考慮生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的自然資源管理體制建設(shè)路徑〔*〕

宋馬林, 馬曉偉

(1.安徽財經(jīng)大學 低碳發(fā)展與碳金融實驗室, 安徽 蚌埠 233030;2.安徽財經(jīng)大學 金融學院, 安徽 蚌埠 233030)

天育物有時,地生財有限。作為人類賴以生存的必需品,自然資源供給的可持續(xù)性是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要前提。中國古代先哲很早就認識到生態(tài)資源的重要性,孔子說“子釣而不綱,弋不射宿”(《論語·述而》),荀子說“草木榮華滋碩之時,則斧斤不入山林”(《荀子·王制》),體現(xiàn)出天人合一的樸素思想。從全球史觀的角度看,馬克思尤為關(guān)注人類發(fā)展史特別是工業(yè)化進程中自然資源破壞問題。建黨百余年來,中國共產(chǎn)黨在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段,逐步建立和完善自然資源管理體制,提升自然資源管理能力。特別是黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在全面總結(jié)經(jīng)驗、深入分析形勢的基礎(chǔ)上,對自然資源管理成果進行繼承和發(fā)展,將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,并提出要建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制,對應(yīng)對我國資源環(huán)境約束趨緊、促進人與自然和諧共生具有廣泛而深遠的影響。2018年3月,我國重新整合各類資源管理部門職能,組建自然資源部,標志著我國自然資源管理體制改革邁出重要一步。面對日益復(fù)雜的資源環(huán)境問題,系統(tǒng)剖析中國資源管理思想淵源、總結(jié)歷史經(jīng)驗,建立有利于自然資源可持續(xù)利用的長效機制,是新發(fā)展階段進行山水林田湖草沙冰整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理工作的有效途徑。

一、中國自然資源管理的思想演進

中國的自然資源管理思想源于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,在促進馬克思主義生態(tài)文明思想本土化的過程中,成為中國特色社會主義生態(tài)文明思想體系的重要組成部分。中華民族歷來崇尚天人合一、道法自然,追求人與自然和諧共生,這是中國自然資源管理最樸素的思想源泉。中國共產(chǎn)黨始終堅持以馬克思主義為指導(dǎo),在不同歷史時期依據(jù)中國現(xiàn)實國情,不斷探索、發(fā)展適合中國國情的自然資源管理模式,在先后形成的毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想中均體現(xiàn)了具有中國特色的自然資源管理思想。

(一)中國傳統(tǒng)文化中的“天人合一”思想

先秦以來,以儒家、道家、釋家為代表的中華先哲對人與自然的關(guān)系已有參悟,儒家提出的“天人合一”哲學思想影響深遠,“天”指的是除人類之外的一切自然存在物。“天人合一”即人與自然要和諧相處。此外,道家之“道法自然”“天人一體”、佛家之“眾生平等”等表述雖與儒家有所不同,但其理念內(nèi)核與“天人合一”相通,均是中國古代樸素的“可持續(xù)發(fā)展”思想源泉。

1.儒家之“天人合一”

自漢武帝“罷黜百家,獨尊儒術(shù)”以來,儒家文化一直是中國傳統(tǒng)文化的主流學派,其衍生的“天人合一”自然觀對后世自然資源管理產(chǎn)生了積極影響。儒家從道德、生態(tài)倫理的角度強調(diào)四時運行、萬物生長皆有其秩序,認為人類應(yīng)依四時利用自然資源、愛護自然資源,才能達到天、地、人的和諧統(tǒng)一。《禮記·中庸》有云“上律天時,下襲水土”,“萬物并育而不相害,道并行而不相?！??！睹献印ち夯萃跎稀酚终f“不違農(nóng)時”“數(shù)罟不入洿池”“斧斤以時入山林”。這些論述處處體現(xiàn)著“順應(yīng)天時,取物以節(jié)”的思想,旨在說明物換星移、落日西沉皆不以人的意志為轉(zhuǎn)移,自然萬物均按照客觀規(guī)律運行發(fā)展。人類能做的就是遵循自然規(guī)律,愛惜自然萬物,節(jié)約自然資源。而“子釣而不綱,弋不射宿”則反映“仁民愛物”“民胞物與”的儒家之博愛。在儒家看來,順應(yīng)自然、熱愛自然、尊重自然是人與自然達到和諧境界的重要前提條件。

2.道家之“道法自然”

以老子、莊子為代表的道家學派從哲學角度論述了人與自然的關(guān)系?！暗馈北硎救f物之本,是世間萬物遵循的根本規(guī)律。人類作為自然界的一分子,理應(yīng)遵循自然規(guī)律,不逾矩。老子指出,“人法地,地法天,天法道,道法自然。”自然無為是道的最高準則。由此形成“道法自然,無為而治”的思想,即面對自然,人類應(yīng)該順應(yīng)它,不干涉其他生物群體的行為活動,讓一切自然生長。在此基礎(chǔ)上,道家進一步提出“以道觀之,物無貴賤”。即從道的角度出發(fā),世間萬物沒有貴賤之分。自然界是由人、環(huán)境、資源組成的統(tǒng)一體,任何生物都有其存在的意義和價值。道家摒棄“以人類為中心”的思想,提出“自然無為”的生態(tài)思想,為后世提供了珍貴的生態(tài)倫理智慧。

3.佛家之“眾生平等”

佛家性善,主張眾生平等。正所謂“上從諸佛,下至傍生,平等無所分別”。在佛家看來,各生靈并無高低之分,人們要善待生命,不殺生。這種戒殺的思想也是現(xiàn)代生態(tài)平衡理論的重要源泉。佛家不僅主張生命平等,還告誡人們“無情有性”,要愛自然。在佛教教義中,“郁郁黃花,無非般若;青青翠竹,盡是法身”,包括無生命的石頭、有生命的植物、有情感的動物在內(nèi)的“一切眾生,悉有佛性”。生命是寶貴的,無論是對于人類還是動植物而言,生命只有一次。佛家慈悲,認為作為高等動物的人類更應(yīng)珍愛一花一葉,與眾生平等相處,共同創(chuàng)建和諧的自然環(huán)境。這種悲天憫人的思想對保護生態(tài)文明具有重要借鑒意義。

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化反映了中國人民最樸素、最偉大的精神追求。縱觀儒、道、佛關(guān)于人與自然關(guān)系的論述,雖表述不同,卻異曲同工,即人類作為自然界的重要組成部分,要與自然和諧相處,做到順應(yīng)自然、尊重自然、節(jié)約資源、維護生態(tài)平衡,切忌濫用資源、取之無度。這對新時代管理自然資源、建設(shè)生態(tài)文明具有積極指導(dǎo)意義。

(二)以馬克思為代表的辯證自然觀

馬克思主義的科學性和真理性已經(jīng)在歷史實踐中得到充分檢驗。通過對自然資源毫無節(jié)制的掠奪和對生態(tài)環(huán)境的肆意破壞,資本主義能在短期內(nèi)獲得一定的經(jīng)濟利益,但這類效益具有暫時性特征。從長期看,人類將遭受更大的自然“報復(fù)”?！?〕馬克思關(guān)于人與自然辯證關(guān)系的論述是指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的理論基礎(chǔ),對于解決資源環(huán)境約束下的經(jīng)濟發(fā)展問題、緩解緊張的人地關(guān)系等具有重要的現(xiàn)實意義。

1.生產(chǎn)要素理論

馬克思指出,“歷史本身是自然史的即自然界生成為人這一過程的一個現(xiàn)實部分”,〔2〕從這句話可以看出,自然進化產(chǎn)生了人類,人類屬于自然界的一部分。人類從無到有,不斷進化,學會捕食,學會思考,由類人猿升級為高等動物,逐漸與其他哺乳動物區(qū)分開來。人的各項器官、情感、思維皆是自然界的產(chǎn)物。因此,我們與自然界的關(guān)系是微妙的、不可割裂的。人類依靠雙手、智慧發(fā)展科技,讓自然資源為自己服務(wù),但同時要意識到,人類活動以自然界提供的資源為基礎(chǔ)。自然界為人類提供生產(chǎn)生活要素,正如馬克思所說,人(和動物一樣)靠無機界生活?！?〕人們依靠大自然提供的陽光、空氣、水等維持生命,同時又通過勞動的手段利用土地、煤炭等自然資源創(chuàng)造生產(chǎn)生活資料,實現(xiàn)物質(zhì)交換。沒有自然界,人類不可能完成生產(chǎn)創(chuàng)造。從這個角度來說,自然界是人類的衣食父母。

2.生態(tài)系統(tǒng)破壞理論

資本主義擴張引發(fā)的對自然資源的無情掠奪,導(dǎo)致資源枯竭、環(huán)境污染事件頻發(fā)。馬克思、恩格斯在深入研究的基礎(chǔ)上對貪婪的資本主義進行抨擊,并指出,資本家出于利潤最大化的目的進行生產(chǎn)交換,無視資源損毀或者環(huán)境損害,缺乏長遠的目光。為突出資本家這種鼠目寸光行為帶來的生態(tài)破壞,他們曾列舉一個鮮明的西班牙種植場主的例子。〔4〕這個種植場主只顧眼前需求,為了獲得能夠使自身利益最大化的木灰,不惜燒掉森林。這種為追求短期利益而肆意破壞生態(tài)系統(tǒng)的自私行為直接引致草木盡毀、水土流失和生態(tài)失衡問題,甚至危及后人發(fā)展。誠然,資本主義工業(yè)化推動了社會發(fā)展、科技進步,但不可忽視的是,資本主義帶來工業(yè)文明的同時,對資源毫無節(jié)制的獵取方式也極大地破壞了自然資源的生命力。對此,恩格斯告誡人類不應(yīng)陶醉于對自然界的勝利,〔5〕強調(diào)人類生存和發(fā)展活動的前提是尊重自然規(guī)律和維持生態(tài)平衡。人類依靠自然獲取能量,通過勞作進行物質(zhì)交換,應(yīng)敬畏自然,遵循客觀規(guī)律,而不是妄想征服自然。或許我們可以不計后果謀取暫時的巨大利益,但這種后果通常是我們難以承受的。它不僅能夠摧毀我們最初取得的成就,還有可能引發(fā)更大的生態(tài)災(zāi)難。

3.循環(huán)經(jīng)濟理論

馬克思、恩格斯對人與自然關(guān)系的研究具有前瞻性、系統(tǒng)性,在他們的著作中,不僅有關(guān)于自然為人類提供生產(chǎn)要素、資本擴張導(dǎo)致生態(tài)危機的內(nèi)容,還能夠觀察到循環(huán)經(jīng)濟、綠色發(fā)展的影子。馬克思指出,隨著社會生產(chǎn)的大規(guī)模開展,有限的資源更凸顯其稀缺性。與此同時,資源利用產(chǎn)生的肥料、人類活動產(chǎn)生的垃圾、動物的排泄物等等要怎么處理?馬克思很早就給出了變廢為寶的答案?！?〕馬克思指出:“化學工業(yè)提供了廢物利用的最顯著的例子?！薄?〕馬克思將廢物原料資源化的想法,暗含通過技術(shù)手段控制環(huán)境污染、實現(xiàn)資源可持續(xù)利用的理念,這與現(xiàn)代循環(huán)經(jīng)濟、綠色發(fā)展的要求不謀而合。

馬克思、恩格斯以先進的思想武器深刻剖析人與自然的辯證關(guān)系,這對于當代自然資源管理具有舉足輕重的理論意義與現(xiàn)實意義。在理論上,以馬克思為代表的辯證自然觀向我們揭示了人與自然之間的本質(zhì)規(guī)律,為社會生產(chǎn)提供理論指導(dǎo),同時也是我們黨歷代領(lǐng)導(dǎo)者謀劃可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要理論淵源。在實踐方面,以馬克思為代表的辯證自然觀為我們提供了緩解資源短缺、環(huán)境污染的方法,具體包括利用科技手段發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,摒棄資本主義對資源的私人占有思想,順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律,與自然和諧相處等。

(三)自然資源管理思想初探

馬克思關(guān)于人與自然關(guān)系的辯證論述,對于指導(dǎo)中國社會主義建設(shè)產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響。以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在吸收馬克思主義思想精髓的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國革命斗爭和社會主義改造的特殊國情,辯證吸收荀子“制天命而用之”的哲學思想,提出“人定勝天”,意在強調(diào)發(fā)揮人的主觀能動性利用自然、改造自然。同時,毛澤東也受到中國傳統(tǒng)文化中“天人合一”思想的影響,不僅注重自然災(zāi)害防治和改造利用自然,同時也重視保護自然資源,提出“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”,〔8〕號召“綠化祖國”,〔9〕發(fā)展了具有中國特色的自然資源管理思想。

1.辯證的主客體關(guān)系

在毛澤東看來,最初人們并不能將自己同外界區(qū)分開來。伴隨制造水平和加工技藝的不斷提高,先進工具得以創(chuàng)造與完善,在有效提升人類生產(chǎn)能力的同時,人逐漸使自己區(qū)別于自然界?！?0〕在這里,毛澤東強調(diào)了生產(chǎn)活動的重要性。也就是說,在人類初期,人與自然是沒有區(qū)別的整體。隨著勞動、物質(zhì)生產(chǎn)活動等實踐的開展,人類逐步揭示自然的奧秘,了解自然的本質(zhì),將自己從自然界解放出來。隨著研究的深入,毛澤東進一步發(fā)現(xiàn),“人類同時是自然界和社會的奴隸,又是它們的主人”?！?1〕毛澤東在吸收了“天人合一”的哲學思想、馬克思主義辯證自然觀的生態(tài)思想的基礎(chǔ)上,獨辟蹊徑地從主體、客體的角度論述了人與自然之間的辯證關(guān)系。一方面,人類誕生于自然,要順應(yīng)自然,但同時要克服盲目性、把握自然規(guī)律,成為自然界的主人,讓自然界為自己服務(wù)。另一方面,人類所需的生產(chǎn)生活資料由自然提供。然而,毛澤東強調(diào)人類主觀能動性的重要作用,〔12〕認為即使力量薄弱,也能對自然界產(chǎn)生一定的影響,即使影響較小,我們也要去做。毛澤東開天辟地的精神,在此可見一斑。

2.“向自然界開戰(zhàn)”

為盡快擺脫積貧積弱的落后面貌,新中國成立初期,加快社會主義生產(chǎn)建設(shè)、保障國計民生是黨面臨的階段性歷史任務(wù)。長期革命斗爭中形成的不怕吃苦、不懼困難的民族精神也激勵著中國人重新審視人與自然的關(guān)系。毛澤東提出“向自然界開戰(zhàn)”,〔13〕但他并非把自然界看作我們的敵人,而是他充分相信人的主觀能動性的作用,認為“人定勝天”,人類在斗爭的過程中把握自然規(guī)律,克服自然災(zāi)害影響,從而更好地利用自然,改造自然。新中國成立之初,中國水利系統(tǒng)尚未完善,頻繁的水旱災(zāi)害不僅威脅人民群眾的生命安全,也嚴重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視水旱災(zāi)害治理,動員廣大干部群眾開展大規(guī)模水利建設(shè),不僅將興修水利、防洪抗旱寫入《共同綱領(lǐng)》,還在淮河治理、荊江分洪工程、黃河治理等重大水利工程建設(shè)中取得輝煌成就。此外,毛澤東認為,要提高人的認知能力,依靠科學技術(shù)了解自然、克服困難、改造自然。他強調(diào),我們不能總是模仿別人,亦步亦趨,而應(yīng)該打破常規(guī),利用先進的生產(chǎn)技術(shù)盡早把我國建設(shè)成為社會主義現(xiàn)代化強國。正是第一代領(lǐng)導(dǎo)人這種敢為天下先的創(chuàng)新精神,為中國特色社會主義現(xiàn)代化強國道路打下了堅實的基礎(chǔ)。

3.統(tǒng)籌兼顧、適當安排

毛澤東在領(lǐng)導(dǎo)全黨、全國各族人民探索社會主義現(xiàn)代化道路時提出“統(tǒng)籌兼顧、適當安排”的發(fā)展方針。〔14〕毛澤東強調(diào),“這里所說的統(tǒng)籌兼顧,是指對于六億人口的統(tǒng)籌兼顧。”〔15〕在開發(fā)、管理自然資源時,毛澤東提出五業(yè)平衡(農(nóng)林牧副漁五業(yè)綜合平衡〔16〕)、突出林業(yè)(在一切可能的地方,均要按規(guī)格種起樹來,實行綠化〔17〕)、重視水利(水利是農(nóng)業(yè)的命脈〔18〕)的主張。除此之外,毛澤東時期提出的水力發(fā)電、〔19〕南水北調(diào)〔20〕等宏大構(gòu)想均對當今節(jié)約水電、保護資源等可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略舉措具有重要的指導(dǎo)意義。

在特殊的歷史背景下,以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體領(lǐng)導(dǎo)人民開發(fā)、利用自然資源,強調(diào)人的主觀能動性,提出“人定勝天”“統(tǒng)籌兼顧”“綠化祖國”“興修水利”等創(chuàng)新的指導(dǎo)思想,極大地推動了自然資源管理體制的發(fā)展。

(四)科學環(huán)保、依法環(huán)保思想

黨的十一屆三中全會之后,全黨全國的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心。以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在吸收中國傳統(tǒng)生態(tài)哲學思想、馬克思主義、毛澤東思想的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的背景,建立了較為科學系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護法制體系。

1.重視人口素質(zhì)提升和資源保護利用

作為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的總設(shè)計師,鄧小平對于自然資源管理有著高屋建瓴的看法,多次表達“人口—經(jīng)濟—環(huán)境”和諧發(fā)展的思想。1979年3月,鄧小平一針見血地指出中國“底子薄”“人口多,耕地少”,〔21〕許多資源沒有開采和使用,現(xiàn)實的生產(chǎn)資料還有待挖掘。人口過多的現(xiàn)實加劇了社會經(jīng)濟發(fā)展對自然資源的過度消耗和對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞,制約了中國現(xiàn)代化建設(shè)進程。鄧小平認為國力強弱取決于勞動者的素質(zhì),人才資源優(yōu)勢是一國獨一無二的競爭力?！?2〕因此,為了緩解環(huán)境壓力,促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,鄧小平提出控制人口、提高素質(zhì)的方針。除此之外,鄧小平獨具慧眼,指出資源相對不足和利用效率偏低也是制約經(jīng)濟發(fā)展的因素之一,提出要開源節(jié)流,合理利用資源。他說:“我們有豐富的資源……這些資源要是開發(fā)出來,就是了不起的力量?！薄?3〕同時,鄧小平指出,良好的生態(tài)環(huán)境能夠產(chǎn)生額外的經(jīng)濟價值,要堅決杜絕浪費電力、原材料的企業(yè)存在,保護資源,促進經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.依靠科技手段利用自然資源

鄧小平認為科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力?！?4〕科學技術(shù)是使新能源發(fā)展和環(huán)境保護相兼容的重要手段,有助于改善農(nóng)村能源使用問題、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護;〔25〕同時,新科學技術(shù)的提出能夠促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和社會經(jīng)濟發(fā)展,〔26〕是推動現(xiàn)代化建設(shè)的核心驅(qū)動力。在鄧小平的指導(dǎo)下,我國大力發(fā)展科技教育,攻克遺傳育種等技術(shù)難題。時至今日,鄧小平關(guān)于科技創(chuàng)新的思想仍然在引導(dǎo)著我們發(fā)展循環(huán)技術(shù)、綠色技術(shù)等,以提高資源利用率,防控環(huán)境污染,實現(xiàn)經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.依靠法律手段保護自然資源

鄧小平尤為重視法律的作用?！?7〕在鄧小平的指導(dǎo)下,環(huán)境立法工作在各個領(lǐng)域迅速開展,1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》頒布,其他各類自然資源單行法,如《海洋環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》等相繼頒布實施。各環(huán)境保護機構(gòu),如國家環(huán)保局相繼建立。不僅如此,鄧小平認為保護自然資源要限制人口增長。1978年《憲法》規(guī)定“國家提倡和推行計劃生育”。1982年,“實行計劃生育”正式成為我國的一項基本國策。計劃生育政策有效緩解了人口增長和資源有限之間的矛盾?！?8〕自然資源管理法律和相應(yīng)機構(gòu)的誕生,標志著我國走向了依法治理資源環(huán)境的道路,這為保護資源、整頓污染提供了法律準繩。

以鄧小平同志為核心的黨中央在深刻把握社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,強調(diào)調(diào)整人口政策以適應(yīng)自然、憑借科技手段利用自然、依靠法律手段保護自然,促進人口與生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展。

(五)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

黨的十一屆三中全會以來,工業(yè)化進程加速導(dǎo)致中國經(jīng)濟增長與環(huán)境保護之間的矛盾日益尖銳,如何破解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染之間的困境成為亟待解決的重要問題。在此背景下,以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在吸取歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,圍繞人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提出了諸多真知灼見,采取了一系列有力的自然資源保護措施。1995年,在中共十四屆五中全會上,江澤民強調(diào)“在現(xiàn)代化建設(shè)中,必須把實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作為一個重大戰(zhàn)略”,這一惠及子孫后代的戰(zhàn)略性舉措,豐富發(fā)展了中國特色社會主義的自然資源管理思想。

1.退耕還林

在不斷提升對外開放水平,加快經(jīng)濟建設(shè)步伐的同時,黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人敏銳地觀察到日益嚴峻的生態(tài)危機。對此,江澤民提出了“退耕還林”的思想決策,〔29〕20世紀90年代起,他不斷強調(diào)植樹造林的重要性。他認為,我們必須重視植樹造林工作,遏制水土流失,“這是關(guān)系到中華民族下個世紀發(fā)展和千秋萬代的大事”?！?0〕1997年,江澤民進一步強調(diào),“大抓植樹造林,綠化荒漠……再造一個山川秀美西北地區(qū)”。〔31〕江澤民堅決反對“先污染后治理”的道路,認為發(fā)展經(jīng)濟必須將資源環(huán)境納入考量范圍,避免為追求經(jīng)濟效益而產(chǎn)生資源損毀的局面?！?2〕

2.實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

20世紀90年代以來,江澤民多次在重要會議上強調(diào)實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要性?！?3〕1997年,黨的十五大報告將實施可持續(xù)發(fā)展正式納入現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展理念將經(jīng)濟增長、控制人口、資源利用和環(huán)境保護納入系統(tǒng)的考慮范圍,目的在于控制人口增長、節(jié)約自然資源、保護生態(tài)環(huán)境,促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展重點考慮資源環(huán)境承載力,對于改善生態(tài)環(huán)境、節(jié)約自然資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)生了積極影響。

以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體充分認識到人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的時代要求,將“經(jīng)濟—人口—資源—環(huán)境”納入發(fā)展規(guī)劃,提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,對建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好的社會環(huán)境具有理論指導(dǎo)和實踐意義。

(六)科學發(fā)展觀

改革開放以來,中國逐步建立市場經(jīng)濟體制,經(jīng)濟發(fā)展迎來嶄新的上升期。然而,“唯GDP論”的政治考核制度使得部分官員過度重視經(jīng)濟績效而忽視環(huán)境保護問題,“高投入、高消耗、高排放、低效率”的傳統(tǒng)工業(yè)化模式引致自然資源需求激增、生態(tài)環(huán)境惡化、人與自然矛盾突出等問題。如何兼顧經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護,成為黨和中央政府亟待解決的重要課題。以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出“堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的科學發(fā)展觀。“科學發(fā)展”“以人為本”“和諧社會”成為貫穿中國經(jīng)濟社會發(fā)展理念的新坐標。

1.提出“以人為本”發(fā)展理念

胡錦濤明確科學發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展,“發(fā)展”是對我們黨和國家歷史任務(wù)的高度概括,強調(diào)任何時候我們都不能止步不前,而是要不斷改革發(fā)展、與時俱進?？茖W發(fā)展觀的核心是以人為本,這深刻揭示了我們黨為人民服務(wù)、為人民謀幸福的不變宗旨?！耙匀藶楸尽?說明我們黨以人民為中心,一切奮斗皆是為了更好地服務(wù)于人民的美好需求。人民的美好需求,不僅包括物質(zhì)需求,還包括精神需求。黨和國家不僅要為人民提供經(jīng)濟保障,還要打造和諧的自然—社會環(huán)境,建立良好的人與自然關(guān)系。

2.明確“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的發(fā)展要求

“全面”指的是人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面都要發(fā)展,不能顧此失彼?！皡f(xié)調(diào)”指的是統(tǒng)籌兼顧、均衡發(fā)展。不僅要兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性、區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性,更要照顧經(jīng)濟—資源的均衡性?！翱沙掷m(xù)”就是要保證當代人的發(fā)展不以犧牲子孫后代的需要為代價,要保證發(fā)展能夠一代代地傳承下去?！按龠M經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”是科學發(fā)展觀的最終追求,是在不斷滿足人民需求的基礎(chǔ)上,兼顧經(jīng)濟—社會—環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,最終實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)、各個層面的全面發(fā)展。

黨的十六大以來,以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出“科學發(fā)展觀”,全面、科學、系統(tǒng)地回答了關(guān)于中國發(fā)展的問題?！翱茖W發(fā)展觀”的提出,標志著中國共產(chǎn)黨對可持續(xù)發(fā)展有了更高的認識。從本質(zhì)上來說,科學發(fā)展觀是我們黨對可持續(xù)發(fā)展的繼承與發(fā)揚,為構(gòu)建社會主義和諧社會提供了理論指導(dǎo)和思想指南。

(七)生態(tài)文明建設(shè)思想

21世紀以來,全球氣候變暖、稀有物種滅絕、洪澇災(zāi)害頻發(fā)等問題不斷向人類敲響警鐘:必須順應(yīng)自然、尊重自然、保護自然,與自然和諧相處。面對有限的自然資源,必須摒棄以往濫用亂用的方式,促進資源高效利用。2012年以來,以習近平同志為核心的黨中央吸收、凝聚幾代共產(chǎn)黨人關(guān)于“人與自然”的先進思想,提出推進生態(tài)文明建設(shè)的偉大戰(zhàn)略決策。黨的十八大在“五位一體”總體布局中強調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性;黨的十九大報告明確指出,建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計;黨的二十大強調(diào)要“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制,完善生態(tài)保護補償制度”,并就此作出具體部署。內(nèi)涵豐富的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略體現(xiàn)了生態(tài)文明與中國古代文明的契合性,是基于東方智慧的文明之道,標志著中國自然資源管理思想進入高度成熟階段,彰顯了道路自信、理論自信、制度自信、文化自信,推動中國生態(tài)文明建設(shè)走向了新時代。

1.兩山理論

2005年,習近平提出了著名的“綠水青山就是金山銀山”論斷。十幾年來,習近平對“兩山”關(guān)系不斷完善,形成了內(nèi)涵更為豐富的“兩山理論”:既要綠水青山,又要金山銀山;寧要綠水青山,不要金山銀山;綠水青山就是金山銀山?！皟缮嚼碚摗鄙钊霚\出地闡釋了面對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護,我們該如何取舍的問題。第一,發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境不是對立面,而是可以“兼而得之”。在發(fā)展經(jīng)濟的時候,要考慮資源環(huán)境承載力,這樣既保護了環(huán)境,又發(fā)展了經(jīng)濟。第二,當經(jīng)濟、環(huán)境出現(xiàn)矛盾,二者只能擇其一時,我們要明確選擇“綠水青山”。自然資源是經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)保障,若是不顧長遠發(fā)展,一味地以資源消耗換取經(jīng)濟進步,會導(dǎo)致不可逆的損害,最終也發(fā)展不了經(jīng)濟。第三,生態(tài)資源是我們不可多得的財富,保護好生態(tài)就是保護好經(jīng)濟。良好的生態(tài)環(huán)境可以帶來源源不斷的經(jīng)濟財富,生態(tài)優(yōu)勢就變成了經(jīng)濟優(yōu)勢。著名的“兩山理論”內(nèi)涵層層遞進,強調(diào)重視無機環(huán)境的本身價值,反映了人們思維不斷進步、經(jīng)濟—生態(tài)向好發(fā)展的過程,是生態(tài)文明建設(shè)思想的靈魂所在,為保護自然資源提供了理論指引。

2.“生命共同體”的重要論述

生態(tài)環(huán)境治理一直是習近平關(guān)注的重點。2013年,習近平關(guān)于“山水林田湖是一個生命共同體”這一論斷將自然無機界的各類資源有機地聯(lián)系起來。后來,習近平逐步將“草”“沙”納入其中,指出山水林田湖草沙是一個生命共同體,〔34〕豐富了“共同體”的內(nèi)涵。2021年7月,習近平在西藏考察時進一步提出“堅持山水林田湖草沙冰一體化保護”,〔35〕更加全面系統(tǒng)地指明了生態(tài)環(huán)保方向。習近平從全局的眼光看待自然資源,認為各類資源是一個有機整體。生態(tài)治理、自然修復(fù)不應(yīng)該將山水林田湖草沙冰割裂開來,而應(yīng)該意識到,森林盡失會導(dǎo)致水土流失,土壤受損會引發(fā)農(nóng)業(yè)危機,全球變暖會使得冰川融化,進而產(chǎn)生物種滅絕現(xiàn)象。自然要素間存在普遍的內(nèi)在聯(lián)系,在修復(fù)治理的過程中要順應(yīng)自然規(guī)律,力求均衡。習近平指出,“人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在樹?！薄?6〕他生動闡釋了人與自然、自然要素與自然要素之間相互影響、無法割裂的共生共榮關(guān)系。2017年,習近平在黨的十九大報告中指出,人與自然是生命共同體。這是新時代黨中央對馬克思主義生態(tài)觀、中華傳統(tǒng)文化、先進生態(tài)思想的繼承和發(fā)展,〔37〕從根本上闡釋了人與自然唇齒相依、休戚與共的一體化關(guān)系。一方面,人類與各類自然資源一樣,是自然界的組成部分;另一方面,人類與各類資源共同組成了自然界,人類與山水林田湖草沙冰是一個有機的整體。在管理、利用自然資源時,要尊重自然規(guī)律,樹立長遠的、可持續(xù)的眼光,既要開發(fā)自然資源,也要保護自然資源,否則最終受損的是人類自己。

3.“美麗中國”建設(shè)構(gòu)想

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央全面深化自然資源管理體制改革,帶領(lǐng)全國人民開啟生態(tài)文明建設(shè)新征程。習近平強調(diào),生態(tài)文明建設(shè)需要在最嚴格的制度、最嚴密的法治下開展?！?8〕2015年9月,中共中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,要求樹立發(fā)展與保護相統(tǒng)一的理念,建立綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展體系,為子孫后代留下藍天凈土?！懊利愔袊钡慕ㄔO(shè)構(gòu)想進一步為生態(tài)治理、環(huán)境保護指明了方向。它表明,我們建設(shè)的社會主義現(xiàn)代化強國不僅要經(jīng)濟發(fā)展水平高、人民幸福感強,更要生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美。建設(shè)美麗中國,要以改善環(huán)境為導(dǎo)向,樹立生態(tài)文明理念,遵照生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律,保護生物多樣性,維護生態(tài)平衡。2018年3月,十三屆全國人大一次會議表決通過了《憲法修正案》,為建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)美麗中國目標提供了根本遵循和法律保障。

4.“人類命運共同體”蘊含的全球生態(tài)價值觀

面對全球范圍內(nèi)凸顯的資源環(huán)境約束和日益緊迫的氣候變化問題,習近平總書記在很多場合反復(fù)闡述構(gòu)建人類命運共同體的思想,呼吁各國攜手構(gòu)建合作共贏的生態(tài)環(huán)境保護和治理機制。習近平指出“保護生態(tài)環(huán)境,應(yīng)對氣候變化,維護能源資源安全,是全球面臨的共同挑戰(zhàn)”,〔39〕“我們要堅持同舟共濟、權(quán)責共擔”?！?0〕習近平堅持人與自然和諧相處的理念,認為人類是自然的一部分?！?1〕“人類命運共同體”是站在全人類高度和面向世界范圍的“持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗”的新理念,強調(diào)生態(tài)文明和資源保護利用的全球生態(tài)價值觀,彰顯了中國立場和中國智慧。

“生態(tài)興則文明興,生態(tài)衰則文明衰”。以習近平同志為核心的黨中央在吸取前人經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,與時俱進地提出生態(tài)文明建設(shè)、兩山理論、人與自然生命共同體、建設(shè)美麗中國等重要思想,提倡協(xié)調(diào)統(tǒng)一和有機聯(lián)系,既破解了“魚與熊掌難以兼得”的矛盾,又為新階段統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理自然資源提供了先進的理論指導(dǎo)。

二、建黨以來自然資源管理體制的變遷歷程

為更好地梳理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不同歷史時期的自然資源管理體制變遷歷程,本文以黨的歷次重要會議或歷史節(jié)點為依據(jù),將中國共產(chǎn)黨對自然資源的管理歷程劃分為“萌芽期——探索期——完善期——深化改革期”四個重要階段。

(一)萌芽期(中共一大到新中國成立前夕,1921—1949年)

1921年7月23—31日,中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會召開,正式宣告中國共產(chǎn)黨成立。從中共一大到新中國成立前夕,黨的工作重心一直放在新民主主義革命上,希望徹底完成革命的任務(wù),解放全中國,但也不乏資源管理、環(huán)境保護的舉措。1928年12月,中國共產(chǎn)黨第一部成文土地法——《井岡山土地法》誕生,該法明確了竹木山的歸屬權(quán)以及竹木的分配、獲取方式,從制度上避免了竹木資源的濫用、浪費問題。1932年3月,中華蘇維埃共和國提出“實行普遍的植樹運動”。植樹造林,不僅能夠綠化荒山野嶺,還能抵擋風沙、防止水土流失,在修復(fù)山河、保護資源的基礎(chǔ)上,增加人民群眾的利益。此外,在該時期內(nèi)形成的南泥灣精神也在彰顯著中國共產(chǎn)黨探索自然、順應(yīng)自然、保護自然的偉大實踐。

(二)探索期(新中國成立之初到黨的十一屆三中全會前夕,1949—1978年)

1.自然資源管理機構(gòu)設(shè)置安排

新中國成立之初,百廢待興,考慮到現(xiàn)實國情,中國共產(chǎn)黨決定實行計劃經(jīng)濟體制,自然資源管理體制必然也要與之相適應(yīng)。毛澤東思想以林業(yè)和水利為切入點,提出植樹造林、興修水利、治理水患、保護環(huán)境、節(jié)約和綜合利用資源等方針政策。〔42〕該階段,我國圍繞資源屬性、產(chǎn)品和生產(chǎn)技術(shù)特征分別設(shè)置產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部門,并由國家統(tǒng)一下達任務(wù),通過“行政命令”的方式實現(xiàn)自然資源的有效管理?！?3〕在設(shè)置國家機構(gòu)方面,當新中國成立之初,黨的實踐經(jīng)驗較為匱乏之時,即初步建立了諸多機構(gòu)部門,負責管理國家土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、林業(yè)資源、草原資源等。如在土地資源管理方面,國家于1949年11月成立內(nèi)務(wù)部地政司,負責管理土地征用、地租、城市房地產(chǎn)等工作。1952年以后逐漸將相關(guān)工作移交至新成立的專業(yè)部門。如,在1952年8月建立建筑工程部,接手原屬于內(nèi)務(wù)部地政司的城市營建規(guī)劃及考核職能。在礦產(chǎn)資源管理方面,黨中央于1950年成立中國地質(zhì)工作計劃指導(dǎo)委員會、中國科學院地質(zhì)研究所、中國科學院古生物研究所、礦產(chǎn)地質(zhì)勘探局,負責編制地質(zhì)工作方針、組織地質(zhì)礦產(chǎn)勘探等工作。1952年,中央人民政府地質(zhì)工作部成立。

2.自然資源管理機構(gòu)調(diào)整變遷

隨著社會主義改造進入高潮期,部分產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部門任務(wù)過多,有必要對資源管理系統(tǒng)進行重新劃分,并進一步細分部門類別,如將燃料工業(yè)部拆分為煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部等。在水資源管理方面,國家成立水利部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國水利建設(shè)事業(yè),輔之以4個流域機構(gòu),先后成立電力工業(yè)部、水利電力部等,以防治洪澇災(zāi)害、建設(shè)安全規(guī)范的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施,滿足安全性的生產(chǎn)、生活需求。隨著中華人民共和國的成立及國家對部門職責的微調(diào)整合,各部門經(jīng)歷了新建、撤銷、合并等過程,其名稱、主管內(nèi)容也發(fā)生了相應(yīng)的變化。如,在林業(yè)管理方面,新中國根據(jù)組織法設(shè)立的中央人民政府林墾部分別于1951、1954年先后更名為中央人民政府林業(yè)部、中華人民共和國林業(yè)部。在更名為林業(yè)部的同時,原本負責的墾務(wù)工作也交由農(nóng)業(yè)部負責。為更好地管理林業(yè)、林政工作,國家于1956年成立森林工業(yè)部,并于兩年后將其并入林業(yè)部。同時,將管理權(quán)下放,在各省份成立林業(yè)廳。在草原資源管理方面,將草原定義為和土地一樣重要的生產(chǎn)資料,實行全民所有和農(nóng)牧業(yè)集體經(jīng)濟組織集體所有、自由放牧的政策,具體的管理職能由農(nóng)業(yè)、農(nóng)牧部門履行?！?4〕與其他資源部門不同,新中國成立初期,我國尚未有專門的海洋管理機構(gòu),主要依照海洋資源的自然屬性與陸地資源進行合并管理。如農(nóng)業(yè)水產(chǎn)部門負責海洋漁業(yè)水產(chǎn)工作,交通部管理海上交通運輸工作。至1964年7月,國家海洋局正式成立。在探索期內(nèi),我國依據(jù)資源類型建立了不同的資源管理部門,并根據(jù)需要進行動態(tài)調(diào)整,不斷嘗試。盡管各部門各司其職提高了資源管理效率,但也表現(xiàn)出明顯的“分散”特征,且該階段我國資源利用以經(jīng)濟建設(shè)為中心,造成的粗放型生產(chǎn)方式不可避免地對環(huán)境造成了損害。1973年8月,我國召開第一次全國環(huán)境保護會議,通過了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》,確定了“全面規(guī)劃,合理布局,綜合利用,化害為利,依靠群眾,大家動手,保護環(huán)境,造福人民”的環(huán)保工作方針?！?5〕

(三)完善期(黨的十一屆三中全會到黨的十八大前夕,1978—2012年)

在社會主義改造和社會主義建設(shè)階段,中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民集中精力發(fā)展經(jīng)濟,在工業(yè)體系建設(shè)取得重大成就的同時,不可避免地暴露出局部環(huán)境污染加劇問題。尤其是轟轟烈烈的“大躍進”運動,極大地破壞了農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng),造成糧食生產(chǎn)的安全危機。1978年,中國共產(chǎn)黨將全國各族人民動員起來,實施改革開放政策,全力推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。為確保經(jīng)濟建設(shè)與資源環(huán)境保護并行發(fā)展,黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)了完善自然資源管理的重要性。在此時期,政府工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃(規(guī)劃)、立法等領(lǐng)域更加重視資源環(huán)境等問題,促進了自然資源管理體制的進一步完善。

1.確立環(huán)境保護為基本國策

環(huán)境保護問題是我國現(xiàn)代化發(fā)展中必須面對的問題。1978年,新中國首次以根本大法的形式確定了環(huán)境保護和自然資源保護的重要地位,環(huán)境保護政策也成為公共政策體系的重要組成部分。1983年,環(huán)境保護被確定為基本國策,政府提出了“三同步”和“三統(tǒng)一”的環(huán)境與發(fā)展戰(zhàn)略?！?6〕

2.資源環(huán)境保護理念逐步明確

改革開放后,政府工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中有關(guān)資源環(huán)境保護問題的闡述逐漸增加。1981年,黨中央提出“合理地開發(fā)和利用自然資源”的要求?！?7〕“六五計劃”“七五計劃”相繼納入環(huán)保內(nèi)容并依照資源種類制定國土資源、林業(yè)資源、水資源、能源節(jié)約等不同領(lǐng)域的工作目標。在這一階段,我國加大自然資源開發(fā)力度以保障工業(yè)用能、農(nóng)業(yè)和生活用水,賦予了自然資源更多的經(jīng)濟屬性,但是關(guān)于生態(tài)修復(fù)、環(huán)境質(zhì)量管理等工程的重視程度不高?！?8〕1987年,黨的十三大報告明確指出我國經(jīng)濟活動效益低下,要求摒棄傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營方式,走向集約經(jīng)營的軌道,降低生產(chǎn)要素消耗水平,提高資源利用效率,實現(xiàn)資源合理配置?！鞍宋逵媱潯焙汀熬盼逵媱潯逼陂g,我國繼續(xù)將自然資源管理相關(guān)內(nèi)容納入計劃中,對資源管理和環(huán)境保護設(shè)定的目標任務(wù)有所增加,體現(xiàn)了黨和國家對自然資源管理的更高要求。

3.健全自然資源管理立法體系

1979年9月,新中國首部以保護環(huán)境為主題的專門法律——《環(huán)境保護法(試行)》誕生。該部法律明確規(guī)定了保護自然環(huán)境、防治污染的內(nèi)容和其他公害管理、環(huán)境保護機構(gòu)的職責及對環(huán)境保護主體的獎懲措施等。1982年,《憲法》基于原有的環(huán)境保護條款,增加了保障自然資源合理利用、保護林木等內(nèi)容。隨后,我國又頒布一系列單行資源法。土地資源管理制度的主要法律依據(jù)是《土地管理法》(1986年),又輔之以其他土地管理政策和法律法規(guī),加強宏觀調(diào)控力度,不斷優(yōu)化和健全土地管理制度。礦產(chǎn)資源管理制度的主要法律依據(jù)是《礦產(chǎn)資源法》(1986年)。水資源管理的法律制度基本涵蓋了水資源保護和管理的主要方面和關(guān)鍵環(huán)節(jié),主要法律依據(jù)有:《水污染防治法》(1984年)、《水法》(1988年)、《水土保持法》(1991年)等。林業(yè)管理的主要內(nèi)容有林地管理、林木采伐管理、木材流通管理、森林資源與生態(tài)保護等,森林資源管理制度的主要法律依據(jù)為1998年修正的《森林法》。草原資源管理制度的主要法律依據(jù)是1985年出臺的《草原法》。草原管理的主要內(nèi)容有:在草場承載能力范圍內(nèi)對草地資源的可持續(xù)利用;對草原物種和生態(tài)系統(tǒng)的保護;對草原具有社會價值的文化遺產(chǎn)的保護;等等。海洋資源管理制度的主要法律依據(jù)為《海洋環(huán)境保護法》(1982年),其他法規(guī)有《海上交通安全法》《海洋傾廢管理條例實施辦法》《海島保護法》等。

4.初步建立自然資源有償使用制度和問責機制

資源管理、資源配置、資源使用的主要目的在于發(fā)展經(jīng)濟、服務(wù)民生。我國社會主義市場經(jīng)濟體制日趨完善,誘發(fā)了基于市場型手段的資源管理政策的萌芽。1984年,我國開始征收資源稅,稅目包括煤炭、石油、天然氣和鐵礦石。1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》確立了探礦權(quán)和采礦權(quán)的有償使用和交易制度。根據(jù)規(guī)定,開采礦產(chǎn)資源必須繳納資源稅和資源補償費。1987年,我國開始征收耕地占用稅,以限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地,促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。20世紀90年代,政府部門對資源環(huán)境的監(jiān)管持續(xù)加強,采用了更加嚴格的命令控制型手段。同時,基于市場型管理手段的排污權(quán)交易試點工作得以開展。黨和國家首先在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域建立行政問責機制。1998年,“兩控區(qū)”政策開始實行;〔49〕2011年國家發(fā)展改革委印發(fā)通知,批準“二省五市”(北京市、上海市、天津市、重慶市、湖北省、廣東省和深圳市)開展碳交易試點工作。2005年,“十一五規(guī)劃”強調(diào)加快建立生態(tài)補償機制。命令控制型與市場型相結(jié)合的環(huán)境政策對于控制污染物排放、保護自然資源產(chǎn)生了有利的影響。

(四)深化改革期(黨的十八大以來,2012年至今)

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央全面深化自然資源管理體制改革,開創(chuàng)了自然資源管理的新局面。

1.堅持人與自然和諧共生,將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局

面對日益嚴峻的自然資源短缺和環(huán)境污染問題,如何兼顧經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護已成為關(guān)系人類福祉的重大問題。2012年,黨的十八大提出“五位一體”總體布局,從資源節(jié)約集約高效利用、水資源管理、國土空間管制、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等方面作出要求,明確了尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。2017年,黨的十九大在已有的基礎(chǔ)上,對資源管理有了更加深刻的認識,會上強調(diào)了能源安全的重要性,并針對“推進綠色發(fā)展”“著力解決突出環(huán)境問題”“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度”“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”等四方面問題作出頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署。

2.強化自然資源監(jiān)管機制,建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制

2013年,黨的十八屆三中全會討論通過了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。2015年,涉及自然資源資產(chǎn)的離任考核工作逐漸啟動。2017年,黨中央明確指出領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計時有關(guān)自然資源資產(chǎn)的具體要求和標準,并要求各地區(qū)各部門結(jié)合標準落實績效考核工作。自然資源資產(chǎn)離任審計作為一種新的審計類型,是建設(shè)生態(tài)文明制度體系的重要組成部分,是推進中國可持續(xù)發(fā)展、加強生態(tài)文明建設(shè)的一項重大創(chuàng)新,有助于促進資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變與利用效率的有效提升。

3.推進完善自然資源法制管理體系

為保護資源環(huán)境,推進生態(tài)文明建設(shè),促進自然資源可持續(xù)利用,我國分別于2014、2015、2023年重新修訂《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》等法律。2018年,為保證自然資源管理“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”,我國重新修正《憲法》,將生態(tài)文明納入國家根本大法的范疇,為資源保護提供了法律保障機制。

4.強化自然資源資產(chǎn)化管理制度

2015年,黨提出加快生態(tài)文明建設(shè)的目標、任務(wù)和舉措,并形成了包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理在內(nèi)的“四梁八柱”生態(tài)文明制度體系。2017年,黨的十九大明確提出“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)”“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”,將自然資源資產(chǎn)化管理上升至國家戰(zhàn)略層面,彰顯了自然資源的重要地位。

5.推進自然資源管理機構(gòu)改革,促進國家自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理

2018年3月,黨中央、國務(wù)院對資源管理機構(gòu)作出重大調(diào)整,組建中華人民共和國自然資源部、中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部、中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中華人民共和國應(yīng)急管理部、國家林業(yè)和草原局,并優(yōu)化水利部職責,重新整合相關(guān)部門。各類自然資源管理部門的重新組建和整合,有助于實現(xiàn)山水林田湖草沙冰等自然資源的綜合管理,標志著我國自然資源監(jiān)管機構(gòu)的改革邁上了新臺階。

6.推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn),挖掘生態(tài)系統(tǒng)中的自然要素價值

2021年4月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》,圍繞自然資源確權(quán)登記、生態(tài)產(chǎn)品信息普查、生態(tài)產(chǎn)品價值評價體系構(gòu)建、生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范制定及應(yīng)用等進行安排部署,強調(diào)了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)在提升人類福祉、促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境以及實現(xiàn)人與自然和諧共生等方面的重要作用。黨的二十大報告關(guān)于“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制,完善生態(tài)保護補償制度”作出具體部署,堅持環(huán)境保護優(yōu)先原則,強調(diào)在生態(tài)系統(tǒng)功能修復(fù)和環(huán)境治理過程中實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值增量、增加生態(tài)產(chǎn)品供給。生態(tài)產(chǎn)品涉及生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng),其價值實現(xiàn)依賴資源、產(chǎn)品和資本的轉(zhuǎn)化。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn),有助于挖掘自然要素價值、發(fā)揮市場化手段促進企業(yè)和社會各界共同參與資源開發(fā),是推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的新模式。

三、自然資源管理體制建設(shè)路徑的建議

建黨以來,中國共產(chǎn)黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合現(xiàn)實問題不斷完善自然資源管理政策,特別是黨的十八大以來,我國生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生了轉(zhuǎn)折性、全局性變化。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制,成為促進生態(tài)—經(jīng)濟—社會復(fù)合系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要路徑以及“兩山理論”順利轉(zhuǎn)化的核心驅(qū)動力。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制能夠開拓自然要素價值向經(jīng)濟價值和社會價值的轉(zhuǎn)化路徑,對提升居民福祉、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、推進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。基于此,進入新發(fā)展階段,我國自然資源管理體制改革的建設(shè)路徑應(yīng)充分考慮生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn),動員全社會力量共同參與,實現(xiàn)“全方位、深層次、高效率和多元化”的自然資源資產(chǎn)管理方式和價值轉(zhuǎn)化。

第一,健全綜合性自然資源監(jiān)管機構(gòu),對自然資源實行綜合化管理制度。傳統(tǒng)的自然資源管理以分割式管理為主,根據(jù)資源種類將自然資源管理部門劃分為國土、農(nóng)業(yè)和水利等部門,雖然提高了自然資源統(tǒng)計和管理效率,但違背了自然資源“生命共同體”原則。如,作為自然資源系統(tǒng)的構(gòu)成要素,山水林田湖草沙冰之間存在相互依存、相互影響的關(guān)系,基于人為劃分部門類別的方式管理自然資源,會忽視自然要素之間的有機聯(lián)系。〔50〕世界是一個有機的整體,人與自然、自然資源與自然資源之間存在著密不可分的整體性、統(tǒng)一性關(guān)系。2018年,中央政府重新組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等自然資源監(jiān)管部門,標志著我國資源統(tǒng)一管理制度的落地實施。隨后,中央以政府機構(gòu)改革為切入點,加快轉(zhuǎn)變政府職能,強調(diào)各部門之間要團結(jié)協(xié)作、互相監(jiān)督,樹立“整體與局部”的意識。在制定資源管理決策時,各部門既要關(guān)注單要素資源狀況,又要將生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性納入考慮范圍。正所謂“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田,很容易顧此失彼,最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞”?！?1〕這必然要求厘清各部門之間的職責關(guān)系,整合部門之間的相關(guān)職能,將分工合作與統(tǒng)一部署相結(jié)合,對自然資源實行綜合化管理制度,統(tǒng)籌管理自然資源、防治環(huán)境損毀事件、推進生態(tài)文明建設(shè)。

第二,考慮區(qū)域異質(zhì)性,因地制宜完善自然資源管理體制。中國幅員遼闊,動植物資源的地帶性、水資源的流動性、礦產(chǎn)資源的成礦帶特征等因素使得不同區(qū)域的自然資源分布存在明顯空間差異,山水林田湖草沙冰等資源通常集中于某一特定的區(qū)域。這就要求自然資源管理必須因地制宜,根據(jù)區(qū)域特征采取有的放矢的保護措施,充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的管制作用。針對不同的管理對象,堅持宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林等,以山水林田湖草沙冰等自然區(qū)域為管理單元,按照統(tǒng)一的標準劃定生態(tài)功能區(qū)。針對重要的生態(tài)資源,以國家公園制度為基礎(chǔ),建立自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等,并安排工作人員進行合理維護。針對國家級城市群,如京津冀、長三角、珠三角等,要求優(yōu)化城市群內(nèi)部空間格局,劃定城市群發(fā)展邊界,堅持經(jīng)濟發(fā)展與資源保護相結(jié)合。針對農(nóng)田等自然資源豐富的地區(qū),要注重協(xié)調(diào)人地關(guān)系,依托專業(yè)知識構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局、農(nóng)耕產(chǎn)業(yè)格局等,劃定嚴格的生態(tài)紅線,控制開發(fā)強度,保護自然資源。

第三,完善資源總量集約化管理制度。中國地大物博,但人均資源量相對匱乏,尤其是與經(jīng)濟社會發(fā)展的旺盛需求相比,我國自身的自然資源供給更凸顯其稀缺性。新發(fā)展階段,中國資源約束趨緊和人均資源匱乏的現(xiàn)實國情決定必須實施資源總量集約化管理制度和全面節(jié)約制度。首先,建立健全山水林田湖草沙冰約束性指標體系,實行資源消耗“總量—強度”雙控制度,嚴格設(shè)定資源消耗上限和生態(tài)紅線,建立目標責任制,將雙控指標納入地方政績考核體系,作為各級干部評級晉升的重要依據(jù)。其次,全面落實資源節(jié)約集約循環(huán)利用制度。無論是自然資源的開發(fā)還是利用環(huán)節(jié),均要秉承節(jié)約集約循環(huán)發(fā)展的原則,以“資源消耗最小化,資源產(chǎn)出最大化”為目標,滿足社會發(fā)展需求。最后,要牢固樹立“可持續(xù)發(fā)展”理念,因地制宜建設(shè)資源循環(huán)利用基地,對垃圾進行無害化處理和有效利用,提高廢棄物循環(huán)利用水平。

第四,強化國土空間開發(fā)保護,統(tǒng)籌推進國土空間綜合整治。自然資源部的組建有助于實現(xiàn)資源系統(tǒng)化管理。然而,現(xiàn)階段我國人地矛盾突出、區(qū)域發(fā)展不平衡,國土空間布局亟待優(yōu)化。統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,解決區(qū)域資源分布不均衡矛盾迫在眉睫。一方面,明確主體功能區(qū)的基礎(chǔ)性作用,完善國土空間開發(fā)保護制度,以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌推進各類空間規(guī)劃,完善生態(tài)紅線,保護糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū),控制國土空間開發(fā)強度。另一方面,完善國土空間用途管制制度,不僅要管控農(nóng)用地和建設(shè)用地,更以土地用途管制為基礎(chǔ),管控山水林田湖草沙冰等自然資源,做到空間區(qū)域全覆蓋,不斷提升國土空間用途管制的治理能力,推進國土空間用途管制治理模式持續(xù)創(chuàng)新,形成人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。

第五,完善自然資源交易機制,健全自然資源資產(chǎn)管理體制。生產(chǎn)力的發(fā)展使得自然資源的稀缺性日漸凸顯,自然資源的稀缺性又決定自然資源的資產(chǎn)價值?！?2〕“綠水青山就是金山銀山”不僅說明在發(fā)展經(jīng)濟時要注重環(huán)境保護,還反映了自然資源的資產(chǎn)屬性。習近平強調(diào),“要充分運用市場化手段”,“完善資源環(huán)境價格機制”。因此,要拓展自然資源資產(chǎn)交易的渠道,構(gòu)建自由公平的市場交易機制,讓市場發(fā)揮主導(dǎo)性作用,優(yōu)化自然資源配置,促進自然資源資產(chǎn)保值增值。此外,我國自然資源管理部門依然存在職能交叉、資源多頭管理、權(quán)責不明晰等問題,導(dǎo)致所有權(quán)主體缺失、各部門之間的關(guān)系難以界定。由此可見,明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)尤為重要,有必要制定嚴格的權(quán)責清單,明確各類資源的產(chǎn)權(quán)主體和歸屬關(guān)系。

第六,加強立法,健全自然資源管理責任追究制度。時至今日,在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下,中國的自然資源管理法制體系日臻完善,但也存在以下問題:部分自然資源法律制度相對欠缺,導(dǎo)致自然資源監(jiān)管不嚴格,難以形成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的監(jiān)管合力,不利于自然資源的開發(fā)和保護。針對這些問題,有必要建立系統(tǒng)完備的自然資源法律法規(guī)體系,強化各級領(lǐng)導(dǎo)干部山水林田湖草沙冰等自然資源的治理責任,統(tǒng)籌推進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度,落實領(lǐng)導(dǎo)干部推進生態(tài)文明建設(shè)的責任,建立最嚴格的資源環(huán)境損害責任追究制度,依法高效管理自然資源。

第七,建立及時有效的自然資源管理監(jiān)督機制。自然資源部的組建有助于推動自然資源管理系統(tǒng)化、專業(yè)化、科學化,但也存在權(quán)力過度集中和滋生腐敗的潛在風險。因此,自然資源管理還需配套實施相應(yīng)的監(jiān)督機制,具體包括:搭建統(tǒng)一有效的監(jiān)督平臺,充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)進行平臺監(jiān)督,建立自然資源數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng),實現(xiàn)各類資源管理信息共享及公共治理透明化。堅持“良法善治”,提高公眾參與度,完善公眾監(jiān)督機制,拓展輿論監(jiān)督渠道,對于群眾反映的資源環(huán)境違法行為,要及時處理,及時整改。

第八,積極開展自然資源保護宣傳教育活動。氣候變暖、冰川融化導(dǎo)致資源管理和規(guī)劃更加復(fù)雜化,因此,有必要加強自然資源國情和生態(tài)價值的教育,提升人們的資源環(huán)境保護意識。一方面,應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺、新聞媒介等開展地球日、節(jié)能周等宣傳活動,面向社會公眾普及資源知識。另一方面,要加強思想教育,將生態(tài)文明理念貫穿國民教育、干部培訓(xùn)等各方面,設(shè)立自然資源教育基地,形成“人人學資源,人人惜資源”的良好氛圍?？傊?社會各界要主動參與自然資源環(huán)境保護事業(yè),加強保護資源環(huán)境的責任感、使命感,踐行垃圾分類政策,養(yǎng)成拒絕使用一次性餐具等習慣。

第九,完善生態(tài)產(chǎn)品價值度量方案,開拓價值轉(zhuǎn)化和變現(xiàn)路徑。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)即通過生態(tài)補償和市場化手段對生態(tài)產(chǎn)品中蘊含的生態(tài)、經(jīng)濟和社會價值進行價值轉(zhuǎn)化。因此,生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是一個涉及多元目標的復(fù)雜系統(tǒng)性工程,有必要結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在動力源和社會、經(jīng)濟系統(tǒng)等外部驅(qū)動力完善生態(tài)產(chǎn)品價值度量方案,并基于生態(tài)價值實現(xiàn)難點進一步開拓生態(tài)價值轉(zhuǎn)化和變現(xiàn)路徑。一方面,應(yīng)充分考慮生態(tài)產(chǎn)品的概念內(nèi)涵、明確生態(tài)產(chǎn)品的存量或流量屬性、統(tǒng)一生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系與方法、落實生態(tài)空間權(quán)益確權(quán),避免不同系統(tǒng)與區(qū)域之間價值核算的交叉重疊,確保度量結(jié)果在生態(tài)補償與市場交易應(yīng)用上的科學性。另一方面,應(yīng)充分挖掘地區(qū)生態(tài)資源與文化供給潛力,依托生態(tài)資源優(yōu)勢促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和農(nóng)業(yè)特色化發(fā)展,立足生態(tài)人文和民俗特色開發(fā)地區(qū)旅游業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)村文旅與休閑農(nóng)業(yè),推進生態(tài)產(chǎn)品價值增值的同時,實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展。

四、結(jié) 語

“富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”目標對新時代中國自然資源管理提出更高的要求。梳理建黨百余年以來的自然資源管理思想演進歷程、體制變遷歷程,提出考慮生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的自然資源管理體制建設(shè)路徑,對于推進生態(tài)文明建設(shè)具有重要的參考意義。

建黨以來,中國共產(chǎn)黨將馬克思主義辯證自然觀與中國傳統(tǒng)生態(tài)哲學思想相結(jié)合,形成具有中國特色、契合中國語境的自然資源管理理論體系。在中國改革與發(fā)展的實踐中,中國共產(chǎn)黨在自然資源管理體制的“萌芽期”“探索期”“完善期”“深化改革期”四個階段,與時俱進地推動體制革新,實現(xiàn)自然資源管理由單項資源分割管理向國有資源集中統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央不斷深化自然資源資產(chǎn)管理體制改革,產(chǎn)生了新時代中國特色生態(tài)文明建設(shè)的重大理論創(chuàng)新。在新的歷史時期,針對自然資源管理面臨的復(fù)雜局面和深層次問題,本文還提出具體可行的實踐路徑:健全綜合性自然資源監(jiān)管機構(gòu),對自然資源實行綜合化管理制度;考慮區(qū)域異質(zhì)性,因地制宜完善自然資源管理體制;完善資源總量管理和全面節(jié)約制度;強化國土空間開發(fā)保護,統(tǒng)籌推進國土空間綜合整治;完善自然資源交易機制,健全自然資源資產(chǎn)管理體制;加強立法,健全環(huán)保責任追究制度;建立及時有效的監(jiān)督機制;積極開展自然資源保護宣傳教育活動;完善生態(tài)產(chǎn)品價值度量方案,開拓價值轉(zhuǎn)化和變現(xiàn)路徑。

需要指出的是,自然資源管理涉及范圍廣泛,具有復(fù)雜性、整體性、系統(tǒng)性特征,需要中央政府的頂層設(shè)計與地方政府的管理實踐相結(jié)合。本文嘗試在新的歷史條件下探討自然資源管理體制改革,更多的是基于宏觀角度展開理論分析并提出相應(yīng)對策,但在制度政策設(shè)計和實踐考察的研究等層面仍有待加強。有關(guān)自然資源有償使用制度、自然資源資產(chǎn)負債表的編制、自然資源權(quán)責明晰、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等問題仍然值得學術(shù)界、管理部門、決策機構(gòu)等進行更深入的研討。