(yuǎn)期看來還會(huì)持續(xù)壓縮。二是違法審判責(zé)任追究只能限定于少數(shù)確認(rèn)違法的個(gè)案，且必然受制于違法審判行為不斷提升的技術(shù)化、精細(xì)化程度。三是審判質(zhì)效監(jiān)督、法官業(yè)績考評等宏觀監(jiān)管手段，不大可能跳出“對人不對案”“對面不對點(diǎn)”的思路，頂多只能進(jìn)一步細(xì)化本已被詬病的過于煩瑣的考核指標(biāo)，但其限度是顯而易見的。

總而言之，雖然院庭長的“隔斷式監(jiān)管”不算理想，但院庭長確有監(jiān)管個(gè)案的必要，只不過逐案監(jiān)管并不具備操作性。僅對“隔斷式監(jiān)管”的既有措施進(jìn)行修補(bǔ)，所能監(jiān)管的個(gè)案范圍也過于有限。如此一來，要兼顧“由裁判者負(fù)責(zé)”和“讓審理者裁判”，有必要在《司法責(zé)任制意見》和《司法責(zé)任制配套改革意見》授權(quán)的既有監(jiān)管措施之外，尋求既能相對大范圍地監(jiān)管個(gè)案、又在院庭長的精力和能力范圍內(nèi)的更佳方案。對照前文的“隔斷式監(jiān)管”和“審批式監(jiān)管”概念，筆者將這種潛在的兩全其美折中方案定義為“半精準(zhǔn)監(jiān)管”。

(二)“半精準(zhǔn)監(jiān)管”的功能定位

第一，院庭長監(jiān)管應(yīng)當(dāng)聚焦類案而非個(gè)案。在“技術(shù)性違法審判”成為主流的當(dāng)下，對裁判行為的有效監(jiān)管需深入個(gè)案程序和實(shí)體層面。但囿于院庭長的精力邊界，尤其是“讓審理者裁判”的改革原則，又不可能在“四類案件”外讓院庭長大范圍直接介入個(gè)案。作為替代方案的“半精準(zhǔn)監(jiān)管”的關(guān)鍵，是要在針對個(gè)案的“審批式監(jiān)管”和“對人不對案”“對面不對點(diǎn)”的“隔斷式監(jiān)管”之間，尋求針對類案進(jìn)行精細(xì)化裁判指引的可行性。具體措施的重點(diǎn)，一是將類案劃分的標(biāo)準(zhǔn)盡量精細(xì)化、多元化，比如可用案由或罪名為標(biāo)準(zhǔn)，也可用當(dāng)事人特定身份為標(biāo)準(zhǔn)，或者用特定證據(jù)類型、案件來源、社會(huì)影響等為標(biāo)準(zhǔn)。二是注重類案裁判指引方法的靈活性，比如可以直接發(fā)布類案普遍使用的裁判規(guī)則，或是要求上報(bào)特定類案審判的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，甚至僅僅提醒特定類案的存在及其特殊性。正所謂“具體才能深入”，只要類案標(biāo)準(zhǔn)足夠多元、足夠細(xì)化，類案指引足夠靈活、足夠有針對性，類案監(jiān)管的實(shí)質(zhì)效果基本可以接近個(gè)案監(jiān)管。

第二，院庭長監(jiān)管要尊重“隔斷墻”機(jī)制，但又不能機(jī)械性地止步于“面上”監(jiān)管。鑒于監(jiān)管權(quán)與審判權(quán)之間的“隔斷墻”是落實(shí)“讓審理者裁判”的關(guān)鍵，只應(yīng)在少數(shù)特殊個(gè)案中才允許突破。在這一前提下，要實(shí)現(xiàn)盡量面向個(gè)案的“半精準(zhǔn)監(jiān)管”，關(guān)鍵在于重塑“管方向”和“管個(gè)案”的關(guān)系：一方面繼續(xù)堅(jiān)持院庭長“管方向”的職責(zé)定位；另一方面又強(qiáng)調(diào)“面向個(gè)案管方向”，即不僅局限于長周期、大范圍、普適性地“管方向”，更要針對重點(diǎn)個(gè)案(不限于“四類案件”)提出方向性要求，但又不直接介入證據(jù)取舍、事實(shí)認(rèn)定、法律適用和裁量權(quán)行使。要實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，一是要正視個(gè)案的多樣性和特殊性，提供更具針對性的方向指引；二是要強(qiáng)調(diào)“管方向”的時(shí)效性和積極性。換句話說，只要“管方向”足夠及時(shí)、足夠主動(dòng)、足夠有針對性，完全足以在不突破“隔斷墻”的前提下實(shí)現(xiàn)深入個(gè)案層面的監(jiān)管。

第三，院庭長監(jiān)管除落實(shí)事后追責(zé)和補(bǔ)救措施外，更需注重事前預(yù)防和事中監(jiān)管。前文已述，考慮到違法審判的技術(shù)化、精細(xì)化程度日益提升，尤其是濫用裁量權(quán)這種違法審判行為更具模糊性，導(dǎo)致事后追責(zé)一則容易遺漏大量違法“黑數(shù)”，二則寬嚴(yán)尺度很難把握，三則即便追責(zé)也會(huì)對司法公信力有所損害，因此需要重點(diǎn)考慮事前預(yù)防和事中監(jiān)管。鑒于針對“四類案件”的特殊措施不宜擴(kuò)大適用，最好是在宏觀監(jiān)管手段上下功夫，力求融入更多的過程性、預(yù)防性因素。

對照上述三點(diǎn)功能定位，評估現(xiàn)行司法責(zé)任制框架提供的三種主要監(jiān)管工具，不管是違法審判責(zé)任追究、宏觀監(jiān)管還是“四類案件”監(jiān)管，似乎都很難實(shí)現(xiàn)“半精準(zhǔn)”監(jiān)管。解決該問題的方向，可能需要跳出司法責(zé)任制框架的局限，考察法院司法實(shí)務(wù)和院庭長履職實(shí)踐中更加豐富的行為機(jī)制，分析其是否可能調(diào)和“放權(quán)”與監(jiān)管的緊張關(guān)系。筆者發(fā)現(xiàn)，我國司法傳統(tǒng)中其實(shí)廣泛存在這種“半精準(zhǔn)監(jiān)管”機(jī)制，其中典型就是法院公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制。

三、公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制如何契合“半精準(zhǔn)監(jiān)管”

作為法院內(nèi)部行政管理的兩種具體手段，公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制都具有連接上層權(quán)威意志與法院一線工作的現(xiàn)實(shí)功能。(16)參見郭松：《法院黨組制度的歷史變遷與功能實(shí)現(xiàn)》，載《中外法學(xué)》2022年第4期，第865-884頁。法院公文又可稱為司法文件，“是指除法律規(guī)范與司法解釋之外涉及司法系統(tǒng)組織人事、行政管理、訴訟制度運(yùn)行、司法改革與法律適用等問題并具有一定約束力的規(guī)范性文件”。(17)郭松：《司法文件的中國特色與實(shí)踐考察》，載《環(huán)球法律評論》2018年第4期，第171頁。除涉密文件外，法院公文一般通過辦公網(wǎng)無紙化傳送，傳閱對象則根據(jù)公文內(nèi)容和閱文權(quán)限確定。法院例會(huì)包括院黨組會(huì)議、院長辦公會(huì)、院務(wù)會(huì)和庭務(wù)會(huì)等多種形式，但不包括專業(yè)法官會(huì)議和審判委員會(huì)。例會(huì)內(nèi)容以黨務(wù)工作和行政管理工作為主，一般按月或按周召開。黨組會(huì)議的參加人員為黨組成員，但非黨員領(lǐng)導(dǎo)班子成員一般可以列席。(18)參見《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》第33條第2款。有的法院將“可以列席”規(guī)定為“一般應(yīng)當(dāng)列席”。參見《中共成都市中級人民法院黨組工作規(guī)則》(成中法黨發(fā)〔2016〕36號(hào))第26條。院長辦公會(huì)參加人員為所有院級領(lǐng)導(dǎo)，包括院長、副院長、政治部主任、紀(jì)檢組長和審判委員會(huì)專門委員，一些法院還包括機(jī)關(guān)黨組書記或執(zhí)行局長。由于院長辦公會(huì)與黨組會(huì)參與人員基本一致，多數(shù)時(shí)候是“套開”，即“一套人馬、一次會(huì)議、兩份記錄”。院務(wù)會(huì)是在院長辦公會(huì)基礎(chǔ)上增加各部門負(fù)責(zé)人，故有時(shí)又稱為院長辦公會(huì)擴(kuò)大會(huì)議。庭務(wù)會(huì)慣例上是審判庭全員參加。雖然公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制在三大訴訟法和《法院組織法》中均未提及，并非法定的辦案機(jī)制，所以一般不會(huì)直接涉及個(gè)案審判，但仔細(xì)考察兩者的運(yùn)行特征，卻天然具有促成“半精準(zhǔn)監(jiān)管”、調(diào)和“放權(quán)”與監(jiān)管緊張關(guān)系的突出優(yōu)勢。

第一，公文和例會(huì)是司法審判方向、政策與原則的權(quán)威載體。一是來源權(quán)威。公文慣例上由各級法院黨組、院長辦公室或業(yè)務(wù)部門等權(quán)威主體制發(fā)，例會(huì)大多由院庭長主持，代表著正式的官方意志。二是表述嚴(yán)謹(jǐn)。公文發(fā)布前有嚴(yán)格的審校機(jī)制，會(huì)議講話也大多趨于嚴(yán)謹(jǐn)，可以大幅避免歧義和誤解。三是形式權(quán)威，一般體現(xiàn)為紅頭文件、正式講話等原則上全程“留痕”的形式，輕易不會(huì)更改。四是效力權(quán)威。相比面談、電話或辦案系統(tǒng)交流，面向全院/全庭的公文和正式講話顯然更具權(quán)威性。極端情況下，紅頭文件和會(huì)議講話甚至比上級機(jī)關(guān)的正式制度還要權(quán)威，比如一線法官常以“沒有收到文件”為由拒絕執(zhí)行已經(jīng)公開的上級規(guī)范。(19)這一尷尬并不鮮見。2016年8月4日，國務(wù)院辦公廳就曾印發(fā)《關(guān)于國務(wù)院文件網(wǎng)上公開發(fā)布后做好貫徹落實(shí)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國辦函〔2016〕72號(hào))，批評“一些地方和部門對中國政府網(wǎng)公開發(fā)布的國務(wù)院文件的效力認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為需收到紙質(zhì)文件后才能辦理，導(dǎo)致辦理不及時(shí)，在一定程度上影響了國務(wù)院文件貫徹落實(shí)的時(shí)效性”。該通知再次強(qiáng)調(diào)，“經(jīng)批準(zhǔn)公開發(fā)布的公文，同發(fā)文機(jī)關(guān)正式印發(fā)的公文具有同等效力”，進(jìn)而要求各地區(qū)、各部門“落實(shí)看網(wǎng)、盯網(wǎng)責(zé)任”，確保及時(shí)掌握網(wǎng)上公開的文件，并及時(shí)在本地區(qū)、本部門網(wǎng)站轉(zhuǎn)載。不無尷尬的是，即便是對于這一份在網(wǎng)上公開發(fā)布且專門強(qiáng)調(diào)網(wǎng)上發(fā)布等同于印發(fā)公文的通知，在現(xiàn)實(shí)中居然也需要各級黨政機(jī)關(guān)逐級轉(zhuǎn)發(fā)，而且等到轉(zhuǎn)發(fā)至縣團(tuán)級時(shí)，普遍都在9月份甚至接近10月份。

第二，公文和例會(huì)均具備高度時(shí)效性，可以根據(jù)審判工作需要隨時(shí)進(jìn)行方向性指導(dǎo)。相比一年一度的法官考評和周期性的質(zhì)效評估，公文和例會(huì)均可以隨時(shí)安排。雖然院長辦公會(huì)、院務(wù)會(huì)、庭務(wù)會(huì)等例會(huì)原則上定期召開，但若有必要均可臨時(shí)開會(huì)。出現(xiàn)需要監(jiān)管的類案或個(gè)案，均可迅速啟動(dòng)。在結(jié)案之前，可以及時(shí)進(jìn)行事前預(yù)防和事中監(jiān)管；結(jié)案之后可以迅速反饋。如此一來，雖然同樣是不介入個(gè)案裁判的“管方向”，但因?yàn)闀r(shí)間上更接近，反饋鏈條更短，內(nèi)容上更具體，公文和例會(huì)的針對性和時(shí)效性就更強(qiáng)，更能實(shí)現(xiàn)“面向個(gè)案管方向”的“半精準(zhǔn)監(jiān)管”效果。

第三，公文和例會(huì)均有務(wù)實(shí)的靈活性，不必拘泥于剛性的辦案程序和嚴(yán)格的普遍性規(guī)則。首先，因?yàn)楣暮屠龝?huì)均未規(guī)定于《法院組織法》和三大訴訟法，并非法定辦案環(huán)節(jié)或?qū)徟薪M織，因此不受訴訟規(guī)則和辦案系統(tǒng)的制約。但與此同時(shí)，公文和例會(huì)又是法院系統(tǒng)正式承認(rèn)的工作機(jī)制，介入審判業(yè)務(wù)時(shí)不會(huì)被視為對案件辦理工作的不當(dāng)干涉，不需要承辦人根據(jù)“三個(gè)規(guī)定”進(jìn)行專門記錄。如此一來，公文和例會(huì)就成為專業(yè)法官會(huì)議和審判委員會(huì)之外，可以合法介入獨(dú)任庭/合議庭審判工作的外部機(jī)制，但又無須受到專業(yè)法官會(huì)議和審判委員會(huì)那樣的剛性約束。其次，雖然不少公文和例會(huì)都有地方性的實(shí)施規(guī)則，但一般都允許必要時(shí)便宜處理。尤其是在面向個(gè)案或類案進(jìn)行裁判方向指引時(shí)，為提升針對性和時(shí)效性，完全可以靈活采用任何最有效的方式。

借助法院公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制對獨(dú)任庭/合議庭進(jìn)行監(jiān)管，一方面僅限于裁判方向指引，未改變“隔斷式監(jiān)管”的本質(zhì)，不突破“讓審理者裁判”的底線原則；另一方面又具備足夠的靈活性、時(shí)效性和針對性，可高度接近個(gè)案層面的“審批式監(jiān)管”，能夠有效防范“技術(shù)性違法審判”，最終可在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)“由裁判者負(fù)責(zé)”。那么，這種兩全其美的“半精準(zhǔn)監(jiān)管”機(jī)制在司法實(shí)務(wù)中是否真實(shí)存在呢？如果答案是肯定的，公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制又是如何具體地發(fā)揮監(jiān)管效用的呢？以下試結(jié)合筆者在A市某中級人民法院(以下簡稱“A中院”)掛職擔(dān)任院長助理的經(jīng)歷，并參考此后在B區(qū)人民檢察院(以下簡稱“B檢察院”)掛職擔(dān)任檢察長助理的體驗(yàn)，(20)檢察系統(tǒng)的司法責(zé)任制改革與法院系統(tǒng)大致相同，因此具有很好的參考價(jià)值。鑒于本文僅討論法院的“放權(quán)”與監(jiān)管，下文主要以A中院為樣本，只在必要時(shí)輔之以B檢察院的相關(guān)信息。從實(shí)證角度稍做考察。

四、公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制監(jiān)管功能實(shí)證考察

2014年到2016年間，(21)之所以使用已經(jīng)過去數(shù)年之久的掛職經(jīng)歷作為研究素材，而沒有使用更為晚近的實(shí)證資料，一是因?yàn)閽炻毥?jīng)歷具有不可比擬的深入性，在資料價(jià)值上基本不可替代；二是因?yàn)闀r(shí)隔數(shù)年之后，此段掛職經(jīng)歷所涉及的法檢內(nèi)部信息基本已經(jīng)不再敏感，足以減少研究倫理方面的顧慮。當(dāng)然，對于真正的涉密信息，本文并不會(huì)直接或間接使用。借助政法系統(tǒng)“雙千計(jì)劃”的東風(fēng)，筆者曾在A中院掛職兩年，擔(dān)任院長助理一職，協(xié)助分管刑庭和研究室。作為一個(gè)不具備法官資格的掛職干部，我的主要工作并非參與辦案，而是近距離、全方位觀察法院工作的運(yùn)行機(jī)制，并作為列席人員參加其間所有黨組會(huì)議、院長辦公會(huì)、院務(wù)會(huì)、刑庭庭務(wù)會(huì)、刑事專業(yè)法官會(huì)議和審判委員會(huì)。此外，作為名義上的院領(lǐng)導(dǎo)，A中院也授予我最大化的公文閱讀權(quán)限和檔案訪問權(quán)限，使我得以深度體會(huì)法院公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作。

以2015年為例，A中院網(wǎng)絡(luò)辦公系統(tǒng)共面向全院發(fā)布280份公文，涉及審判、黨務(wù)、人事、財(cái)務(wù)、宣傳、檔案、后勤和紀(jì)檢等各個(gè)方面，其中僅10份涉及具體個(gè)案，且均為典型案例審結(jié)之后的宣傳性總結(jié)。公文來源極其多元化，上至中共中央和國務(wù)院，下至法院內(nèi)部各庭室，其中第一大來源是省高院，當(dāng)年一共下發(fā)228份公文，占比超過80%。(22)省高院之所以下發(fā)大量公文，除其本身制發(fā)了相當(dāng)部分公文外，還在于其充當(dāng)了最高人民法院、省級黨委政府及其組成部門的公文中轉(zhuǎn)機(jī)關(guān)。具體行文及轉(zhuǎn)發(fā)規(guī)則，可參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》(中辦發(fā)〔2012〕14號(hào))。

在2015年間，A中院每周一下午“套開”黨組會(huì)和院長辦公會(huì)，共計(jì)50次。各業(yè)務(wù)庭庭務(wù)會(huì)慣例是在院長辦公會(huì)之后召開，多數(shù)時(shí)候要由分管院長安排工作；有時(shí)需要上會(huì)討論的事項(xiàng)不多，分管院長并不參加，庭內(nèi)人員也就是稍做溝通而已。院務(wù)會(huì)是一季度一次，議程相對較多，耗時(shí)一般半天。彼時(shí)A中院已經(jīng)設(shè)立專業(yè)法官會(huì)議，但僅在合議庭提出申請并經(jīng)分管院長同意后才召開。當(dāng)年召開刑事專業(yè)法官會(huì)議共11次。審判委員會(huì)開會(huì)次數(shù)較少，且以討論死刑、無罪、抗訴案件為主。

毫無疑問，在A中院上述280份公文、上百次院庭級例會(huì)中，很少直接討論未決個(gè)案的具體審判工作。但不管是在公文還是例會(huì)中，都必然繞不開一般性的審判業(yè)務(wù)，且經(jīng)常對獨(dú)任庭/合議庭的裁判方向形成直接或間接影響。那么，這些公文和例會(huì)是如何影響個(gè)案裁判的呢？以下試以公文和例會(huì)的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分三種不同的公文和例會(huì)組合，分別討論其影響個(gè)案裁判的方式和程度。(23)需要說明的是，下文的三種公文和例會(huì)，以及前文的“隔斷式監(jiān)管”“審批式監(jiān)管”和“半精準(zhǔn)監(jiān)管”，都是韋伯意義上的“理想類型”，并不一定是司法實(shí)踐的精準(zhǔn)概括。有時(shí)多種“理想類型”可以并存，比如在一次法院例會(huì)中，可能同時(shí)討論審判政策和目標(biāo)考核。

(一)政策型公文和例會(huì)：“漫灌式”引導(dǎo)輔之以重點(diǎn)提醒

A中院發(fā)至全院的280份公文中，近一半帶有明顯的司法政策屬性。一是直接轉(zhuǎn)發(fā)上級法院制定的規(guī)范性文件。(24)比如2015年7月17日，A中院接省高院轉(zhuǎn)發(fā)的通知，將最高人民法院《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于人民法院案件案號(hào)的若干規(guī)定〉及配套標(biāo)準(zhǔn)的通知》進(jìn)一步轉(zhuǎn)發(fā)本院各部門和下轄基層法院。從形式上看，此類文件的標(biāo)題略顯荒唐，一般以連續(xù)幾個(gè)“關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)”開頭，再以幾個(gè)“的通知”結(jié)尾，最終呈現(xiàn)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)……的通知》的通知〉的通知》的特殊結(jié)構(gòu)，也因此常被人詬病。二是公布本院制定的規(guī)范性文件，(25)比如A中院于2015年4月13日印發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行省國家司法救助實(shí)施辦法實(shí)施細(xì)則(試行)的辦法》。通常要么是細(xì)化上級既有規(guī)定，要么是將本院處理特定事宜的程序機(jī)制固定化，比如明確由哪一部門具體承擔(dān)、文書格式有何要求、需要哪一級領(lǐng)導(dǎo)審批等。(26)這種本院規(guī)范除解決上級文件“落地”的功能外，還有一個(gè)迎合考核指標(biāo)、顯示本院領(lǐng)導(dǎo)班子有所作為的原因。比如在省法院對下屬各中院的考核中，就有一項(xiàng)是“圍繞黨委、政府和上級法院的各項(xiàng)重大決策部署，出臺(tái)工作意見”。三是轉(zhuǎn)發(fā)以“務(wù)虛”為主的領(lǐng)導(dǎo)講話(27)比如8月12日轉(zhuǎn)發(fā)的省高院院長、副院長在全省中級人民法院院長座談會(huì)上的講話。、規(guī)劃倡議(28)比如2015年3月30日省高院所發(fā)《關(guān)于新形勢下進(jìn)一步加強(qiáng)基層法院隊(duì)伍建設(shè)的意見》。、工作方向(29)比如7月18日省高院所發(fā)《關(guān)于加大對發(fā)生在群眾身邊的“四風(fēng)”和腐敗問題查處力度的通知》。等文件。這類公文數(shù)量繁多，平均下來幾乎每兩天一份。但就筆者觀察，不管是院庭領(lǐng)導(dǎo)還是一線法官，大多無須在此類公文上多費(fèi)精力，一般只是迅速瀏覽并簽名表示“已閱”而已。究其原因，一是規(guī)范性文件要么早已公開，要么與多數(shù)部門業(yè)務(wù)無關(guān)，要么按慣例會(huì)于后期組織專題學(xué)習(xí)，故本院轉(zhuǎn)發(fā)無非只是從形式上確認(rèn)“傳達(dá)到人”而已，實(shí)則并無必要認(rèn)真研讀。二是對于“務(wù)虛”為主的公文，除院庭領(lǐng)導(dǎo)可能需要關(guān)注其中的關(guān)鍵導(dǎo)向和基本思路外，本就疲于應(yīng)付案件負(fù)擔(dān)的一線法官大多可以“視而不見”。換言之，政策型公文數(shù)量雖多，相應(yīng)的工作負(fù)擔(dān)卻并不重。

換個(gè)觀察角度，從信息溝通的效果考慮，政策型公文凸顯出兩大優(yōu)勢：一是化“會(huì)?！睘椤拔纳健?，大幅減少“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以講話落實(shí)講話”的現(xiàn)場會(huì)議，有效減輕法官尤其是院庭長的會(huì)議負(fù)擔(dān)，從而為包括院庭長在內(nèi)的全院法官集中精力辦案創(chuàng)造了條件。二是政策型公文“大水漫灌”般送達(dá)法官，哪怕只是簡單瀏覽，多少也能形成一種“沉浸式”學(xué)習(xí)效果；如果我們承認(rèn)“近朱者赤、近墨者黑”的心理機(jī)制，則足以期待法官會(huì)在長期的耳濡目染中產(chǎn)生思維和行動(dòng)上的相應(yīng)變化。

更重要的是，政策型公文經(jīng)常會(huì)配套法院例會(huì)上的重點(diǎn)提醒，從而將“漫灌式”引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦騻€(gè)案的“半精準(zhǔn)”引導(dǎo)。比如A中院在2015年“6·26”國際禁毒日前夕，先是按慣例發(fā)文強(qiáng)調(diào)毒品案件的審判原則，進(jìn)而在院長辦公會(huì)和刑庭庭務(wù)會(huì)上專門強(qiáng)調(diào)幾起未結(jié)毒品案件的處理思路，包括卡準(zhǔn)“6·26”時(shí)間節(jié)點(diǎn)適時(shí)宣判、裁量范圍內(nèi)從重打擊彰顯司法態(tài)度、及時(shí)提煉新聞熱點(diǎn)主動(dòng)追求輿論效果等。又如在農(nóng)歷春節(jié)前，A中院先是轉(zhuǎn)發(fā)上級院關(guān)于服務(wù)農(nóng)民工討薪的公文，進(jìn)而在院庭例會(huì)上安排對相關(guān)案件進(jìn)行限時(shí)梳理、統(tǒng)一部署、快審快執(zhí)、跟進(jìn)宣傳。需要再次強(qiáng)調(diào)的是，這些例會(huì)內(nèi)容重在“管方向”，并不直接針對具體個(gè)案的實(shí)體裁判，但顯然，這種看似“面上”的“管方向”已經(jīng)無限接近個(gè)案層面，從而成為“面向個(gè)案管方向”的“半精準(zhǔn)監(jiān)管”。

(二)通報(bào)型公文和例會(huì)：“錦標(biāo)賽”壓力下逐案“摳指標(biāo)”

A中院的280份公文中，另一重要類型是通報(bào)型公文，即對考核數(shù)據(jù)、重要業(yè)績、榮譽(yù)表彰或反面典型等問題的通報(bào)。一是考核公示，比如每到月底、季度末和半年末，審判管理辦公室都會(huì)發(fā)布各部門年度目標(biāo)考核完成度。以刑庭為例，諸如結(jié)案數(shù)、結(jié)案率、審判周期、一審案件人民陪審員使用率、上訴率、改判及發(fā)回重審率、“四類人員”(30)“四類人員”指證人、鑒定人、專家輔助人和偵查人員，其出庭率一定程度上代表庭審實(shí)質(zhì)化程度，因此被部分法院特別作為一項(xiàng)考核指標(biāo)。出庭率、當(dāng)庭宣判率和信訪率等主要指標(biāo)，都會(huì)對比年初設(shè)定的考核任務(wù)公示其完成度。二是各部門主動(dòng)匯報(bào)典型做法或工作業(yè)績，而且越是非核心業(yè)務(wù)部門往往越喜歡主動(dòng)匯報(bào)。(31)比如在2015年7—8月，A中院立案庭向全院通報(bào)一次信訪工作座談會(huì)，民一庭則通報(bào)一起效果突出的調(diào)解案件，刑庭甚至干脆將主要案件匯集為一份《刑事審判專報(bào)》發(fā)給全院。最為極端的是省高院研究室，每周都會(huì)發(fā)布一份《法院調(diào)研》，內(nèi)容既包括領(lǐng)導(dǎo)講話，也包括一些調(diào)研報(bào)告或理論文章，但總體質(zhì)量并不算突出，似乎更多只是借助高頻率發(fā)布公文凸顯研究室在系統(tǒng)內(nèi)的“存在感”。三是各級法院的表彰及懲戒“紅黑榜”，(32)“黑榜”比如轉(zhuǎn)發(fā)最高法院關(guān)于法院干警違反中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神典型案件的通報(bào)、對于本院某副處長接受當(dāng)事人吃請的處分通報(bào)等?！凹t榜”比如省高院對2014年度全省十大典型案例的通報(bào)等。以及紀(jì)檢督查通報(bào)、案件質(zhì)量評查情況通報(bào)等。

通報(bào)型公文的功能，顯然著眼于公文系統(tǒng)作為“虛擬廣場”的價(jià)值，利用同系統(tǒng)或同單位的“圍觀效應(yīng)”，一則通過公布考核指標(biāo)、典型業(yè)績等形成“錦標(biāo)賽”效應(yīng)，激發(fā)法官之間、部門之間的良性競爭，二則激發(fā)“紅黑榜”上榜者在聚光燈下的羞恥心或榮譽(yù)感，并鼓勵(lì)圍觀者吸取教訓(xùn)或見賢思齊。與其說這是公文信息傳遞，不如說是一種被實(shí)踐反復(fù)證明有效性的行政管理手段。只不過，如果以是否深入個(gè)案層面進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這種公文機(jī)制似乎并未對一線法官形成直接有效的監(jiān)管。

相比沉默的公文機(jī)制，同樣是針對考核指標(biāo)完成度，法院的例會(huì)機(jī)制卻明顯更容易“紅紅臉出出汗”，更加深入個(gè)案層面形成監(jiān)管壓力。以B檢察院每周一次的檢察長辦公會(huì)擴(kuò)大會(huì)議(也即院務(wù)會(huì))為例，除了傳達(dá)重要文件等“規(guī)定動(dòng)作”，最核心的環(huán)節(jié)就是各部門負(fù)責(zé)人對照年度目標(biāo)任務(wù)報(bào)告目標(biāo)完成情況，尚未完成的指標(biāo)還需要解釋原因并匯報(bào)工作計(jì)劃。有科室主任私下將其稱為“交作業(yè)”，承認(rèn)經(jīng)常都是心驚膽戰(zhàn)。比如在2017年8月17日的院務(wù)會(huì)上，未成年人刑事檢察科(33)2017年時(shí)，B檢察院尚未實(shí)施“捕訴合一”改革，還沒有按“四大檢察”重新組建內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，所以還是分為傳統(tǒng)的公訴、偵監(jiān)、未檢、監(jiān)所、控申和案管等部門?？崎L匯報(bào)，上級院下達(dá)的年度目標(biāo)任務(wù)是全年訴前非羈押率達(dá)到55%，但截至當(dāng)日的數(shù)據(jù)僅為31%。檢察長馬上追問：“主要是什么原因不能取保候?qū)彛俊蔽礄z科科長解釋說，一是被追訴人涉嫌嚴(yán)重暴力犯罪(比如搶劫)的比例較高，依照當(dāng)時(shí)逮捕政策很難有取保候?qū)彽目臻g；二是被追訴人中外來人口占比太大，很多案件即使想要辦理取保候?qū)彛覍僖矡o能力繳納保證金，甚至連合適的保證人也找不到。檢察長隨后指示：不管是暴力犯罪還是外來人口，都并非一概排斥取保候?qū)?，只不過條件相對苛刻而已。鑒于已到8月中旬，年度目標(biāo)完成度僅過一半，有最終拖全院后腿的極大危險(xiǎn)，所以在接下來的4個(gè)半月中，一要全力針對未結(jié)案件挖掘不批捕的潛力，做到“可捕可不捕堅(jiān)決不捕”，二要未雨綢繆地做好新收案件的不捕工作，提前聯(lián)系關(guān)工委、青少年權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)等組織，探索在缺乏傳統(tǒng)保證人的前提下創(chuàng)新性辦理取保候?qū)彽目尚行?。簡而言之，用檢察長的原話說，“要一案一案地?fù)?，一分一分地掙！”這番對話結(jié)束，筆者看到未檢科科長臉上已然冒出細(xì)微汗珠。僅在本次例會(huì)上，有類似“紅紅臉出出汗”經(jīng)歷的部門負(fù)責(zé)人還包括監(jiān)所科科長(糾正刑事執(zhí)行違法數(shù)量不夠)和控申科科長(核實(shí)舉報(bào)數(shù)量不夠)。相比之下，公訴和偵監(jiān)等部門都已超額完成階段性指標(biāo)，幾位科長明顯放松很多。

借助上述例子管中窺豹，足以發(fā)現(xiàn)例會(huì)機(jī)制在行政管理和個(gè)案監(jiān)管問題上的特殊優(yōu)勢。首先，當(dāng)例會(huì)將目標(biāo)任務(wù)完成度納入討論，所有部門負(fù)責(zé)人一一過場，基本就等于一次現(xiàn)場考試，“有比較就有傷害”，在全院領(lǐng)導(dǎo)及中層干部的近距離圍觀下，業(yè)績不佳的部門負(fù)責(zé)人需要補(bǔ)充匯報(bào)拖后原因和補(bǔ)救措施，哪怕是一個(gè)走上法庭就無比威嚴(yán)的法官，依然會(huì)感到巨大的心理壓力。有意思的是，這種局面大概率是“一把手”有意為之，畢竟目標(biāo)考核數(shù)據(jù)在辦公系統(tǒng)中本可隨時(shí)查詢，例會(huì)前也會(huì)專門打印給所有參會(huì)人員，但現(xiàn)場口頭匯報(bào)畢竟更有“火藥味”，更容易“傷面子”，因此才更能夠促動(dòng)中層干部知恥后勇、爭當(dāng)上游。其次，正如B院檢察長對取保候?qū)彴讣钠饰瞿菢?，法院院?wù)會(huì)、庭務(wù)會(huì)通常會(huì)深入類案甚至個(gè)案層面討論考核指標(biāo)的得失與努力方向。也就是說，法院將目標(biāo)任務(wù)分解到庭室，庭室則進(jìn)一步分解到個(gè)人，個(gè)人往往不得不在每一個(gè)案件中“錙銖必較”，必要時(shí)還需要在例會(huì)中集體想辦法“摳指標(biāo)”。這種飽受詬病的做“數(shù)字奴隸”的逐案排查行為，雖然根本目標(biāo)是提升考核績效，但只要考核指標(biāo)設(shè)計(jì)基本科學(xué)，依然可以對個(gè)案審判的程序公正性和實(shí)體正確性形成近距離的有效監(jiān)管。換言之，本來長周期、大范圍、普適性的質(zhì)效考核機(jī)制，一旦嵌入高頻率、面對面、逐案“摳指標(biāo)”的例會(huì)機(jī)制，就能在很大程度上彌補(bǔ)“隔斷式監(jiān)管”的精準(zhǔn)性缺陷，變成深入類案甚至個(gè)案層面的“半精準(zhǔn)監(jiān)管”。

(三)任務(wù)型公文和例會(huì)：“麻煩案件”引發(fā)監(jiān)管契機(jī)

分析A中院的280份公文，有62份涉及對A中院或其下屬部門布置具體任務(wù)，且都有提交結(jié)果的時(shí)間和形式要求。比如2015年5月26日，省高院下文要求各中級人民法院總結(jié)打擊毒品犯罪的典型案例和有效做法，限于6月10日之前提交案例匯編、裁判要旨和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)資料，且有字?jǐn)?shù)、格式等具體要求。顯然，這是為“6·26”國際禁毒日的年度宣傳工作準(zhǔn)備資料。收文當(dāng)天，分管副院長就將任務(wù)布置給兩個(gè)刑庭庭長，而庭長又迅速轉(zhuǎn)交給主要承擔(dān)毒品案件的兩個(gè)法官，法官再進(jìn)一步安排給各自的助理。表面看來，這種任務(wù)型公文布置的非審判任務(wù)，一則不會(huì)直接針對個(gè)案裁判，二則主要不是針對未決案件，三則經(jīng)過“層層轉(zhuǎn)包”后大多壓在沒有審判資格的助理頭上，因此似乎并沒有監(jiān)管一線法官裁判行為的功能。但深入考察可發(fā)現(xiàn)，類似任務(wù)對梳理典型案例和有效做法的要求，一則促使法官認(rèn)真總結(jié)過往的審判經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，二則一旦上報(bào)未決案件作為典型案例，還必須確保后續(xù)審判符合上報(bào)時(shí)標(biāo)榜的典型性。換言之，雖然任務(wù)型公文的直接要求一般是上報(bào)材料，但組織材料的過程本身卻會(huì)對審判工作形成反作用，促使法官的審判行為向材料中所鼓吹的優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)靠攏。

不僅如此，任務(wù)型公文的最直接效果，可能是日復(fù)一日地強(qiáng)化上下級法院之間及法院內(nèi)部的科層化結(jié)構(gòu)。第一，在理想的法院層級制中，上下級法院之間行政上相互獨(dú)立，僅在審判業(yè)務(wù)上存在指導(dǎo)關(guān)系，而且主要是通過上訴復(fù)審程序?qū)崿F(xiàn)指導(dǎo)。但從上述任務(wù)型公文的具體運(yùn)作機(jī)制可見，在上訴審判權(quán)之外，上級法院還借助對下級法院頻繁的“任務(wù)轟炸”，實(shí)際上限定了下級法院行政事務(wù)工作的內(nèi)容。尤其是剛性的截止日期和回復(fù)形式等要求，再加上附于其上的考核因素，也讓下級法院習(xí)慣以一種“匍匐聽命”的姿態(tài)面對上級法院，進(jìn)而不斷強(qiáng)化一種被指揮、被領(lǐng)導(dǎo)的自我角色定位。第二，由于任務(wù)型公文需要“落實(shí)到人頭上”，必然有賴于院庭領(lǐng)導(dǎo)的安排。鑒于任務(wù)有輕有重、有繁有簡，每個(gè)法官的能力和專長也各有不同，院庭長分配任務(wù)的決策既是一項(xiàng)藝術(shù)，也是一種頗具裁量性的權(quán)力，極端情況下還可成為“上下其手”的尋租工具。換句話說，在司法責(zé)任制改革中失去案件審批權(quán)的院庭長，借助任務(wù)型公文機(jī)制下的任務(wù)分配權(quán)，依然得以保留針對一線法官的強(qiáng)大權(quán)威。

再看任務(wù)型的例會(huì)機(jī)制，因?yàn)榇嬖趯I(yè)法官會(huì)議和審判委員會(huì)，黨政例會(huì)原則上不就案件審判問題安排任務(wù)，但如果出現(xiàn)需要協(xié)調(diào)院內(nèi)甚至院外資源的“麻煩案件”，就經(jīng)常需要院長辦公會(huì)來總體安排。比如2015年7月27日，A中院院長辦公會(huì)上，刑事分管院長專門提出，數(shù)天后有一起職務(wù)犯罪案件二次開庭，鑒于上月第一次開庭時(shí)合議庭成員遭到被告人家屬圍攻，場面一度非常被動(dòng)，故建議加派法警力量維護(hù)庭審秩序，安排宣傳干事現(xiàn)場錄像取證，并協(xié)調(diào)屬地派出所做好支援準(zhǔn)備。院長簡單征求意見后，當(dāng)場安排分管法警、宣傳和辦公室的副職分別負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，并提醒刑事分管院長斟酌是否需要通知證人出庭、是否計(jì)劃當(dāng)庭宣判，畢竟這些都可能激化庭審現(xiàn)場家屬的情緒。以此觀之，本來專屬于獨(dú)任庭/合議庭的審判事項(xiàng)，一旦涉及社會(huì)穩(wěn)定、法官安全、院內(nèi)院外協(xié)調(diào)等黨政主管范圍內(nèi)的重大問題，就需要主動(dòng)尋求黨政決策機(jī)制的支持，而且必要時(shí)還會(huì)“自降身段”，犧牲個(gè)案審判的程序或?qū)嶓w公正性，維護(hù)穩(wěn)定、安全等黨政話語體系中位階更高的價(jià)值。反之，如果獨(dú)任庭/合議庭拘泥于“讓審理者裁判”，拒絕主動(dòng)向黨政領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，或者拒絕在程序或?qū)嶓w問題上妥協(xié)，輕則會(huì)被視為工作能力欠佳，重則可能被視為政治意識(shí)不強(qiáng)。如此一來，黨政例會(huì)雖然一般并不介入個(gè)案審判安排具體任務(wù)，但必要時(shí)可借助協(xié)調(diào)處理非審判事務(wù)的契機(jī)，強(qiáng)勢切入個(gè)案審判，形成對審判活動(dòng)特定側(cè)面的強(qiáng)力監(jiān)督甚至粗暴干涉。

(四)公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制的意外之果：司法行政化的正負(fù)效應(yīng)

行文至此，一直都在肯定公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制助推“半精準(zhǔn)監(jiān)管”的正面作用。但硬幣從來是兩面的，我們可能經(jīng)常容易忽視，在助力“半精準(zhǔn)監(jiān)管”之外，公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制也難免強(qiáng)化法院系統(tǒng)的科層化特征，導(dǎo)致司法行政化的痼疾越發(fā)頑固。

第一，院庭長權(quán)威在公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制中不斷強(qiáng)化。司法責(zé)任制改革的支點(diǎn)之一，就是淡化院庭長與一線法官之間的上下級關(guān)系，典型措施包括取消院庭長案件審批權(quán)、授權(quán)獨(dú)任庭/合議庭自行簽發(fā)裁判文書等。如此一來，僅僅考察法院審判工作，似乎院庭長與一線法官之間已經(jīng)大致趨于平等。雙方都是案件的審理者和裁判者，區(qū)別主要在于院庭長有權(quán)力也有責(zé)任優(yōu)先承辦疑難、復(fù)雜、重大案件而已。不過，一旦將法院公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制納入視野，院庭長與一線法官之間的等級差異幾乎一眼可辨。首先，在政策型公文和例會(huì)中，院庭長傳達(dá)政策、解讀政策、援引政策指引裁判方向的活動(dòng)，不僅形式上處于居高臨下的俯視地位，實(shí)質(zhì)上也帶有相當(dāng)程度的強(qiáng)制性。其次，在通報(bào)型公文和例會(huì)中，院庭長不僅掌控評估、考核、獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒等權(quán)力，還習(xí)慣性使用公告示眾、現(xiàn)場質(zhì)問等多少“傷面子”的管理手段，使得上下級差異分外鮮明。最后，當(dāng)法院通過公文或例會(huì)布置非審判任務(wù)時(shí)，院庭長因掌控任務(wù)分配權(quán)而當(dāng)然形成對一線法官的權(quán)威。

第二，一線法官在疲于應(yīng)付公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制的過程中不斷“自我矮化”。 司法責(zé)任制改革中，“讓法官專心審判”在不少法院被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。然而正如上文A中院的例子一樣，平均每個(gè)工作日有1.12件面向全院的公文，每周至少分別有一次院黨組會(huì)/院長辦公會(huì)和庭務(wù)會(huì)。對于一線法官來說，雖然在法庭上獲得了更多獨(dú)立性和裁判權(quán)，但一回到辦公室，幾乎總要應(yīng)付高頻率、廣覆蓋的公文和例會(huì)，其中相當(dāng)部分還需要不厭其煩地及時(shí)回應(yīng)，必要時(shí)甚至需要犧牲承辦案件的程序公正性或?qū)嶓w正確性。那些習(xí)慣性聲稱不干涉辦案的院庭長，卻幾乎每一天都在通過公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制展示自己的地位和權(quán)力，并時(shí)不時(shí)“半精準(zhǔn)”地對一線法官承辦的個(gè)案進(jìn)行監(jiān)管。如此日復(fù)一日、年復(fù)一年，多數(shù)法官遲早會(huì)“和自己妥協(xié)”，意識(shí)到自己只是一個(gè)龐大的科層制官僚系統(tǒng)中的一顆不算起眼的“螺絲釘”，沒有必要死死堅(jiān)守“讓審理者裁判”的執(zhí)念。換言之，在公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制等行政管理過程中習(xí)慣于被領(lǐng)導(dǎo)、被指揮的法官，不大可能一穿上法袍就突然敢于堅(jiān)決抵制院庭長的干涉。更可能的結(jié)果，反倒是法官心中本就脆弱的獨(dú)立觀念在遭受反復(fù)捶打后，最終習(xí)慣性地“自我矮化”，將院庭長的領(lǐng)導(dǎo)地位甚至干涉行為視為理所當(dāng)然。

第三，不無吊詭的是，盡管上文將院庭長權(quán)威強(qiáng)化、一線法官習(xí)慣性“自我矮化”界定為公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制的負(fù)面效果，但如果僅以院庭長監(jiān)管為視角，這一不斷強(qiáng)化司法行政化的過程，似乎也正是“隔斷式監(jiān)管”不斷優(yōu)化為“半精準(zhǔn)監(jiān)管”的過程。畢竟，當(dāng)一線法官越發(fā)認(rèn)同院庭長的地位和權(quán)力，越發(fā)接受院庭長借道公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制曲線實(shí)施的類案甚至個(gè)案監(jiān)管，就越能彌補(bǔ)司法責(zé)任制下“隔斷式監(jiān)管”的精準(zhǔn)性缺陷，從而在更大程度上促成“由裁判者負(fù)責(zé)”。這一多少有些反常識(shí)的結(jié)果也從側(cè)面證明，司法責(zé)任制改革中以基本廢除司法行政化為前提的“隔斷式監(jiān)管”，多少有些“過猶不及”，導(dǎo)致“放權(quán)”之后的監(jiān)管難以到位，因此不得不在司法行政化問題上適度回調(diào)，以局限于公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制中的司法行政化手段實(shí)現(xiàn)“半精準(zhǔn)監(jiān)管”。

余 論

“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”本是司法活動(dòng)的題中應(yīng)有之義，并非天然不可調(diào)和。問題在于，如果需要依賴院庭長對一線法官辦案情況進(jìn)行監(jiān)督管理來保障“由裁判者負(fù)責(zé)”，一旦不能實(shí)質(zhì)性地區(qū)分院庭長的案件審批權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)，就難免容易和“讓審理者裁判”產(chǎn)生齟齬。通過行政化監(jiān)管來保障“去行政化”改革，這一邏輯難題并非普遍的司法規(guī)律，而是我國法官監(jiān)督機(jī)制過于單薄所致。簡而言之，因?yàn)閷徟谐绦蛑獾闹贫润w系并不能有效保證法官在審判中恪守公正，不得已只有依靠對法官審判活動(dòng)的行政化監(jiān)管來促使法官公正審判。這多少有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的嫌疑，其效果也注定“治標(biāo)不治本”。在可以期待的未來，當(dāng)法官公正性的保障基本不再依賴于個(gè)案監(jiān)管，我們也就可以跳出這個(gè)邏輯怪圈。在此之前，我們必須接受這一邏輯難題作為約束條件，盡可能在有限的制度空間中尋找“相對合理”的解決方案。筆者認(rèn)為，司法實(shí)務(wù)中習(xí)慣性地超越《司法責(zé)任制意見》和《司法責(zé)任制配套改革意見》明文規(guī)定的院庭長監(jiān)管措施，借道行政化的公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對類案甚至個(gè)案的曲線監(jiān)管，正是這種務(wù)實(shí)的“相對合理主義”(34)參見龍宗智：《論司法改革中的“相對合理主義”》，載《中國社會(huì)科學(xué)》1999年第2期，第130-140頁。的典型體現(xiàn)。

通過上文的實(shí)證考察，一個(gè)值得特別關(guān)注的現(xiàn)象是：不管是司法改革的制度設(shè)計(jì)，還是學(xué)界對司法的研究，大多局限在正式的訴訟程序?qū)用?，未將司法活?dòng)置于法院這一龐大的科層制組織中來考察。在改革設(shè)計(jì)者和研究者的眼里，法官似乎被下意識(shí)地界定為只承擔(dān)審判工作，沒有看到法官因?yàn)樯硖幙茖又频姆ㄔ褐卸厝痪砣氪罅康男姓聞?wù)，更沒看到法官的審判活動(dòng)也必然因此受到黨政領(lǐng)導(dǎo)廣泛而多元化的約束甚至干預(yù)。以當(dāng)前的司法責(zé)任制改革為例，如果僅在三大訴訟法的規(guī)范框架內(nèi)分析，足以認(rèn)定“讓審理者裁判”已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，畢竟除“四類案件”之外，院庭長確實(shí)基本不可能在訴訟程序的軌道上介入獨(dú)任庭/合議庭的個(gè)案審判，比如不能要求審批裁判文書，也不能徑行提交討論。但問題在于，在正式的訴訟程序之外，法院內(nèi)部還有大量的行政活動(dòng)，而其中不乏可以直接或間接影響個(gè)案審判者，公文機(jī)制和例會(huì)機(jī)制就是典型，尤其是在傳達(dá)司法政策、督促目標(biāo)考核的時(shí)候，院庭長完全可以靈活而精準(zhǔn)地影響個(gè)案審判。由是之故，司法改革及其研究都不能只針對“純粹的司法”，不能假設(shè)存在“純粹的法官”，而是必須正視司法審判與行政活動(dòng)的深度糾纏，承認(rèn)法官作為龐大科層組織中一顆“螺絲釘”的另一層身份。唯有如此，我們的改革措施和研究才是務(wù)實(shí)的、“接地氣”的。當(dāng)然，不排除有人已經(jīng)看到這一現(xiàn)實(shí)，但依然天真地相信可以將法官的審判事務(wù)和行政事務(wù)截然分開，可以將一個(gè)獨(dú)立審判的法官和一個(gè)服從于院庭長的行政人員合為一體，面對同一個(gè)院庭領(lǐng)導(dǎo)可以同時(shí)擁有一顆既獨(dú)立又順從的心靈。筆者也希望這一期待可以成為現(xiàn)實(shí)，但不管從司法史還是個(gè)人經(jīng)驗(yàn)的角度，筆者都不敢如此樂觀。