張立群

（青海社會科學院，青海 西寧 810000）

進入新發(fā)展階段，依法對宗教事務進行管理，用法律調節(jié)涉及宗教的各種社會關系是法治國家、法治政府、法治社會建設的重要體現(xiàn)，也是形成宗教團體、宗教場所、宗教活動規(guī)范有序的現(xiàn)實需要。青海藏傳佛教事務管理工作具有區(qū)域的特殊性、管理事務的復雜性和信教群眾的廣泛性，形成宗教事務管理法治化是引導宗教與社會主義社會相適應的重要保障，是堅持我國宗教中國化方向的必由之路，是適應形勢發(fā)展需要的內(nèi)在要求，是推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，有利于貫徹《青海宗教事務條例》的實施，有利于法治青海建設，有利于奮力譜寫全面建設社會主義現(xiàn)代化國家青海篇章，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、青海藏傳佛教事務管理工作法治化取得的成效

黨的十八大以來，我國的宗教事務管理始終堅持馬克思主義宗教觀，積極引導宗教與社會主義社會相適應，我們黨不斷深化對宗教現(xiàn)象的認識與把握，切實加強黨對宗教工作的領導，在理論上明確宗教的定位，在實踐上找準宗教的特點，充分認識到宗教工作的特殊重要性，注重用法治思維和法治方式管理宗教事務。習近平總書記提出“要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務的行為，用法律調節(jié)涉及宗教的各種社會關系”。①法治化是社會治理的方式方法，是相對于政治化和人治化的治理模式。②藏傳佛教事務管理工作是一項“全方位、多層次、受眾面廣”的事務，也是民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的群眾性工作，全面準確地管理宗教事務是時代發(fā)展的迫切需要，做到從宏觀架構到微觀實施，實現(xiàn)了有章可循和有法可依，使藏傳佛教事務管理工作無論在制度建設還是操作層面上都形成了地方特色，為有力促進藏傳佛教事務管理工作法治化奠定基礎。

（一）制定藏傳佛教事務單行條例

宗教事務管理法治化是將黨的政策法律化、憲法原則具體化、法律文件落實化的過程。根據(jù)宗教事務管理工作的特點和規(guī)律，實現(xiàn)依法管理宗教事務，必須要有相應的法律法規(guī)和部門規(guī)章以及地方性規(guī)章，使之形成既有頂層設計，又有具體操作的管理實效。2004年國務院頒布《宗教事務條例》，實現(xiàn)了宗教事務管理工作規(guī)范化。2009年7月31日，青海省人大出臺了宗教事務管理地方性法規(guī)，正式頒布《青海省宗教事務條例》，從宏觀和整體的角度進行規(guī)范，之后青海六州相繼就藏傳佛教事務管理制定了單行條例，體現(xiàn)出地方特色，針對藏傳佛教事務的獨特性和復雜性，對進一步加強藏傳佛教事務管理，維護宗教活動的正常秩序，更好地抵御境內(nèi)外敵對勢力的破壞活動，維護青海涉藏地區(qū)社會穩(wěn)定產(chǎn)生了積極效果。從時間的順序上也充分反映出制定條例能夠為管理工作提供方向和路徑，實現(xiàn)管理工作的法定化。分別有（1）《海南藏族自治州藏傳佛教事務條例》（2009年7月8日）；（2）《黃南藏族自治州藏傳佛教事務條例》（2009年9月24日）；（3）《海北藏族自治州藏傳佛教事務條例》（2010年1月12）；（4）《海西蒙古族藏族自治州藏傳佛教事務條例》（2010年3月8日）；（5）《果洛藏族自治州藏傳佛教事務條例》（2010年3月22日）；（6）《玉樹藏族自治州藏傳佛教事務條例》（2012年12月1日）?？梢姡鱾€地方藏傳佛教事務條例的出臺，真正將《宗教事務條例》中規(guī)定的權利與義務、制度與措施、管理與要求落到實處，成為宗教事務管理的根本，在制度的框架下使藏傳佛教事務管理進一步規(guī)范化和有效化，為堅持宗教中國化方向提供了有力保障。

（二）依法全面規(guī)范藏傳佛教事務

根據(jù)國務院、青海省地方性法規(guī)的規(guī)定，重點突出對宗教活動場所、宗教團體、宗教教職人員、宗教活動、宗教財產(chǎn)、法律責任的管理與規(guī)定，形成有法有規(guī)有據(jù)的管理。一是充分體現(xiàn)《宗教事務條例》規(guī)定的基本原則，根據(jù)《宗教事務條例》第三條“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的原則，各地對利用宗教進行危害國家安全、公共安全、妨害社會管理秩序，侵害公民權益的行為，除按照有關的法律法規(guī)進行處罰外，還結合自治州實際，制定了承擔行政和民事責任的條款。二是按照有關法律、法規(guī)、規(guī)章對宗教教職人員的非法集會、游行、串聯(lián)、靜坐等違法行為制定了禁止性規(guī)范，切實防范違法事件的發(fā)生，將法律的規(guī)范要求體現(xiàn)在具體的行為中，明確界定合法與違法的區(qū)別。三是各個自治州制定的藏傳佛教事務條例中進一步貫徹了《關于依法加強和改進藏傳佛教寺院社會管理的指導意見》（青辦發(fā)〔2008〕19號）精神，明確縣級各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在藏傳佛教寺院管理與服務中的職責定位，相關管理主體的責任，突出充分發(fā)揮行政村在藏傳佛教社會管理中的作用，使管理落實落地。四是按照《關于完善和規(guī)范藏傳佛教寺院民管會建設的指導意見》（青宗字〔2008〕45號）規(guī)定，重點強化藏傳佛教寺院民管會建設、完善內(nèi)部管理制度，寺管會主要成員的任職要求，寺管會的職責規(guī)定以及組織建設等具體事項，實現(xiàn)了管理有章可循和有據(jù)可依。五是對藏傳佛教事務管理工作中存在的難點問題進行規(guī)定。對外地宗教教職人員到本地學經(jīng)的管理、流散僧尼的管理等都制定了具體的管理措施。同時，對活佛、僧尼等教職人員的相關行為，開展的宗教活動等都制定了具體的要求，使藏傳佛教事務管理規(guī)范有序，這些規(guī)定反映出各級政府始終按照法規(guī)、規(guī)章進行管理，宗教界人士和信教群眾也進一步明確自己行為要求，成為宗教活動的基本行為準則。

（三）規(guī)范藏傳佛教寺院管理方式

寺院在藏傳佛教中具有獨特的地位，也是信教群眾進行宗教活動的固定處所。在長期的探索與實踐中，就藏傳佛教事務管理的特殊性，青海結合區(qū)域特點實行了獨特的管理方式，形成了地方特色。青海省委出臺了《關于進一步加強藏傳佛教寺院管理工作的意見》（青辦發(fā)〔2013〕25號），明確了寺院管理工作的總體要求、基本原則、目標任務和保障措施。根據(jù)寺院分布與各教派情況不同，提出了“共同管理、協(xié)助管理、自主管理”的三種管理模式，明確了相應機構和工作人員的職責任務，有效解決了怎么管，采取什么方式和實行什么方法進行管理的問題，建立以寺管干部為主導的寺院管理委員會，與寺院民管會共同履行對寺院的管理與服務等，形成了依法、管用、務實的管理方式并產(chǎn)生了因寺而治和綜合施策的社會效果，充分實施了依法管理宗教事務的舉措。在實踐的基礎上，構建了黨委統(tǒng)一領導的宗教事務“一核多元共治”的工作格局，引導宗教與社會主義社會相適應。新修訂的《青海省宗教事務條例》（2021年，以下簡稱《條例》）也對寺院管理作出了明確規(guī)定，加大對依法管理宗教事務的力度，對寺院亂建濫建宗教設施，增加信教群眾宗教負擔等進行堅決整治和有效遏制。在《條例》第三十三條中規(guī)定：“縣級以上人民政府宗教事務部門應當依法對宗教活動場所遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，建立和執(zhí)行場所管理制度，登記項目變更以及宗教活動和涉外活動情況進行監(jiān)督檢查。宗教活動場所應當接受宗教事務部門和其他有關部門的監(jiān)督檢查和指導?！雹勖鞔_了建立和完善寺院管理法治機制，這種管理不僅是依法管理藏傳佛教寺院的客觀需要，而且也實現(xiàn)了在“政策上有指向，實踐上有載體，操作上有方法”的要求，在具體的實務中明確了工作要求、管理方式和督查項目，實現(xiàn)了管理的“制度化、規(guī)范化和常態(tài)化”。通過依法管理寺院，抓住了涉藏地區(qū)社會穩(wěn)定的“牛鼻子”，守住了涉藏地區(qū)長治久安的“主陣地”，為社會治理能力的提升提供有益的借鑒，使藏傳佛教寺院管理實現(xiàn)新的突破，形成了青海藏傳佛教事務依法管理的地方特色。

二、青海藏傳佛教事務管理工作法治化存在的主要問題

隨著信息傳播的快捷化、信教群眾利益訴求的多元化，政府管理宗教事務的復雜化，青海藏傳佛教事務也隨之發(fā)生了變化，各項事務的范圍、要求和邊界對依法管理宗教事務提出新的要求，給有效管理宗教事務帶來一定的困難，現(xiàn)階段青海藏傳佛教事務管理工作與實現(xiàn)宗教事務管理法治化有一定差距，在宗教事務立法、推進宗教事務依法行政和實行宗教界法治宣傳教育上，還有與堅持宗教中國化方向不相適應，需要客觀公正全面地認識，明確影響與制約藏傳佛教事務管理工作法治化的問題。

（一）宗教事務管理的地方性法規(guī)有待細化

地方性法規(guī)在藏傳佛教事務管理中起到規(guī)范與引導作用，是實現(xiàn)管理工作法治化的有效載體。從制定的法規(guī)情況看，目前還不夠全面和具體。一是宗教事務管理中的“法律責任”不詳細。國務院新修訂的《宗教事務條例》第六十三條規(guī)定：“對宣揚、支持、資助宗教極端主義，或者利用宗教進行危害國家安全、公共安全，破壞民族團結、分裂國家和恐怖活動的，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，由有關部門依法給予行政處罰?！毙滦抻喌摹肚嗪Ｊ∽诮淌聞諚l例》在第八章“法律責任”一章中共有5個條款，其中，對危害國家公共安全的行為未做出規(guī)定，在準確界定與甄別上不夠具體化。二是義務性的規(guī)定不夠清晰和明確。對于未經(jīng)批準和登記擅自設立宗教活動場所，宗教團體及宗教場所的違法行為，宗教教職人員的違法活動，國家工作人員的違法犯罪行為等，在認定與把握上欠缺明確性，對藏傳佛教活動場所舉行的相關活動、慈善活動、募捐活動以及宗教團體與其他相關社會團體的關系等一系列社會問題缺乏全面的規(guī)范。三是宗教干涉行政、司法、教育和群眾生產(chǎn)生活方面沒有明確的懲罰性措施。在管理層面有進行管理的規(guī)定，但是對于濫建、擴建和建造大型宗教造像以及私自認定活佛等行為也沒有具體準確的處罰措施，在類型、對象、活動和社會影響上規(guī)定的空間過于寬泛，難以做到運用法律法規(guī)進行管理與處理。四是對境外勢力利用宗教進行滲透沒有規(guī)定具體的遏制措施和抵御手段。滲透行為不僅僅是宗教問題，而且是一種政治問題，也是意識形態(tài)問題，對于出版、印刷、制售、傳播涉及宗教極端主義、恐怖暴力和“藏獨”內(nèi)容的出版物、宣傳品在處罰上落實屬地管理、相關部門配合和有效防范還不夠精準到位。由此可見，在懲罰性方面還較缺乏，不夠嚴厲、具體和有效，法律的威懾作用在一定程度上沒有得到真正發(fā)揮，準確地把握與運用法治方式進行處理、制止和打擊違法犯罪，在力度上、范圍上和措施上還有與社會治理不相適應的問題。

（二）宗教事務行政執(zhí)法能力相對薄弱

宗教工作具有較強的政治性、政策性和群眾性特點，具有“范圍廣、事項多，要求嚴”的特性。根據(jù)調研，目前青海省各級人民政府設置的民族宗教工作機構有54個。其中省級1個，市、州級8個，縣、區(qū)（市、行委）級45個。④在實際工作中，實現(xiàn)宗教工作的法治化還存在許多問題。一是行政執(zhí)法人員綜合素質與時代發(fā)展要求有差距。在工作中既懂宗教政策理論，又懂法律法規(guī)的“雙懂”人員比較少，使得工作的實效性在一定程度上受到影響。調研中反映出就執(zhí)法人員而言，青海省現(xiàn)有的466名民族宗教干部，本科以上學歷占比雖然較高，但大多數(shù)所學專業(yè)與業(yè)務工作不相符合；有的工作人員熟悉《宗教事務條例》關于宗教場所、宗教教職人員、宗教活動等方面的規(guī)定，而對《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》和其他相關法律法規(guī)等掌握不全面，對涉及宗教事務管理的法律、法規(guī)、規(guī)章的條款、要求、界限等把握與運用上還比較欠缺，對公民的基本權利和法定義務的規(guī)定在實務中欠缺全面性，對法理的基本原理缺乏系統(tǒng)性的掌握，現(xiàn)有的隊伍職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平與推進法治工作的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化有差距。二是行政執(zhí)法能力不足。在宗教事務的執(zhí)法方面依然存在著執(zhí)法體制和執(zhí)法要求與依法治國不一致的問題。有的執(zhí)法人員依法行政能力欠缺，工作人員存在著“不知執(zhí)法、不敢執(zhí)法、不按規(guī)定執(zhí)法”的現(xiàn)象。特別是在宗教事務管理的工作中，習慣用政策性規(guī)定處理宗教事務，未形成運用法治思維方式處理宗教事務，并且在行使法定職責時也不夠規(guī)范與嚴謹，這些影響到宗教工作法治化。三是履行職責不到位。對宗教活動場所擅自接收的教職人員的備案工作把關不嚴，未嚴格履行法律法規(guī)規(guī)定的行政確認規(guī)定。有的對設立的宗教活動場所未按基本建設程序履行審批手續(xù)，監(jiān)督缺失。有的對新建擴建改建宗教活動場所中的殿堂、露天造像、分寺、建寺、建點等問題脫管漏管，導致宗教活動場所、宗教建筑物數(shù)量增長。四是依法行政的界限不明確。在宗教事務管理工作中，政府管理與宗教界自我管理界限不夠明確，對宗教事務微觀方面的管理職能依然在強化，而對黨的宗教政策，宗教工作基本方針，宗教法律法規(guī)理解與運用方面上認知弱化，有的對宗教事務與具有一般性宗教因素的社會事務未加以明確的區(qū)分，擴大了宗教事務管理的界限，直接影響依法行政的效果。五是宗教事務管理法治化與維護社會穩(wěn)定工作結合不夠緊密。在依法管理宗教事務與反分裂、反滲透工作在體制上存在著不夠順暢的問題，在具體的工作中沒有妥善地將依法管理宗教事務與維護社會穩(wěn)定結合起來，出現(xiàn)了在不同時間段的“應急化”，卻忽視了通過法治方式進行有效治理。

（三）“法律進藏傳佛教活動場所”宣講不夠到位

法律作為行為規(guī)則，具有統(tǒng)一性和普遍性特點。法治宣傳就是要按照法律的規(guī)則要求體現(xiàn)出法的公平性、公正性和平等性，彰顯法的核心價值。法治宣傳的目的就是要提高公民的法律素質，樹立正確的法治觀念，按照法定程序表達合法利益和訴求，解決涉及宗教的矛盾和糾紛，維護自身合法權益，實現(xiàn)權利的有效保障，促進社會安定有序。根據(jù)調研了解到在藏傳佛教的普法宣傳上，有的地方“法律進宗教活動場所”與目標要求還有一定的差距。一是法治宣傳教育的定位不準確。法治宣傳教育就是要提高信教群眾法律素質，它是一項基礎性和社會性工程。然而實際情況反映出，宗教教職人員的年齡結構、文化程度差異較大，對宣講對象缺乏客觀全面的把握，加之與他們?nèi)鄙俳涣骱蜏贤?，有時將法治宣傳等同于維護社會穩(wěn)定。有的宣講人員在潛意識中對法律的禁止性條款講解的多，而對法律的保障性條款講解的少，易引起教職人員的不同認知。還有的教職人員自己本來有些疑惑，也存在著“不敢說、不愿說、不想說”的情況，導致法治宣傳教育的效果不夠到位。有的積極性調動不起來，就會出現(xiàn)“你講你的、我想我的”難以收到普法效果。二是對普法教育缺乏準確和清晰的認知。從調查問卷可以看出在思想認識上有一定的差距。當問到：“法律進寺院有什么作用時？”有36.84%的人認為普及法律知識，有23.68%的人認為依法規(guī)范行為，有13.16%的人回答不知道，有2.6%的人認為沒有作用。三是缺乏“雙語”法律宣講人員。在調研中了解到果洛藏族自治州的寺院中懂漢語的人很少，有的漢語水平也十分有限，宣講中要使用民族語言和有關文字，既懂“雙語”又懂“法律”的宣講人員全州只有10人左右，有的縣只有1到2人，特別是運用藏語講授法律知識的人更是少之有少，致使宣講受到很大程度的制約。還有的教職人員反映能否將法律與經(jīng)文相結合，便于理解和掌握，這也是需要不斷探索的問題，這說明要真正實現(xiàn)“法律進藏傳佛教活動場所”，少數(shù)民族語言和統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)容還是制約宣講的主要“短板”，特別是缺乏符合教職人員和信仰群眾的法治宣傳教育的教材，缺少對信教群眾的文化意識、文化心理和文化用語習慣的了解與把握，出現(xiàn)了“法律進藏傳佛教活動場所”的吸引力與普法的力度不相適應，不同程度上影響了宣講的社會效果。

三、青海藏傳佛教事務管理工作法治化的對策建議

宗教問題是我們黨治國理政必須處理好的重大問題。以習近平同志為核心的黨中央高度重視宗教工作，提出運用法治思維和法治方式管理宗教事務，政府對涉及公共利益的宗教團體、宗教活動場所、宗教活動進行依法管理，開辟了宗教工作法治化的新境界。青海藏傳佛教事務管理工作法治化就是要堅持宗教的中國化方向，鑄牢中華民族共同體意識，夯實“法治青?！苯ㄔO的社會基礎，始終用習近平法治思想指導宗教事務的規(guī)范化運行，立足藏傳佛教的特殊性，準確把握宗教事務管理工作中的突出問題，以法治思維和法治方式管理宗教事務，形成和諧有序的宗教秩序，在引導宗教與社會主義社會相適應上形成青海經(jīng)驗。

（一）細化六個自治州制定的《藏傳佛教事務條例》

通過《條例》充分體現(xiàn)地方特色，明確不同社會主體的權利與義務，劃分權限范圍、明確職責分工、界定權責定位。一是積極回應宗教界和信教群眾合法訴求。準確區(qū)別合法、違法和犯罪的區(qū)別，規(guī)范宗教事務管理。對宗教領域出現(xiàn)的有關問題，在合法與合理的范圍內(nèi)加以解決，充分彰顯習近平總書記提出的“導”的思想，從“約束為主”轉變到“引導為主”，切實保障信教群眾合法權益。二是運用法治思維和法治方式解決和處理宗教問題。從理論上界定思維是認識事物的前提條件，方式是解決問題的具體體現(xiàn)，具備法治思維才能更好地管理事務，需要實現(xiàn)兩者的有效結合，從內(nèi)在的理念到外在的行為方式始終體現(xiàn)出宗教事務管理的事項、方式、范圍，實現(xiàn)管理工作的規(guī)范化和清單化，形成宗教事務管理的法治化運行機制。三是注重宗教界的私權利保障。宗教的存在既需要運用法治保障宗教信仰自由，也需要用法治保障宗教團體、宗教活動場所和宗教教職人員的宗教性的“私”權利，從法理學角度分析，就是合理和正當?shù)男枨蟆Ｕ绲聡▽W家耶林認為權利就是受法律保護的利益，同時，不是所有的利益都是權利，只有為法律承認和保障的利益才是權利，以此評判宗教界的“私”權利是有范圍的，需要厘清并法定化。四是實現(xiàn)宗教事務管理規(guī)范與其他社會領域管理規(guī)范有效銜接。宗教信仰是個人的私事，但宗教界人士和信教群眾首先是國家公民，遵守法律是公民的基本義務，同時，宗教信仰和宗教必然要與社會發(fā)生各種關系而進入公共領域，使“私人范疇”的事項成為“社會行為”的表現(xiàn)，所以就不允許有“法外之地、法外之人、法外之教”，必須將宗教事務管理制度與其他法律制度形成共同的行為規(guī)范。五是對宗教團體、宗教院校、宗教活動場所、宗教教職人員、宗教活動、宗教財產(chǎn)以及法律責任等予以全面規(guī)范。將大型露天宗教造像，宗教標志性建筑物、民俗性的宗教建筑物和設施要明確區(qū)域范圍，高度和數(shù)量等，加大管理與審批力度，依法依規(guī)依據(jù)進行審批和管理，實現(xiàn)依法行政。六是準確界定宗教活動場所的財產(chǎn)，國務院新修訂的《宗教事務條例》第五十四條規(guī)定：“宗教活動場所的房屋、構筑物、教職人員生活用房不得轉讓、抵押或者作為實物投資?！辈貍鞣鸾趟略旱幕罘鸶?、僧舍等都是屬于個人財產(chǎn)權，有繼承權、轉讓權，并非寺院集體財產(chǎn)，同時應當將教職人員的個人生活用房與集體性的生活用房進行嚴格區(qū)別并加以規(guī)范，以防止侵犯宗教人員私有財產(chǎn)權的行為。鑒于此，各自治州制定的《藏傳佛教事務條例》需要在上述諸多方面進行明確規(guī)定和細化條款，體現(xiàn)規(guī)范性、操作性、務實性，避免出現(xiàn)“零散型”的立法，真正實現(xiàn)有效的規(guī)范與合法的保障相結合，權利的行使與義務的要求相協(xié)調，管理的有序與行為的自律相一致，通過“有形”與“無形”的共同作用產(chǎn)生制度規(guī)范的社會治理效能。

（二）綜合施策運用多種法治方式管理宗教事務

近年來，隨著《民法典》《宗教事務條例》的制定與實施，國務院出臺一系列關于宗教事務規(guī)章，各地制定了宗教事務地方性法規(guī)，宗教事務的“四梁八柱”已基本形成，能夠做到宗教事務管理有法可依。隨著形勢的發(fā)展變化，為適應藏傳佛教界的發(fā)展與需求，應當將“靜態(tài)的法律”變?yōu)椤磅r活的法律”，因為宗教是一種群眾性的社會現(xiàn)象，信教群眾不僅是宗教的載體，而且是宗教的主體，對社會既有積極一面又有消極的另一面，正確看待宗教、處理宗教問題，必須要堅持馬克思主義宗教觀，以中國特色宗教理論為指導，遵循宗教和宗教工作的基本規(guī)律，才能形成積極健康的宗教關系，因此，在宗教事務管理的法律法規(guī)基礎上，還要強化和落實制定的規(guī)范性文件。主要有（1）中共中央、國務院《關于加強和改進新形勢下宗教工作的意見》（中發(fā)〔2016〕16號）（2）中共青海省委辦公廳、青海省人民政府辦公廳印發(fā)《關于進一步加強和改進新形勢下全省宗教工作的實施意見》的通知（青辦發(fā)〔2018〕42號）（3）《關于開展藏傳佛教寺廟財稅監(jiān)管試點工作的函》（統(tǒng)函〔2019〕42號）（4）中共青海省委統(tǒng)戰(zhàn)部、青海省財政廳關于印發(fā)《全省藏傳佛教寺廟財稅監(jiān)管試點工作方案》的通知（青統(tǒng)〔2019〕102號），通過這些相關規(guī)定，更加全面地對宗教事務進行統(tǒng)籌管理。特別是在具體的宗教事務管理工作中，始終堅持依法規(guī)范和依據(jù)政策調整并重，突出宗教政策和宗教法律法規(guī)的有效銜接，制定的宗教政策也必須于法有據(jù)。同時，在實踐中將證明行之有效的宗教政策，要適時上升為管理性規(guī)范，成為宗教事務管理的工作規(guī)范。尤其是對于在宗教管理中難以制定為規(guī)范，但在現(xiàn)實生活中又迫切需要解決的問題，應當按照相關程序，在合法合理的前提下先行先試，及時補足“短板”與“弱項”，使宗教事務管理工作始終在法治的運行下實現(xiàn)有效的規(guī)制。

（三）完善藏傳佛教事務依法管理工作體制

加強黨對宗教工作的領導是做好宗教工作的重要保障，也是規(guī)范宗教事務管理的重要前提。因為“只有堅持黨的領導，才能有效協(xié)調黨和國家事業(yè)各領域重大關系，確保大政方針的穩(wěn)定性和持續(xù)性，更好發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系各方面的顯著優(yōu)勢，更好推進中國特色社會主義事業(yè)不斷向前發(fā)展?！雹荼砻鼽h的領導在宗教事務管理中具有十分重要的地位與作用，形成“黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、宗教工作部門綜合協(xié)調、相關部門各司其職、社會各方共同參與”的宗教工作格局。一是建立健全縣級以上黨委、政府宗教工作領導小組，加強和完善宗教工作聯(lián)席會議與協(xié)調機制。黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門要切實承擔牽頭協(xié)調的職責，做好理論政策研究、重大現(xiàn)實問題處理，統(tǒng)籌宗教界代表人士聯(lián)系；政府宗教工作部門要依法管理宗教事務，規(guī)范宗教界的各種社會活動和對外交往；執(zhí)法部門要加大對非法宗教活動的處理打擊力度，嚴格依法行政。二是建立重大事項和重大問題督辦、檢查、反饋、問責等機制。按照“屬地管理、權責統(tǒng)一，加大監(jiān)管”的要求實行督查，建立黨政領導干部宗教工作問責制度，對不履職盡責、管理缺位、執(zhí)行政策不堅決、造成重大工作失誤的領導干部嚴肅追究工作責任。同時，應當有效發(fā)揮各級黨委統(tǒng)戰(zhàn)工作領導小組、宗教工作領導小組及聯(lián)席會議的作用，做好對宗教工作的引領、規(guī)劃、指導和督查，實行宗教工作考核制度。三是形成考核量化制度體系。宗教工作是黨的執(zhí)政能力建設的重要體現(xiàn)，應當將貫徹執(zhí)行宗教工作政策法規(guī)，妥善處置涉及宗教各類問題作為衡量工作能力和績效的指標，使管理工作落實落地，按照“依法、管用、有效”的原則，實行執(zhí)法與督查同時并進的考核體系，同時，進一步細化各級黨政領導干部、統(tǒng)戰(zhàn)民宗干部、宗教活動場所管理干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和宗教工作專職干事職責范圍、工作要求、業(yè)務考核，將宗教事務管理工作真正落到實處。

（四）提高執(zhí)法人員法治思維與法治水平

“法治思維”是習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布實施30周年大會上提到的概念，指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革，推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力?！蓖?，宗教事務管理部門的工作人員也應當具有法治思維，善于運用法治思維和法治方式處理與解決宗教事務，因為宗教工作是群眾性工作，由不同性別、不同年齡、不同民族的個人組成，他們都是社會人。正如馬克思指出：“人的本質并不是單個人所固有的抽象物，實際上，它是一切社會關系的總和?！雹迯淖诮痰奶匦詫徱暎R克思主義的基本原理具有重要的指導意義，沒有信教群眾，也就沒有宗教，群眾性是宗教的社會屬性，這也是宗教長期存在與發(fā)展的社會本源。應當做到一是引導信教群眾合法有序地開展宗教活動，這也是宗教事務管理部門的職責。在依法管理過程中要使宗教政策和法律得到有效實施，追求“紙面上的法”成為“行動中的法”的社會效果，要求執(zhí)法人員在政策水平、宗教學識、工作態(tài)度及其業(yè)務素質等方面具有全面綜合的認知能力，了解宗教的同時，運用法律解決具體事務。反之，如果宗教管理部門及其工作人員不了解、不熟悉宗教，就不能有效維護宗教團體的合法權益，甚至就會傷害信教群眾感情，因此，培養(yǎng)一支既懂法律又懂宗教的隊伍十分必要。二是切實增強各級領導干部做好宗教工作的責任感和使命感。應當深刻地認識宗教問題的長期性、群眾性、復雜性和宗教工作的重要性，準確把握宗教工作面臨的新形勢、新任務、新要求，切實增強責任感、使命感，認真貫徹黨的宗教工作基本方針，必須堅持宗教中國化方向，有效提高宗教工作法治化水平，辯證看待宗教的社會作用，把握宗教問題的特點和規(guī)律，加強黨政領導干部、統(tǒng)戰(zhàn)民宗干部、寺院管理干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和宗教工作專職干事業(yè)務培訓，切實解決各級干部政策不熟、法律法規(guī)不清和“不愿管、不會管、不敢管”等問題。三是提高執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)。執(zhí)法工作人員要自覺形成法治思維和法治方式，將法治理念植入宗教工作中，在切實保障公民宗教信仰自由的同時，明確宗教行為及活動的法定義務，在執(zhí)法中樹立依法管理宗教事務的法治思維，弘揚法治精神，真正實現(xiàn)宗教事務方面的依法行政，以法治方式引導宗教與社會主義社會相適應。

（五）實行全方位法治宣傳教育

法治宣傳教育是讓信教群眾樹立法治觀念，培養(yǎng)法治行為，形成知法懂法守法尊法的一項社會活動。我國已開展了“八五”普法，青海省也有法治宣傳教育的地方性法規(guī)，同時，還先后制定了相關文件，有《關于組織開展冬春維穩(wěn)法治宣傳教育活動的通知》《關于深入開展全民國家安全教育日法治宣傳教育活動的通知》《關于組織開展總體安全觀法治宣傳教育活動的通知》《關于組織開展“12·4”國家憲法日暨全國法制宣傳日主題宣傳活動的通知》等，這些對“法律進藏傳佛教活動場所”具有十分重要的指導作用，要實現(xiàn)不同受眾對象接受法治教育，宗教界形成全方位的普法宣傳教育。一是充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+普法”優(yōu)勢，建立以“青海普法”微信公眾平臺為核心的普法新媒體矩陣，最大限度實現(xiàn)普法的聯(lián)動效應，微信平臺將法律援助、律師公證、司法鑒定、人民調解等法律服務機構等信息融入微信公眾平臺，讓信教群眾就近尋求法律救濟，切實解決法律需求。二是采用圖片、視頻、文字等方式，及時發(fā)布全省各地藏傳佛教寺院普法動態(tài)，通過以案說法、活動資訊等在重要時間節(jié)點開展法律宣傳教育，要及時轉載發(fā)布民族宗教法律法規(guī)，特別是青海普法微信公眾平臺發(fā)布的“法律進藏傳佛教場所”活動信息，力求針對性和實效性。三是創(chuàng)新普法宣傳活動載體和內(nèi)容。通過微視頻、微電影等形式開展寺院法治宣傳教育，利用法會等大型宗教活動、民族節(jié)慶等開展法治宣傳、采取以案釋法等方式，多途徑夯實法治宣傳教育的工作，對教職人員進行統(tǒng)一普法考試，規(guī)定普法筆記等。結合藏傳佛教的特點，以活佛、經(jīng)師及民管會成員為主要對象，切實培養(yǎng)愛國守法持戒意識，豐富宣傳教育的內(nèi)容，加強鑄牢中華民族共同體意識的教育，將中華民族共同體意識納入社會教育的全過程，不斷增強宗教界“五個認同”，引導信教群眾樹立正確的國家觀、歷史觀、民族觀、文化觀、宗教觀。同時，各地還應當結合實際，就地取材，豐富法治宣傳教育的素材，有條件的地方應當推出普法欄目劇，使普法宣傳教育做到有聲有色，進一步拓寬宗教教職人員學法用法途徑，將宗教界的各項社會活動和行為要求納入到法治化軌道。

結 語

青海藏傳佛教事務管理工作法治化是用法治引導與規(guī)范宗教事務管理的具體體現(xiàn)，也是法治價值從應然到實然的實現(xiàn)過程。進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，藏傳佛教事務管理工作應當在法治的框架下運行，堅持黨的宗教工作基本方針政策，遵守法律法規(guī)的相關規(guī)定，全面推進依法行政，在三個維度的視域下，形成宏觀與微觀的結合，讓藏傳佛教事務管理法治化成為推進地方社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效方式。

注釋：

①《發(fā)展中國特色社會主義宗教理論、全面提高新形勢下宗教工作法治化水平》，《人民日報》，2016年4月24日，第1版。

②張千帆：《國家政權與地方自治》，中國民族法制出版社，2021年6月，第1版，第35頁。

③《青海省宗教事務條例》，2021年7月28日青海省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過。

④資料來源于青海民族宗教事務委員會調研。

⑤中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習問答》，學習出版社，人民出版社，2021年2月，第1版，第428頁。

⑥馬克思：《關于費爾巴哈的提綱》。