周澤中

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院， 湖南長沙 410081)

一、問題的提出

行政授權(quán)是什么？在立法層面并未作出非常明確的界定。但是，在執(zhí)法層面儼然成為現(xiàn)代國家普遍存在的法律和行政管理制度，用以應(yīng)付公共事務(wù)日趨多樣化和復(fù)雜化的發(fā)展情勢。近年來，備受關(guān)注的行政執(zhí)法權(quán)重心下移、用地審批權(quán)逐步放寬至省級人民政府等重要改革舉措漸次施行，這些典型的行政法現(xiàn)象引起了理論界和實務(wù)界的熱議。其爭議的焦點為：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處承接區(qū)縣職能部門的行政執(zhí)法權(quán)、國務(wù)院決定以行政授權(quán)和行政委托二元并行的放權(quán)方式賦予省級人民政府更大的用地審批權(quán)。雖然前述舉措分別屬于我國行政管理體制改革的兩個不同領(lǐng)域，彼此不存在直接的意義關(guān)聯(lián)。然而，它們具有一些共通點：下級行政機(jī)關(guān)被賦予的行政權(quán)，均源自上級行政機(jī)關(guān)作出的決定，而非法律、法規(guī)和規(guī)章等正式立法；被賦予行政權(quán)之后，下級行政機(jī)關(guān)能夠獲得相應(yīng)的行政執(zhí)法主體資格。簡單地說，“鄉(xiāng)級政府承接執(zhí)法權(quán)”“授權(quán)與委托并行賦權(quán)”等規(guī)范表述，皆為穿透了行為法所意指的“上級行政機(jī)關(guān)”執(zhí)法下限，通過非正式立法的決定、意見等形式確認(rèn)了“下級行政機(jī)關(guān)”的職能資格。由此引發(fā)的行政法問題是：上級行政機(jī)關(guān)將本屬于自己的行政職權(quán)賦予下級行政機(jī)關(guān)，是執(zhí)法事權(quán)的縱向再配置(1)葉必豐:《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，《法學(xué)評論》2021年第3期。、行政執(zhí)法權(quán)的重新配置(2)盧護(hù)鋒:《行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度邏輯及其理論展開》,《行政法學(xué)研究》2020年第5期。抑或其他性質(zhì)？對此，學(xué)人們采取各自擅長的研究路徑展開論證，觀點莫衷一是。

針對行政執(zhí)法權(quán)重心下移，不同學(xué)者采取了相同的論證思路：因為鄉(xiāng)級政府取得行政執(zhí)法權(quán)的依據(jù)是縣級政府的決定，并非源自法律、法規(guī)和規(guī)章，故而并非行政授權(quán)?？墒?，此種賦權(quán)產(chǎn)生的法律效果與行政授權(quán)并無二致，甚至可能存在“空白授權(quán)”之虞。(3)[日]室井力:《日本現(xiàn)代行政法》,吳微譯,北京:中國政法大學(xué)出版社,1995年,第66頁?！秶鴦?wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》屬于行政規(guī)范性文件，非行政法規(guī)；并且授權(quán)對象是省級人民政府，非行政機(jī)關(guān)以外的其他組織。該《決定》載明的事項范圍在形式上雖已區(qū)分授權(quán)事項和委托事項，但亦存在不小的裁量空間，并且未予明確授權(quán)期限，此種區(qū)分可看作“無法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的權(quán)宜之計”(4)黃娟:《行政委托內(nèi)涵之重述》，《政治與法律》2016年第10期。。就我國現(xiàn)行有效的實定法而言，尚未制定一部系統(tǒng)的法律對行政授權(quán)進(jìn)行規(guī)制(5)《立法法》在規(guī)定行政法規(guī)和地方性法規(guī)規(guī)制事項時，沒有針對它們的授權(quán)問題進(jìn)行規(guī)定，從而導(dǎo)致行政法制定中的授權(quán)無序，不少地方性法規(guī)的授權(quán)非常隨意。，不論是行政執(zhí)法權(quán)重心下移的一攬子賦權(quán)(6)盧護(hù)鋒:《行政執(zhí)法權(quán)全面下移的組織法回應(yīng)》，《政治與法律》2022年第1期。，還是國務(wù)院通過授權(quán)和委托下放用地審批權(quán)，都不足以使整個賦權(quán)或者授權(quán)處于良性循環(huán)狀態(tài)。當(dāng)前我國行政授權(quán)制度實踐中存在的問題較多，折射出行政授權(quán)理論研究的不足。關(guān)保英教授曾經(jīng)尖銳地指出，其主要原因在于我國行政法學(xué)界對于行政授權(quán)的理論屬性尚未形成通說共識，缺乏系統(tǒng)明確的學(xué)理闡釋。(7)關(guān)保英:《社會變遷中行政授權(quán)的法理基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2013年第10期。關(guān)于行政授權(quán)概念界定、要素構(gòu)造和效果評價等方面的內(nèi)容解讀，皆呈現(xiàn)出“不甚明確”的混淆局面，進(jìn)一步導(dǎo)致行政授權(quán)的理論實踐被行政委托、行政權(quán)設(shè)定等相近概念“吞噬擠壓”或是“掩蓋遮蔽”，前文列舉的兩項改革措施就是最佳例證。

因此，面對既有行政授權(quán)理論屬性無法化解立法與執(zhí)法兩相矛盾的局面，本文擬在反思既有相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，重點引入明確性原則探究行政授權(quán)這一法律制度的內(nèi)在運行邏輯，并對行政授權(quán)應(yīng)當(dāng)明確的內(nèi)容與程度作出理性思考，進(jìn)而推動行政授權(quán)明確性判定標(biāo)準(zhǔn)和制度實現(xiàn)等具體運作規(guī)則。

二、行政授權(quán)明確性的淵源與涵義

(一)行政授權(quán)明確性的理論依據(jù)

從學(xué)術(shù)史的維度來看，行政授權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循明確性原則的學(xué)理表述，最早可以追溯至一百多年前行政法萌芽的中華民國時期。鐘賡言教授指出：“行政處分之形式上之要件，在于使受此處分者足以認(rèn)識關(guān)于處分之意思表示?！?8)鐘賡言:《鐘賡言行政法講義》,王貴松、徐強(qiáng)等點校,北京:法律出版社,2015年,第86頁。此語雖未直接提及行政授權(quán)，但是行政授權(quán)是行政機(jī)關(guān)處分自身職權(quán)的一種手段方式，可推導(dǎo)出行政授權(quán)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確的意涵。范揚教授則對“明確性”作出更進(jìn)一步的解釋，認(rèn)為：“所謂明確，即其內(nèi)容須有一定意義，并得確定之謂。如對于何人命令何事，或許可何事，而不能明白確定，則直無一定內(nèi)容，自亦不能成立?！?9)范揚:《行政法總論》，北京:中國方正出版社,2005年，第177頁。直至20世紀(jì)末，我國臺灣地區(qū)學(xué)者姜悌文在其論著中提及，明確性原則通常被視為大陸法系國家行政法上的一項基本原則，被表述為“行政法上之明確性原則”(10)姜悌文:《行政法上之明確性原則》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》(二),臺北:三民書局,1997年,第419頁。。李惠宗認(rèn)為其包含兩項具體內(nèi)容：抽象法規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確和行政行為應(yīng)當(dāng)明確(11)李惠宗:《行政法講義》，臺北:元照出版有限公司,2012年,第98-102頁。。抽象法規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確，更多的是指向于法理學(xué)意義上的法律明確性原則，不能以此等標(biāo)準(zhǔn)來審查個別的司法裁判行為。(12)陳愛娥:《如何明確適用法律明確性原則?——評“司法院”大法官釋字第545號解釋》,《月旦法學(xué)雜志》2002年第9期。或許慮及于此，翁岳生教授認(rèn)為，法律明確性原則的規(guī)范客體主要是立法，而“行政法層面之明確性要求，則以行政行為本身為規(guī)范對象，可見諸行政程序法第5條規(guī)定：“‘行政行為之內(nèi)容應(yīng)明確’，可稱之為‘行政明確性原則’?！毙姓鞔_性原則包含行政命令之明確性原則與具體行政行為之明確性原則兩項內(nèi)容。(13)翁岳生:《臺灣法治的發(fā)展》，載臺灣大學(xué)法律學(xué)院編:《第六屆馬漢寶講座論文匯編》,臺北:翰蘆圖書出版有限公司,2017年,第95頁。在此基礎(chǔ)上，謝榮堂教授更進(jìn)一步提煉出“行政行為明確性原則”，這一概念的含義為：行政機(jī)關(guān)作出行政行為的方式與內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體、明確，不應(yīng)含混籠統(tǒng)，給當(dāng)事人造成困擾。(14)謝榮堂:《行政行為明確性原則與信賴保護(hù)之實例探討》，《臺灣本土法學(xué)雜志》2004年第11期。

將研究視野拉回至我國大陸，1983年第一本行政法教材仍保留“行政措施的內(nèi)容須明確、可能”之表述(15)王珉燦:《行政法概要》,北京:法律出版社,1983年,第119頁。，爾后關(guān)于行政法上明確性原則的研究成果零星可見個別教材或者專著(16)羅豪才、湛中樂：《行政法學(xué)》,北京:北京大學(xué)出版社,2016年,第139頁。，其中胡建淼教授等人在考察行政明確性原則的過程中，針對行政授權(quán)明確性的內(nèi)涵和效力作出了很有價值的探討(17)胡建淼、錢建華:《行政明確性原則初探》，《江海學(xué)刊》2004年第5期。。總體而言，學(xué)界對于行政授權(quán)明確性的研究顯然很不充分，絕大多數(shù)論著成果圍繞《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋關(guān)于被授權(quán)組織的行政主體資格問題展開討論。(18)沈開舉:《也談行政授權(quán)——兼談與行政委托的區(qū)別》，《行政法學(xué)研究》1995年第3期。但是，關(guān)于行政授權(quán)是否應(yīng)當(dāng)明確、為什么需要明確、應(yīng)當(dāng)明確哪些內(nèi)容以及明確到何種程度、明確性的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及不明確的行政授權(quán)會產(chǎn)生什么樣的法律后果等諸多問題，都沒有給出比較清晰的答案。

(二)行政授權(quán)明確性的基本內(nèi)涵

任何行政法問題皆可從民主原則與法治原則之中探尋深層依據(jù)，行政授權(quán)明確性亦不例外。無論是以法律、法規(guī)和規(guī)章等立法形式作出的行政授權(quán)，還是以決定和規(guī)范性文件等形式作出的行政授權(quán)，其內(nèi)在邏輯都是為了更好地促進(jìn)行政法治目標(biāo)的實現(xiàn)，而行政法治的核心任務(wù)是為社會提供公共行動與判斷的標(biāo)準(zhǔn)，在實現(xiàn)這一任務(wù)的過程中，行政法規(guī)范、行政授權(quán)以及具體的行政行為必須具有安定性?！敖⒎€(wěn)定的法秩序并維系法秩序安定，乃人類之根本需求。”(19)邵曼璠:《論公法上之法安定性原則》,載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》(二)，臺北：三民書局，1997年，第271頁。法的安定性原則包括兩層含義：其一是指經(jīng)由法律達(dá)成的安定；其二是指法律本身就是安定的。通常以后者作為法的安定性原則之前提精義，是法律追求的終極價值之一。(20)邵曼璠:《論公法上之法安定性原則》,第273頁。在某種程度上，行政授權(quán)與法律規(guī)范很相似，它們都不是針對個人制定的，具有普遍適用性的顯著特征，能夠針對相同情況進(jìn)行反復(fù)適用。故而，法的安定性原則作為法律明確性的重要理論依據(jù)，同樣能夠適用于行政授權(quán)明確性。

法的安定性原則要求行政授權(quán)所涉及的職權(quán)職責(zé)和權(quán)利義務(wù)具有安定性，以及行政授權(quán)的構(gòu)成要素與法律效果必須明確。(21)[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,北京:法律出版社,2000年,第106頁。如若不然，國家活動和公民行為都無法清楚地知曉行政授權(quán)的具體內(nèi)容，缺乏可預(yù)測性且無從遵循行政授權(quán)的要求，既面臨國家權(quán)力可能被濫用的風(fēng)險，也可能造成私人權(quán)利被無端侵害的后果，并且法院對根據(jù)正式立法作出的行政授權(quán)的司法審查也會變得不可能。一項欠明確的行政授權(quán)，可能會增加授權(quán)主體和授權(quán)對象進(jìn)行隨意解釋的空間，使得授權(quán)主體與授權(quán)對象之間的職權(quán)職責(zé)轉(zhuǎn)移、授權(quán)對象與行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系呈現(xiàn)出不確定的運行狀態(tài)。“由于遵循明確性的規(guī)則能夠為人類事務(wù)賦予一定程度的可預(yù)見性，所以人們通常能夠知道對他們的要求以及它們應(yīng)當(dāng)避免采取何種行為，以防出現(xiàn)相反的且不利于他們的后果。”(22)[美]博登海默:《法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來譯,北京:中國政法大學(xué)出版社,2004年,第240頁。這是法的安定性原則需要重點關(guān)注的。

基于以上考慮，在大陸行政法學(xué)理體系框架內(nèi)，行政授權(quán)明確性意即行政授權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確?？墒?，理論上對此存在一定分歧。一種觀點認(rèn)為，明確性的內(nèi)容僅僅是指法律效果。(23)李惠宗:《行政法講義》，第102頁。另一種觀點則認(rèn)為，明確性的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括依據(jù)、事實、理由及主旨(即法律效果)。(24)翁岳生:《臺灣法治的發(fā)展》，第193-194頁。本文傾向于第二種觀點。理由在于：(1)行政授權(quán)是在符合授權(quán)依據(jù)的前提下，將行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)轉(zhuǎn)讓給授權(quán)對象，后者則可以自己的名義行使所授職權(quán)，并且承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。因此，行政授權(quán)相當(dāng)于為授權(quán)對象創(chuàng)設(shè)一種全新的主體資格和法律地位，而這種法律效果應(yīng)當(dāng)具體、清楚且明確。(2)行政授權(quán)的法律依據(jù)、事實認(rèn)定和理由說明等內(nèi)容要素的不明確，雖然不能簡單等同于行政授權(quán)法律效果的不明確，可是這些內(nèi)容要素是否明確，會直接或者間接影響到法律效果的最終實現(xiàn)。誠如德國行政法學(xué)者毛雷爾所言，行政行為的合法性要件可以區(qū)分為形式合法性要件和實質(zhì)合法性要件，前者主要包括管轄權(quán)、程序以及形式等，后者包括是否符合法律依據(jù)、是否符合現(xiàn)有法律規(guī)則與法律原則的規(guī)定、裁量是否存在瑕疵以及是否符合明確性原則。(25)[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,第235-240頁。參照這一觀點，行政授權(quán)的法律效果是否符合明確性原則，亦可視為檢驗行政授權(quán)內(nèi)容合法性的一個重要考察維度，與行政授權(quán)的法律依據(jù)合法性、事實認(rèn)定合法性、理由說明合法性共同構(gòu)成行政授權(quán)合法性的綜合評價體系。

綜上所述，確立行政授權(quán)的明確性，其目的在于防止行政權(quán)的濫用、恣意，保障行政相對人合法權(quán)益和維護(hù)行政法律關(guān)系穩(wěn)定，符合現(xiàn)代行政法的價值追求和功能定位。故而，應(yīng)當(dāng)考慮承認(rèn)明確性原則與比例原則、正當(dāng)程序原則、信賴保護(hù)原則等一并作為行政活動(包括但不限于制定抽象行政法規(guī)范、授出行政職權(quán)和作出行政行為等)合法性的一個重要檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

三、行政授權(quán)明確的相對性與程度要求

(一)行政授權(quán)的明確性是相對的

“法律作為一種行為指南，如果不為人知而且也無法為人知，那么就會成為一句空話?！?26)[美]博登海默:《法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法》,第340頁。一部法律為人知或者能夠為人知，其首要原則是該法律應(yīng)當(dāng)具有“明確性”。近代以降，以凱爾森為代表的分析實證主義法學(xué)流派非常重視研究法律規(guī)范的明確性，認(rèn)為：“‘規(guī)范’是表達(dá)某人應(yīng)當(dāng)如何行為這一事實的一個規(guī)則，非個人的、無名的‘命令’就是規(guī)范。”(27)沈宗靈:《現(xiàn)代西方法理學(xué)》,北京:北京大學(xué)出版社,1992年,第16頁。只有具備某種“明確性”的規(guī)則才有可能為社會民眾提供切實的、可供實際操作的行動指南，使得民眾行為有所依據(jù)；相反，那些不具有明確性的“命令”不可能具有任何“法律實效”。事實上亦是如此，世界各國通行的立法實踐活動無一不是將“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有明確性”奉為圭臬。例如，德國基本法第103條第2款直接規(guī)定為明確性原則(Bestimmtheitsg rundsatz),我國現(xiàn)行《刑法》第3條規(guī)定的罪刑法定原則，亦采用了“明文規(guī)定”的立法措詞。1914年美國聯(lián)邦最高法院在判決文書中更為直接地指出：“因不明確而無效的理論”是一個憲法問題，此后又有多個判決宣布不明確的法規(guī)無效。而且法學(xué)界亦是努力堅持從理論層面充分論證法律規(guī)范的明確性，這一發(fā)展趨勢漸具規(guī)模。在法理學(xué)界，一種觀點認(rèn)為不明確性、不完全性和不協(xié)調(diào)性，一并構(gòu)成“法律中的不可操作性”，某些法律因為不明確而難以操作或不可操作，執(zhí)法部門和執(zhí)法人員對不明確的法律難以理解、難以把握，必然導(dǎo)致法律適用的任意性。(28)王洪:《論法律中的不可操作性》,《比較法研究》1994年第1期。自貝卡利亞時代之后，罪刑法定原則奠定了近現(xiàn)代刑法的理論基石，旨在保障法的安定性和增進(jìn)生活秩序的可預(yù)期性，刑事法律規(guī)范的明確性當(dāng)然地成為罪刑法定原則的應(yīng)有之義，日益成為刑法學(xué)者極力推崇和努力追求的規(guī)范目標(biāo)和價值準(zhǔn)則。明確性原則不僅是立法原則，而且也是司法原則，這就意味著司法解釋與指導(dǎo)案例、起訴書與判決書都必須具有明確性。(29)張明楷:《明確性原則在刑事司法中的貫徹》,《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2015年第4期。

對于刑法在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)具有明確性、排斥模糊性的觀點，亦不乏反對意見。2001年，一篇博士學(xué)位論文以刑法規(guī)范的模糊性為突破口，探討和厘清刑事立法中模糊性與明確性的邏輯關(guān)系問題。(30)楊書文:《刑法規(guī)范的模糊性與明確性及其整合機(jī)制》,《中國法學(xué)》2001年第3期。爾后，其他學(xué)者亦持有類似觀點，勞東燕教授著眼刑事立法中大量運用了概括性條款和模糊性概念，由此導(dǎo)致的罪刑法定原則陷入某種困境，因此認(rèn)為明確性要求本身不可能是絕對的。(31)勞東燕:《罪刑法定的明確性困境及其出路》,《法學(xué)研究》2004年第6期。針對刑法中廣泛存在的空白罪狀、罪量要素和兜底條款，陳興良教授通過法教義學(xué)的研究方法分析得知，罪刑法定原則所要求的刑法明確性問題在我國尚未得到圓滿解決。(32)陳興良:《刑法的明確性問題：以〈刑法〉第225條第4項為例的分析》,《中國法學(xué)》2011年第4期。姜濤教授更是進(jìn)一步指出，刑法的明確性是一種相對的明確性，現(xiàn)代刑事立法應(yīng)容許相對的不明確性規(guī)定而避免絕對的不明確性規(guī)定，涵蓋過度、缺乏范疇、邏輯和程序等絕對的不明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇刂啤?33)姜濤:《當(dāng)代刑事立法應(yīng)當(dāng)遵循明確性原則》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2018年第2期。概言之，模糊性和明確性是所有法律規(guī)范的兩個基本屬性，相互依存、缺一不可，明確性是相對的、有限的，模糊性、不明確性卻是絕對的、無限的。(34)楊書文:《刑法規(guī)范的模糊性與明確性及其整合機(jī)制》,《中國法學(xué)》2001年第3期。筆者基本贊同這一觀點，并選擇將其置于本文的論證思路之中，從而推導(dǎo)出一個核心命題——行政授權(quán)的明確性不是絕對的，而是相對的。不論處于任何時候，一項行政授權(quán)總會留有進(jìn)一步明確的發(fā)展余地，嘗試將所有行政授權(quán)的內(nèi)容達(dá)至徹底明確的想法必定是不現(xiàn)實的，因此，需要重點考量的問題是行政授權(quán)應(yīng)當(dāng)明確的內(nèi)容和程度。意欲澄清這一困惑，需要區(qū)分行政授權(quán)的不同內(nèi)容要素之于明確性原則的不同意義。

(二)區(qū)分不同內(nèi)容要素的明確性

前文已述，行政授權(quán)明確性應(yīng)當(dāng)包括依據(jù)、事實、理由和法律效果的明確性。但是，這些不同要素的明確性程度不是也不可能是整齊劃一的，需要結(jié)合行政授權(quán)本質(zhì)屬性與制度實踐進(jìn)行綜合研判。

依據(jù)現(xiàn)代通行的憲制理論，行政權(quán)作為一種國家權(quán)力，不是行政機(jī)關(guān)從產(chǎn)生之初便可擁有的權(quán)力，而是作為主權(quán)者的人民或者主權(quán)者代表通過憲法、法律、法規(guī)或者主權(quán)者意愿的任何方式授予的。行政權(quán)是基于制憲權(quán)產(chǎn)生的一種受委托的權(quán)力。(35)張正釗、韓大元:《比較行政法》,北京:中國人民大學(xué)出版社,1998年,第323頁。既然，行政機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力是主權(quán)者授予的，那么在未經(jīng)主權(quán)者或者主權(quán)者代表的同意或許可，行政權(quán)不得“轉(zhuǎn)授”。(36)[美]伯納德·施瓦茨:《行政法》,徐炳譯,北京:群眾出版社,1986年,第31頁。以上觀點較為明確地體現(xiàn)在我國1989年《行政訴訟法》和現(xiàn)行《行政處罰法》《行政許可法》等相關(guān)法律規(guī)范關(guān)于被授權(quán)組織的概念界定中：行政授權(quán)只能是通過法律、法規(guī)和規(guī)章的立法形式進(jìn)行授權(quán)，其他規(guī)范性文件或者政策決定皆不能授出行政職權(quán)，并且被授權(quán)對象只能是非行政機(jī)關(guān)的其他組織。一旦行政職權(quán)被授出，授權(quán)對象可取得獨立的行政主體資格，以此區(qū)別于行政委托等相近概念的法律效果。(37)孔繁華:《授權(quán)抑或委托:行政處罰“委托”條款之重新解讀》,《政治與法律》2018年第4期。

結(jié)合前文列舉的兩項改革措施，不難得知傳統(tǒng)行政授權(quán)理論已然無法圓滿地詮釋現(xiàn)有的制度實踐，而行政授權(quán)實踐運行過程中出現(xiàn)的混亂情形，皆是由不準(zhǔn)確的概念使用引起的，亟待重新確定行政授權(quán)的概念內(nèi)涵，有助于更加精確地描述行政授權(quán)現(xiàn)象，正確進(jìn)行法律效果的邏輯推理。因此，密切結(jié)合當(dāng)前的現(xiàn)實改革情境，本文所意指的行政授權(quán)是依照授權(quán)規(guī)范(主要是但不限于法律、法規(guī)、規(guī)章等正式立法，也包括決議、決定等形式)的相關(guān)內(nèi)容，以及根據(jù)行政管理需要，行政機(jī)關(guān)將部分(或全部)行政職權(quán)直接授予行政機(jī)關(guān)或者非行政機(jī)關(guān)的其他組織。(38)在此需要特別說明的是，本文所意指的行政授權(quán)之概念描述是相對比較狹義的。主要目的是區(qū)別于代議機(jī)關(guān)通過法律和地方性法規(guī)等形式授出行政權(quán)，嘗試更為凸顯行政授權(quán)的本質(zhì)屬性——行政職權(quán)的內(nèi)部配置過程。鑒于此，行政授權(quán)包含的授權(quán)依據(jù)、授權(quán)理由、授權(quán)事實(包括主體、對象、范圍)和法律效果等內(nèi)容要素之明確性程度差異，主要體現(xiàn)為：

1. 授權(quán)依據(jù)明確性的程度要求應(yīng)當(dāng)?shù)陀谄溆鄡?nèi)容要素。理由在于，傳統(tǒng)理論觀點對于只有“法律、法規(guī)和規(guī)章”能夠作為授權(quán)依據(jù)的限定條件過于嚴(yán)苛，確實不利于行政管理體制改革的發(fā)展需要。行政機(jī)關(guān)在很多情況下通過決議、決定等行政規(guī)范性文件，對行政權(quán)進(jìn)行再配置，在本質(zhì)上被視為對既有法律法規(guī)的補充和修訂(39)耿寶建:《行政授權(quán)新論——走出理論與現(xiàn)實困境的一種認(rèn)知嘗試》,《法學(xué)》2006年第4期。,因此需要適度擴(kuò)展行政授權(quán)的依據(jù)種類。行政授權(quán)依據(jù)的不明確可能存在兩種情形：法律依據(jù)的遺漏或者是法律依據(jù)的錯誤，對于前者，授權(quán)主體可以事后補正；對于后者，亦可由授權(quán)主體事后補正或者由人民法院予以指正。

2. 授權(quán)理由明確性的程度要求應(yīng)當(dāng)高于授權(quán)依據(jù)，但低于其他兩項內(nèi)容要素。行政機(jī)關(guān)說明授權(quán)理由的主要功能在于保障授權(quán)對象和行政相對人了解并知曉安排各自的職權(quán)職責(zé)和權(quán)利義務(wù)。如果行政授權(quán)的理由說明不夠明確，授權(quán)對象或者行政相對人基于錯誤的理解，行使行政授權(quán)賦予的職權(quán)權(quán)利或者履行行政授權(quán)設(shè)定的職責(zé)義務(wù)，那么都有可能偏離授權(quán)主體的真實意思表示。對于行政授權(quán)理由說明的明確性瑕疵，可以通過行政相對人依法申請信息公開、授權(quán)主體與授權(quán)對象之間的內(nèi)部文件溝通等程序性機(jī)制予以修正。

3. 授權(quán)事實明確性的程度要求應(yīng)當(dāng)僅次于授權(quán)法律效果。針對授權(quán)主體和授權(quán)對象的明確性，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)別于代議機(jī)關(guān)通過法律和地方性法規(guī)授出行政權(quán)的性質(zhì)差異，后者在本質(zhì)上屬于行使立法權(quán)的范疇。而行政授權(quán)則是行政機(jī)關(guān)將本應(yīng)由自己履行的職權(quán)職責(zé)轉(zhuǎn)讓至其他行政機(jī)關(guān)或者符合相應(yīng)資質(zhì)條件的社會組織，其存在兩種情形：一是享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)通過行政法規(guī)和規(guī)章的形式授出行政權(quán)；二是行政機(jī)關(guān)以決定、決議等形式授出行政權(quán)。(40)楊登峰:《行政改革試驗授權(quán)制度的法理分析》，《中國社會科學(xué)》2018年第9期。無論屬于哪種情形，授權(quán)主體與授權(quán)對象的明確性程度要求都是相對較高的，尤其是非行政機(jī)關(guān)的組織作為授權(quán)對象，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查相應(yīng)的資質(zhì)條件。除此之外，行政機(jī)關(guān)決定將哪些行政職權(quán)授出，應(yīng)當(dāng)細(xì)致考量該職權(quán)是否違反核心權(quán)力保留和基本權(quán)利保留等原則(41)周遠(yuǎn)洋:《行政授權(quán)事項范圍的界定》，《南海法學(xué)》2020年第2期。，以及該職權(quán)有無必要授予其他行政機(jī)關(guān)或者社會組織。毋庸置疑，這些判斷標(biāo)準(zhǔn)是抽象、籠統(tǒng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的具體細(xì)化，尤其是授權(quán)規(guī)范中慣常采用的不確定法律概念，給授權(quán)范圍的明確性增添了更高的程度要求。

4. 授權(quán)法律效果明確性的程度要求應(yīng)當(dāng)高于其他所有的內(nèi)容要素。由于行政授權(quán)是行政機(jī)關(guān)將自身法定職權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的一種處分手段，能夠直接改變授權(quán)對象既有的主體資格，同時也會直接影響行政相對人的權(quán)利義務(wù)。一方面，行政授權(quán)應(yīng)當(dāng)明確的是賦予授權(quán)對象從事何種行政活動的主體資格、授權(quán)對象在取得某種主體資格之后如何確定與授權(quán)主體之間的法律關(guān)系，以及針對授權(quán)對象行使職權(quán)的具體情況，授權(quán)主體是否建立定期評價和主動收回機(jī)制。另一方面，行政授權(quán)應(yīng)當(dāng)明確的是授權(quán)對象在行使所授職權(quán)的過程中，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)會造成什么樣的影響以及影響的程度有多大，如若授權(quán)對象與行政相對人之間產(chǎn)生糾紛，授權(quán)主體是否應(yīng)當(dāng)作出必要的解釋說明，以及授權(quán)對象能否獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。總而言之，一項行政授權(quán)的法律效果越明確，其所包含的具體內(nèi)容也就越多。反之，該行政授權(quán)的法律效果就是不明確的。

綜上所述，行政授權(quán)的明確性需要根據(jù)不同的內(nèi)容要素進(jìn)行區(qū)別看待，依據(jù)、理由、事實和法律效果基本呈現(xiàn)逐級遞增的明確性程度要求。而且，這些內(nèi)容要素的明確性要求，大多數(shù)還需要經(jīng)由操作性更強(qiáng)的判定標(biāo)準(zhǔn)和制度實現(xiàn)等具體規(guī)則進(jìn)行闡述論證。

四、行政授權(quán)明確性的判定與實現(xiàn)

(一)行政授權(quán)明確性的判定標(biāo)準(zhǔn)

對于行政授權(quán)的明確性而言，最為關(guān)鍵的問題是何為明確性的判定標(biāo)準(zhǔn)，即分析在何種情形之下行政授權(quán)內(nèi)容是明確的，并且能夠以此判定不同構(gòu)成要素欠明確的法律后果。有學(xué)者在研究授權(quán)的明確性原則時，提出可以從公法上明確性原則的一般要求出發(fā)，必須具備可了解性、可預(yù)見性與可審查性。(42)錢建華:《簡論授權(quán)明確性原則——兼議我國〈立法法〉中授權(quán)立法規(guī)定之完善》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2005年第1期。首先，一項行政授權(quán)具備可了解性，是指行政授權(quán)的諸項內(nèi)容要素必須使授權(quán)對象和行政相對人知悉其內(nèi)涵意義，并且能夠清楚地了解哪些事項得為與不得為。(43)關(guān)于行政授權(quán)的可了解性標(biāo)準(zhǔn)，可以借鑒參考我國臺灣地區(qū)“司法院”大法官釋字第524號解釋的內(nèi)容表述:“法律(醫(yī)療法、藥事法等)均有規(guī)范，主管機(jī)關(guān)已知之甚稔，不難純就全民健康保險特殊診療項目及藥材給付范圍，以法律或者法律具體明確授權(quán)條款預(yù)為規(guī)定，并加以事前公告?！逼浯?，可預(yù)見性是指在一項行政授權(quán)中，授權(quán)對象可以明晰地預(yù)見自己可以從事哪些行政活動，行政相對人亦可預(yù)見授權(quán)對象將對自己采取哪些行政措施。當(dāng)然，只有授權(quán)對象和行政相對人充分了解行政授權(quán)的內(nèi)容要素，才能主動預(yù)見到授權(quán)主體在轉(zhuǎn)移行政職權(quán)的過程中為他們作出的具體安排，而自己應(yīng)當(dāng)采取何種行為予以應(yīng)對。(44)關(guān)于行政授權(quán)的可預(yù)見性標(biāo)準(zhǔn)，可以參考借鑒我國臺灣地區(qū)“司法院”大法官釋字第767號解釋的表述:“個案事實是否屬于法律所欲規(guī)范之對象，為一般受規(guī)范者所得預(yù)見，并得經(jīng)由司法審查予以確認(rèn)，即無違反法律明確性原則?！庇纱丝梢?，可了解性是實現(xiàn)可預(yù)見性的基礎(chǔ)前提。最后，可審查性是指對于行政授權(quán)的內(nèi)容要素存在司法審查之可能性。(45)關(guān)于行政授權(quán)的可審查性標(biāo)準(zhǔn)，可以借鑒參考我國臺灣地區(qū)“司法院”大法官釋字第545號解釋的內(nèi)容表述:“惟其涵義于個案中并不能經(jīng)由適當(dāng)組成之機(jī)構(gòu)依其專業(yè)知識及社會通念加以認(rèn)定及判斷，最后可由司法審查予以確認(rèn)?！狈ü僦阅軌?qū)彶樾姓跈?quán)，是基于行政授權(quán)的內(nèi)容能夠被一般公眾了解，而不是基于法官本身具備的專業(yè)素養(yǎng)。(46)在實務(wù)中，筆者發(fā)現(xiàn)一些法院對于行政授權(quán)與行政委托的效力判定容易產(chǎn)生誤差。例如在“祝延興訴樂平市洪巖鎮(zhèn)人民政府確認(rèn)征地補償協(xié)議無效案”中，二審法院明確指出，洪巖鎮(zhèn)政府受樂平市人民政府委托對洪巖鎮(zhèn)政府轄區(qū)的土地實施征收的具體工作，洪巖鎮(zhèn)政府具有代為簽訂征地補償協(xié)議的行政主體資格。具體內(nèi)容可參見江西省景德鎮(zhèn)市中級人民法院〔2021〕贛02行終3號行政判決書。筆者認(rèn)為，這一判決意見有待商榷，既然洪巖鎮(zhèn)政府與樂平市人民政府之間是行政委托關(guān)系，那么對于受托人而言，無法取得某種行政主體資格。否則，可審查性的判斷標(biāo)準(zhǔn)猶如“空中樓閣”難以觸碰。因而，行政授權(quán)具備可審查性的前提基礎(chǔ)亦是具備可了解性。綜上所述，可了解性儼然構(gòu)成行政授權(quán)明確性判斷體系中的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)。(47)王留一:《論行政行為明確性原則的司法適用與制度實現(xiàn)》,《行政法學(xué)研究》2019年第5期?？墒?，行政授權(quán)的可了解性標(biāo)準(zhǔn)本身是主觀的，也是比較模糊的。對于行政授權(quán)明確性的判定，還需要結(jié)合其內(nèi)容要素，總結(jié)析出更為具體的效力認(rèn)定規(guī)則。前文已經(jīng)區(qū)分行政授權(quán)中不同內(nèi)容要素的明確性程度要求，那么這些不同內(nèi)容要素的效力認(rèn)定規(guī)則同樣也是存在差異的。

1. 行政授權(quán)依據(jù)的不明確，可以允許授權(quán)主體事后補正遺漏，或者由法院予以指正。因為行政授權(quán)的依據(jù)不明確，應(yīng)當(dāng)屬于明顯的瑕疵，可以憑借行政慣例或者生活經(jīng)驗進(jìn)行理性判斷?？梢姡瑢τ谑跈?quán)對象的職權(quán)職責(zé)、行政相對人的權(quán)利義務(wù)并不存在實質(zhì)影響。

2. 行政授權(quán)理由的不明確，可能會造成授權(quán)主體的真實意思表示被錯誤理解，或者導(dǎo)致該項授權(quán)因違反法定程序而被撤銷。行政授權(quán)理由說明的程序設(shè)置，只是為了更好地規(guī)范行政機(jī)關(guān)事先表明的授權(quán)目的，一般不會對授權(quán)對象職權(quán)職責(zé)和行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響。

3. 行政授權(quán)事實的不明確，代議機(jī)關(guān)根據(jù)憲法、相關(guān)組織法或者地方性法規(guī)授予其他組織行政權(quán)，本質(zhì)上并不是行政職權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而是屬于立法權(quán)創(chuàng)設(shè)行政權(quán)的配置過程。因此，行政授權(quán)的主體必須是行政機(jī)關(guān)，對象可以是行政機(jī)關(guān)或者其他組織，反之，可能落入立法授權(quán)的研究范疇之中。行政機(jī)關(guān)決定授出行政職權(quán)，其事項范圍僅限于自身享有的法定權(quán)力，且不能隨意地將某些具有專屬性的行政職權(quán)授出，否則構(gòu)成違法或者違憲的行政授權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

4. 對于行政授權(quán)的法律效果不明確之效力認(rèn)定，可以參照行政行為法律效果的效力認(rèn)定規(guī)則，可以分為無效和可撤銷兩種結(jié)果。兩者的主要分歧在于：行政授權(quán)法律效果的不明確是否需要達(dá)到重大且明顯的瑕疵程度，才能將其歸于無效。否則，對于一般的法律效果不明確，應(yīng)當(dāng)僅認(rèn)定為可撤銷。(48)胡建淼、錢建華:《行政明確性原則初探》,《江海學(xué)刊》2004年第5期。換言之，行政授權(quán)法律效果存在的明確性瑕疵，需要考量這一瑕疵的重大性或者明顯性。所謂瑕疵的重大性，是指行政授權(quán)存在瑕疵的要件從授權(quán)規(guī)范的目的、意義和作用等方面來看，是對該行政授權(quán)至關(guān)重要的要件。(49)王貴松:《行政行為無效的認(rèn)定》,《法學(xué)研究》2018年第6期。法律效果不明確屬于行政授權(quán)內(nèi)容上的瑕疵，而且這一內(nèi)容要素直接關(guān)乎行政任務(wù)目的的最終實現(xiàn)，是行政授權(quán)內(nèi)容中明確性程度要求最高的一項要素，行政授權(quán)法律效果的不明確可以構(gòu)成瑕疵的重大性。此外，關(guān)于瑕疵明顯性的判斷，雖然理論上存在爭議(50)[日]南博方:《行政法》,楊建順譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2009年,第55頁。,但是也有學(xué)者提出一個基本判斷標(biāo)準(zhǔn)：瑕疵的明顯性必須達(dá)到毫無爭議的程度(51)葉必豐:《最高人民法院關(guān)于無效行政行為的探索》,《法學(xué)研究》2013年第6期。。改用德國行政法學(xué)者沃爾夫教授等人的觀點，只有在行政授權(quán)如此嚴(yán)重地違反行政法治的各項要求，以至于不能期望任何人接受其具有約束力時，才構(gòu)成明顯的瑕疵,如果有關(guān)合法或違法存在疑義，行政授權(quán)的瑕疵就不“明顯”。(52)[德]漢斯·沃爾夫等：《行政法》第2卷,高家偉譯,北京:商務(wù)印書館,2002年,第89頁。根據(jù)這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，行政授權(quán)法律效果的不明確，不能構(gòu)成瑕疵的明顯性。因為法律效果的不明確與依據(jù)的不明確之間存在顯著差異，后者可能存在遺漏授權(quán)依據(jù)，普通民眾可以輕易知曉行政授權(quán)不明確的情形。前者卻不可能存在此類情形。法律效果的明確性不易分辨，亦非涇渭分明。對于同一行政授權(quán)的法律效果，不同主體的認(rèn)識能力差異可能會各抒己見。(53)王留一：《論行政行為的明確性》，《法商研究》2019年第4期。本文認(rèn)為，不宜將行政授權(quán)法律效果的不明確簡單地認(rèn)定為無效，而應(yīng)認(rèn)定為可撤銷。

(二)行政授權(quán)明確性的制度實現(xiàn)

慮及當(dāng)前我國行政訴訟制度的運行模式是以合法性審查為主的現(xiàn)狀，以行政授權(quán)存在明確性瑕疵為由，訴諸人民法院的爭議案件是極為少見的，并且法院對于此類案件多是采取避重就輕的審查態(tài)度。(54)在“張開文訴鄭州市二七區(qū)教育局確認(rèn)行政行為違法案”中，原審原告在二審上訴書中提出，幸福路小學(xué)以自己名義發(fā)布招生公告的行為是屬于重大且明顯的瑕疵，因為學(xué)校并無行政主體資格，從而質(zhì)疑了行政授權(quán)與行政委托之間的關(guān)系。而一審法院認(rèn)定為學(xué)校發(fā)布的招生公告屬于規(guī)范性文件，顯然是錯誤的。但是，二審法院卻并未直接針對前述問題進(jìn)行判定說明，僅僅是從招生公告的行為性質(zhì)入手。具體內(nèi)容可參見河南省鄭州市中級人民法院〔2021〕豫01行終255號行政裁定書。這就意味著經(jīng)由司法實現(xiàn)行政授權(quán)明確性的路徑選擇是有局限性的。故而，對于增進(jìn)行政授權(quán)明確性這一現(xiàn)實目標(biāo)而言，不能完全仰賴于司法審查，應(yīng)當(dāng)著眼于完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的相關(guān)制度設(shè)置，以期能夠在更為鮮活廣泛的行政立法和行政執(zhí)法活動中貫徹落實行政授權(quán)明確性的原則要求。

1. 推進(jìn)行政領(lǐng)域?qū)τ谑跈?quán)內(nèi)容要素的制度化

前文根據(jù)行政授權(quán)的不同內(nèi)容要素，區(qū)分各自的明確性程度與效力判定規(guī)則。在行政領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)將自身職權(quán)授出時，其所包含的內(nèi)容要素并不盡然相同，可能會有很大的差別。(55)李海平：《行政授權(quán)的若干爭議問題探析》，《深圳大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2007年第2期。例如，針對特許經(jīng)營權(quán)的授予規(guī)定，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第4條第3款與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第14條均作出規(guī)定，授權(quán)主體是縣級以上人民政府，授權(quán)對象是有關(guān)的行業(yè)主管部門。但是，一些地方人民政府對于前述內(nèi)容的具體細(xì)化存在明顯差異?！稘?jì)南市特許經(jīng)營管理辦法》第4條第2款規(guī)定：“區(qū)人民政府在市人民政府的授權(quán)范圍內(nèi)實施本轄區(qū)內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理工作?！薄逗幽鲜〕擎?zhèn)燃?xì)夤芾磙k法》第12條規(guī)定：“省轄市、縣(市)人民政府或者其授權(quán)的燃?xì)庵鞴懿块T應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制，以招標(biāo)投標(biāo)方式選擇管道燃?xì)馔顿Y企業(yè)或者經(jīng)營企業(yè)，并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議?！?56)在“南陽華潤燃?xì)庥邢薰驹V南陽市臥龍區(qū)人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理糾紛”一案中，河南省高級人民法院：“《河南省城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾磙k法》第12條規(guī)定：省轄市、縣(市)人民政府或者其授權(quán)的燃?xì)庵鞴懿块T應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制，以招標(biāo)投標(biāo)方式選擇管道燃?xì)馔顿Y企業(yè)或者經(jīng)營企業(yè)，并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。通過上述規(guī)定可以看出，市轄區(qū)的區(qū)級政府沒有將本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)授予他人實施的法定職權(quán)，因此，臥龍區(qū)政府、臥龍區(qū)住建局與中燃燃?xì)夂炗喌拇宕逋▍f(xié)議，屬于超越法定職權(quán)而違法。由臥龍區(qū)政府、臥龍區(qū)住建局對于中燃燃?xì)庵貜?fù)許可的行為造成的相關(guān)法律后果，臥龍區(qū)政府、臥龍區(qū)住建局仍應(yīng)承擔(dān)?！眳⒁姟?019〕豫行終3520號行政判決書。由此可見，行政授權(quán)依據(jù)的不明確，可能會造成行政機(jī)關(guān)缺乏行為預(yù)測，可能做出超越法定職權(quán)的違法行政行為。通過前述兩項規(guī)定可以看出，區(qū)政府是否可以作為授權(quán)主體，各地區(qū)存在不同規(guī)定。

無獨有偶，針對政府與社會資本合作模式(又稱PPP)的項目發(fā)起問題，不同部門制定的管理辦法存在差別?！秶野l(fā)改委關(guān)于開展政府與社會資本合作的指導(dǎo)意見》第4條規(guī)定：“相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)組織、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)可以作為政府授權(quán)的項目實施機(jī)構(gòu)。”《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》第2條規(guī)定：“縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，是政府方的簽約主體?！盤PP項目的政府方實施機(jī)構(gòu)既可能是作為授權(quán)主體的行政機(jī)關(guān)，也可能是平臺公司或者開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等授權(quán)對象。(57)在司法實踐中，一些法院傾向于認(rèn)為，盡管特許經(jīng)營協(xié)議在形式上不符合行政協(xié)議一方應(yīng)為行政主體的特征，但城投公司自身并沒有行政規(guī)劃、許可、特許經(jīng)營等行政職權(quán)，其與社會資本方之間簽訂特許經(jīng)營協(xié)議及在實施該項目中的權(quán)力或權(quán)利均來源于政府的委托，政府與城投公司之間構(gòu)成行政委托關(guān)系。城投公司與社會資本方訂立、履行、變更、終止特許經(jīng)營協(xié)議的行為，相應(yīng)的法律責(zé)任應(yīng)由政府承擔(dān)，特許經(jīng)營協(xié)議符合行政協(xié)議的主體要素。因此適格被告為委托的行政機(jī)關(guān)，城投公司為第三人。具體可參見廣東省高級人民法院〔2019〕粵行終602號行政判決書、湖南省高級人民法院〔2019〕湘行終1562號行政裁定書。從當(dāng)前的制度運行現(xiàn)狀來看，行政授權(quán)內(nèi)容要素應(yīng)當(dāng)具有的明確性程度相對較低，法院在審理類似案件的過程中也缺乏明確的參照指引。

可喜的是，中央人民銀行對此作了具有代表性的行動表率。其于2021年12月31日正式發(fā)布的《地方金融監(jiān)督管理條例(草案征求意見稿)》中，不僅確立了“按照中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔(dān)責(zé)”的原則。而且對于地方金融監(jiān)管領(lǐng)域，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)審批、監(jiān)管、執(zhí)法、防止和處罰非法金融活動的職權(quán)職責(zé)一致性，從而對地方金融組織在設(shè)立、展業(yè)的規(guī)范性、跨省經(jīng)營等方面產(chǎn)生一定的有益影響。綜上所述，為了減少行政執(zhí)法領(lǐng)域和司法審查階段各方主體對于行政授權(quán)明確性程度產(chǎn)生的爭議，增強(qiáng)行政授權(quán)明確性判定標(biāo)準(zhǔn)的“可了解性”，行政立法和其他規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)盡可能地將行政授權(quán)包含的內(nèi)容要素予以詳細(xì)具化，有效地推進(jìn)行政授權(quán)明確性原則的實現(xiàn)。

2. 鼓勵授權(quán)主體采用條目化的授權(quán)表達(dá)方式

減少規(guī)范表達(dá)的語言不準(zhǔn)確性和內(nèi)容不完整性的一個有效方法是仿效自然科學(xué)，借助一些特定的人為概念、標(biāo)志與符號來表達(dá)成文法或法律邏輯。(58)[德]伯恩·魏德士:《法理學(xué)》,丁曉春、吳越譯,北京:法律出版社,2013年,第87頁。其中“數(shù)字”無疑是最經(jīng)得起明確性考驗的概念類型。采用數(shù)字的表達(dá)方式，能夠?qū)嵸|(zhì)性地促進(jìn)行政活動的明確性。(59)應(yīng)松年:《數(shù)字與行政法》，《政府法制》2003年第2期。對于行政授權(quán)而言，過于強(qiáng)調(diào)精確的數(shù)字化表達(dá)，可能存在一些主客觀的條件限制。有鑒于此，可以鼓勵授權(quán)主體盡量采用條目化的表達(dá)方式，可將其授出的職權(quán)職責(zé)、期限范圍，以及可能針對行政相對人作出的權(quán)利義務(wù)安排，適時地轉(zhuǎn)化為可了解程度較高的內(nèi)容要素，無疑要比目前通用的規(guī)范性語言明確得多。

前文提及的行政機(jī)關(guān)授予特許經(jīng)營權(quán)、政府推廣PPP經(jīng)營管理模式，涉及區(qū)政府是否可以作為授權(quán)主體、平臺公司是否可以成為授權(quán)對象等實踐困惑，能否通過條目列舉的方式予以明確?其實，條目化的表達(dá)方式更宜適用于明確行政授權(quán)的事項范圍。例如，《計量法實施細(xì)則》第30條將行政機(jī)關(guān)可授出的職權(quán)范圍明確界定為4項，第31條則明確規(guī)定了授權(quán)主體與授權(quán)對象之間的職權(quán)職責(zé)關(guān)系。條目化的內(nèi)容表達(dá)方式是增進(jìn)行政授權(quán)明確性的一個行之有效的手段。當(dāng)然，在實踐中只能盡可能地鼓勵授權(quán)主體采用條目化的表達(dá)方式，而不應(yīng)當(dāng)將其視為一種強(qiáng)制性的法定義務(wù)。畢竟，對于某些特定事項，行政授權(quán)的規(guī)范依據(jù)可能并不適合或者無法準(zhǔn)確地適用條目化的表達(dá)方式，因而應(yīng)當(dāng)視具體情況而定。申言之，對于行政授權(quán)的諸項內(nèi)容要素是否明確，不能簡單地以其是否做到條目式表達(dá)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是以內(nèi)容能否被普通民眾清楚地了解和知曉為標(biāo)準(zhǔn)，即便沒有采用條目化表達(dá)，也不應(yīng)認(rèn)定為欠明確的行政授權(quán)。

3. 確立授權(quán)主體對授權(quán)內(nèi)容的法定解釋義務(wù)

最后也是最為重要的一個問題：在實踐中，行政相對人認(rèn)為某項行政授權(quán)的內(nèi)容不夠明確，是否有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出釋明的請求？對于這種請求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何作出答復(fù)？如若此時行政機(jī)關(guān)拒絕行政相對人提出的釋明請求，行政相對人能否依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟？當(dāng)前我國實定法并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)對其作出的授權(quán)內(nèi)容進(jìn)行闡釋說明的答復(fù)義務(wù)，行政相對人的權(quán)利主張沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。但是，國家立法總是需要不斷地建構(gòu)完善從而獲得自身的發(fā)展，前述問題非常值得行政訴訟基礎(chǔ)理論作進(jìn)一步的探討。其實，我國的行政法學(xué)者早已注意到類似問題，提出基于明確性原則，行政相對人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)對于不明確的行政行為進(jìn)行解釋，如果不解釋，可以訴訟。(60)何海波:《具體行政行為的解釋》，《行政法學(xué)研究》2007年第4期。

同理可證，基于明確性原則,行政相對人亦可有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)對于不明確的行政授權(quán)進(jìn)行釋明，如若拒絕釋明，可以訴訟。對于內(nèi)容不明確的行政授權(quán)，行政相對人提出解釋請求，行政機(jī)關(guān)須得先行判定其是否欠明確。如果確實不夠明確，行政機(jī)關(guān)要么依法予以撤銷，要么對其內(nèi)容要素進(jìn)行釋明，從而使其達(dá)到行政授權(quán)明確性的原則要求。反之，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為所涉的行政授權(quán)足夠明確，其可否直接拒絕行政相對人的解釋請求？筆者認(rèn)為，答案是否定的。根據(jù)“行政授權(quán)的明確性是相對的”這一命題，任一行政授權(quán)都不可能達(dá)到絕對性的明確程度，即使是經(jīng)過司法審查程序，被法院認(rèn)定為符合行政授權(quán)的明確性原則，其內(nèi)容要素仍會留有進(jìn)一步明確的解釋空間，這恰恰合乎依法行政與最佳行政的互動目標(biāo)要求。(61)朱新力、唐明良:《法治政府建設(shè)的二維結(jié)構(gòu)——合法性、最佳性及其互動》，《浙江學(xué)刊》2009年第6期。故而，對于內(nèi)容要素明確的行政授權(quán)，行政機(jī)關(guān)仍需繼續(xù)作出相應(yīng)的釋明溝通，增強(qiáng)行政相對人和其他民眾對行政授權(quán)內(nèi)容的可接受程度。同時，有助于實質(zhì)性地預(yù)防和化解行政爭議，避免出現(xiàn)“案結(jié)事未了、口服心不服”的矛盾困局，很大程度上能夠節(jié)省行政資源和司法資源。(62)彭海青:《“判后答疑”的優(yōu)勢及其規(guī)范化探索》，《學(xué)術(shù)交流》2011年第1期。

此外，在行政訴訟的司法實務(wù)中還存在一種情形：行政相對人對行政行為內(nèi)容的解釋請求被認(rèn)為是一種普通的法律咨詢活動，針對此類咨詢請求，行政機(jī)關(guān)沒有法定的答復(fù)義務(wù)。(63)《孫長榮訴吉林省人民政府行政復(fù)議不予受理決定案》,《最高人民法院公報》2016年第12期。舉重以明輕，行政相對人對行政授權(quán)內(nèi)容的解釋請求或許亦是如此。筆者認(rèn)為，對此需要區(qū)別不同的具體情況予以考慮。如果某項行政授權(quán)依附于行政立法或者行政規(guī)范性文件，尚且處于向社會公眾征求意見的階段，行政相對人向行政機(jī)關(guān)請求解釋說明，屬于行政授權(quán)作出之前的法律咨詢，主張不予答復(fù)的實務(wù)觀點或許能夠得到一定的說理支持。反之，一旦行政機(jī)關(guān)已經(jīng)將某項行政職權(quán)予以授出，并且授權(quán)對象根據(jù)該項職權(quán)作出了影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為,那么，行政相對人對于授權(quán)內(nèi)容不能理解，請求作為授權(quán)主體的行政機(jī)關(guān)予以解釋，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出答復(fù)意見。如此，方能充分體現(xiàn)程序正當(dāng)原則和人權(quán)保障原則的題中之義。(64)[日]佐伯仁志:《制裁論》,丁勝明譯,北京:北京大學(xué)出版社,2018年,第43頁。

行文至此，確立行政機(jī)關(guān)對行政授權(quán)內(nèi)容的法定解釋義務(wù)，是行政授權(quán)明確性原則得以實現(xiàn)的制度保障，同時也是督促行政權(quán)保持理性克制、尊重行政相對人主體地位的集中體現(xiàn)。明確性原則之于行政法學(xué)，似是熟悉卻又陌生，旨在既有研究成果的基礎(chǔ)上拋磚引玉。如若能夠在理論層面引入明確性原則推動行政授權(quán)制度的規(guī)范化運行，那么本文作出的這些努力便是有所收獲的。