張 凌 傅廣宛

（1.上海開放大學(xué)，上海 200433；2.中國(guó)政法大學(xué)，北京 1022491）

一、理論聯(lián)結(jié)：決策咨詢與結(jié)構(gòu)功能主義

“咨詢”一詞古已有之，在古代中國(guó)其含義便與行政事務(wù)相關(guān)，多用于官員之間商討各類事宜，特別常用于王公大臣身邊出謀劃策之人?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中，“咨詢”的釋義為“詢問，征求意見”。現(xiàn)代社會(huì)里，咨詢逐漸脫離個(gè)人間的交流行為，其含義發(fā)展成了對(duì)人類智力的開發(fā)和綜合的過程，在此過程中，智力和知識(shí)的匯集產(chǎn)生了綜合效益，從而使得一部分特定的人成為決策者的顧問、參謀，而他們的組織就成了“思想庫”。并且，咨詢不再是官員的專利，也不再局限于政府事務(wù)，其涉及的范圍和人群不斷擴(kuò)大，這是因?yàn)閺?fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境和多元共治的社會(huì)治理需求使得公共決策所需的專業(yè)和知識(shí)范圍大幅擴(kuò)展，從而需要更多的專業(yè)咨詢團(tuán)體來接受委托，對(duì)決策事項(xiàng)進(jìn)行研究、提出專業(yè)的建議和方案以供決策者進(jìn)行選擇。“決策咨詢”就是專家學(xué)者組成的咨詢團(tuán)隊(duì)參與到政府部門制定決策的過程中，通過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查、分析和研究為其提供合理的決策方案的過程?！罢疀Q策咨詢機(jī)構(gòu)”是指由相關(guān)專家、學(xué)者組成的，為政府提供決策咨詢意見的政策研究組織。其中，以思想庫（決策咨詢機(jī)構(gòu)）為代表的政府決策咨詢機(jī)構(gòu)是當(dāng)代存在范圍較廣、影響較大的主要形式。

結(jié)構(gòu)主義（structuralism）和功能主義（functionalism）都源自現(xiàn)代西方社會(huì)學(xué)。結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為社會(huì)是通過各組成部分的相互關(guān)聯(lián)所形成的具有一定邏輯和順序關(guān)系的組織化、結(jié)構(gòu)化的有機(jī)系統(tǒng)。早期的社會(huì)思想家將進(jìn)化論的理念運(yùn)用到社會(huì)學(xué)中，將功能相關(guān)的一些概念與系統(tǒng)、組織的進(jìn)化相聯(lián)結(jié)從而形成了早期社會(huì)學(xué)中的功能主義理論。20世紀(jì)40年代，美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森斯首次提出了“結(jié)構(gòu)功能主義”這一理論概念，將社會(huì)系統(tǒng)作為主要研究對(duì)象。在社會(huì)系統(tǒng)中，行動(dòng)者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)形成了系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)，“而社會(huì)系統(tǒng)則需要適應(yīng)、達(dá)鵠、整合、維模四種功能組成”［1］，從而保證其自身的存續(xù)和發(fā)展。在社會(huì)系統(tǒng)中，“適應(yīng)”是通過對(duì)環(huán)境的探索和認(rèn)知，明確系統(tǒng)發(fā)展所需要的外部資源，并且在獲取資源后進(jìn)行合理分配的過程；“達(dá)鵠”即明確行動(dòng)目的，作用是根據(jù)系統(tǒng)需要制定組織目標(biāo)，并且調(diào)動(dòng)現(xiàn)有的資源來保障目標(biāo)的達(dá)成；“整合”是指對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和資源進(jìn)行合理的調(diào)整和分配，將分散的各要素和功能有機(jī)地組合起來，使之成為一個(gè)具有特定功能的整體；“維?！笔侵副３窒到y(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的相對(duì)穩(wěn)定，保證系統(tǒng)的存在和發(fā)展。

結(jié)構(gòu)功能主義是一種非常有價(jià)值的理論視角和分析范式，并且其自身也在不斷修正和完善。這種方法將社會(huì)實(shí)體視作一個(gè)系統(tǒng)或者體系，從而從整體的角度清楚地界定系統(tǒng)的特征，并將組織結(jié)構(gòu)看作是系統(tǒng)存續(xù)和發(fā)展的必要條件，與此同時(shí)，確認(rèn)其子系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)和整合因素，研究各個(gè)因素間相互作用的結(jié)果。結(jié)構(gòu)功能主義擅長(zhǎng)從微觀角度，同時(shí)從縱向和橫向兩個(gè)維度剖析整個(gè)組織，即將各種社會(huì)因素協(xié)調(diào)起來進(jìn)行一體化研究，或者從功能分析的角度，揭示特定的組織結(jié)構(gòu)得以維持的各類條件。因此，在觀察和分析某一特定的社會(huì)組織或者群體時(shí)，應(yīng)該把它視為一個(gè)具有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)并持續(xù)發(fā)揮著特定功能的有機(jī)體，這一有機(jī)體的存續(xù)和發(fā)展，依賴于其組成部分或者子系統(tǒng)的相互聯(lián)系，而這些內(nèi)部的聯(lián)結(jié)關(guān)系，又是在各個(gè)組成部分的功能發(fā)揮中形成的。因?yàn)槊恳粋€(gè)社會(huì)組織，無論其規(guī)模大小、性質(zhì)如何，都滿足結(jié)構(gòu)與功能相互聯(lián)結(jié)、相互統(tǒng)一的普適性，所以這一普適性為研究和分析各類社會(huì)系統(tǒng)或組織提供了多層次的分析框架，一方面從宏觀角度賦予結(jié)構(gòu)整體性，另一方面從微觀角度發(fā)現(xiàn)和分析功能對(duì)結(jié)構(gòu)的作用。正是因?yàn)檫@個(gè)特性，結(jié)構(gòu)功能主義被廣泛應(yīng)用于各種社會(huì)組織的研究。

結(jié)構(gòu)是組織內(nèi)部各要素通過一定的邏輯關(guān)聯(lián)和排序組成的整體形態(tài)，它關(guān)注的是整體的合意性，而功能作為結(jié)構(gòu)形成之后產(chǎn)生的一種動(dòng)態(tài)介質(zhì)，不僅關(guān)注合意性與目的性，還關(guān)注其自身的可控性，因此系統(tǒng)會(huì)通過社會(huì)化機(jī)制和控制機(jī)制兩種方式來實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)與功能的統(tǒng)一。社會(huì)化機(jī)制是指，組織通過人格系對(duì)組織成員進(jìn)行教育與培訓(xùn)而使之明確組織的需要，當(dāng)組織的需求被個(gè)人學(xué)習(xí)內(nèi)化后，以個(gè)人為單位的部門或者子系統(tǒng)就會(huì)主動(dòng)調(diào)節(jié)其目標(biāo)和行為方式，以配合組織整體的生存和發(fā)展需求；控制機(jī)制是指，組織通過將目標(biāo)和需求外化而形成制度規(guī)范和相應(yīng)的措施，從而約束成員的行為并使之適應(yīng)組織發(fā)展的過程?？梢钥吹?，控制機(jī)制相對(duì)于社會(huì)化機(jī)制而言其強(qiáng)制性更高，更容易在短期內(nèi)迅速調(diào)整成員或部門行為?？偠灾?，組織在自身的發(fā)展以及與環(huán)境的交換和互動(dòng)上，必須同時(shí)考慮其結(jié)構(gòu)的合意性和功能的可控性。如果合意性不足，可控性必然也會(huì)有所損失；反之，如果對(duì)功能的控制不到位，也必然會(huì)降低組織結(jié)構(gòu)的合意性。所以在具體組織的研究中，要深入分析和把握對(duì)象的結(jié)構(gòu)與功能的統(tǒng)一性，在對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)的功能塑造問題研究上更應(yīng)如此。

對(duì)應(yīng)到政府決策咨詢機(jī)構(gòu)功能塑造的問題上，同樣可以通過對(duì)適應(yīng)、達(dá)鵠、整合和維模這四個(gè)維度的分析，運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義來解構(gòu)影響政府決策咨詢機(jī)構(gòu)功能塑造的主要因素。其中適應(yīng)可以看作信息資源的獲取，達(dá)鵠可以看作咨詢目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，整合可以看作對(duì)整個(gè)機(jī)構(gòu)組織運(yùn)作的協(xié)調(diào)，而維模則是用來保持整個(gè)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定的。

二、現(xiàn)實(shí)困境：決策咨詢機(jī)構(gòu)面臨的問題與成因

結(jié)構(gòu)是功能的運(yùn)行載體，功能是結(jié)構(gòu)的質(zhì)量判定。要維持決策咨詢機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，就必須發(fā)揮決策咨詢機(jī)構(gòu)的功能，因此結(jié)構(gòu)功能主義視角下適應(yīng)、達(dá)鵠、整合、維模四種功能發(fā)揮就顯得尤為重要。但實(shí)際情況是，我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)在這四個(gè)方面均存在問題。

（一）適應(yīng)功能缺失

對(duì)于決策咨詢機(jī)構(gòu)而言，適應(yīng)功能就是指獲取信息資源的能力。全面而準(zhǔn)確的決策信息資源獲取是完善決策咨詢機(jī)構(gòu)功能發(fā)展的前提，但當(dāng)前我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)獲取信息資源的能力是缺失的，主要表現(xiàn)為信息獲取渠道局限性大和自主調(diào)查能力不強(qiáng)。

首先看信息獲取渠道的局限性。信息獲取的官方渠道和非官方渠道在信息獲取上有著各自的不足。雖然官方渠道在信息獲取上具備更高的權(quán)威性和準(zhǔn)確性，但官方渠道受體制的因素影響較多，自然在信息獲取上也有其局限性。因?yàn)檎疀Q策過程需要經(jīng)過一整套較為縝密的流程，所以作為決策信息主要來源的官方渠道自然需要通過反復(fù)的審核流程來確保官方信息的可靠性，這無形中降低了信息的新鮮度，使得一些原本有幫助的信息由于缺乏時(shí)效性而喪失了原有的價(jià)值。此外，我國(guó)官方渠道在信息挑選上受相關(guān)監(jiān)督部門監(jiān)管，因此一些與我國(guó)主流思想相違背的信息便會(huì)在信息監(jiān)管中被舍棄，這使得官方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)可選擇的信息獲取渠道較為單一。相較之下，從非官方渠道所獲得的信息雖然時(shí)效性更好，但是在信息獲取的權(quán)威性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性方面與官方渠道相比存在著較大差距。

其次看自主調(diào)查能力的不足。決策咨詢機(jī)構(gòu)的自主調(diào)查能力是其賴以生存的重要工具，因此自主調(diào)查能力的不足也是決策咨詢機(jī)構(gòu)信息獲取能力缺失的重要體現(xiàn)。國(guó)外優(yōu)秀的決策咨詢機(jī)構(gòu)擁有先進(jìn)的人才儲(chǔ)備模式和背景多樣的人員結(jié)構(gòu)，如“美國(guó)的蘭德公司正式雇員總數(shù)約為1600人，86%擁有碩士以上學(xué)位，58%擁有博士以上學(xué)位”［2］，而且其研究人員的學(xué)科背景廣闊，覆蓋社會(huì)學(xué)、法學(xué)、商學(xué)、工程學(xué)、物理學(xué)和計(jì)算機(jī)科學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域。這些都為蘭德公司持續(xù)性地獲得新思想和多樣化的意識(shí)觀念，持續(xù)和準(zhǔn)確地進(jìn)行科研活動(dòng)提供了基礎(chǔ)保障。我國(guó)的決策咨詢機(jī)構(gòu)受體制機(jī)制和人才不足的影響而獨(dú)立調(diào)查能力不足，很難真正做到科學(xué)決策。

（二）達(dá)鵠功能虛化

達(dá)鵠功能是指實(shí)現(xiàn)咨詢目標(biāo)的能力。對(duì)于決策咨詢機(jī)構(gòu)而言，其主要目標(biāo)無疑是服務(wù)特定領(lǐng)域的公共事務(wù)決策、業(yè)務(wù)咨詢和引導(dǎo)公共輿論，以實(shí)現(xiàn)其思想政策化、制度化，并付諸實(shí)踐以實(shí)現(xiàn)其咨詢本義。當(dāng)下我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)在咨詢目標(biāo)的達(dá)成上仍有較大的改進(jìn)空間，達(dá)鵠功能虛化問題凸顯。

首先，達(dá)鵠功能的虛化往往體現(xiàn)為咨詢結(jié)果缺乏客觀性。體制內(nèi)的決策咨詢機(jī)構(gòu)所形成的咨詢結(jié)果最明顯的特征就是觀點(diǎn)通常具有普適性，而缺乏明確性和準(zhǔn)確性，無法直擊問題的痛點(diǎn)，或者說，即使有明確的觀點(diǎn)也不會(huì)與決策人本身的想法差距太大，因此很難給決策者提供真正有價(jià)值、有啟發(fā)的參考。而體制外決策咨詢機(jī)構(gòu)則由于受硬件和環(huán)境的因素制約，其所形成的決策咨詢結(jié)果很難避免片面性，很多時(shí)候僅依據(jù)經(jīng)驗(yàn)來判斷而缺乏數(shù)據(jù)支撐。

其次，達(dá)鵠功能的虛化還體現(xiàn)為政策教育缺乏有效性。政府決策咨詢機(jī)構(gòu)除了需要具備自身的咨詢功能外，還應(yīng)當(dāng)具備一定的政策教育功能。“政策教育功能是基于政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的政策知識(shí)和政策技能而對(duì)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)群體或個(gè)人進(jìn)行政策知識(shí)闡釋、政策技能普及的行為”［3］。政策教育的根本目的是提升受教育者的政策咨詢意識(shí)和能力，這里的受教育對(duì)象既包括一般公眾，也包括政策制定者。大多數(shù)的一般公眾政策咨詢意識(shí)較弱者會(huì)認(rèn)為，政府決策只是政府的事，而對(duì)于決策咨詢的認(rèn)識(shí)也只是停留在形式層面，因此他們對(duì)于政府決策咨詢并不關(guān)心。而政策的制定者雖然具備一定決策咨詢意識(shí)，但真正在個(gè)人想法與專家咨詢產(chǎn)生沖突時(shí)更容易憑經(jīng)驗(yàn)決策，而背離了決策咨詢的真正意義。

（三）整合功能不足

整合功能主要指的是決策咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)組織運(yùn)作的能力。政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式就是其在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中與政府之間連續(xù)地交流各種知識(shí)，同時(shí)持續(xù)發(fā)生著知識(shí)轉(zhuǎn)移和知識(shí)整合的過程。當(dāng)下我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)整合功能的缺失，具體表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作模式陳舊、僵化，接受政府的知識(shí)轉(zhuǎn)移以及向政府傳輸知識(shí)的過程都相對(duì)程序化。政府部門在決策前需要通過官方政府決策咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證已成為一個(gè)必備流程，如地方政府在決策前必然會(huì)先咨詢地方政研室的意見來確認(rèn)該決策的可靠性和專業(yè)性。而由于體制的組織屬性，官方政府決策咨詢機(jī)構(gòu)隸屬于政府，這就使得這類決策咨詢機(jī)構(gòu)的政策建議很少會(huì)否定決策者的預(yù)期觀點(diǎn)?！傲硗猓稍儗＜一蛘叻治鰩熣嬲M(jìn)入政府內(nèi)部深度了解決策的機(jī)會(huì)非常少”［4］，這與決策咨詢最初存在的目的相違背。長(zhǎng)此以往，政府決策咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)部的研究熱情和研究能力、效率也會(huì)有所下降，決策咨詢難免逐漸淪為政府決策中可有可無的一環(huán)。而體制外決策咨詢機(jī)構(gòu)，由于常年得不到政府的青睞導(dǎo)致其無法真正參與到政府決策中去，嚴(yán)重缺乏政府決策的經(jīng)驗(yàn)。如此一來，決策咨詢體系最終也不可避免地喪失本該有的協(xié)調(diào)組織運(yùn)作功能。

整合功能的另一層面是機(jī)構(gòu)間的交流與合作。在機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)方面，當(dāng)下我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)之間的交流和聯(lián)系十分有限，無論是交流頻率還是交流層次都較為匱乏，這在官方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)和非官方的聯(lián)系上體現(xiàn)得尤其明顯。其中的原因在于，相當(dāng)一部分官方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)都是在新中國(guó)成立初期仿照蘇聯(lián)模式建立起來的，它們相互之間既沒有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系也沒有合作的動(dòng)力，因此鮮有交流和溝通的渠道和機(jī)會(huì)。20世紀(jì)90年代以來，隨著改革開放的不斷深入，各類社會(huì)組織開始發(fā)育壯大，以此為背景而誕生了第一批民間決策咨詢機(jī)構(gòu)，其涉及的研究領(lǐng)域十分廣泛，涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。但是，由于自身“體制外”的組織屬性，這些民間決策咨詢機(jī)構(gòu)與官方的交流與互動(dòng)十分有限；同時(shí)，民間決策咨詢機(jī)構(gòu)之間也由于專業(yè)分工所限、學(xué)科的專一性以及商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)因素的存在，很難有頻繁的聯(lián)系和合作。

（四）維模功能較弱

維模功能指的是決策咨詢機(jī)構(gòu)保持組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的能力，一方面是組織結(jié)構(gòu)的持續(xù)穩(wěn)定，另一方面是人員組成的相對(duì)穩(wěn)定。當(dāng)下我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)的合理性與可持續(xù)性方面也有所欠缺，松散的組織架構(gòu)使得不同種類的決策咨詢機(jī)構(gòu)往往依靠不同的研究力量。官方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)主要依靠政府力量，借助政府的人力、物力和財(cái)力為研究提供保障；半官方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)以高校決策咨詢機(jī)構(gòu)為主要代表，它們利用高校博士多、教授多和專家多的優(yōu)勢(shì)，大多從理論的角度開展政策研究；而民間政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的生存更多借助于社會(huì)支持，借助更自由和更寬松的研究環(huán)境開展各類政府決策研究。由于依靠力量的單一性，三類決策咨詢機(jī)構(gòu)都存在不同程度的組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性問題，使得組織的持續(xù)發(fā)展面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。

由于決策咨詢機(jī)構(gòu)的地位長(zhǎng)期被忽視，機(jī)構(gòu)內(nèi)人員的穩(wěn)定性也較差，所以官方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)特別是基層決策咨詢機(jī)構(gòu)的人員，學(xué)歷普遍偏低，一些基層決策咨詢機(jī)構(gòu)甚至成為安置離退休干部等閑置人員的地方。長(zhǎng)此以往便形成了惡性循環(huán)，優(yōu)秀的人才紛紛為尋找更好的發(fā)展機(jī)會(huì)而離去，人才的流失使得決策咨詢機(jī)構(gòu)的核心功能更加難以發(fā)揮。與此同時(shí)，民間決策咨詢機(jī)構(gòu)由于發(fā)展程度較低，其機(jī)構(gòu)地位、薪資水平、社會(huì)影響等方面的條件都很難吸引高素質(zhì)人才前來就職。少部分民間決策咨詢機(jī)構(gòu)雖能夠雇傭一些兼職的高水平專家，但這些專家又很難將時(shí)間和精力更多地放在一個(gè)兼職崗位上，這就造成了如今民間決策咨詢機(jī)構(gòu)在人員組成的穩(wěn)定性上面臨著困境。

三、應(yīng)對(duì)策略：決策咨詢機(jī)構(gòu)的功能塑造與優(yōu)化

從結(jié)構(gòu)功能主義的視角審視當(dāng)下中國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)的困境可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前決策咨詢機(jī)構(gòu)在適應(yīng)、達(dá)鵠、整合、維模四個(gè)維度的功能發(fā)揮方面均存在不同層次的問題。因此對(duì)其功能的塑造與優(yōu)化，需要對(duì)癥下藥，具體可以從以下四個(gè)方面入手。

（一）適應(yīng)環(huán)境變化

首先，要正確認(rèn)識(shí)決策咨詢機(jī)構(gòu)在當(dāng)下中國(guó)公共決策中的地位與作用。隨著科技不斷發(fā)展，我國(guó)政府對(duì)決策科學(xué)化的需求越來越高，僅僅依靠決策者“拍腦袋”的決策方式已經(jīng)無法滿足政府紛繁復(fù)雜的決策需求了，這就要求政府決策咨詢機(jī)構(gòu)必須發(fā)揮其不可替代的“外腦”作用，為決策者提供強(qiáng)有力的支持。我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)在公共決策中應(yīng)當(dāng)是政策建議的提供者、溝通平臺(tái)的搭建者和政策思想的締造者。

其次，要提高決策咨詢機(jī)構(gòu)面對(duì)政策環(huán)境變化的反應(yīng)力。在經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化和決策科學(xué)化的大背景下，決策者的任何一個(gè)重大決策都離不開決策咨詢機(jī)構(gòu)的支持，離不開先進(jìn)的研究手段和專業(yè)專家團(tuán)隊(duì)為決策者解決各類棘手的政策問題提供建議和方案。但是這些政策建議同時(shí)也具有一定時(shí)效性，一旦政策環(huán)境發(fā)生變化，原先的政策建議也必須隨著環(huán)境變化而改變，如果決策者仍然沿用舊的政策建議實(shí)施政策行為，不但無法直接解決政策問題，而且可能會(huì)造成更為嚴(yán)重的后果。因此，提高政府決策咨詢機(jī)構(gòu)面對(duì)政策變化的反應(yīng)力也是政府決策過程中值得重視的問題。

最后，要構(gòu)建完備的政府決策咨詢制度。決策咨詢機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展依賴于各個(gè)層面的制度配備，因此有必要通過加強(qiáng)準(zhǔn)入制度、科研制度、經(jīng)費(fèi)制度、人事管理制度等規(guī)章制度建設(shè)，使得政府決策咨詢制度更加具備科學(xué)性、穩(wěn)定性和標(biāo)準(zhǔn)性。在準(zhǔn)入制度建設(shè)方面，可以從數(shù)量、規(guī)模和種類等方面對(duì)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的資格限制，淘汰一些不符合資質(zhì)要求的決策咨詢機(jī)構(gòu)，從而提高政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和效率；在科研制度建設(shè)方面，可以通過加強(qiáng)決策咨詢機(jī)構(gòu)科研成果評(píng)價(jià)、科研獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施和科研能力界定來規(guī)范整個(gè)決策咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)部的科研體系，從而提升決策咨詢機(jī)構(gòu)科研方面的整體水平；在經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)方面，通過制度的不斷完善為政府對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)的資金投入提供規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，為民營(yíng)資本的介入提供規(guī)范的平臺(tái)；在人事管理制度建設(shè)方面，通過決策咨詢機(jī)構(gòu)人才聘用和職稱評(píng)定制度的完善，來直接影響政府決策咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)的科學(xué)化，激發(fā)其科研動(dòng)力。

（二）明確組織目標(biāo)

組織目標(biāo)的科學(xué)性、合理性和客觀性是達(dá)鵠功能得以發(fā)揮的前提，因此在確定組織目標(biāo)前，需要從科學(xué)決策的系統(tǒng)角度理解決策咨詢機(jī)構(gòu)的功能塑造，“科學(xué)決策具有程序性、創(chuàng)造性和擇優(yōu)性等特點(diǎn)”［5］。決策的程序性是指，在決策過程中的所有環(huán)節(jié)和過程都應(yīng)當(dāng)符合制度和標(biāo)準(zhǔn)，決策的所有程序都要做到有據(jù)可依，不能夠武斷決策。創(chuàng)造性是指，決策者應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)立的邏輯思想和理論依據(jù)，在面對(duì)不同的決策問題時(shí)應(yīng)當(dāng)先聽取專家學(xué)者專業(yè)意見，然后結(jié)合決策者的邏輯思維規(guī)劃出一套針對(duì)性較強(qiáng)的決策方案。擇優(yōu)性是科學(xué)決策的核心，其實(shí)質(zhì)就是決策者在挑選多個(gè)方案的過程中，應(yīng)當(dāng)將哪個(gè)決策方案能帶來最大效益作為主要選擇標(biāo)準(zhǔn)。政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的功能就是在決策過程中幫助決策者發(fā)揮這些特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，使得最終決策結(jié)果更為合理和實(shí)用?？茖W(xué)決策的理解可以幫助政府決策咨詢機(jī)構(gòu)在功能塑造過程中找到一個(gè)更合適的標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)計(jì)決策咨詢的功能也應(yīng)當(dāng)同時(shí)結(jié)合科學(xué)決策所具備的特點(diǎn)，兼顧規(guī)范性、擇優(yōu)性和創(chuàng)造性三方面因素，幫助決策咨詢機(jī)構(gòu)的政策建議與政府決策的需求形成良好的匹配；掌握決策主體間的互動(dòng)關(guān)系則可以幫助決策咨詢機(jī)構(gòu)更全面地了解所服務(wù)的對(duì)象及其需求，使得決策咨詢機(jī)構(gòu)在決策過程中能夠最大化地發(fā)揮其自身作用。

此外，還需要探索決策咨詢機(jī)構(gòu)參與公共問題決策的新模式，防止權(quán)力過度集中的長(zhǎng)官意志導(dǎo)向決策模式的產(chǎn)生。首先，要體現(xiàn)決策主體的多元性。與傳統(tǒng)決策模式中決策主體僅僅依靠政府核心主體不同，公共決策新模式更加注重決策主體多元化，除強(qiáng)調(diào)政府這個(gè)主體之外，決策咨詢機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾也應(yīng)當(dāng)參與到政府決策中去。其次，要培養(yǎng)開放的決策觀念，其中包括民眾對(duì)于自身參與決策重要性的認(rèn)識(shí)，以及決策咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)于自身目標(biāo)的明確。最后，要建立彈性管理機(jī)制，突破僵化的管理模式，提升政府部門面對(duì)公共決策問題的反應(yīng)力，降低公共問題對(duì)政府和國(guó)家所造成的損失，同時(shí)還可以幫助協(xié)調(diào)由于政府決策造成的利益?zhèn)€體的矛盾，達(dá)到帕累托最優(yōu)。

（三）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)作

政府決策咨詢機(jī)構(gòu)順利運(yùn)作的核心是智囊作用的充分發(fā)揮，因此對(duì)于智囊資源的整合就顯得尤為重要，而加強(qiáng)決策咨詢機(jī)構(gòu)間、政府與高校間以及國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)團(tuán)體間的合作交流則是智囊資源整合的重要方式。這些方式可以幫助我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)拓展一體化服務(wù)的視野，打破地域和領(lǐng)域的限制，建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，提高政府決策咨詢服務(wù)水平與能力。

機(jī)構(gòu)運(yùn)作順暢除了需要對(duì)智囊資源進(jìn)行有效整合，通過先進(jìn)的管理方式對(duì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化也是必不可少的?！皼Q策咨詢機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并非一個(gè)靜態(tài)的決策咨詢機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)圖，而是關(guān)涉到?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)人才資源、經(jīng)費(fèi)資源、信息資源等的優(yōu)化配置過程”［6］。其中，人才管理應(yīng)采取層級(jí)管理作為基本原則，依據(jù)決策咨詢機(jī)構(gòu)的規(guī)模、特色和定位來挑選適合的人才遴選機(jī)制，同時(shí)避免人才資源的過剩和不足。經(jīng)費(fèi)使用管理方式應(yīng)當(dāng)適當(dāng)借鑒國(guó)家軟科學(xué)的管理辦法，通過健全的項(xiàng)目預(yù)算制度和完善的經(jīng)費(fèi)審核評(píng)估制度，規(guī)范決策咨詢機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用程序，同時(shí)應(yīng)當(dāng)將經(jīng)費(fèi)管理納入決策咨詢機(jī)構(gòu)績(jī)效考核體系中；在經(jīng)費(fèi)來源渠道方面，要鼓勵(lì)多元化的經(jīng)費(fèi)籌措方式，決策咨詢機(jī)構(gòu)不但需要爭(zhēng)取國(guó)家的經(jīng)費(fèi)支持，同時(shí)更需要展現(xiàn)自身價(jià)值，將自身優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)轉(zhuǎn)化為更為多元化的經(jīng)費(fèi)支持，從而緩解我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)過于依賴政府的現(xiàn)狀，最終形成良性循環(huán)模式。信息資源管理體系的科學(xué)化，應(yīng)當(dāng)建立在信息來源保障、信息數(shù)據(jù)處理和服務(wù)成效評(píng)估等機(jī)制的優(yōu)化上，力求實(shí)現(xiàn)信息來源多元化、信息處理高效率和成效評(píng)估精準(zhǔn)化。

（四）實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

目前政府決策咨詢已成為提升政府決策質(zhì)量，推進(jìn)政府決策科學(xué)性化的重要手段，而政府決策咨詢自然也成為影響政府決策、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要力量。隨著政府決策對(duì)于技術(shù)、方法和人員要求的逐步提高，如果我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)繼續(xù)僅僅依靠傳統(tǒng)的發(fā)展思路，不針對(duì)多變的環(huán)境進(jìn)行改變和優(yōu)化，將會(huì)影響決策咨詢機(jī)構(gòu)未來的功能作用的發(fā)揮，對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的政府決策也是極為不利的。因此，決策咨詢機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)。

一是要均衡發(fā)展。決策咨詢機(jī)構(gòu)整體可持續(xù)發(fā)展不能只關(guān)注發(fā)達(dá)地區(qū)決策咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)重視西部地區(qū)決策咨詢的發(fā)展。首先，需要依托政府力量為西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的政府決策咨詢機(jī)構(gòu)提供資金保障。其次，應(yīng)通過科學(xué)研究對(duì)西部地區(qū)發(fā)展中存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)分析，解決偏遠(yuǎn)地區(qū)在公共治理中存在的問題，為當(dāng)?shù)氐臎Q策咨詢機(jī)構(gòu)提供有利的生存環(huán)境。最后，要不斷完善地區(qū)人才交流常態(tài)化機(jī)制，通過人才的輸送將先進(jìn)的決策咨詢理念傳輸?shù)轿鞑科h(yuǎn)地區(qū)。要通過資源的積累帶動(dòng)當(dāng)?shù)卣疀Q策咨詢機(jī)構(gòu)的迅速發(fā)展，使其能夠健康發(fā)展并逐步完善功能。

二是要提供多元化咨詢服務(wù)。公共治理的屬性決定了其自身具有復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)，因此，決策咨詢機(jī)構(gòu)和決策咨詢體系也必須根據(jù)公共治理的客觀屬性而具備一定的多元性，來保證決策咨詢機(jī)構(gòu)提供的決策建議能夠真正解決公共治理中存在的問題。決策咨詢機(jī)構(gòu)和體系的多元性并非僅指其種類的多樣化，更重要的是要以跨學(xué)科研究為基礎(chǔ)，從不同角度深入地分析問題、多層次地解決問題。

三是要提高成果轉(zhuǎn)化率。決策咨詢機(jī)構(gòu)是通過對(duì)公共服務(wù)的研究為政府決策提供政策建議的，換句話說決策咨詢機(jī)構(gòu)不但需要具備普通科研機(jī)構(gòu)所要求的科研能力，還應(yīng)當(dāng)具備高效的研究成果轉(zhuǎn)化能力。只有將研究成果充分轉(zhuǎn)化為具有可操作性的政策建議，決策咨詢機(jī)構(gòu)才算真正發(fā)揮了自身的價(jià)值；如果研究成果不能為社會(huì)服務(wù)，那研究成果永遠(yuǎn)只能停留在理論階段。市場(chǎng)化模式下的決策咨詢機(jī)構(gòu)的立足之本是產(chǎn)品質(zhì)量，只有有了高質(zhì)量的產(chǎn)品才能獲得市場(chǎng)的垂青。因此，決策咨詢機(jī)構(gòu)要及時(shí)掌握政府部門和企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求以及需求的變化，這樣才能使決策咨詢機(jī)構(gòu)的研究成果更具針對(duì)性和實(shí)用性。

四是要堅(jiān)持開放與合作。我國(guó)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)在政策研究上應(yīng)當(dāng)打破較為封閉的傳統(tǒng)思想，尋求開放合作的研究新理念。在團(tuán)隊(duì)合作研究方面，“要鼓勵(lì)決策咨詢機(jī)構(gòu)開展跨學(xué)科、跨部門、跨地區(qū)的合作，共同研究改革發(fā)展中全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的重大問題”［7］，通過合作博采眾長(zhǎng)來提高決策咨詢機(jī)構(gòu)的研究效率。在個(gè)人能力提升方面，要鼓勵(lì)我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)人才在進(jìn)行獨(dú)立研究的同時(shí)，開展與國(guó)外決策咨詢專家的交流合作，通過學(xué)習(xí)國(guó)外優(yōu)秀決策咨詢機(jī)構(gòu)的研究方法、研究理念和研究態(tài)度，取長(zhǎng)補(bǔ)短，提高自身的研究能力，即“通過引進(jìn)來和走出去相結(jié)合，探索國(guó)際人才交流合作新模式”［8］。在決策咨詢機(jī)構(gòu)人才引進(jìn)方面，應(yīng)當(dāng)通過較為寬松的政策，吸引和鼓勵(lì)優(yōu)秀國(guó)外研究人才進(jìn)入我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)，從而整合各方面的力量來攻堅(jiān)決策難題。

四、結(jié)語

決策咨詢機(jī)構(gòu)功能的優(yōu)化水平，關(guān)系到我國(guó)公共決策的科學(xué)性及合理性程度，甚至關(guān)系到政府的公共治理和社會(huì)管理能否取得成效。因此，分析當(dāng)下我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展中的問題與困境，并探索消解之道，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。而對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)的研究，離不開對(duì)“結(jié)構(gòu)”和“功能”關(guān)系的探討，那么在結(jié)構(gòu)功能主義的理論視角下，應(yīng)將決策咨詢機(jī)構(gòu)視為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，即一個(gè)由適應(yīng)、達(dá)鵠、整合、維模四種功能來支持其穩(wěn)定性和有效性的系統(tǒng)。當(dāng)下在我國(guó)決策咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展過程中，四類子系統(tǒng)均存在不同程度的功能作用發(fā)揮欠缺問題，從而導(dǎo)致整個(gè)決策咨詢體系的運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，因此需要對(duì)癥下藥，從適應(yīng)環(huán)境變化、明確組織目標(biāo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等四個(gè)方面入手，塑造與優(yōu)化決策咨詢機(jī)構(gòu)的四種功能，進(jìn)而激活整個(gè)決策咨詢體系，使其真正能夠在社會(huì)治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。