張羲和 王立國

（吉林師范大學(xué)，吉林 四平 136000）

當(dāng)前，我國面臨著人口基數(shù)龐大、老齡化、少子化的復(fù)雜局面，作為世界人口第一大國和老齡人口數(shù)量最多的國家，預(yù)計“十四五”期間我國將從輕度老齡化步入中度老齡化。2019年國務(wù)院出臺相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)意見，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)有序發(fā)展。社會養(yǎng)老服務(wù)是保障老年人安全、健康、積極參與社會活動，為公眾提供各類養(yǎng)老及相關(guān)產(chǎn)品（貨物和服務(wù)）的生產(chǎn)活動集合，是緩解當(dāng)下國家和家庭養(yǎng)老壓力的最佳方案。黨的二十大報告指出：推進健康中國建設(shè)，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。老齡事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，必須要有法制作為保障，我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)雖然起步晚，但發(fā)展迅速，現(xiàn)行立法規(guī)范不能有效地滿足我國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的需要。本文將以養(yǎng)老服務(wù)社會化需求為起點，對現(xiàn)存問題進行分析，提升社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法制化水平。

一、社會養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀及問題分析

龐大的老年人口規(guī)模和逐年上升的老齡化人口比重使得老年人對社會養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加，因此需要對我國社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，為建立符合我國國情的社會養(yǎng)老法制化體系奠定基礎(chǔ)。

（一）社會養(yǎng)老服務(wù)供需現(xiàn)狀

世界衛(wèi)生組織將60 周歲以上的人口定義為老年人，我國法律也將老年人的年齡劃分起點規(guī)定為60 周歲。數(shù)據(jù)顯示，我國大陸60 歲及以上人口超2.64 億，其中65 歲及以上人口約1.91 億、80 歲及以上人口有3580 萬①。嚴(yán)峻的老齡化趨勢，為老年公共服務(wù)供給帶來更大的挑戰(zhàn)。與此同時，我國患有慢性病的老年人口超過1.9 億，失能和部分失能老年人約4000 萬②，老年抑郁癥、阿爾茲海默癥等老年人心理健康疾病的患病率也呈現(xiàn)上升趨勢[1]。老年人對護理依賴程度的提高，使家庭負(fù)擔(dān)著巨大的贍養(yǎng)壓力，而大量的失獨老人、空巢老人不得不面臨無人贍養(yǎng)的困境。

（二）社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

過去十年間我國養(yǎng)老機構(gòu)增長56.7%，現(xiàn)存機構(gòu)數(shù)量兩萬余個、提供養(yǎng)老床位二百八十余萬張③，但機構(gòu)數(shù)量的增長率遠(yuǎn)不及人口老齡化的速率，我國各類養(yǎng)老機構(gòu)提供床位數(shù)與國際標(biāo)準(zhǔn)的每千名老人擁有50-80張床相比還有一定的差距，大量老年人的養(yǎng)老基本需求尚未得到滿足，具體表現(xiàn)在：第一，我國養(yǎng)老資源分配不均，北、上、廣等較發(fā)達的一線城市覆蓋率廣，而中西部小城市和農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給規(guī)模小，養(yǎng)老資源持續(xù)向大中城市傾斜，欠發(fā)達地區(qū)更加依賴低價格、低質(zhì)量的養(yǎng)老院。第二，養(yǎng)老服務(wù)缺少專業(yè)人才培訓(xùn)和考核機制，養(yǎng)老護理人員水平良莠不齊。第三，我國社會養(yǎng)老服務(wù)沒有發(fā)揮資源規(guī)劃管理的作用，導(dǎo)致高端的養(yǎng)老機構(gòu)盲目投入市場造成養(yǎng)老資源的空置，可見養(yǎng)老產(chǎn)品供給率的提高并未有效彌補逐年遞增的養(yǎng)老需求缺口。

（三）我國社會養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)存問題成因分析

綜上，我國社會養(yǎng)老服務(wù)及相關(guān)制度建設(shè)還處于初步探索階段，盡管在國務(wù)院優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)營商環(huán)境改革的影響下，商業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，但商業(yè)養(yǎng)老設(shè)立目的是追求利潤最大化，而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)低收益、高投入的特性極易造成養(yǎng)老供給的市場錯位，并不能從根本上緩解我國社會養(yǎng)老壓力。享受養(yǎng)老服務(wù)保障是老年人法定的基本權(quán)益，決定了養(yǎng)老服務(wù)同時具有商品和公共產(chǎn)品的屬性。作為一項社會公共產(chǎn)品，需要國家完善的法制化建設(shè)保障社會養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化發(fā)展，發(fā)揮法律的激勵功能使社會養(yǎng)老服務(wù)能夠兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，解決養(yǎng)老服務(wù)供給中存在的難題。

二、社會養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)及法律關(guān)系

（一）社會養(yǎng)老服務(wù)理論基礎(chǔ)

提供社會養(yǎng)老服務(wù)是我國社會保障體系的一項長期任務(wù)，其核心是保障老年人都能享受到社會養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)社會化的發(fā)展模式促使國家更加重視社會養(yǎng)老體系的公平性，以達到平衡各地區(qū)、城鄉(xiāng)間、不同老年群體所享受到的養(yǎng)老社會福利資源的目的?！独夏耆藱?quán)益保障法》規(guī)定老年人有權(quán)享受社會服務(wù)和優(yōu)待，國家承擔(dān)促進老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和參與各方主體監(jiān)督的責(zé)任。

養(yǎng)老具有長期性、復(fù)雜性的特質(zhì)，任何單一的養(yǎng)老供給主體都無法滿足我國日益龐大的養(yǎng)老需求，因此我國正在日益形成由家庭、政府、養(yǎng)老機構(gòu)等多元主體共同構(gòu)建的養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系網(wǎng)[2]。贍養(yǎng)老人是子女應(yīng)履行的法定義務(wù)，這一義務(wù)并不因為對機構(gòu)的委托而全部轉(zhuǎn)移。國家并不直接提供養(yǎng)老服務(wù)而是承擔(dān)補充責(zé)任，通過各項立法引導(dǎo)各主體積極參與社會養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)并起到促進、監(jiān)督的作用[3]。養(yǎng)老服務(wù)是面向所有老年人提供的公共產(chǎn)品，特別是滿足孤寡老人、困難老人等弱勢群體的養(yǎng)老保障需求，合理地調(diào)動社會資源才能推進養(yǎng)老服務(wù)體系持續(xù)發(fā)展。

（二）社會養(yǎng)老服務(wù)法律關(guān)系分析

1.老年人社會保障權(quán)的法律保護

《憲法》規(guī)定老年公民具有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，即年邁公民在面臨生活困難時可以尋求國家和社會的援助。這一條款也是國家負(fù)擔(dān)社會養(yǎng)老責(zé)任的首要依據(jù)，由國家與社會組成社會養(yǎng)老保障的安全網(wǎng)，對遭遇生存困難的老年人提供救濟[4]。在此基礎(chǔ)上，《老年人權(quán)益保障法》將養(yǎng)老責(zé)任進一步細(xì)化，突出社會對家庭養(yǎng)老壓力的分擔(dān)，規(guī)定國家對困難老人提供多種養(yǎng)老福利等保障制度，以法律形式明確了發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)的類型，推動社會養(yǎng)老從滿足老年人基本的生存需求發(fā)展到滿足老年人更高層次生活水平的需求，預(yù)防侵害老年人權(quán)益的行為提供法律保護。

養(yǎng)老問題日益成為社會廣泛關(guān)注的發(fā)展議題，特別是在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的社會背景下，缺乏長期發(fā)展規(guī)劃的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)不能滿足老年人日益增長的對美好生活的向往，因此養(yǎng)老事業(yè)亟需國家的立法支持和制度建設(shè)。但國家并不能包攬全部的養(yǎng)老職責(zé)，提高我國養(yǎng)老服務(wù)供給的最佳方案是國家和社會良性互動。在市場經(jīng)濟的推動下，養(yǎng)老服務(wù)逐漸商業(yè)化，國家提供基本的社會養(yǎng)老服務(wù)，個人和組織通過政府購買服務(wù)等方式參與社會養(yǎng)老服務(wù)。由多種主體組成的養(yǎng)老服務(wù)一方面促進了行業(yè)繁榮，另一方面若缺少監(jiān)督機制必然會陷入混亂無序，致使損害老年人合法權(quán)益。國家通過整合養(yǎng)老資源，以法律確定社會養(yǎng)老的權(quán)責(zé)關(guān)系，通過執(zhí)法監(jiān)督養(yǎng)老體系正向地、穩(wěn)定地、持久地運轉(zhuǎn)。

2.家庭成員監(jiān)護、贍養(yǎng)義務(wù)的法律規(guī)定

贍養(yǎng)老人是子女的法定義務(wù)，親緣關(guān)系是最直接、最穩(wěn)固的養(yǎng)老關(guān)系基礎(chǔ)，由家庭承擔(dān)贍養(yǎng)老人的直接職責(zé)是我國社會廣泛共識?！睹穹ǖ洹芬?guī)定成年子女應(yīng)當(dāng)承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)，給予生活困難的年邁父母物質(zhì)幫扶?；诶夏耆巳找嫠ネ说恼J(rèn)知能力和身體機能，以保障老年人合法利益為目的的監(jiān)護制度應(yīng)運而生。依據(jù)設(shè)立主體不同，老年人監(jiān)護可分為委托監(jiān)護、法定監(jiān)護和意定監(jiān)護。法定監(jiān)護是以親屬關(guān)系為基礎(chǔ)，由法律直接規(guī)定監(jiān)護順序并且不以當(dāng)事人意思自治創(chuàng)設(shè)或終止的義務(wù)；委托監(jiān)護是監(jiān)護人委托其他民事主體代理實施監(jiān)護職責(zé)；而意定監(jiān)護則是通過老年人和監(jiān)護人合意設(shè)立監(jiān)護合同。為了防止監(jiān)護權(quán)利的濫用，我國《民法典》確定了由個人、組織和職能部門組成的多元主體監(jiān)督責(zé)任。這一條款的確立意味著當(dāng)被監(jiān)護老年人的財產(chǎn)利益、健康利益遭受損害時，民政部門將發(fā)揮兜底保障功能。從《民法典》的規(guī)定來看，盡管老年人護理可以委托社會養(yǎng)老機構(gòu)承擔(dān)，但家庭仍然是首要的養(yǎng)老主體，它承擔(dān)著最重要的保護和監(jiān)督責(zé)任；家庭養(yǎng)老責(zé)任缺位時則由監(jiān)督部門順位保護老年人權(quán)益，避免對老年人造成的損害后果持續(xù)擴大。

3.社會養(yǎng)老機構(gòu)民事法律關(guān)系

我國立法尚未明確養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的性質(zhì)，也沒有規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)協(xié)議的統(tǒng)一示范文本，當(dāng)發(fā)生糾紛時法院通常以當(dāng)事雙方簽訂的服務(wù)協(xié)議為參考依據(jù)。關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)協(xié)議性質(zhì)的界定，學(xué)界一直存在爭論，主要有三種觀點：委托合同說、服務(wù)合同說和混合合同說。委托合同說認(rèn)為養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)協(xié)議符合《民法典》合同編委托合同的規(guī)定，是一種有名合同[5]。它是老年人的代理人或監(jiān)護人作為委托人，養(yǎng)老機構(gòu)作為受托人簽訂的委托合同，由機構(gòu)根據(jù)約定的委托事項處理一項或多項老年人事務(wù)。服務(wù)合同說認(rèn)為養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)協(xié)議是以提供養(yǎng)老服務(wù)為標(biāo)的并支付合理價款的有償服務(wù)合同，是非典型合同[6]?；旌虾贤f認(rèn)為養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)協(xié)議是糅合了委托合同、服務(wù)合同等多重屬性的合同。在界定養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的性質(zhì)時，應(yīng)當(dāng)充分考慮其特點：一方面養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的訂立主體特定，它是由養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)與老年人直接簽訂或者與老年人的代理人、監(jiān)護人簽訂的合同。因此根據(jù)訂立主體不同，養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議既可能是束己合同也可能是涉他合同。另一方面養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議屬于雙務(wù)、有償、實踐、要式合同，即根據(jù)合同約定由養(yǎng)老機構(gòu)提供相應(yīng)的養(yǎng)老護理服務(wù)和配套設(shè)施，由老年人或其代理人支付約定的價款，此外雖然合同內(nèi)容由雙方基于意思自治原則自由訂立，但根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》的強制規(guī)定，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)必須與老年人或代理人簽訂書面合同。

綜上，就養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的特點而言，三種學(xué)說都具有局限性。首先，養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議是有償?shù)?，而委托合同可有償可無償；養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議是實踐、要式合同，而委托合同是諾成、非要式合同。其次，盡管服務(wù)合同說符合養(yǎng)老護理服務(wù)這一核心任務(wù)，但服務(wù)合同依舊是一種無名合同，并未提供解決養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議糾紛的有效方案。最后，混合合同說的觀點過于籠統(tǒng)，同樣沒有明確養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的法律關(guān)系，不能起到統(tǒng)一規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議的作用。

三、社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的法律規(guī)制分析

養(yǎng)老機構(gòu)是社會養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者，通過立法監(jiān)督和管理養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范化運營是建設(shè)法制化養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)任務(wù)。為更好地適應(yīng)社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展變化，2020年11月1日新的《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》取代“舊法”開始正式施行。與2013年《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》和2019年《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》相比，“新法”順應(yīng)《老年人權(quán)益保障法》的修訂和養(yǎng)老機構(gòu)“放管服”改革將兩部舊管理辦法融為一體，以備案設(shè)立、內(nèi)部運營、監(jiān)督檢查、責(zé)任承擔(dān)為體例進行細(xì)化規(guī)范。

（一）“新法”對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的規(guī)制

“新法”通過設(shè)立“養(yǎng)老機構(gòu)登記備案管理”制度取代了舊的“養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可”，將監(jiān)管前置轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重事中事后監(jiān)管[7]。當(dāng)前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場需求失衡，而舊規(guī)制對養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立和退出機制都過分強調(diào)政府行政干預(yù)，抑制了養(yǎng)老市場活力，無法發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用?！靶路ā辈⒉灰驗闇p弱準(zhǔn)入限制而放松監(jiān)管，而是采用了多元化主體的監(jiān)管模式體系，強調(diào)建立以民政為主導(dǎo)，多部門合作的綜合監(jiān)管模式，借助信息系統(tǒng)實現(xiàn)部門間信息共享，形成監(jiān)管合力，并引入行業(yè)協(xié)會進行自律管理，推動機構(gòu)內(nèi)部規(guī)范化運營。在監(jiān)督方式上采用定期監(jiān)督與動態(tài)監(jiān)督相結(jié)合。根據(jù)《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》規(guī)定，民政部門應(yīng)全方面評估養(yǎng)老機構(gòu)的實際運營情況，確定抽查比例和頻次，防止監(jiān)管部門“一刀切”的僵硬執(zhí)法，促進養(yǎng)老機構(gòu)自我約束。不僅如此，“新法”加強了誠信規(guī)制，利用信息收集與公示功能將養(yǎng)老機構(gòu)的違法失信行為置于公眾的監(jiān)督下，為老年人或代理人提供更多的參考信息，依靠社會監(jiān)督力量讓市場淘汰不合格的養(yǎng)老機構(gòu)。

（二）“新法”對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)規(guī)制的不足

“新法”雖然在推動我國社會養(yǎng)老服務(wù)法制化建設(shè)過程中取得了顯著的進步，但其規(guī)定仍存在欠缺，需要立法進一步完善。第一，監(jiān)管職責(zé)劃分不清。“新法”規(guī)定由民政部門牽頭，醫(yī)療、消防、衛(wèi)生等多部門對養(yǎng)老機構(gòu)開展協(xié)同監(jiān)管，但未規(guī)定合作監(jiān)管的方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，極易造成監(jiān)管真空和重疊等監(jiān)管失靈的亂象。第二，“新法”缺少對行業(yè)組織的監(jiān)管規(guī)則。養(yǎng)老行業(yè)自律組織應(yīng)發(fā)揮自我監(jiān)管、促進行業(yè)發(fā)展的作用，與行政監(jiān)督機關(guān)相比具有更強的靈活性。但立法未就養(yǎng)老行業(yè)組織的主要功能作出詳細(xì)規(guī)定，為行業(yè)組織濫用其特殊地位埋下隱患。第三，“新法”僅對養(yǎng)老機構(gòu)違規(guī)行為設(shè)置了較低額度的罰款，這會造成養(yǎng)老機構(gòu)失信成本過低難以起到警示和督促作用。第四，“新法”雖然設(shè)立了信息公開制度，但過度披露可能加重公眾信息甄別負(fù)擔(dān)，使這一機制難以發(fā)揮其理想效果。

四、社會養(yǎng)老服務(wù)的法制化建設(shè)策略

我國立法正在探索建立長效、穩(wěn)定的社會養(yǎng)老服務(wù)法律體系，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展。隨著社會養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的不斷興盛，滯后的立法逐漸暴露出了一些缺陷和隱患，需要依托體系化、多維度的法制化建設(shè)推動社會養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)發(fā)展、保障老年人的合法權(quán)益。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃現(xiàn)有養(yǎng)老法規(guī)的制定和修改

構(gòu)建完備的社會養(yǎng)老法律制度應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)現(xiàn)有的法律規(guī)范，不斷更新以適應(yīng)社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。居于社會養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)范引領(lǐng)地位的《老年人權(quán)益保障法》是各類機構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的核心參考，應(yīng)當(dāng)與其他部門法的具體規(guī)定相協(xié)調(diào)，為健全社會養(yǎng)老服務(wù)法律體系奠定基礎(chǔ)。制定具有可實施性社會養(yǎng)老相關(guān)立法，不僅要考慮是否能作為機構(gòu)服務(wù)的直接指引，也要考慮是否能為監(jiān)管提供明確的執(zhí)法依據(jù)。我國《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》中規(guī)定了多部門協(xié)同監(jiān)管的責(zé)任，但并未對監(jiān)管責(zé)任進行詳細(xì)闡述，因此為規(guī)范行使管理職責(zé)，立法應(yīng)當(dāng)對監(jiān)督責(zé)任承擔(dān)方式、監(jiān)督程序、責(zé)任分配等進行詳盡說明。與監(jiān)管職責(zé)相對應(yīng)，失信養(yǎng)老機構(gòu)責(zé)任承擔(dān)必須依據(jù)監(jiān)管部門綜合審查結(jié)果，以違法行為和違法后果的危害程度給予處罰或強令采取補救措施。同時依托在線政務(wù)平臺建立民政部門與其他管理部門監(jiān)督信息共享機制，督促監(jiān)管部門及時行使監(jiān)督職責(zé)，避免監(jiān)管漏洞，并及時將相關(guān)信息進行規(guī)范化公示，促使養(yǎng)老機構(gòu)加強自我約束。養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展更需要行政力量、養(yǎng)老機構(gòu)與老年人及贍養(yǎng)人的民事關(guān)系緊密聯(lián)系在一起并形成良性互動，使養(yǎng)老社會公法規(guī)范與《民法典》私法規(guī)范相配合，明確養(yǎng)老服務(wù)民事法律關(guān)系，發(fā)行養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議示范性文本，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)糾紛機制，制定過錯認(rèn)定和賠償責(zé)任的判定標(biāo)準(zhǔn)，合理分配養(yǎng)老服務(wù)糾紛的風(fēng)險承擔(dān)[8]。

（二）制定社會養(yǎng)老服務(wù)配套法律

建立以《老年人權(quán)益保障法》為核心的社會養(yǎng)老保障法律體系，以完備的單行法律規(guī)范社會養(yǎng)老服務(wù)、填補法律的空白將是未來立法的研究焦點。例如我國各地開展的長期護理保險、社區(qū)居家養(yǎng)老照料中心等服務(wù)內(nèi)容，盡管許多新型養(yǎng)老服務(wù)僅在部分區(qū)域試點，尚未在全國范圍內(nèi)開展，但需要立法發(fā)揮引領(lǐng)作用，通過制定《長期護理保險法》《居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理辦法》等專門的單行法律法規(guī)，完善設(shè)立、監(jiān)管、責(zé)任分配等約束機制。另外，由于養(yǎng)老產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的屬性，是國家提供社會保障的一部分，因此有必要制定專門的《政府購買養(yǎng)老服務(wù)辦法》，對購買主體、服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)督機制等方面進行詳細(xì)規(guī)定，以法律規(guī)范政府購買的方式，平衡各地區(qū)養(yǎng)老資源，保障老年人平等地享受社會養(yǎng)老服務(wù)[9]。

（三）推進地方性養(yǎng)老法規(guī)的完善

社會養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域資源差異和不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r是設(shè)立社會養(yǎng)老地方性法規(guī)的考量因素，因此建立以全國性規(guī)范為引領(lǐng)、地方性法規(guī)為細(xì)化落實的多層次法律體系是因地制宜提供社會養(yǎng)老服務(wù)的長效機制。各省市在建立地方性養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)時，應(yīng)避免生搬硬套、明確監(jiān)督職責(zé)及監(jiān)督程序，結(jié)合本轄區(qū)發(fā)展情況和實際需要制定規(guī)范，通過立法與政策相協(xié)調(diào)，合理分配地區(qū)資源，特別是解決城際與城鄉(xiāng)間養(yǎng)老發(fā)展不均衡的難題[10]。地方在設(shè)立養(yǎng)老法規(guī)時應(yīng)當(dāng)涵蓋居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等多種類型，既可以采用綜合性立法，以章節(jié)劃分對不同養(yǎng)老模式的規(guī)范管理，也可以采用單行立法分別制定“居家養(yǎng)老服務(wù)條例”“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)條例”等規(guī)范。

注釋：

①以上數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局、國務(wù)院第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《第七次全國人口普查公報（第五號）》。

②2022年8月30日國家衛(wèi)生健康委員會主任馬曉偉表示當(dāng)前我國養(yǎng)老照護服務(wù)等供需矛盾較為突出，社會基本養(yǎng)老服務(wù)體系有待健全。《國務(wù)院關(guān)于加強和推進老齡工作進展情況的報告——2022年8月30日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十六次會議上》。

③以上數(shù)據(jù)來源于民政部《2021年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。