從封閉到開(kāi)放：行政組織信息溝通中的場(chǎng)域衍變

李小龍，張峰

從信息溝通研究視角來(lái)說(shuō)，社會(huì)治理可以看作是以行政組織為核心的多元主體，圍繞某一公共事務(wù)而展開(kāi)對(duì)話，從而構(gòu)成的一個(gè)持續(xù)互動(dòng)的交往系統(tǒng)。這一系統(tǒng)在公共行政學(xué)中被稱為公共行政的場(chǎng)域，場(chǎng)域中的信息質(zhì)量、擴(kuò)散路徑、共享程度等因素均會(huì)影響各主體間集體行動(dòng)的達(dá)成，進(jìn)而影響治理的效果。隨著信息技術(shù)的不斷進(jìn)步，尤其是自媒體時(shí)代的應(yīng)運(yùn)而生，傳統(tǒng)封閉式的場(chǎng)域設(shè)計(jì)受到了挑戰(zhàn)，世界各國(guó)的治理模式紛紛由封閉向開(kāi)放轉(zhuǎn)變。那么，公共行政場(chǎng)域中的權(quán)力到底是如何運(yùn)作？為什么應(yīng)對(duì)治理難題需要向開(kāi)放式的場(chǎng)域轉(zhuǎn)變？公共行政的場(chǎng)域應(yīng)如何重構(gòu)？本文將從信息溝通的視角做一個(gè)嘗試性闡釋。

一、價(jià)值、制度與組織：公共行政場(chǎng)域中的權(quán)力運(yùn)作

（一）場(chǎng)域與公共行政場(chǎng)域

德裔美國(guó)心理學(xué)家?guī)鞝柼亍だ諟貙⑽锢韺W(xué)中“磁場(chǎng)”的概念借用到心理學(xué)領(lǐng)域，并創(chuàng)建了“場(chǎng)動(dòng)力”理論，用于解釋和描述人的心理、行為與內(nèi)心需要、外部環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系①庫(kù)爾特·勒溫：《人格的動(dòng)力理論》，王思鳴、葉鳴鉉譯，北京：北京理工大學(xué)出版社，2014年，第58-77頁(yè)。。人的內(nèi)在需求構(gòu)成了心理力場(chǎng)，當(dāng)這種需求沒(méi)有得到滿足時(shí)便會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部力場(chǎng)的張力，在外部環(huán)境力場(chǎng)的刺激下，能夠影響人的心理并作出行動(dòng)。皮埃爾·布爾迪厄?qū)ⅰ皥?chǎng)域”這一概念引入到反思社會(huì)學(xué)領(lǐng)域并進(jìn)行了較為系統(tǒng)的闡述。在實(shí)踐社會(huì)學(xué)中，布爾迪厄既反對(duì)個(gè)體主義方法論，也不贊同整體主義方法論，而是引入了“場(chǎng)域”這一中間層次的分析策略，提出了場(chǎng)域、慣習(xí)和實(shí)踐的理論分析框架②皮埃爾·布爾迪厄，華康德：《實(shí)踐與反思——反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)引》，李猛、李康譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第132頁(yè)。。場(chǎng)域即構(gòu)型，也就是由客觀事物所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，整個(gè)社會(huì)就是一個(gè)整體上的“大場(chǎng)域”，它由無(wú)數(shù)個(gè)“小場(chǎng)域”所組成，比如經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域、文化場(chǎng)域、政治場(chǎng)域，當(dāng)然，這些場(chǎng)域之下還會(huì)細(xì)分為若干場(chǎng)域。布爾迪厄同時(shí)也指出，場(chǎng)域是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)空間，是由一組組的關(guān)系而組成，場(chǎng)域中的個(gè)體具有流動(dòng)性和自主性，同時(shí)也充滿了競(jìng)爭(zhēng)性③皮埃爾·布爾迪厄，華康德：《實(shí)踐與反思——反思社會(huì)學(xué)導(dǎo)引》，李猛、李康譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第138頁(yè)。。綜合來(lái)看，“場(chǎng)域”并不是一個(gè)實(shí)體性的概念，而是一個(gè)虛擬無(wú)形的公共空間，具有自身的鮮明特征。首先，場(chǎng)域沒(méi)有明確的物理界限。社會(huì)是由無(wú)數(shù)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的場(chǎng)域所組成，每個(gè)場(chǎng)域都有自己不同的關(guān)系與特征。但這些場(chǎng)域并沒(méi)有明確的界限，更不存在物理意義上的分割，產(chǎn)生互動(dòng)的社會(huì)主體彼此間所產(chǎn)生的相互關(guān)系便可構(gòu)成一個(gè)活動(dòng)的場(chǎng)域，這一場(chǎng)域中的群體均與這一活動(dòng)有利益關(guān)系，但并沒(méi)有規(guī)定這一場(chǎng)域的范圍多大，邊界在哪。其次，每一個(gè)場(chǎng)域都有自己不同的活動(dòng)規(guī)則。場(chǎng)域中的符號(hào)、代碼、信息、所需知識(shí)等都有自己的鮮明特色，入場(chǎng)的行動(dòng)者必須按照這一場(chǎng)域內(nèi)的規(guī)則行事，共享場(chǎng)域中的知識(shí)、代碼與信息，只有這樣才能與其他主體產(chǎn)生有效互動(dòng)，在場(chǎng)域中長(zhǎng)期停留。再次，場(chǎng)域具有自主性特征。場(chǎng)域的形成是一個(gè)自主化的過(guò)程，是社會(huì)高度分化的結(jié)果。社會(huì)空間中遍布著各式各樣的不同場(chǎng)域，每個(gè)場(chǎng)域都有自己的價(jià)值與規(guī)則，這些價(jià)值與規(guī)則不僅能通過(guò)實(shí)踐強(qiáng)加于場(chǎng)域中的社會(huì)成員，而且可以對(duì)其他場(chǎng)域進(jìn)行滲透，形塑其結(jié)構(gòu)與規(guī)則。最后，場(chǎng)域具有動(dòng)態(tài)性與競(jìng)爭(zhēng)性。場(chǎng)域是由社會(huì)主體間的互動(dòng)作用而生成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，每一個(gè)場(chǎng)域都有其存在的動(dòng)因與張力，行動(dòng)者在場(chǎng)域中由于占有的資本不同而處于不同的位置，并不是所有位置的行動(dòng)者都能夠?qū)崿F(xiàn)自己的目標(biāo)，因而為了自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不可避免地產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，依靠實(shí)踐而改變自身資本占有的現(xiàn)狀。行動(dòng)主體因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)而使自己的位置產(chǎn)生移動(dòng)，從而使場(chǎng)域處于持續(xù)變化之中。

在政治學(xué)中，對(duì)“權(quán)力”一詞的研究由來(lái)已久，但至今沒(méi)有形成共識(shí)性的概念。不同學(xué)者從不同的研究視角構(gòu)建了不同的理論，從自我角度出發(fā)理解和闡釋權(quán)力，因而對(duì)該詞的界定也五花八門?！皺?quán)力是一個(gè)使用頻率頗高，憑直覺(jué)去理解，很少有嚴(yán)格定義的詞?！雹倭_德里克·馬?。骸稒?quán)力社會(huì)學(xué)》，豐字義、張寧譯，北京：三聯(lián)書店，1992年，第80頁(yè)。韋伯把權(quán)力看成是一種概率，也就是在某一社會(huì)關(guān)系中一個(gè)行動(dòng)者能不顧反對(duì)而強(qiáng)行貫徹自己想法與意志的概率②馬克斯·韋伯：《社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的理論》，康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯，上海：上海譯文出版社，1981年，第152頁(yè)。。在韋伯的眼中，權(quán)力顯然是一種強(qiáng)制力，是指一個(gè)行動(dòng)者采取一切手段而貫徹自己意志的能力。同樣，羅伯特·達(dá)爾持有類似觀點(diǎn)。與韋伯和達(dá)爾對(duì)權(quán)力認(rèn)識(shí)不同，彼德·布勞認(rèn)為僅用強(qiáng)制性還難以準(zhǔn)確概括權(quán)力的內(nèi)涵，他主張應(yīng)該將其范圍擴(kuò)大，誘導(dǎo)因素應(yīng)該被加入其中。我國(guó)學(xué)者朱啟才從權(quán)力與資源的關(guān)系來(lái)定義權(quán)力，他認(rèn)為行動(dòng)主體的權(quán)力大小與其所控制的資源數(shù)量成正比關(guān)系，誰(shuí)控制的資源多、質(zhì)量高，誰(shuí)的權(quán)力就大③朱啟才：《權(quán)力、制度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年，第9頁(yè)。。學(xué)者沈榮華則直接把權(quán)力看成是一種資源，而且是稀缺資源④沈榮華：《行政權(quán)力制約機(jī)制》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2006年，第30頁(yè)。。無(wú)論是從權(quán)力與資源的關(guān)系來(lái)看，還是將權(quán)力本身視為一種稀缺資源，都顯示出資源對(duì)于權(quán)力運(yùn)作和控制的重要性。馬克思和恩格斯則是把政治權(quán)力看成是一個(gè)階級(jí)用以壓迫另一個(gè)階級(jí)的有組織的暴力工具。盡管在不同的視角下不同學(xué)者對(duì)權(quán)力的理解不盡相同，但其共同性的要素和特征還是可以歸納，也就是說(shuō)權(quán)力具有這些顯著的特征：一是權(quán)力發(fā)生在社會(huì)個(gè)體或群體之間，其行使的主體和客體都是人；二是權(quán)力的運(yùn)行和作用的發(fā)揮需要一定的資源為前提，涉及社會(huì)個(gè)體間的利益分配；三是權(quán)力的行使具有明顯的強(qiáng)制性，表現(xiàn)為某一個(gè)體對(duì)另一個(gè)體的影響；四是權(quán)力具有一定的場(chǎng)域限制，運(yùn)行于一定的組織、區(qū)域或國(guó)家之內(nèi)。

作為權(quán)力類型的一種，公共行政權(quán)力具有明顯的強(qiáng)制性屬性，但與其他權(quán)力相比，其又具有典型的公共性特征。公共行政場(chǎng)域是一個(gè)公共空間概念，指的是“各種客觀公共生活相互交織而形成的公共行政作用發(fā)揮的空間”⑤何修良：《公共行政的生長(zhǎng)——社會(huì)建構(gòu)的公共行政理論研究》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2014年，第187頁(yè)。。具體來(lái)說(shuō)是由公共行政人員與社會(huì)民眾間的交往所構(gòu)成的信息與語(yǔ)言的交換空間，行政人員來(lái)自不同的公共部門，社會(huì)公眾則來(lái)自不同的行業(yè)，他們盡管在職業(yè)、職務(wù)、崗位上各不相同，但由于在某一公共事務(wù)上存在結(jié)合點(diǎn)，存在矛盾分歧和利益沖突而產(chǎn)生互動(dòng)和交流。公共行政場(chǎng)域不僅重在突出社會(huì)主體間對(duì)社會(huì)問(wèn)題客觀存在性與利益公共性的共識(shí)，更在于重視差異主體間的信息溝通與協(xié)商互動(dòng)，其重要價(jià)值體現(xiàn)在從主體間的交往關(guān)系來(lái)理解權(quán)力運(yùn)作，是一種全新的權(quán)力詮釋方式。

（二）公共行政場(chǎng)域中的權(quán)力運(yùn)作

行政組織作為公共行政運(yùn)行的重要載體，承擔(dān)著信息搜集、整合與擴(kuò)散的職能，是推動(dòng)整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的重要力量。從歷時(shí)性的視角來(lái)看，公共行政的發(fā)展經(jīng)歷了統(tǒng)治行政—管理行政—服務(wù)行政三個(gè)時(shí)期的軌跡演變，每一種治理模式中行政權(quán)力運(yùn)作方式各不相同⑥張康之：《從行政學(xué)的歷史中解讀我國(guó)行政學(xué)的研究方向》，《理論與改革》2002第3期。。社會(huì)治理模式變革和權(quán)力運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變?cè)从谡涡螒B(tài)的轉(zhuǎn)型，林尚立認(rèn)為，政治形態(tài)轉(zhuǎn)型是由一種形態(tài)轉(zhuǎn)向另一種形態(tài)，其本質(zhì)是圍繞權(quán)力支配下的價(jià)值系統(tǒng)、制度系統(tǒng)等而作出的相應(yīng)改變①林尚立：《走向現(xiàn)代國(guó)家：對(duì)改革以來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的一種解讀》，《當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告》2004年第1期。。價(jià)值、制度和組織構(gòu)成了行政權(quán)力運(yùn)作的“權(quán)力場(chǎng)”，三者緊密結(jié)合、不可分割，為行政權(quán)力的運(yùn)作提供了必備資源。價(jià)值為制度設(shè)計(jì)和組織建構(gòu)提供規(guī)范與理性闡釋，并在一定的組織和制度中得以落實(shí)。制度體系以價(jià)值為基礎(chǔ)，并體現(xiàn)著價(jià)值的規(guī)約，事關(guān)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的有效性。組織則是連接價(jià)值結(jié)構(gòu)和制度體系的載體或橋梁，價(jià)值也是在組織的良性運(yùn)作中得以實(shí)現(xiàn)的。

行政權(quán)力的有效運(yùn)作首先需要在價(jià)值上占領(lǐng)制高點(diǎn)，完成合法性的闡釋與建構(gòu)。在統(tǒng)治行政模式下，行政權(quán)力運(yùn)作的合法性基礎(chǔ)來(lái)自君權(quán)神授理論。這種權(quán)力是天然的、神圣的，統(tǒng)治者的意志不可違抗，否則會(huì)受到“天譴”。這種將權(quán)力進(jìn)行魅化的手段，為封建專制王權(quán)建構(gòu)了合法性的根基。這一時(shí)期的行政權(quán)力運(yùn)作服從和服務(wù)于封建統(tǒng)治的需要，秩序穩(wěn)定成為其首要價(jià)值追求。但隨著社會(huì)個(gè)體自我意識(shí)的逐漸覺(jué)醒，君權(quán)神授與秩序追求的合法性建構(gòu)已經(jīng)逐漸失去其整合力，無(wú)法為行政權(quán)力的有效運(yùn)作提供價(jià)值支撐。管理行政初期，在資本主義社會(huì)化大生產(chǎn)突飛猛進(jìn)的背景下，“效率”顯然是具有正當(dāng)性與合理性的有效詞語(yǔ)，可以為制度設(shè)計(jì)與組織建構(gòu)提供合理性解釋。因而，這一時(shí)期的行政價(jià)值定位在效率至上，行政權(quán)力的運(yùn)作服務(wù)于效率的提高。工具理性的過(guò)度擴(kuò)張必然會(huì)造成價(jià)值理性的缺失，對(duì)效率的過(guò)度追求導(dǎo)致行政權(quán)力忽視了對(duì)人本身的關(guān)懷，最終造成了“生活殖民化”的現(xiàn)象。之后，社會(huì)公平、民主參與等逐漸進(jìn)入公共行政的價(jià)值體系，對(duì)行政權(quán)力的合法性進(jìn)行修復(fù)。但在孔繁斌教授看來(lái)，以往的治理變革之所以難以跳出政府治理所面臨的窘境與怪圈，主要原因在于我們還是在合法性的道路之上尋求修復(fù)與改良，在價(jià)值理論和邏輯上存在雙重的錯(cuò)誤②孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，南京：江蘇人民出版社，2012年，第227頁(yè)。。在此基礎(chǔ)上，孔教授開(kāi)出了治理變革的藥方——對(duì)傳統(tǒng)行政價(jià)值的顛覆，也就是以公共性補(bǔ)救合法性。因此，服務(wù)行政模式中應(yīng)該把公共性作為權(quán)力運(yùn)作的邏輯起點(diǎn)，行政價(jià)值應(yīng)該聚焦于公共利益的實(shí)現(xiàn)和人的全面發(fā)展，并圍繞公共服務(wù)職能進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和組織建構(gòu)。

行政權(quán)力的運(yùn)作離不開(kāi)有效的制度安排，經(jīng)過(guò)精心編碼的制度體系體現(xiàn)著行政價(jià)值的訴求和權(quán)力主體的意志。統(tǒng)治行政中的國(guó)家與個(gè)體關(guān)系的制度體系設(shè)計(jì)具有典型的中央集權(quán)特征，也被稱為專制集權(quán)。國(guó)家政治和行政權(quán)力集中于最高統(tǒng)治者手中，地方政府服從中央的統(tǒng)一指令，層層下達(dá)，而地方一切政務(wù)則需要層層上報(bào)。但管理行政模式下的制度設(shè)計(jì)則具有明顯的不同，它不再以最高統(tǒng)治者的個(gè)人意志為中心，轉(zhuǎn)而追求保障社會(huì)公民的天賦人權(quán)與權(quán)利平等。行政權(quán)力出現(xiàn)了分工化、分散化的特征，其運(yùn)行中對(duì)社會(huì)個(gè)體所造成的損害，社會(huì)民眾也有了明確的救濟(jì)方式或救濟(jì)途徑，比如行政救濟(jì)、司法救濟(jì)等。這一模式下的制度設(shè)計(jì)雖然賦予社會(huì)個(gè)體平等獲取福利的權(quán)利，但是留給他們自主獲利、自主選擇的空間卻很小，在控制思維的指導(dǎo)下，行政組織追求的是管理上的整齊劃一，行政優(yōu)先權(quán)被片面地夸大和運(yùn)用，不論是行政人員，還是社會(huì)民眾都被定位于某一職位或地位之上，照章行事，完全被物化和工具化，束縛自由的同時(shí)也極大地消解了他們創(chuàng)新的積極性。服務(wù)行政模式下的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該在充分保障公共利益的同時(shí)，留給私人利益以較大的自由活動(dòng)空間，行政組織具有優(yōu)先權(quán)，但并不排斥社會(huì)公民行使發(fā)表意見(jiàn)和主張的機(jī)會(huì)。在社會(huì)公共事務(wù)的治理中，行政組織應(yīng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、懇談會(huì)等形式與社會(huì)各階層展開(kāi)對(duì)話，充分交流意見(jiàn)與信息，尋求可行性的治理方案，實(shí)現(xiàn)多元共治。

行政權(quán)力的運(yùn)行需要在一定的行政組織中展開(kāi)，行政組織是行政權(quán)力運(yùn)行的載體。從組織形態(tài)上來(lái)看，統(tǒng)治行政模式下形成的是一套體系完備、運(yùn)行復(fù)雜、歷時(shí)持久的文官制度。這一時(shí)期行政組織具有高度的封閉性，行政命令通過(guò)文書等形式層層下達(dá)，行政信息在行政組織內(nèi)有限流動(dòng)，而行政組織內(nèi)外鮮有交流。行政組織的權(quán)威來(lái)自先例和慣例，“建立在一般的相信歷來(lái)適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實(shí)施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性上”①馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上）》，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第241頁(yè)。。服從于秩序追求的需要，行政組織在高度封閉的環(huán)境下運(yùn)行，最高統(tǒng)治者依靠壟斷、曲解甚至編造信息等方式保持行政權(quán)力的神圣性，維護(hù)自身權(quán)威。管理行政模式下的行政組織是建立在合理-合法性基礎(chǔ)上的官僚制組織②本文中的官僚制組織并非一個(gè)貶義的概念，而是一個(gè)中性的稱呼。等級(jí)制、標(biāo)準(zhǔn)化、封閉性是官僚制組織的典型特征。本文中的行政組織是一個(gè)泛稱，涵蓋了農(nóng)業(yè)社會(huì)的文官制組織、工業(yè)社會(huì)的官僚制組織和信息社會(huì)的合作制組織，即政府組織的統(tǒng)稱。，這一組織建構(gòu)排除了個(gè)人情感等非理性因素，是一種高效率的組織形式。在工業(yè)化時(shí)期，社會(huì)化大生產(chǎn)對(duì)統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的管理提出了需求，行政組織在技術(shù)理性的支配下加以建構(gòu)，以效率為其價(jià)值追求。傳統(tǒng)行政組織專門化、等級(jí)制、規(guī)則化、非人格化與技術(shù)化的特征使其運(yùn)行表現(xiàn)出了合理性、嚴(yán)密性與穩(wěn)定性，的確帶來(lái)了高效率，但隨著信息社會(huì)的到來(lái)，社會(huì)治理的復(fù)雜性和不確定性不斷增強(qiáng)，官僚制試圖通過(guò)等級(jí)、制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序等制約行政人員的做法日益凸顯不適。對(duì)此，?？怂购兔桌崭爬ǔ隽怂膫€(gè)方面：規(guī)章的完善只會(huì)引出更多的規(guī)章；語(yǔ)言的不可通約性弱化其全面控制的能力；規(guī)章越多，官僚的控制能力越??；規(guī)章目標(biāo)總會(huì)被置換③查爾斯·J.?？怂?，休·T.米勒：《后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向》，楚艷紅等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002，第18頁(yè)。。服務(wù)行政模式下的行政組織建構(gòu)不再是拘泥于對(duì)原有官僚制的簡(jiǎn)單修補(bǔ)，而是進(jìn)行解構(gòu)和超越，也就是建立一種新型的組織形態(tài)——合作制組織。

二、封閉性與治理危機(jī)：行政組織信息溝通場(chǎng)域中的控制悖論

不論是統(tǒng)治行政，還是管理行政，其治理場(chǎng)域均具有封閉性的特征。在公共事務(wù)處理中，行政組織依靠信息壟斷而取得話語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)，居于公共行政場(chǎng)域中的絕對(duì)中心地位，并通過(guò)等級(jí)化、制度化的嚴(yán)密組織設(shè)計(jì)而對(duì)全社會(huì)實(shí)行控制?！霸谌说囊磺锌刂苹顒?dòng)中，無(wú)論是以個(gè)人的形式出現(xiàn)的控制，還是以組織形式出現(xiàn)的控制，都必須有一個(gè)前提，那就是控制對(duì)象是可控制的?！雹?gòu)埧抵骸豆残姓男袆?dòng)主義》，南京，江蘇人民出版社，2014年，第240頁(yè)。但是，在信息社會(huì)中，社會(huì)生活日益碎片化和原子化，社會(huì)利益不斷分化和多元化，信息編碼與擴(kuò)散的路徑日趨多元化，傳統(tǒng)控制式的思維已不再適應(yīng)，尤其是等級(jí)制、封閉式的官僚制組織形式凸顯出控制的悖論。

（一）等級(jí)制與信息雙向壟斷

在等級(jí)制的結(jié)構(gòu)中，通過(guò)層級(jí)原則進(jìn)行勞動(dòng)分工，將復(fù)雜的任務(wù)進(jìn)行分解和細(xì)化是提高行政效率的需要。上級(jí)通過(guò)指令指導(dǎo)下級(jí)工作，下級(jí)具體執(zhí)行上級(jí)命令并向其匯報(bào)工作情況，工作指令以文件形式從上至下逐級(jí)傳達(dá)。等級(jí)制的設(shè)計(jì)對(duì)信息的流動(dòng)、溝通與交換本身就是一種挑戰(zhàn)，層級(jí)越多信息的失真性就越大。信息流動(dòng)到任何一個(gè)層級(jí)，或許是信息編碼有誤，或許是信息解碼不夠準(zhǔn)確，或許是有目的的選擇性解碼，都有可能造成關(guān)鍵信息的丟失。信息在各個(gè)層級(jí)中逐級(jí)流動(dòng)，每個(gè)層級(jí)都需不停地解碼并編碼，這一過(guò)程造成了信息的延誤，使行政組織的反應(yīng)更加遲鈍，導(dǎo)致行動(dòng)無(wú)效或者效率低下。過(guò)多的層級(jí)溝通還會(huì)遏制組織的創(chuàng)新，在按部就班的官僚制中遵循舊例遠(yuǎn)比改革創(chuàng)新要容易得多，而且照章辦事符合組織規(guī)則，即便出現(xiàn)問(wèn)題也可以予以免責(zé)，但創(chuàng)新則需要冒極大的風(fēng)險(xiǎn)。更何況“對(duì)于革新者來(lái)說(shuō)，每一個(gè)官僚層級(jí)都是要清除的障礙或陷阱，改變現(xiàn)狀的建議可能永遠(yuǎn)不會(huì)傳達(dá)到有權(quán)開(kāi)始變革的那個(gè)人”②多麗斯·A.格拉伯：《溝通的力量——公共組織信息管理》，張熹珂譯，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第93-100頁(yè)。。

對(duì)于層級(jí)制的溝通弊端，美國(guó)政治學(xué)家羅伯特·奧康納和萊瑞·斯佩斯曾指出：層級(jí)溝通機(jī)制在技術(shù)理性的角度來(lái)看似乎是合理的，但從信息溝通的視角來(lái)看，不符合信息流動(dòng)與成功交換的規(guī)則③Charles Peters，"From Ouagadougou to Cape Canaveral:Why the Bad News Doesn't Travel Up"，Washington Monthly,1986,vol.4.。在等級(jí)制結(jié)構(gòu)中，信息被視為權(quán)力資源，誰(shuí)擁有的信息多誰(shuí)就擁有更多的權(quán)力。處于較高職位的行政領(lǐng)導(dǎo)，為了在下級(jí)面前樹(shù)立自己的威嚴(yán)，首先是要對(duì)下級(jí)進(jìn)行嚴(yán)格的信息控制，尤其是關(guān)于職務(wù)和工作信息，一方面是為了給下屬營(yíng)造一種神秘感，產(chǎn)生一種敬而遠(yuǎn)之的心理威懾，另一方面也是為了在信息的博弈中處于優(yōu)勢(shì)地位，便于對(duì)下屬展開(kāi)全面控制；其次才是單位的各項(xiàng)規(guī)章制度，以及違反這一制度的處罰措施。

信息壟斷并非僅僅出現(xiàn)在上級(jí)對(duì)下級(jí)的發(fā)號(hào)施令過(guò)程中，在下級(jí)對(duì)上級(jí)的工作匯報(bào)中也普遍存在。也就是說(shuō)，等級(jí)制的行政組織中存在雙向信息壟斷現(xiàn)象。對(duì)此，唐斯較早地做出了論述，“與靠近等級(jí)組織下層的官員相比，靠近組織上層的官員擁有更多關(guān)于官僚組織的信息，但是下層對(duì)其所在的特殊部分擁有詳盡的信息”①安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第61頁(yè)。。在上下級(jí)的交往互動(dòng)中，上級(jí)往往壟斷著行政組織的決策信息，并以此來(lái)控制下級(jí)的行動(dòng)；而下級(jí)則壟斷著決策執(zhí)行信息，對(duì)于決策執(zhí)行情況和問(wèn)題反饋進(jìn)行選擇性編碼，以影響組織決策，維護(hù)自身利益。唐斯進(jìn)一步指出，“在等級(jí)組織中，每一個(gè)官員都傾向于歪曲傳達(dá)給他的上級(jí)的信息。需要特別指出的是，所有類型的官員都傾向于夸張地反映對(duì)其有利的信息，極力掩蓋對(duì)其不利的信息”②安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第82頁(yè)。。不僅如此，地方政府在政策執(zhí)行的過(guò)程中，往往以抱團(tuán)形式聯(lián)合起來(lái)對(duì)信息進(jìn)行選擇性編碼，以影響決策。因?yàn)樯霞?jí)的考核體系和指標(biāo)把他們的利益緊緊地捆綁在一起，為了對(duì)考核內(nèi)容和考核結(jié)果施加影響并獲得出色政績(jī)，地方政府往往會(huì)不約而同地聯(lián)合起來(lái)，以集體行動(dòng)的形式與上級(jí)展開(kāi)博弈，從而出現(xiàn)地方政府的共謀現(xiàn)象。

（二）專業(yè)化與技術(shù)控制

與私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域分化相伴隨的是官僚制組織職業(yè)化現(xiàn)象的出現(xiàn)，企業(yè)家得以在私人領(lǐng)域中出現(xiàn)，而相對(duì)應(yīng)地，職業(yè)政治家則在公共領(lǐng)域中涌現(xiàn)。職業(yè)的分化需要獲得相關(guān)專業(yè)知識(shí)的支持，而專業(yè)化又進(jìn)一步地促進(jìn)了職業(yè)分化。社會(huì)化大生產(chǎn)加快了社會(huì)分工的步伐，官僚制組織內(nèi)的分工也越來(lái)越標(biāo)準(zhǔn)化與精細(xì)化，為職業(yè)政治家的出現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)的制度土壤。由于政治與行政的二分，負(fù)責(zé)行政管理的職業(yè)文官也相應(yīng)而出③張康之：《論從競(jìng)爭(zhēng)政治向合作政治的轉(zhuǎn)變》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。。在復(fù)雜社會(huì)治理中，專業(yè)化的確能為政府決策提供知識(shí)和技術(shù)支撐，使決策更具針對(duì)性和準(zhǔn)確性，提高行政效率，但同時(shí)我們更應(yīng)該看到專業(yè)化對(duì)信息的流動(dòng)、交換所帶來(lái)的阻礙，職業(yè)化所造就的技術(shù)專家對(duì)封閉治理體系的營(yíng)造與庇護(hù)。

專業(yè)化不僅造成部門信息壟斷，而且還形成了高度封閉的精英體系。專業(yè)化造就了一批高度專業(yè)化的單位與職位，在職責(zé)履行中又編碼出只有自己才能理解的語(yǔ)言與行話。職業(yè)專家經(jīng)受了良好的教育與培訓(xùn)，擁有專業(yè)化的信息與知識(shí)，在決策過(guò)程中形成了自身的決策技術(shù)與決策語(yǔ)言④全鐘爕：《公共行政的社會(huì)建構(gòu)：解釋與批判》，孫伯瑛等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第4頁(yè)。。而對(duì)于其他部門來(lái)說(shuō)，由于缺乏相關(guān)的知識(shí)背景與共享場(chǎng)景，在信息的解碼中遭遇難題，其很難準(zhǔn)確理解相關(guān)術(shù)語(yǔ)中的關(guān)鍵信息，更不用說(shuō)普通民眾了。專業(yè)化同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致不同部門之間出現(xiàn)不良競(jìng)爭(zhēng)，每個(gè)部門都想在某一領(lǐng)域中控制話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而主導(dǎo)決策和行動(dòng)。一方面在信息溝通交流中設(shè)法提高技術(shù)編碼的難度，以維護(hù)自我地位與權(quán)威；另一方面在工作中盡量減少與其他部門的交流，以免暴露弱點(diǎn)或泄漏自己的獨(dú)家信息。精英體系具有極高的封閉性，他們?nèi)藬?shù)不多，但同質(zhì)性極強(qiáng)，都接受相同風(fēng)格和內(nèi)容技術(shù)教育，共享信息背景，彼此之間易于溝通和交流，但外人很難解碼或理解。由于信息的壟斷，他們享有特權(quán)并排斥外來(lái)之人⑤米歇爾·克羅齊耶：《法令不能改變社會(huì)》，張?jiān)伦g，上海：格致出版社，上海人民出版社，2007年，第59頁(yè)。。這一精英集團(tuán)形成了一個(gè)具有高度自我修復(fù)能力的利益群體，依靠對(duì)技術(shù)的壟斷控制著政府決策和社會(huì)資源配置。

專業(yè)化產(chǎn)生了知識(shí)權(quán)威，這一權(quán)威不是來(lái)源于職位的權(quán)力，而是來(lái)自對(duì)某一專業(yè)知識(shí)或?qū)I(yè)信息的壟斷。官僚制的職位權(quán)威來(lái)自官僚制的等級(jí)劃分，上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有權(quán)威，下級(jí)要服從上級(jí)的指示。但是，知識(shí)權(quán)威沒(méi)有高級(jí)與低級(jí)之分，知識(shí)往往是與某一領(lǐng)域、某一任務(wù)相關(guān)，它屬于個(gè)人權(quán)威。對(duì)于專業(yè)化的技術(shù)來(lái)說(shuō)，官僚制的層級(jí)結(jié)構(gòu)并不是最有效率的組織形式，而橫向的網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)則更有利于其功能的發(fā)揮，這便出現(xiàn)了官僚制中職位權(quán)威與知識(shí)權(quán)威的對(duì)峙。大多數(shù)上層官員參與對(duì)財(cái)務(wù)、審計(jì)、稅務(wù)等具有專業(yè)技術(shù)特長(zhǎng)的行政人員的監(jiān)管，但他們并不具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)；而對(duì)于擁有專業(yè)技術(shù)的行政人員來(lái)說(shuō)，是服從上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)的行政指令，還是遵從自己的專業(yè)原則，往往令他們左右為難。在職位權(quán)威和知識(shí)權(quán)威的對(duì)峙中，行政上級(jí)出于維護(hù)自我權(quán)力的考量，往往采取強(qiáng)調(diào)組織原則和壟斷信息等做法，以此來(lái)削弱知識(shí)權(quán)威的基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，官僚制對(duì)信息的處理傾向于囤積和壟斷，在信息革命前，這種控制導(dǎo)向的做法尚能得以維持，但信息社會(huì)的到來(lái)打破了這種均衡，這便是導(dǎo)致官僚制危機(jī)的信息基礎(chǔ)。

（三）集權(quán)化與信息超載

官僚制組織的權(quán)力運(yùn)作方式是集權(quán)化，信息在官僚制內(nèi)從下到上層級(jí)上報(bào)，在高層得以匯集并用于決策，而決策指令則是從上到下層層下達(dá)，以指導(dǎo)行動(dòng)。信息的價(jià)值來(lái)自對(duì)信息的篩選、歸類并應(yīng)用于決策，來(lái)自對(duì)信息背后隱藏價(jià)值的充分挖掘，因此，對(duì)信息的處理代價(jià)是昂貴的，不僅僅需要金錢、設(shè)備和技術(shù)的投入，而且也需要時(shí)間和能力的消耗。任何人在信息處理和使用上的能力是有限的，“每個(gè)個(gè)體在一個(gè)特定時(shí)期內(nèi)，可以有效掌握的信息總量總有一個(gè)飽和點(diǎn)”①安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第120頁(yè)。，如果超出這一負(fù)荷，他就很難對(duì)信息進(jìn)行有效處理和鑒別，從而影響信息的有效利用，甚至是導(dǎo)致決策失誤。在工業(yè)社會(huì)，社會(huì)處于相對(duì)復(fù)雜的狀態(tài)，信息的生產(chǎn)與再生產(chǎn)節(jié)奏不是很快，因而社會(huì)信息的總量相對(duì)有限，從下而上的信息集中化的組織運(yùn)作模式尚能滿足社會(huì)治理需求，處于上層的行政官員可以在自己的能力范圍內(nèi)，借助一定的設(shè)備和技術(shù)有效處理和利用相關(guān)信息，不至于出現(xiàn)信息的過(guò)量或泛濫。但在信息社會(huì)中，官僚制的集權(quán)化是良好信息溝通的結(jié)構(gòu)性障礙。組織中的信息源源不斷地流向高層，致使他們常常面臨信息過(guò)量的問(wèn)題，弱化行政組織的回應(yīng)性，更有甚者可能會(huì)導(dǎo)致一些突發(fā)的治理危機(jī)②多麗斯·A.格拉伯：《溝通的力量——公共組織信息管理》，張熹珂譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第93-100頁(yè)。。

集權(quán)化與信息超載不僅會(huì)導(dǎo)致組織決策回應(yīng)性與針對(duì)性的不足，更為重要的是可能導(dǎo)致決策失誤，造成異常嚴(yán)重的后果。行政組織承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理、公共服務(wù)等重要職能，其信息涵蓋社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，數(shù)量龐雜而再生產(chǎn)迅速，尤其是在信息社會(huì)，信息的過(guò)載已經(jīng)超出了決策者的處理能力，容易造成關(guān)鍵信息的疏忽或遺漏。同時(shí)，在過(guò)載信息中如何做好信息的甄別、篩選和運(yùn)用也事關(guān)行政組織的運(yùn)作效率。不管是信息的疏忽或遺漏，還是信息的甄別、篩選與利用都有可能導(dǎo)致關(guān)鍵問(wèn)題不能進(jìn)入政策議程，而進(jìn)入政策議程的問(wèn)題未必是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。政府決策中決策失誤固然可怕，但更可怕的是政策問(wèn)題界定錯(cuò)誤，這將直接導(dǎo)致社會(huì)資源的錯(cuò)誤配置，其損失遠(yuǎn)比決策失誤更為巨大。對(duì)于集權(quán)化與信息超載的結(jié)構(gòu)沖突，格拉伯給出的解決途徑是分權(quán)化，政府信息的收集與決策逐步走向分權(quán)，并讓員工參與決策過(guò)程，重塑政府①多麗斯·A.格拉伯：《溝通的力量——公共組織信息管理》，張熹珂譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第93-100頁(yè)。。

等級(jí)制、專業(yè)化與集權(quán)化的官僚制組織設(shè)計(jì)已經(jīng)阻礙了信息在組織內(nèi)的順暢流動(dòng)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的信息堵點(diǎn)都有可能影響社會(huì)治理效果，帶來(lái)行政治理的低效率。正如卡爾·多伊奇所言，信息對(duì)于政府猶如血液之于人體，任何節(jié)點(diǎn)的阻塞都會(huì)影響部分器官功能的正常發(fā)揮，從而影響身體整體功能的協(xié)調(diào)性②Karl W D，"The Nerves of Government:Models of Political Communication and Control"，New York:New York Press,1969。。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，信息的擴(kuò)散方式、溝通方式和交換模式都得以重塑，信息的流動(dòng)、獲取和運(yùn)用擺脫了層級(jí)設(shè)計(jì)的束縛和限制，逐漸打破了少數(shù)精英的技術(shù)壟斷，出現(xiàn)了分權(quán)化的特性，微權(quán)力的異軍突起正在逐漸消解著傳統(tǒng)的等級(jí)職務(wù)權(quán)威。行政組織應(yīng)該在自我反思中尋求進(jìn)步，結(jié)合信息社會(huì)的時(shí)代背景，在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上主動(dòng)尋求突破，努力營(yíng)造一個(gè)“開(kāi)放-合作”的治理場(chǎng)域，以適應(yīng)急劇變化的信息社會(huì)，提高行政決策的前瞻性、針對(duì)性和有效性。

三、開(kāi)放性與合作共治：行政組織信息溝通中的場(chǎng)域重構(gòu)

面對(duì)信息社會(huì)高度復(fù)雜性與高度不確定性的治理挑戰(zhàn)，我們亟需構(gòu)建合作共治的社會(huì)治理體系，打破傳統(tǒng)的政府“獨(dú)白式”的話語(yǔ)模式。合作不僅意味著開(kāi)放，而且體現(xiàn)出對(duì)他人平等地位的認(rèn)可，合作共治的治理體系努力營(yíng)造一個(gè)在平等基礎(chǔ)上充分對(duì)話的開(kāi)放場(chǎng)域，行政組織秉承“服務(wù)至上”的價(jià)值理念，就某一公共事務(wù)與各利益主體展開(kāi)交流，充分交換信息，在承認(rèn)彼此差異的基礎(chǔ)上尋求共識(shí)。開(kāi)放性公共場(chǎng)域的重構(gòu)需要從價(jià)值、制度與組織三個(gè)層面尋求突破。

（一）服務(wù)至上的價(jià)值塑造

價(jià)值是公共行政的靈魂，社會(huì)治理的價(jià)值規(guī)范與社會(huì)治理的模式密切相關(guān)。與信息社會(huì)相適應(yīng)的是服務(wù)型的社會(huì)治理模式，維系社會(huì)主體的是一種合作關(guān)系，這一治理模式的價(jià)值內(nèi)核是服務(wù)，社會(huì)治理的主導(dǎo)關(guān)系是倫理關(guān)系，是“以人為本”的價(jià)值體現(xiàn)。服務(wù)行政是一個(gè)開(kāi)放性的場(chǎng)域設(shè)計(jì)，這一行政場(chǎng)域是一個(gè)多中心的制度安排。多中心治理能夠讓行政組織集中精力從事服務(wù)治理和協(xié)調(diào)事務(wù)的具體行動(dòng)，非營(yíng)利組織、私有企業(yè)等行動(dòng)主體加入治理體系之中，有利于促進(jìn)公共服務(wù)的生產(chǎn)與再生產(chǎn)①孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，南京：江蘇人民出版社，2012年，第34頁(yè)。。在這里，傳統(tǒng)的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)被消解，社會(huì)治理主體在互信、平等、真誠(chéng)、負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上展開(kāi)對(duì)話與合作，圍繞社會(huì)公共問(wèn)題和社會(huì)公共需求而持續(xù)互動(dòng)，以不斷創(chuàng)新公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

第一，以公共性為邏輯起點(diǎn)。服務(wù)行政的場(chǎng)域重構(gòu)不僅追求制度設(shè)計(jì)上的公共性，更追求實(shí)質(zhì)上的公共性。首先，場(chǎng)域重構(gòu)要實(shí)現(xiàn)從以“政府為中心”向以“社會(huì)和公眾需求為中心”的轉(zhuǎn)變。公共行政的制度設(shè)計(jì)與公共行動(dòng)的達(dá)成不再以追求秩序穩(wěn)定為中心，而是以滿足公共需求為導(dǎo)向，努力在多元化的社會(huì)需求之間尋找一種折中與平衡。其次，場(chǎng)域重構(gòu)要實(shí)現(xiàn)以“效率為中心”向以“公共利益為中心”的轉(zhuǎn)變。服務(wù)行政模式中的公共行政人員不僅承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)公共利益的責(zé)任，而且還肩負(fù)著引導(dǎo)和創(chuàng)造公共利益的重任。相比于實(shí)現(xiàn)公共利益，引導(dǎo)和創(chuàng)造公共利益對(duì)行政人員提出了更高的要求，比如具有強(qiáng)烈的使命感、公共素養(yǎng)與公共精神，能夠積極、主動(dòng)、預(yù)見(jiàn)性地回應(yīng)公共問(wèn)題和公共訴求。最后，場(chǎng)域重構(gòu)要實(shí)現(xiàn)從“控制思維”向“合作理念”的轉(zhuǎn)變。公共行政精神意味著行政組織的一種持久承諾，服務(wù)需要以一種公共精神超越自我私利，以合作思維取代控制導(dǎo)向。對(duì)于行政組織的人員來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在他們對(duì)于公共權(quán)力行使、公共行政價(jià)值、公共事務(wù)治理等問(wèn)題的理性認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)在他們對(duì)公平正義的信守、承諾以及對(duì)公共利益的持續(xù)追求。

第二，以“他在性”為身份體認(rèn)。服務(wù)行政是一種開(kāi)放式場(chǎng)域設(shè)計(jì)，是一種合作治理的活動(dòng)。不論是行政組織內(nèi)部行政人員之間，還是組織內(nèi)外人員之間，都是基于平等基礎(chǔ)上的合作關(guān)系。場(chǎng)域設(shè)計(jì)要在公共性的價(jià)值與規(guī)范之下對(duì)交往主體進(jìn)行重構(gòu)，以達(dá)到“無(wú)縫隙”合作狀態(tài)，提高治理效率。他在性是與自在性相對(duì)立的，自在性意味著以自我為中心，自在性的公共行政建構(gòu)具有封閉性、自為性的特征，社會(huì)主體之間是一種對(duì)立的、沖突的，甚至是敵對(duì)的關(guān)系，以行政組織為核心建構(gòu)一種“中心-邊緣”的治理結(jié)構(gòu)，行政組織主導(dǎo)公共事務(wù)，鮮有甚至是排斥公眾參與。而他在性則不同，他在性的實(shí)質(zhì)并不是以他者為中心，而是一種徹底地去中心化。因此，他在性的本質(zhì)意味著對(duì)他者的開(kāi)放，意味著對(duì)他者身份的承認(rèn)，同時(shí)也意味著主體間對(duì)立立場(chǎng)的消失，他們可以在平等的基礎(chǔ)上交往互動(dòng)，通過(guò)彼此合作謀求共贏的結(jié)果。通過(guò)對(duì)他者的開(kāi)放，服務(wù)行政接受了社會(huì)建構(gòu)，與社會(huì)其他主體一道建構(gòu)了一個(gè)開(kāi)放合作的治理體系，社會(huì)主體就某一公共問(wèn)題充分交流，在信息的分享與互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題更深層次的理解，積極尋求問(wèn)題解決的新思維、新方法。

第三，以創(chuàng)新性為內(nèi)在品質(zhì)。公共行政場(chǎng)域設(shè)計(jì)要將創(chuàng)新視為生命，創(chuàng)新不僅僅是為了維持秩序的穩(wěn)定，也不僅局限于效率的片面追求，而且是為了人的全面發(fā)展和人類社會(huì)的共生共在，這種創(chuàng)新是“以人為本”的創(chuàng)新，是全社會(huì)成員交往互動(dòng)的智慧結(jié)晶?！皬?fù)雜性的壓力是無(wú)法抗拒的，而且，采用越來(lái)越不適用的組織模式與管理模式，已不再可能應(yīng)對(duì)這種壓力，這就逼迫我們?nèi)ミM(jìn)行創(chuàng)新。”①米歇爾·克羅齊耶：《法令不能改變社會(huì)》，張?jiān)伦g，上海：格致出版社，上海人民出版社，2007年，第44頁(yè)。服務(wù)行政不是對(duì)統(tǒng)治行政和管理行政細(xì)枝末葉的修改，也不是對(duì)原有模式的充實(shí)與完善，而是一種徹底的顛覆與創(chuàng)新。開(kāi)放性的場(chǎng)域設(shè)計(jì)需要行政組織更具彈性化，能夠更好適應(yīng)不斷變化的治理需求；激勵(lì)創(chuàng)新取代全面控制，成為組織制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)取向；組織成員滿懷對(duì)權(quán)力的敬畏，充滿了責(zé)任感和使命感；組織中的每個(gè)角落都彌漫著學(xué)習(xí)的氛圍，充滿著對(duì)新知識(shí)、新思維的渴望；他在性取代了自在性，成為組織間和人際間的交往原則；等等。創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)開(kāi)放場(chǎng)域的充分互動(dòng)與交流，在信息充分流動(dòng)、分享與對(duì)話中才能使信息的價(jià)值最大化，也只有在充分的對(duì)話中才有可能碰撞出思想的火花，促進(jìn)知識(shí)的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。

（二）多中心的制度安排

“多中心”一詞最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，由英國(guó)思想家博蘭尼所提出，其目的是否定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而倡導(dǎo)自由主義經(jīng)濟(jì)秩序②邁克爾·博蘭尼：《自由的邏輯》，馮銀江、李雪茹譯，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2011年，第144頁(yè)。。奧斯特羅姆將“多中心”理論運(yùn)用到公共領(lǐng)域，他認(rèn)為利維坦和私有化都不是十全十美的公共事務(wù)的治理之道，現(xiàn)代社會(huì)治理應(yīng)該是一個(gè)既不同于國(guó)家也不同于市場(chǎng)的適度的制度安排，人們應(yīng)該在相互建構(gòu)起來(lái)的秩序上處理公共事務(wù)，社會(huì)治理體系不再是以往的單一中心式的政府管制模式，而是包括政府在內(nèi)的、平等互動(dòng)的多中心治理。多中心治理體制為我們提供了一個(gè)與傳統(tǒng)官僚制組織完全不同的運(yùn)作邏輯，其公共服務(wù)供給突破了政府單一供給模式，建立起一個(gè)由政府、社會(huì)與市場(chǎng)三維主體所構(gòu)成的多中心供給體制。

多中心的社會(huì)治理需要尊重每一個(gè)行動(dòng)主體的發(fā)言權(quán)。社會(huì)建構(gòu)的公共行政理論力圖消解傳統(tǒng)架構(gòu)下治理者與被治理者的二元對(duì)立，彰顯公共行政過(guò)程中人的主體性，人不再是理性化的技術(shù)工具，實(shí)現(xiàn)人本身自由而全面的發(fā)展成為公共行政實(shí)踐的最終指向。一言堂式的精英治理只會(huì)努力營(yíng)造一種自在的、封閉的、技術(shù)性的治理體系，對(duì)控制思維的管理行政抱殘守缺，拒斥改變與創(chuàng)新。這一做法犯了理論和邏輯上的雙重錯(cuò)誤，信息社會(huì)的社會(huì)治理需要對(duì)傳統(tǒng)價(jià)值的顛覆，也就是以公共性補(bǔ)救合法性。公共行政的場(chǎng)域設(shè)計(jì)要體現(xiàn)公共利益，需要滿足絕大多數(shù)人的合理合法訴求，包括給予他們平等的發(fā)言權(quán)。這一場(chǎng)域中，要尊重每一個(gè)行動(dòng)主體的發(fā)言權(quán)，給予他們充分表達(dá)自我的機(jī)會(huì)，以保證治理信息獲取的全面性，在充滿張力的信息中展開(kāi)辯論，在反思、批判、理解與承認(rèn)中不斷創(chuàng)新公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的種類和提供方式，不斷推進(jìn)公共性的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。

多中心的社會(huì)治理需要承認(rèn)他人的能力。按照卡藍(lán)默的理解，這種能力不僅指的是居民的活力，而且是指認(rèn)識(shí)和承認(rèn)居民所擁有的能力。對(duì)他人能力的承認(rèn)，其實(shí)質(zhì)就是面向他者的行政建構(gòu)，彰顯了社會(huì)治理體系向他者開(kāi)放的立場(chǎng)，體現(xiàn)了集體行動(dòng)中社會(huì)主體間的相互信任，在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，對(duì)他者能力的承認(rèn)將導(dǎo)向合作的行動(dòng)。開(kāi)放式場(chǎng)域設(shè)計(jì)要將民眾和非政府組織納入進(jìn)來(lái)，與政府組織合作共治，這樣才是“他在性”的真正體現(xiàn)。每一個(gè)行政部門都要拿出自己對(duì)相關(guān)問(wèn)題的信息和理解，同時(shí)也接受其他部門和民間行動(dòng)者所提供的信息，在信息分享和交換中形成對(duì)問(wèn)題的清晰認(rèn)識(shí)，與其他行動(dòng)者在彼此信任的基礎(chǔ)上展開(kāi)對(duì)話，承認(rèn)無(wú)法消除的分歧，通過(guò)充分協(xié)商共同建構(gòu)集體行動(dòng)方案。承認(rèn)他人的能力不僅意味著對(duì)他者能力的認(rèn)可，也意味著對(duì)彼此差異的承認(rèn)。當(dāng)差異化的多元主體在治理體系中共同展開(kāi)行動(dòng)時(shí)，這種治理體系便是具有開(kāi)放性的合作治理體系。

多中心的社會(huì)治理允許不同治理主體在相互認(rèn)可的基礎(chǔ)上平等交流與互動(dòng)，就共同感興趣的公共話題展開(kāi)辯論，為不同社會(huì)主體參與公共事務(wù)治理提供了真正的開(kāi)放式的場(chǎng)域。在這一場(chǎng)域中，交往主體間所建立的是主體間性的關(guān)系，交往互動(dòng)中的信息經(jīng)過(guò)良好的編碼，在充滿互信中交往主體為了公共事務(wù)的良好治理而與他人充分分享信息。在信息溝通的過(guò)程中，允許反思、質(zhì)疑與批判，對(duì)他者懷有包容之心，以協(xié)商一致為旨?xì)w，尋求尊重個(gè)體差異上的共識(shí)。由于信息經(jīng)過(guò)高度編碼與高度擴(kuò)散，交往主體在溝通中的話語(yǔ)具有高度通約性，他們互享信息背景，促進(jìn)了溝通中的相互理解，提高了溝通的效率。信息在充分交流與互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，在反思、質(zhì)疑與批判中實(shí)現(xiàn)了再生產(chǎn)，進(jìn)而促進(jìn)新知識(shí)的產(chǎn)生，促進(jìn)人類的整體進(jìn)步。

（三）彈性化的組織設(shè)計(jì)

在傳統(tǒng)主流組織理論中，組織系統(tǒng)往往被理解為一個(gè)與外界環(huán)境持續(xù)互動(dòng)交換的開(kāi)放系統(tǒng)。這一理論解釋已經(jīng)在意識(shí)上為組織確定了明確的邊界。正如社會(huì)中的人們用同一性與差異性來(lái)區(qū)分內(nèi)外一樣，組織邊界的確立與強(qiáng)化也是組織的一個(gè)重要方面和現(xiàn)象①尼爾·保爾森，托·赫尼斯：《組織邊界管理：多元化觀點(diǎn)》，佟博等譯，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2005年，第49頁(yè)。。邊界的確立使不同組織之間有了明確的區(qū)分，形成了不同的主體、身份與責(zé)任意識(shí)。被視為實(shí)體存在的組織實(shí)際上成為對(duì)內(nèi)維持秩序、對(duì)外保護(hù)穩(wěn)定的一種制度設(shè)計(jì)。但是，隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，信息與資源的擴(kuò)散、交換路徑得以重塑，組織成員之間、組織內(nèi)部部門之間、組織與外界環(huán)境之間的“有形之墻”被洞穿，人際間、組織間的交往日益頻繁，跨組織、跨部門的互動(dòng)日漸增多，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的不暢都有可能導(dǎo)致信息的受阻，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的治理危機(jī)。在急劇變革的信息社會(huì)，我們應(yīng)該超越封閉式的場(chǎng)域設(shè)計(jì)，積極打造“開(kāi)放-合作”的治理體系，與之相適應(yīng)的則是彈性化合作制組織的構(gòu)建。

首先，組織邊界的模糊化。組織邊界設(shè)計(jì)要模糊化，以便建構(gòu)真正開(kāi)放的治理場(chǎng)域。邊界的模糊化使以往組織的嚴(yán)格邊界具有了可穿透性，組織的各種信息可以在各個(gè)部門、不同成員之間、不同組織之間暢通流動(dòng)，從而增強(qiáng)組織運(yùn)行的穩(wěn)定性②王鋒：《合作制組織建設(shè)與治理方式變革》，《探索》2016年第4期。。行政組織各部門之間、行政組織與社會(huì)組織之間的關(guān)系不再有明確的權(quán)力邊界和規(guī)則約束，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間也不再是以往的黑白分明，面對(duì)復(fù)雜社會(huì)治理需求，行政組織、社會(huì)組織與個(gè)人通力合作，圍繞某一社會(huì)問(wèn)題構(gòu)建平等對(duì)話的公共能量場(chǎng)，減少入場(chǎng)和出場(chǎng)的規(guī)則限制，使各種話語(yǔ)、能量在公共場(chǎng)域中交織與制約，通過(guò)信息的交換與能量的碰撞將決策最終導(dǎo)向公共利益。公共能量場(chǎng)由于減少了規(guī)則的限制，入場(chǎng)和出場(chǎng)的抉擇交由政府、社會(huì)和個(gè)人根據(jù)問(wèn)題和環(huán)境的變化而自行決定，任何一個(gè)參與者都不可能成為任何場(chǎng)域中的恒定的一員，隨著問(wèn)題和環(huán)境的變化，會(huì)有新的成員不斷地出場(chǎng)或入場(chǎng)，這種持續(xù)變化更能適應(yīng)快速變化的外界環(huán)境，凸顯組織的彈性與活力。

其次，組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)狀化。組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要網(wǎng)狀化，以便形成多元共治的治理體系。網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)使合作制組織更具適應(yīng)性與回應(yīng)性，組織的信息流動(dòng)不再是以往的上下層級(jí)之間的線形流動(dòng)，組織成員可以不經(jīng)過(guò)任何中介而實(shí)現(xiàn)跨時(shí)空的溝通，信息在組織中呈放射性的、由點(diǎn)及面的擴(kuò)散態(tài)勢(shì)，從而構(gòu)成一個(gè)開(kāi)放式的行政場(chǎng)域。作用于組織任何一個(gè)要素的外界環(huán)境壓力均能夠及時(shí)被轉(zhuǎn)移到組織的每個(gè)角落，在組織成員、部門之間迅速形成互動(dòng)，從而提高整個(gè)組織對(duì)外界環(huán)境壓力的感知和反應(yīng)速度。合作制組織的網(wǎng)絡(luò)化設(shè)計(jì)提高了組織的前瞻性與組織成員的行動(dòng)效率，組織成員之間的交流更加自主和靈活，交往互動(dòng)建立在高度的信任基礎(chǔ)之上，以合作思維取代控制思維，在交流中能夠充分分享信息，積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不斷探求問(wèn)題解決的新思路與新辦法。合作制組織不再停留在組織規(guī)則的完善，而是激發(fā)組織成員的主人翁意識(shí)與責(zé)任感，通過(guò)不斷的交往與學(xué)習(xí)提高創(chuàng)新意識(shí)與創(chuàng)新能力，以個(gè)人效率促進(jìn)組織的整體效率。

最后，組織原則的差異化。承認(rèn)差異才能包容并鼓勵(lì)創(chuàng)新。組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)應(yīng)該充分尊重行動(dòng)主體的差異性和自主性，尊重社會(huì)主體的反思批判意識(shí)和首創(chuàng)精神，努力營(yíng)造一個(gè)尊重差異化為前提的、開(kāi)放的互動(dòng)空間。對(duì)他人能力的承認(rèn)，其實(shí)質(zhì)就是面向他者的行政建構(gòu)，彰顯了社會(huì)治理體系向他者開(kāi)放的立場(chǎng)，體現(xiàn)了集體行動(dòng)中社會(huì)主體間的相互信任。允許不同治理主體在相互認(rèn)可的基礎(chǔ)上平等交流與互動(dòng)，就共同感興趣的公共話題展開(kāi)辯論，為不同社會(huì)主體參與公共事務(wù)治理提供了真正的開(kāi)放式的場(chǎng)域。在信息溝通的過(guò)程中，允許反思、質(zhì)疑與批判，對(duì)他者懷有包容之心，以協(xié)商一致為旨?xì)w，尋求尊重個(gè)體差異上的共識(shí)。

四、結(jié)論

在信息社會(huì)中，信息擴(kuò)散路徑跨越了傳統(tǒng)組織與制度的邊界，使信息出現(xiàn)平行流動(dòng)的態(tài)勢(shì)，行動(dòng)主體間的信息溝通場(chǎng)域日益呈現(xiàn)出開(kāi)放性的、“去中心化”的特征。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的進(jìn)步和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，人類步入互動(dòng)傳播的高級(jí)階段，政治生態(tài)環(huán)境得以重塑并逐漸成為一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)。

行政組織作為公共行政運(yùn)行的重要載體，承擔(dān)著信息搜集、整合與擴(kuò)散的職能，是推動(dòng)整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的重要力量。行政權(quán)力的有效運(yùn)作首先需要在價(jià)值上占領(lǐng)制高點(diǎn)，完成合法性的闡釋與建構(gòu)。當(dāng)今，服務(wù)行政應(yīng)將公共性作為權(quán)力運(yùn)作的邏輯起點(diǎn)，聚焦公共利益與人的全面發(fā)展，并圍繞公共服務(wù)職能進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和組織建構(gòu)。與之相對(duì)應(yīng)，社會(huì)治理體系需要完成從“封閉-控制”向“開(kāi)放-合作”的蛻變?！伴_(kāi)放-合作”的治理體系努力營(yíng)造一個(gè)敞開(kāi)的公共行政場(chǎng)域，相關(guān)利益主體可以自由進(jìn)場(chǎng)與退場(chǎng)，就某一公共事務(wù)展開(kāi)對(duì)話。通過(guò)反思、質(zhì)疑與信息交換，在激烈辯論中增進(jìn)對(duì)事物本質(zhì)的理解，尋求差異基礎(chǔ)上的“共識(shí)”，探索解決問(wèn)題的新方法，最終實(shí)現(xiàn)知識(shí)的創(chuàng)新與再生產(chǎn)。開(kāi)放式場(chǎng)域的重構(gòu)需要從價(jià)值、制度與組織三方面發(fā)力，即服務(wù)至上的價(jià)值塑造、多中心的制度安排與彈性化的組織設(shè)計(jì)。當(dāng)然，開(kāi)放式的場(chǎng)域建構(gòu)目前尚處于探索和嘗試階段，有待于在今后的理論研究與實(shí)踐探索中不斷細(xì)化。