張肇廷

一、問題的提出

健康不僅是一種身體狀態(tài)，更是一種重要的治理能力。(1)參見楊立華、黃河：《健康治理：健康社會(huì)與健康中國建設(shè)的新范式》，載《公共行政評論》2018年第6期。新冠肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的出現(xiàn)，引發(fā)了諸多關(guān)于國民健康的全民性反思與時(shí)代之問。全民健康不僅是小康社會(huì)的考量標(biāo)準(zhǔn)，更是中國國家治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。(2)參見余達(dá)淮、王世泰：《習(xí)近平關(guān)于人民健康重要論述的內(nèi)涵、實(shí)踐價(jià)值與世界意義》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第12期。黨的十九大報(bào)告正式提出“健康中國戰(zhàn)略”的政治決斷，二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)健康中國建設(shè)”，構(gòu)成國民健康治理的中國表達(dá)。健康治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，“依法治理”則是其最基本的治理路徑。中國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展的重要因素正是國民健康權(quán)利不斷被重新界定和確認(rèn)，并通過法治方式推動(dòng)國民健康權(quán)利內(nèi)涵和保障范圍的不斷擴(kuò)大，從而發(fā)揮法治保障的功效。憲法是法治體系的基礎(chǔ)規(guī)范，在依憲治國的時(shí)代境遇下，要求通過憲法治理形成社會(huì)共識。(3)參見韓大元:《憲法實(shí)施與中國社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型》，載《中國法學(xué)》2012年第4期。同時(shí)，由于部門法無法在國民健康規(guī)范的實(shí)施與健康權(quán)利的保障等問題上作出根本性闡釋，需要尋求根本性規(guī)范的指引?？梢哉f，國民健康不僅是政策問題，也是一個(gè)法律問題，更是一個(gè)憲法議題，國民健康的依法治理首先要求依憲治理，實(shí)現(xiàn)由政策之治到法律之治再到憲法之治的路徑轉(zhuǎn)變。

在憲法學(xué)研究向法解釋學(xué)轉(zhuǎn)向的過程中，需要“以對憲法文本的理解和闡釋為根本內(nèi)容”，(4)張翔：《憲法學(xué)為什么要以憲法文本為中心？》，載《浙江學(xué)刊》2006年第3期。“認(rèn)真對待憲法文本”(5)韓大元：《認(rèn)真對待我國憲法文本》，載《清華法學(xué)》2012年第6期。成為國民健康依憲治理的前提。回歸憲法文本，既要通過對憲法條文的解釋和理解探究其規(guī)范內(nèi)涵，也要通過指導(dǎo)思想的闡明、原則的具體化以及規(guī)范之間的相互關(guān)聯(lián)，把握憲法規(guī)范的整體結(jié)構(gòu)，凸顯其法秩序的整體價(jià)值。經(jīng)過歷次修改后的現(xiàn)行憲法的部分條款涉及保障國民健康的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、基本手段、基本內(nèi)容等原則規(guī)定，這部分“國民健康條款”是國民健康憲法治理的理論與規(guī)范依據(jù)，是實(shí)施健康中國的根本規(guī)范。法學(xué)界對于國民健康權(quán)利的保障給予了較多關(guān)注，主要聚焦于健康權(quán)概念、屬性、歷史演進(jìn)的理論考察，健康權(quán)的法治實(shí)踐與策略研究等，且停留在國際法視角上的健康權(quán)保護(hù)，較少從規(guī)范分析的角度對國民健康治理的理論與規(guī)范依據(jù)作系統(tǒng)性探究。已有的有關(guān)國民健康規(guī)范的討論也散見于國民健康法治實(shí)踐的研究中，缺乏對憲法中國民健康規(guī)范的整體詮釋，尤其是規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)。同時(shí)，我國憲法中國民健康條款歷經(jīng)數(shù)次變遷，從憲法史的視角對國民健康條款的考察也明顯不足。

為了彌補(bǔ)該領(lǐng)域現(xiàn)有研究的不足，本文借由”文本-規(guī)范”的研究方法，擬在憲法史視角下考察國民健康條款的基礎(chǔ)上，著重對現(xiàn)行憲法中國民健康條款的構(gòu)造與內(nèi)涵進(jìn)行系統(tǒng)梳理和詮釋，明確憲法國民健康條款的規(guī)范效力。本文認(rèn)為，惟有明確憲法國民健康條款結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵，才能為健康中國戰(zhàn)略下保障國民健康的立法、行政、司法等提供合法性基礎(chǔ)與理論參照，為健康中國戰(zhàn)略的全面推進(jìn)提供根本法指引。

二、憲法國民健康條款的確認(rèn)與演變

現(xiàn)行憲法中的國民健康規(guī)范體系是在長期的憲法變遷中不斷形成的。革命戰(zhàn)爭時(shí)期的國民健康理念在新中國成立后得以延續(xù)和發(fā)展，在第一屆政協(xié)全體會(huì)議制定的共同綱領(lǐng)中，明確了保障特定主體健康的國家義務(wù)，構(gòu)成憲法國民健康規(guī)范的雛形。在共同綱領(lǐng)的基礎(chǔ)上，“五四憲法”對國民健康進(jìn)行了更為明確和具體的表述。由于極“左”錯(cuò)誤思潮的影響，“七五憲法”將國民健康事業(yè)的目標(biāo)從權(quán)利保障轉(zhuǎn)變?yōu)檎畏?wù)?！捌甙藨椃ā痹趪窠】捣矫鎸?shí)現(xiàn)了向權(quán)利本位的回歸，一定程度上豐富了國民健康規(guī)范的內(nèi)涵。改革開放后，中國不斷探索和發(fā)展符合中國國情的國民健康治理道路和制度模式?！鞍硕椃ā鳖C布實(shí)施后，國民健康方面的憲法規(guī)范不斷完善，人民健康的憲法定位得以明確，多領(lǐng)域、多層面、多角度的國民健康規(guī)范體系逐步構(gòu)建。國民健康權(quán)利保障是中國憲法權(quán)利體系的重要“試金石”，要想準(zhǔn)確理解和把握憲法國民健康條款的結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵，需要在憲法演進(jìn)歷程中認(rèn)知其背后的緣由和目的。

(一)傳統(tǒng)社會(huì)主義國家憲法的影響

二戰(zhàn)后，在國際人權(quán)運(yùn)動(dòng)及其規(guī)范體系的示范作用下，各民主國家一般都在其憲法文本中以多樣化的形式、從不同角度對國民健康權(quán)利作出規(guī)定，或以國家目標(biāo)的形式規(guī)定公民健康，或明確公民享有醫(yī)療和健康照護(hù)的權(quán)利，或突出采取措施促進(jìn)公眾健康的國家義務(wù)，等等。(6)See Eleanor D. Kinney & Brain Alexander Clark, Provisions for Health and Health Care in the Constitutions of the Countries of the World, 37Cornell International Law Journal,Iss.2(2004).無論哪種方式，均旨在從憲法實(shí)施角度對國民健康施以根本法保障。在生產(chǎn)資料公有制和高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家控制著大多數(shù)資源，國民健康政策的實(shí)施與健康權(quán)利的保障也具有高度計(jì)劃性，受到全民所有和社會(huì)主義制度理念的影響，國家積極采取措施保障國民健康的意義和空間較大。與社會(huì)主義國家的性質(zhì)相適應(yīng)，國家高度重視工人和職工在勞動(dòng)中的健康問題。據(jù)此，在保障國民健康的憲制實(shí)施過程和制度要素方面，傳統(tǒng)社會(huì)主義國家憲法將國家保障勞動(dòng)者休息權(quán)、滿足公民在非健康狀態(tài)下獲得物質(zhì)保障，以及規(guī)定相應(yīng)的保證措施，作為保障國民健康的基本內(nèi)容加以確認(rèn)。(7)1936年蘇聯(lián)憲法規(guī)定，蘇聯(lián)公民有休息的權(quán)利以及在年老、患病或喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候享受物質(zhì)保障，并規(guī)定了相應(yīng)的權(quán)利保證方式。以蘇聯(lián)社會(huì)主義模式為制度安排基礎(chǔ)的傳統(tǒng)社會(huì)主義國家的憲法，被作為新中國制憲的重要參照，“‘五四憲法’是以自己的經(jīng)驗(yàn)為主，也參考蘇聯(lián)和各人民民主國家憲法中好的東西。”(8)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第232頁。在此基礎(chǔ)上，將1936蘇聯(lián)憲法與我國歷部憲法進(jìn)行對比，不難發(fā)現(xiàn)，前者“物質(zhì)保障權(quán)(休息權(quán))+權(quán)利保證方式”的國民健康規(guī)范結(jié)構(gòu)被很好地運(yùn)用到了我國歷部憲法中，在該類國民健康條款的表達(dá)方式上具有明顯的一致性。

除此之外，“五四憲法”在具體內(nèi)容上也綜合考慮了實(shí)際國情而作出靈活性規(guī)定。由于我國實(shí)際的發(fā)展水平，以及“五四憲法”作為過渡時(shí)期憲法(9)劉少奇在在憲法草案的報(bào)告中表示，“因?yàn)槲覀冞@個(gè)憲法是過渡時(shí)期的憲法，所以它同社會(huì)主義社會(huì)已經(jīng)建成時(shí)期的憲法不能不有所區(qū)別?！眳⒁娭泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》(第五冊)，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第507頁。的特殊定位，決定了制憲中不能完全照搬1936年蘇聯(lián)憲法所規(guī)定的權(quán)利保證措施。憲法草案初稿說明中提到：“憲法草案保證公民的各種權(quán)利，同時(shí)規(guī)定了逐步擴(kuò)大物質(zhì)保證的措施，一下子是保證不了的。這合乎我們國家的實(shí)際情況。”(10)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第187頁。毛澤東進(jìn)一步談到，“公民權(quán)利的物質(zhì)保證，將來生產(chǎn)發(fā)展了，比現(xiàn)在一定擴(kuò)大，但我們現(xiàn)在寫的還是‘逐步擴(kuò)大’。這也是靈活性?！?11)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東文集》(第6卷)，人民出版社1999年版，第327頁。正是在“對公民權(quán)利能做到的就規(guī)定，暫時(shí)做不到的就不規(guī)定”(12)蔡定劍：《憲法精解》(第2版)，法律出版社2006年版，第46頁。的原則下，“五四憲法”將蘇聯(lián)憲法中的“物質(zhì)保障”調(diào)整為“物質(zhì)幫助”并延續(xù)至今，在實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者休息權(quán)和物質(zhì)幫助權(quán)的保證措施方面則采用了“逐步擴(kuò)大”的漸進(jìn)式規(guī)定，這一思路在“七八憲法”中得以延續(xù)。受“左”的錯(cuò)誤思潮影響以及社會(huì)生產(chǎn)力水平的限制，“七五憲法”并未規(guī)定實(shí)現(xiàn)休息權(quán)和物質(zhì)幫助權(quán)的具體保證措施。改革開放以后，蘇聯(lián)模式對中國各類體制的影響已經(jīng)逐漸式微。隨著社會(huì)主義生產(chǎn)力的發(fā)展以及國民健康治理實(shí)踐的豐富，單純的漸進(jìn)式、計(jì)劃式的國民健康保證方式成為制約健康事業(yè)發(fā)展的桎梏。在這種背景下，以“五四憲法”為基礎(chǔ)的“八二憲法”開始重新調(diào)整國民健康權(quán)利的保證方式，不斷推進(jìn)國民健康制度創(chuàng)新，但在規(guī)范設(shè)置結(jié)構(gòu)上仍沿用了原有的體例。在保障因素上，明確了提供物質(zhì)幫助的主體即國家和社會(huì)；在保障方式上，不再采用“逐步擴(kuò)大(發(fā)展)”的漸進(jìn)式規(guī)定，直接明確國家的積極給付義務(wù)。

(二)健康權(quán)利主體的多元化

受社會(huì)主義理念的影響，憲法確立了社會(huì)主義公有制的所有制結(jié)構(gòu)，與之相應(yīng)的是，社會(huì)所有制的主體由聯(lián)合起來的全體勞動(dòng)者共同組成，他們共同占有生產(chǎn)資料和生產(chǎn)力的總和，勞動(dòng)者成為社會(huì)的主人。由此要求一切有勞動(dòng)能力的社會(huì)成員都必須參加勞動(dòng)，通過勞動(dòng)獲得個(gè)人消費(fèi)資料，即列寧所提到的，“工人政權(quán)力求實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的第一個(gè)主要根本原則就是‘不勞動(dòng)者不得食’”。(13)《列寧選集》第27卷，人民出版社1958年版，第365頁。根據(jù)這一原理，勞動(dòng)者在創(chuàng)造生產(chǎn)力的同時(shí)相應(yīng)獲取一定程度的健康保障。然而在社會(huì)保障體系尚未建立的情況下，“不勞動(dòng)者不得食”是無法實(shí)現(xiàn)的，這種分配模式?jīng)Q定了當(dāng)時(shí)憲法所確認(rèn)的健康權(quán)利主體具有一定的時(shí)代局限性。隨著社會(huì)主義實(shí)踐的不斷發(fā)展，憲法關(guān)于國民健康權(quán)利的規(guī)范形式隨著政治實(shí)質(zhì)的變化而不斷調(diào)適，健康權(quán)利主體的范圍也隨著分配模式的調(diào)整而變化。“八二憲法”頒布實(shí)施以來，“不勞動(dòng)者不得食”的分配模式得以更正，其中具體的反映和表現(xiàn)之一就是健康權(quán)利主體趨于多元化。

在按勞分配模式和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響下，憲法將工農(nóng)為基礎(chǔ)的勞動(dòng)者作為國家給予物質(zhì)幫助、發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)的權(quán)利主體。根據(jù)馬克思主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，勞動(dòng)力或勞動(dòng)能力是人的身體即活的人體中存在的、每當(dāng)人生產(chǎn)某種使用價(jià)值時(shí)就運(yùn)用的體力和智力的總和，(14)參見中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，人民出版社1995年版，第172頁。勞動(dòng)者包括腦力勞動(dòng)者與體力勞動(dòng)者。新中國成立伊始，確立了“面向工農(nóng)兵、預(yù)防為主、團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”的衛(wèi)生工作原則。(15)參見中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月-1966年5月)》(第7冊)，人民出版社2013年版，第25頁。在這一原則的指導(dǎo)下，“五四憲法”確立了包括工人、公民、知識分子、手工業(yè)者、非農(nóng)業(yè)個(gè)體勞動(dòng)者等在內(nèi)的勞動(dòng)者的健康權(quán)利主體地位。社會(huì)主義建設(shè)曲折發(fā)展時(shí)期，在極“左”方針的影響下，“不勞動(dòng)者不得食”的分配模式日益凸顯并被憲法確認(rèn)，在“以階級斗爭為綱”的政治路線下，作為剝削階級的資產(chǎn)階級、俗稱“臭老九”的知識分子等紛紛被排除在勞動(dòng)人民范圍之外。(16)“七五憲法”制定中，有人提議，“五星紅旗的4顆星減去2顆，即減去一個(gè)資產(chǎn)階級，減去一個(gè)臭知識分子。只要工農(nóng)就行了?！眳⒁娫S崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第444頁。很顯然，“七五憲法”中作為健康權(quán)利主體的勞動(dòng)者的范圍有了相當(dāng)程度的限縮，衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展也從權(quán)利保障轉(zhuǎn)向?yàn)闊o產(chǎn)階級政治服務(wù)?！捌甙藨椃ā敝醒永m(xù)了過去分配模式的錯(cuò)誤表述，但有關(guān)國民健康規(guī)范則恢復(fù)了“五四憲法”的規(guī)定，這一時(shí)期作為健康權(quán)利主體的勞動(dòng)者的范圍有所擴(kuò)大。

改革開放后，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)，多種經(jīng)濟(jì)形式的合法地位在“八二”憲法中得以確立，多種分配模式也相應(yīng)獲得憲法確認(rèn)，勞動(dòng)者不再局限于過去的范圍。在“剝削階級作為階級已經(jīng)消滅”的情況下，不應(yīng)有不勞而獲的現(xiàn)象存在，為此“八二憲法”作出了勞動(dòng)既是權(quán)利也是義務(wù)的認(rèn)定，即勞動(dòng)被視為一項(xiàng)公民必須履行的義務(wù)，所有公民都有可能成為勞動(dòng)者，擯棄了過去“人民享有權(quán)利，國民履行義務(wù)”的錯(cuò)誤理念。據(jù)此，單純將勞動(dòng)者作為健康權(quán)利主體的規(guī)定已經(jīng)失去了合理存在的空間?！鞍硕椃ā痹诮】禉?quán)利主體的認(rèn)定方面給予了差別對待：一是休息權(quán)以勞動(dòng)權(quán)為前提，休息權(quán)的享有者是勞動(dòng)者而非一般公民；二是將國家提供物質(zhì)幫助以保證其健康狀態(tài)的權(quán)利主體由勞動(dòng)者擴(kuò)展至一般公民?！肮袷欠缮蠙?quán)利和義務(wù)的主體，享受憲法所保障的權(quán)利，擔(dān)負(fù)憲法所規(guī)定的義務(wù)?！?17)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第209頁。此時(shí)，相對于“勞動(dòng)者”而言，一般公民才是“八二憲法”上的健康權(quán)利主體。此外，“八二憲法”還對不具備勞動(dòng)能力或尚未完全喪失勞動(dòng)能力的青年、少年、兒童、殘障人士等群體給予特殊保障，保持其健康狀態(tài)。至此，憲法確認(rèn)了包括一般的抽象主體與具體的特殊主體相并存的健康權(quán)利主體結(jié)構(gòu)，這是健康權(quán)利主體進(jìn)一步多元化的憲法呈現(xiàn)。

(三)健康權(quán)利憲法保障范圍的擴(kuò)大

憲法修改明確了人民健康的憲法地位之后，國民健康條款的內(nèi)涵不斷得以豐富，健康權(quán)利的保障范圍不斷擴(kuò)大。自“八二憲法”對“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”“保護(hù)人民健康”進(jìn)行憲法確認(rèn)，進(jìn)一步擴(kuò)大了公民的健康受益權(quán)。與此不同的是，將發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)作為公民物質(zhì)幫助權(quán)的保障措施一直是憲法國民健康規(guī)范的重點(diǎn)。早在革命時(shí)期，在“減少疾病以至消滅疾病”(18)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東文集》(第1卷)，人民出版社1993年版，第310頁。的要求下，中國共產(chǎn)黨通過一系列政策和法律手段保障人民健康，并將“推廣人民的醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)”作為黨的事業(yè)的組成部分寫入黨的政治報(bào)告。(19)參見《毛澤東選集》(第3卷)，人民出版社1991年版，第1083頁。《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》首次將國民健康確定為“人民權(quán)利”，并以“發(fā)展衛(wèi)生教育與醫(yī)藥設(shè)備”為具體保證方法。(20)參見袁瑞良：《人民代表大會(huì)制度形成發(fā)展史》，人民出版社1994年版，第546-547頁。新中國成立后，面對衛(wèi)生資源匱乏、醫(yī)療水平低下，尤其是不少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“只把餓死人認(rèn)為是政府的責(zé)任，因不衛(wèi)生而病死人則重視不夠”的局面，(21)參見中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(一九四九年十月-一九六六年五月)》(第7冊)，人民出版社2013年版，第27頁。毛澤東指示要求把衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作作為一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，(22)參見中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東文集》(第6卷)，人民出版社1999年版，第176頁。衛(wèi)生事業(yè)繼續(xù)成為新時(shí)期健康治理的重點(diǎn)?！拔逅膽椃ā背欣^過去革命時(shí)期國民健康理念與政策，并完成對新中國成立以來國民健康治理實(shí)踐的憲法表達(dá)，確認(rèn)將衛(wèi)生事業(yè)作為物質(zhì)幫助權(quán)的保障手段。受“無病即健康”的傳統(tǒng)健康觀的影響，這一時(shí)期群眾衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展以防止疾病的傳播與流行為直接目的。隨著健康概念的不斷演變與豐富，單純將發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)作為一項(xiàng)附帶性的保障措施具有一定的局限性。經(jīng)歷了數(shù)次憲法修改，發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的憲法地位從公民物質(zhì)幫助權(quán)的保障措施轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的國民健康保障方式，健康受益權(quán)的保障程度大大提高。

盡管憲法多側(cè)重于健康權(quán)利保障中的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，但由于健康影響因素的多元化發(fā)展，單純的保障方式不足以為國民健康事業(yè)提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)?；仡檱窠】禇l款的憲法史，加強(qiáng)對健康外部影響因素的干預(yù)與保護(hù)是憲法國民健康規(guī)范演變的一個(gè)重要趨勢。一是自“七八憲法”開始，憲法就對與健康相關(guān)的環(huán)境權(quán)利進(jìn)行憲法確認(rèn)，這對健康權(quán)利保障范圍的擴(kuò)大具有重要意義。隨著環(huán)境污染損害健康事件頻發(fā)，環(huán)境健康問題日趨嚴(yán)重，作為一項(xiàng)與包括健康權(quán)在內(nèi)的多種基本人權(quán)相交叉的新型法權(quán)，環(huán)境權(quán)利的憲法確認(rèn)與實(shí)施極大地?cái)U(kuò)充了健康權(quán)的保障范圍。從憲法解釋的角度來看，環(huán)境保護(hù)既可以作為一項(xiàng)單獨(dú)的基本人權(quán)，也屬于健康受益權(quán)的重要內(nèi)容，憲法確認(rèn)的是一種范圍更廣的健康權(quán)利。二是對體育健康促進(jìn)的憲法確認(rèn)。過去憲法確認(rèn)的是以醫(yī)療衛(wèi)生體系為核心的健康治理模式，“八二憲法”將體育事業(yè)由過去單純的國家文化事業(yè)類型轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)人民健康的組成部分，發(fā)展體育事業(yè)的憲法確認(rèn)是新時(shí)期人們“主動(dòng)健康”理念的全新體現(xiàn)，彌補(bǔ)了過度倚重醫(yī)療衛(wèi)生體系的治理模式的失衡局面，形成體育健康與衛(wèi)生健康的雙軌制健康治理模式。(23)參見董傳升等：《體育融入大健康：健康中國治理的“雙軌并行”戰(zhàn)略模式》，載《北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2期。隨著憲法演進(jìn)，環(huán)境保護(hù)、體育發(fā)展等權(quán)利被囊括于憲法意義上的健康權(quán)利的范疇，使得健康權(quán)利的范圍超越了“健康權(quán)”本身而被擴(kuò)大到與其相關(guān)的其他人權(quán)領(lǐng)域，強(qiáng)化了諸多基本權(quán)利與健康權(quán)利的關(guān)聯(lián)性，豐富了健康權(quán)利的內(nèi)涵。

(四)健康防御權(quán)結(jié)構(gòu)的憲法表達(dá)

與西方人權(quán)理論相較而言，傳統(tǒng)社會(huì)主義國家憲法在國民健康權(quán)利的保障上更加強(qiáng)調(diào)政府的主動(dòng)作為，要求提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度等，對國民健康的干預(yù)較多?；趪艺?quán)基礎(chǔ)以及防止疾病的現(xiàn)實(shí)需要，“八二憲法”之前，憲法并無過多強(qiáng)調(diào)對健康權(quán)利的消極防御，國家基于憲法和行政法上的職責(zé)而積極作為。正如學(xué)者所談及的，中國憲法對基本權(quán)利的保護(hù)是建立在對國家權(quán)力的信任基礎(chǔ)之上，而非權(quán)利與權(quán)力的對峙觀念。(24)參見翟國強(qiáng)：《經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障的憲法邏輯》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第12期。按照傳統(tǒng)人權(quán)分類標(biāo)準(zhǔn)，健康權(quán)利往往被認(rèn)為是典型的積極人權(quán)，但基于健康治理需求的變化與人權(quán)理論的不斷演進(jìn)，不同類型的權(quán)利開始向融合化方向發(fā)展，相應(yīng)的國家義務(wù)也呈現(xiàn)復(fù)合性特點(diǎn)。健康權(quán)利除了享有獲取相應(yīng)醫(yī)療服務(wù)等積極權(quán)利外，也應(yīng)具有能夠自由控制自己的健康和身體而不受干涉、要求公權(quán)力尊重和保護(hù)公民健康及排除侵害的面向。因此，健康權(quán)利無法納入純粹消極權(quán)利或純粹積極權(quán)利的范疇。(25)參見陳煜鵬：《健康權(quán)法律性質(zhì)的二重性》，載《社會(huì)科學(xué)家》2020年第2期。如何防止將健康權(quán)利簡單歸結(jié)為“物質(zhì)幫助權(quán)”，發(fā)掘健康權(quán)利的防御權(quán)理念以實(shí)現(xiàn)不同類型權(quán)利的融合，成為憲法國民健康條款演進(jìn)的一大趨勢。

與這一理念相適應(yīng)的是，憲法不再單純從政府積極作為的角度保障國民健康，轉(zhuǎn)向?qū)で笙麡O自由與積極保障相結(jié)合。過度強(qiáng)調(diào)通過發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)保障國民健康的理念被取代，排除違反人權(quán)所造成的健康侵害為憲法所確認(rèn)，這里的侵害既包括國家的侵害，也包括任何第三人的侵害。一是國民健康不被任何第三人侵害，具體體現(xiàn)在對宗教信仰自由的限制性規(guī)定?！鞍硕椃ā泵鞔_規(guī)定了任何人不得利用宗教進(jìn)行損害公民身體健康的活動(dòng)，這也成為憲法對國民健康消極防御權(quán)的首次規(guī)定。二是實(shí)現(xiàn)公權(quán)力對國民健康權(quán)利的尊重和保護(hù)，使其成為普遍接受的憲法價(jià)值共識。在“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則中，“尊重”既意味著國家負(fù)有不侵犯的消極義務(wù)，也要求國家保護(hù)各項(xiàng)權(quán)利免受來自任何第三方侵害。(26)參見焦洪昌：《“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法分析》，載《中國法學(xué)》2004年第3期?？梢哉f，這一原則最能體現(xiàn)國民健康權(quán)利所具有的防御權(quán)與受益權(quán)的雙重憲法結(jié)構(gòu)和意涵。一方面，國家對國民健康權(quán)利的干預(yù)要受到合理的限制，防止公權(quán)力對國民健康權(quán)利的侵犯。另一方面，作為公權(quán)力主體的國家負(fù)有國民健康權(quán)利的保護(hù)義務(wù)，需要采取積極有效的措施保證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

三、憲法國民健康條款的規(guī)范構(gòu)造

在國際法層面，健康權(quán)利的發(fā)展路徑具有從國際法向國內(nèi)法擴(kuò)展的特點(diǎn)。(27)參見王晨光、饒浩：《國際法中健康權(quán)的產(chǎn)生、內(nèi)涵及實(shí)施機(jī)制》，載《比較法研究》2019年第3期。而在國內(nèi)法層面，面臨現(xiàn)實(shí)中的國民健康保障需求，首先是通過相應(yīng)的政治決斷并加以政策措施的保障，進(jìn)而借由憲法變遷追認(rèn)其憲法正當(dāng)性，在此基礎(chǔ)上，健康權(quán)利通過憲法國民健康條款的貫徹實(shí)施得以保障。因此，對憲法國民健康條款的理解需要與特定時(shí)期的國民健康戰(zhàn)略與政策實(shí)踐相聯(lián)系，明確憲法國民健康條款的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵是在法治軌道保障國民健康的基礎(chǔ)性工作。任何一項(xiàng)憲法規(guī)范并非簡單的排列組合，其結(jié)構(gòu)也不是單一的，對憲法國民健康條款的理解需要將其放置在憲法規(guī)范的整體結(jié)構(gòu)中加以考量，既要關(guān)注規(guī)范本身的功能與涵義，厘清其內(nèi)部規(guī)范要素，也要把握各規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)與其在規(guī)范體系中的位階與地位。

(一)國民健康的總領(lǐng)性條款

繼《世界衛(wèi)生組織憲章》首次明確健康權(quán)這一概念后，(28)《世界衛(wèi)生組織憲章》序言規(guī)定：“享有最高可獲致的健康標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)人的基本權(quán)利之一，不分種族、宗教、政治信仰、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)狀況。”一系列有關(guān)健康權(quán)利的國際人權(quán)公約共同構(gòu)成了國內(nèi)健康權(quán)規(guī)范的重要參照。從憲法層面來看，憲法的基本權(quán)利屬于寫在憲法上、經(jīng)憲法實(shí)定法后的人權(quán)，除了人之所以為人而自然享有的權(quán)利之外，還包括國家主權(quán)原理下的公民權(quán)。(29)參見林來梵：《憲法學(xué)講義》(第3版)，清華大學(xué)出版社2018年版，第301頁?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”入憲被認(rèn)為是“社會(huì)主義民主和法制達(dá)到一個(gè)新水平的標(biāo)志”。(30)信春鷹：《國家尊重和保障人權(quán)——關(guān)于人權(quán)入憲的歷史意義》，載《求是》2004年第9期。盡管憲法文本中未將健康權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立且明確的權(quán)利類型加以列舉，但“人權(quán)條款”實(shí)則容納了健康權(quán)這類憲法未列舉的權(quán)利，(31)參見張薇薇：《“人權(quán)條款”：憲法未列舉權(quán)利的“安身之所”》，載《法學(xué)評論》2011年第1期。使得憲法未列舉的權(quán)利可以被作為基本權(quán)利而得到憲法層面的保護(hù)。(32)參見張翔：《基本權(quán)利的體系思維》，載《清華法學(xué)》2012年第4期。據(jù)此，學(xué)界普遍承認(rèn)健康權(quán)作為憲法基本權(quán)利的權(quán)利定位。(33)參見焦洪昌：《論作為基本權(quán)利的健康權(quán)》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期；解志勇：《衛(wèi)生法基本原則論要》，載《比較法研究》2019年第3期。其一，“人權(quán)條款”強(qiáng)調(diào)了健康不受侵犯的消極權(quán)利層面的憲法保護(hù)。憲法以約束國家權(quán)力、規(guī)定公民權(quán)利為基本精神，“人權(quán)條款”更大程度上是防止公權(quán)力對公民健康權(quán)這類固有權(quán)利的侵害，課以國家消極的不侵犯人民健康的義務(wù)。其二，在“尊重”維度之外的“保障”層面，要求國家積極采取保障措施，消除對公民健康的潛在風(fēng)險(xiǎn)，提供醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、健康社會(huì)保障、醫(yī)療救助、緊急醫(yī)療救治等，(34)參見陳云良：《基本醫(yī)療衛(wèi)生立法基本問題研究——兼評我國〈基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)〉》，載《政治與法律》2018年第5期。而這也在憲法其他規(guī)范及法律中得以體現(xiàn)?？梢哉f，“人權(quán)條款”內(nèi)含了健康權(quán)利保障的價(jià)值意蘊(yùn)，構(gòu)成了整個(gè)憲法國民健康規(guī)范的權(quán)利根基和價(jià)值指引，一切圍繞健康事業(yè)的立法實(shí)施、政策戰(zhàn)略等均以尊重和保障公民的健康權(quán)為終極目的。

(二)國民健康的預(yù)防性條款

隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展和健康需求的轉(zhuǎn)變，公共健康政策理念經(jīng)歷了從疾病治療到預(yù)防保健的轉(zhuǎn)型，(35)參見翟紹果：《從病有所醫(yī)到健康中國的歷史邏輯、機(jī)制體系與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《社會(huì)保障評論》2020年第2期。全領(lǐng)域、全層次、全主體、全過程的健康治理儼然成為健康中國建設(shè)的新范式。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素、物理環(huán)境因素、個(gè)人因素等構(gòu)成影響個(gè)人健康的三類主要因素，健康的社會(huì)決定因素的廣泛性催生了“把健康融入所有政策”的健康理念，“預(yù)防為主”也成為健康中國戰(zhàn)略的原則之一。正如習(xí)近平指出，“預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)最有效的健康策略。”(36)習(xí)近平：《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載《求是》2020年第5期。預(yù)防為主的健康治理理念在憲法中有了具體呈現(xiàn)：一是對重點(diǎn)人群的健康維護(hù)與健康教育，二是對重點(diǎn)領(lǐng)域的健康預(yù)防。

首先，憲法第43條通過規(guī)定勞動(dòng)者的休息權(quán)以實(shí)現(xiàn)對其健康的保護(hù)。勞動(dòng)者的休息權(quán)是指在對外輸出具體的勞動(dòng)量、獲取工資待遇的同時(shí)，享有一定限度內(nèi)的休息、休養(yǎng)和休假的權(quán)利，其目的在于使勞動(dòng)者的體力和精力得以恢復(fù)，從而維護(hù)勞動(dòng)者身心健康，提高勞動(dòng)效率。早在“五四憲法”中就已明確了勞動(dòng)者的休息權(quán)，考慮到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，憲法第43條對勞動(dòng)者休息權(quán)的規(guī)定較為原則而不宜太具體。(37)參見肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第139頁。該條款要求國家通過積極建立相應(yīng)的給付制度，對勞動(dòng)者休息權(quán)加以保障，從而預(yù)防疾病、勞動(dòng)傷害等情況的發(fā)生，內(nèi)容上則是通過規(guī)定工作時(shí)長、休假制度以及建立療養(yǎng)院、休養(yǎng)所、圖書館、公園等公共設(shè)施來逐一實(shí)現(xiàn)，這在《勞動(dòng)法》中得以具體化。

其次，憲法第46條第2款明確了對青少年、兒童的健康教育。加強(qiáng)健康教育是普及健康生活、抵御疾病的重要內(nèi)容?！皹淞⒔】档谝坏慕逃砟睢?38)中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《十九大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第652頁。要求將健康教育納入國民教育體系，把健康教育作為各個(gè)教育階段的重要內(nèi)容。體質(zhì)是健康的基礎(chǔ)，健康是體質(zhì)的外在展現(xiàn)，青少年、兒童是國家和民族發(fā)展的未來，健康教育也必然要以中小學(xué)為重點(diǎn)。從“五四憲法”時(shí)的“國家特別關(guān)懷青年的體力和智力的發(fā)展”到“七八憲法”時(shí)的“國家特別關(guān)懷青少年的健康成長”，再到“八二憲法”時(shí)的“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”，憲法第46條第2款從屬于受教育權(quán)條款，是對國家教育方針的規(guī)定，內(nèi)含對青少年、兒童特殊群體的健康教育。

最后，憲法第21條第2款、第36條第3款、第26條第1款分別從體育、宗教、環(huán)境領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了對公民的健康預(yù)防。一是憲法強(qiáng)調(diào)了發(fā)展體育事業(yè)的國家義務(wù)。體育事業(yè)的發(fā)展水平是國家和社會(huì)文明進(jìn)步程度的重要標(biāo)識，體育的價(jià)值不僅體現(xiàn)在增強(qiáng)人民的體質(zhì)健康，還能有效增強(qiáng)人的精神、心理和社會(huì)的健康，(39)參見萬炳軍等：《“健康中國”視域下體育的價(jià)值定位、歷史使命及其實(shí)現(xiàn)路徑》，載《北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第11期。在推進(jìn)健康中國和體育強(qiáng)國的建設(shè)中，體育將承擔(dān)更多更大的歷史使命。為此，國家制定并完善《體育法》，為國家實(shí)施全民健身戰(zhàn)略，完善全民健身公共服務(wù)體系、開展全民健身運(yùn)動(dòng)、優(yōu)先發(fā)展青少年學(xué)校體育及促進(jìn)重點(diǎn)特殊人群體育活動(dòng)等政策舉措提供了基礎(chǔ)性的法律保障。二是憲法明確了國家防止宗教對健康的侵犯。我國一貫堅(jiān)持宗教信仰自由的基本政策，正常有序的宗教活動(dòng)受國家保護(hù)，故“不得利用宗教破壞社會(huì)秩序”的本意，并非強(qiáng)調(diào)宗教信仰自由的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而是針對于“利用宗教”或“以宗教為借口”的惡意行為的防范與制裁。(40)參見陳欣欣：《法治與宗教信仰自由》，載《中國宗教》2015年第7期。特別是當(dāng)部分極端宗教活動(dòng)對公民的健康權(quán)乃至生命權(quán)造成侵害的時(shí)候，則已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了宗教信仰自由的范疇，背離了宗教本身所應(yīng)倡導(dǎo)的健康生活的初衷，侵犯了國家保護(hù)的公民身心健康的法律底線。三是憲法明確了建設(shè)健康環(huán)境的國家責(zé)任與任務(wù)。環(huán)境是影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總和。大氣污染、水污染、土地荒漠化等環(huán)境問題已然構(gòu)成復(fù)雜的整體性惡性循環(huán)，對人類健康和發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而嚴(yán)重的威脅?；诃h(huán)境破壞和污染造成健康損害的事后救濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能填補(bǔ)損害的事實(shí)，因此“預(yù)防為主”成為環(huán)境保護(hù)與改善的重要原則之一，國家需要通過法律和政策手段防止環(huán)境中可能存在的污染和公害對公民健康造成損害，“深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”，成為環(huán)境領(lǐng)域中保障健康的具體落實(shí)。

(三)國民健康的服務(wù)保障性條款

早期各法系主要是在私權(quán)的維度考慮健康權(quán)的體系框架和保護(hù)問題。(41)參見蔣月、林志強(qiáng)：《健康權(quán)觀源流考》，載《學(xué)術(shù)論壇》2007年第4期。當(dāng)自然人的健康權(quán)利遭到不法侵害或受到損害時(shí)，國家從消極層面為自然人提供一定范圍內(nèi)的公力救濟(jì)。隨著人口健康問題對國家治理的突出影響，健康權(quán)由私權(quán)上升為憲法保障的基本權(quán)利，公民健康權(quán)益的消極保護(hù)也開始向國家積極干預(yù)和介入轉(zhuǎn)變，以“防止國家憑藉健康權(quán)的消極性推卸健康保障的責(zé)任”。(42)參見舒德峰：《健康權(quán)法理特征辨析》，載《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第4期。我國憲法在長期的變遷中形成了體系化的健康權(quán)利保障規(guī)范，如果說“尊重和保障人權(quán)”的規(guī)范是對公民健康權(quán)利的“不侵犯”“不干預(yù)”，那么憲法第14條、第21條和第45條有關(guān)基本醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療救助、健康社會(huì)保障、公共衛(wèi)生服務(wù)等的規(guī)定，則是憲法關(guān)于公民健康權(quán)益保障的國家義務(wù)的直接體現(xiàn)，構(gòu)成憲法國民健康規(guī)范的主體結(jié)構(gòu)。

(1)健康保障?；谑袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，2004年修憲時(shí)在第14條第4款新增了發(fā)展社會(huì)保障制度的規(guī)定。關(guān)于憲法修正案草案說明中指出，“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，是深化經(jīng)濟(jì)改革、完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證?！?43)全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)憲法室編：《中華人民共和國制憲修憲重要文獻(xiàn)資料選編》，中國民主法制出版社2021年版，第201頁。從目的來看，社會(huì)保障是為保障全體社會(huì)成員的基本生存與生活需要，當(dāng)公民健康受到威脅并影響生存與生活時(shí)，社會(huì)保障制度提供兜底性保護(hù)。從內(nèi)容來看，社會(huì)保障制度主要從兩大方面提供對公民健康權(quán)利的保障：一是社會(huì)保險(xiǎn)，這是社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等。國家需要完善全民醫(yī)保體系、健全醫(yī)保管理服務(wù)體系，充分發(fā)揮醫(yī)療保險(xiǎn)制度對公民健康的保障功能。二是社會(huì)補(bǔ)償，這是在突發(fā)公共事件發(fā)生并造成損害時(shí)，由國家擔(dān)責(zé)對受害人作出補(bǔ)償?shù)闹贫?，它是社?huì)保障體系的“補(bǔ)漏”機(jī)制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中，對檢測篩查、患者救治等方面的費(fèi)用支持與補(bǔ)償，正是該制度實(shí)施的典型體現(xiàn)。

(2)健康服務(wù)?！鞍硕椃ā痹诘?1條第1款首次明確了“人民健康”的憲法定位，以及落實(shí)“保護(hù)人民健康”的國家義務(wù)的具體措施，即發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、發(fā)展醫(yī)藥事業(yè)、鼓勵(lì)和支持其他主體舉辦醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、開展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)。其一，作為國家重要的公共事業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展是保障公民健康權(quán)益的主要手段?；谶@一憲法規(guī)范的指引，我國制定了包括《傳染病防治法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等眾多法律，為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供法治保障。其二，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代醫(yī)藥和傳統(tǒng)醫(yī)藥并重，并將中醫(yī)藥放在了重要位置，充分發(fā)揮中醫(yī)藥的獨(dú)特優(yōu)勢。在修憲中有人指出，中醫(yī)中藥的發(fā)展長期得不到重視，長此下去將后繼無人，這對我國中醫(yī)中藥的發(fā)展非常不利，憲法應(yīng)當(dāng)加以規(guī)定，以示重視。(44)參見肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第125頁。憲法修改委員會(huì)采納了這一意見。其三，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量發(fā)展基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。盡管國家是公民健康權(quán)益保障的首要義務(wù)主體，但受國家發(fā)展條件與地區(qū)發(fā)展不平衡的限制，單純依靠國家尚不能完全滿足公民的健康需求，需要鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量的加入，為保障人民健康提供重要補(bǔ)充，主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織。

(3)物質(zhì)幫助。我國歷部憲法均對公民享有物質(zhì)幫助權(quán)作出規(guī)定，“八二憲法”對此作了更加全面的細(xì)化。其一，公民在患病或因身體患病而部分喪失或完全喪失勞動(dòng)能力時(shí)，有權(quán)從國家和社會(huì)得到一定的給付，即通過社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等獲取一定的物質(zhì)給付或醫(yī)療服務(wù)等。其二，在公民物質(zhì)幫助權(quán)的實(shí)現(xiàn)中，國家承擔(dān)首要義務(wù)，社會(huì)起到重要的補(bǔ)充作用。從憲法精神來看，社會(huì)沒有為公民提供物質(zhì)幫助的義務(wù)。(45)參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第275頁。鑒于社會(huì)組織在其中的巨大作用，可以鼓勵(lì)社會(huì)組織為保障公民權(quán)利作出貢獻(xiàn)，主體包括集體經(jīng)濟(jì)組織、人民團(tuán)體、群眾自治組織以及社會(huì)其他方面。(46)參見許安標(biāo)、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，中國法制出版社2003年版，第140頁。其三，國家需要通過發(fā)展一系列具體的保障事業(yè)，以保障年老、患病或喪失勞動(dòng)能力的公民能夠更好享受這類物質(zhì)幫助，具體包括發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)、社會(huì)救濟(jì)事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。從憲法國民健康規(guī)范體系的內(nèi)部來看，該條規(guī)定實(shí)則是憲法總綱中社會(huì)保障制度的規(guī)定在公民基本權(quán)利部分的具體呈現(xiàn)。

(四)國民健康推進(jìn)的組織性條款

現(xiàn)有研究幾乎都沒有將憲法國家機(jī)構(gòu)部分關(guān)于健康管理職責(zé)的規(guī)范納入憲法國民健康規(guī)范體系內(nèi)，但如前所述，對憲法國民健康條款的理解需要與不同時(shí)期的國民健康戰(zhàn)略與政策實(shí)踐相聯(lián)系。從健康中國戰(zhàn)略實(shí)施的憲法保障的整體性來看，除了明確的消極保護(hù)與積極保障的規(guī)范之外，“保護(hù)人民健康”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還需要通過相應(yīng)的組織實(shí)施加以落實(shí)，體現(xiàn)在有關(guān)公民健康保障職責(zé)的組織機(jī)構(gòu)的履職方面，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)對公民健康的組織保障、各級人民政府的健康管理職責(zé)、基層群眾自治組織對公民健康的組織保障。

其一，憲法第70條第1款規(guī)定了全國人大設(shè)立衛(wèi)生方面的專門委員會(huì)，作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)開展衛(wèi)生工作的機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)國家管理專業(yè)化與科學(xué)化的需要。專門委員會(huì)的設(shè)置基本與國務(wù)院的部門對口，以強(qiáng)化對國務(wù)院工作的監(jiān)督，它們在全國人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)衛(wèi)生與健康方面的議案，從專業(yè)的角度協(xié)助最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)對衛(wèi)生方面的問題進(jìn)行調(diào)查研究、提出建議。其二，憲法第89條第7項(xiàng)明確了國務(wù)院在衛(wèi)生工作方面的職權(quán)，從“五四憲法”的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍硕椃ā敝械摹邦I(lǐng)導(dǎo)和管理”。一是既包括對國務(wù)院衛(wèi)生部門工作的領(lǐng)導(dǎo)，也包括對地方國家行政機(jī)關(guān)該項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求國務(wù)院規(guī)定全國衛(wèi)生方面的任務(wù)和目標(biāo)，制定總體規(guī)劃，作出相應(yīng)決策，引導(dǎo)其發(fā)展方向；二是根據(jù)法律法規(guī)與宏觀計(jì)劃，通過大量的行政管理行為具體組織實(shí)施全國的衛(wèi)生工作。相應(yīng)地，第107條第1款、第119條明確了縣級以上地方各級政府與民族自治地方自治機(jī)關(guān)管理本地區(qū)衛(wèi)生工作的職責(zé)。其三，憲法第111條第2款強(qiáng)化了基層公共衛(wèi)生的組織化保障。該條款要求基層群眾自治組織設(shè)立公共衛(wèi)生方面的委員會(huì)，發(fā)揮居委會(huì)、村委會(huì)在基層公共衛(wèi)生事業(yè)方面的積極作用，同時(shí)協(xié)助人民政府或其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益相關(guān)的公共衛(wèi)生工作。

四、憲法國民健康條款的規(guī)范效力

憲法國民健康條款作為憲法規(guī)范的組成部分，必然有其應(yīng)有的法效力，其對于廣泛的對象、在廣泛的領(lǐng)域發(fā)揮著事實(shí)上的約束力。在學(xué)界對國民健康條款的學(xué)理性探討較為薄弱的情況下，圍繞國民健康規(guī)范法效力的研究更顯不足。明晰了國民健康規(guī)范的憲法變遷與規(guī)范體系后，落腳點(diǎn)在于如何落實(shí)我國國民健康條款的法效力。由于我國憲法并不具有司法適用性，憲法國民健康條款法效力的發(fā)揮主要通過國民健康立法、國家健康政策制定、與部門法的協(xié)同實(shí)施、責(zé)任主體的界定得以實(shí)現(xiàn)。

(一)指明國民健康立法的方向與重點(diǎn)

憲法規(guī)范原則性越強(qiáng)，立法者具體化的任務(wù)就越大，憲法國民健康條款只有被法律化才能真正得以有效實(shí)施，國民健康立法成為實(shí)現(xiàn)憲法國民健康條款法效力的主要路徑。憲法國民健康規(guī)范賦予了國家立法機(jī)關(guān)制定法律，落實(shí)保護(hù)國民健康的憲法責(zé)任，實(shí)現(xiàn)國民健康政策的制度化。若立法者未履行這一義務(wù)，則面臨著立法不作為的違憲風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在保障人民健康已經(jīng)成為國家優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，作為健康治理法治化的重要環(huán)節(jié)，國民健康立法必要且迫切。一是憲法國民健康條款要求立法者積極做好健康領(lǐng)域的立法規(guī)劃，立法者選擇合適的方式來實(shí)現(xiàn)對公民健康權(quán)利的保護(hù)。或?qū)ｉT制定憲法之下的健康領(lǐng)域的“基本法”，(47)參見陳云良：《健康權(quán)的規(guī)范構(gòu)造》，載《中國法學(xué)》2019年第5期。如《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》；或?qū)⒈Ｕ瞎窠】档娜蝿?wù)分述在其他專門法律中，如《中醫(yī)藥法》《傳染病防治法》《精神衛(wèi)生法》《藥品管理法》等。二是在國家立法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多位階、多層次、多類型的國民健康權(quán)利規(guī)范體系。如行政法規(guī)層面的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》《艾滋病防治條例》等，部門規(guī)章層面的《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》，規(guī)范性文件層面的《關(guān)于進(jìn)一步精準(zhǔn)規(guī)范開展新冠肺炎疫情防控消毒工作的通知》。三是國民健康立法的方向與重點(diǎn)受憲法國民健康條款的原則性約束。應(yīng)該在憲法規(guī)范的指引下，結(jié)合國家健康發(fā)展戰(zhàn)略，通過加強(qiáng)健康重點(diǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)的立法和修訂工作，以實(shí)現(xiàn)對憲法國民健康條款的精準(zhǔn)化實(shí)施。

(二)確立國家健康政策的原則與目標(biāo)

鑒于國民健康對國家政權(quán)與國家治理的重大影響，健康實(shí)質(zhì)上是具有高度政治性的議題，除了需要通過相關(guān)立法外，還需要通過政治性的實(shí)施路徑，即政策制定，根據(jù)憲法國民健康條款制定的政策是其法效力得以發(fā)揮的重要補(bǔ)充。也因此，有人認(rèn)為，健康權(quán)的規(guī)范生成同樣受到公共衛(wèi)生政策的影響。(48)參見李廣德：《健康權(quán)規(guī)范實(shí)證化的類型展開》，載《人權(quán)》2021年第4期。憲法國民健康條款是涉及國民健康政策制定的指導(dǎo)準(zhǔn)則。具體來講，除了國家立法以外，國家政策可視為憲法向權(quán)力主體發(fā)出維護(hù)國民健康指示的另一種形式，憲法國民健康條款對于黨和國家制定實(shí)施有關(guān)政策，起到直接的指引和規(guī)范作用，國家健康政策的制定原則與目標(biāo)也應(yīng)符合憲法確立的國民健康規(guī)則、原則與精神，并接受該憲法規(guī)范的審查。近年來，我國出臺(tái)了大量有關(guān)國民健康的宏觀政策性文件，代表性的有《國家職業(yè)病防治規(guī)劃(2021-2025年)》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《健康中國行動(dòng)(2019—2030年)》等。這些政策的出臺(tái)需要遵循憲法國民健康條款的目的、原則及要求；政策的內(nèi)容需要和憲法國民健康條款的內(nèi)涵相一致且與相關(guān)法律相銜接；政策的實(shí)施應(yīng)當(dāng)與國民健康的相關(guān)法律實(shí)施相協(xié)調(diào)?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》通過八篇二十九章的內(nèi)容確立了我國健康中國建設(shè)的總體戰(zhàn)略與具體策略，其中關(guān)于健康生活、健康服務(wù)保障、健康環(huán)境、健康產(chǎn)業(yè)等政策內(nèi)容，均是憲法國民健康規(guī)范的具體呈現(xiàn)。

(三)推動(dòng)憲法與部門法的協(xié)同實(shí)施

憲法與部門法之間除了具有不同的法律位階之外，在某些具有關(guān)聯(lián)性的問題上還需要考慮雙方的關(guān)系，據(jù)此真正發(fā)揮憲法規(guī)范的效力。在公民健康權(quán)利的保護(hù)方面，憲法、民法典、行政法均有規(guī)定，再加上憲法的規(guī)范與原則諸多呈現(xiàn)和體現(xiàn)在部門法中。因此，需要從憲法規(guī)范與部門法規(guī)范協(xié)同實(shí)施的角度探究憲法國民健康規(guī)范的實(shí)施問題。憲法、民法典與行政法中的公民健康規(guī)范的目標(biāo)與內(nèi)涵是一致的，均在各自功能領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)對公民健康權(quán)益的保障。民法典首次對公民健康權(quán)的明確規(guī)定實(shí)現(xiàn)了對公民人格權(quán)消極層面的保護(hù)?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等行政法，則從醫(yī)療保障、公共衛(wèi)生服務(wù)、突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置等方面積極履行國家保障義務(wù)，但是憲法與部門法所采取的保護(hù)方式與重點(diǎn)不同。憲法通過強(qiáng)調(diào)對公權(quán)力的約束以及從根本法的角度實(shí)現(xiàn)對公民健康權(quán)利的保障，民法典與行政法是憲法國民健康保障的具體呈現(xiàn)，前者從私法的角度予以保障，后者借助公法的制度與功能得以實(shí)現(xiàn)。因此，需要強(qiáng)調(diào)憲法、民法典、行政法在保障人民健康上的協(xié)同實(shí)施。健康從不是單一因素作用下的結(jié)果，如環(huán)境保護(hù)構(gòu)成對公民健康的預(yù)防性保護(hù)，而環(huán)境法的目的也正是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和生命健康權(quán)的維護(hù)。(49)參見朱謙：《環(huán)境法的權(quán)利基礎(chǔ)——基于財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命健康權(quán)的考察》，載《江海學(xué)刊》2007年第2期。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的緊急狀態(tài)下，公民健康權(quán)利的保護(hù)與公共利益的維護(hù)之間產(chǎn)生博弈，此時(shí)健康權(quán)是一項(xiàng)可克減的權(quán)利。(50)參見劉長秋、趙之奕：《論緊急狀態(tài)下公民健康權(quán)的克減及其限度》，載《法學(xué)論壇》2020年第9期。憲法國民健康規(guī)范的實(shí)施應(yīng)該是在以憲法為核心的基礎(chǔ)上的融合性適用，當(dāng)民法典、行政法的實(shí)施脫離憲法軌道或無法發(fā)生作用時(shí)，憲法國民健康規(guī)范則直接產(chǎn)生效力。

(四)明確國民健康保障的責(zé)任主體

憲法國民健康條款明確了國家、社會(huì)、公民三類健康責(zé)任主體。國家是保障國民健康的首要職權(quán)主體與義務(wù)主體，社會(huì)和公民個(gè)人對國民健康權(quán)利的保護(hù)是國家義務(wù)之外的重要補(bǔ)充?，F(xiàn)代社會(huì)要求國家權(quán)力通過積極干預(yù)以維護(hù)公民在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活方面的基本權(quán)利，在國民健康方面，憲法明確了國家通過“建立健全”“發(fā)展”“保護(hù)和改善”“尊重和保障”“幫助”等手段實(shí)現(xiàn)對國民健康利益的保護(hù)。除了前文所談的要求國家積極行使立法權(quán)之外，鑒于國民健康事業(yè)的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，行政機(jī)關(guān)無疑成為國民健康的主要責(zé)任主體，也因此憲法明確各級人民政府在各自范圍內(nèi)的衛(wèi)生管理職責(zé)，行政機(jī)關(guān)據(jù)此應(yīng)采取多元化的手段和措施確保國民健康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求其完善衛(wèi)生保健方面的健康保護(hù)體系、構(gòu)建完善的醫(yī)療體系、通過社會(huì)保障行政為公民積極提供給付、(51)參見鄒艷暉：《行政機(jī)關(guān)對公民健康權(quán)的給付義務(wù)》，載《蘭州學(xué)刊》2016年第10期。強(qiáng)化政府監(jiān)管、加強(qiáng)健康領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)等。關(guān)于社會(huì)作為國民健康的責(zé)任主體，憲法明確國家“鼓勵(lì)和支持”社會(huì)發(fā)展基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和為公民提供幫助，確認(rèn)了不同類型的社會(huì)主體在國民健康保障方面的主體地位，同時(shí)社會(huì)與政府、行業(yè)一道形成健康領(lǐng)域的監(jiān)督合力。國民健康權(quán)益的保護(hù)也離不開公民個(gè)人的參與與配合，公民在享受健康權(quán)益的同時(shí)也不應(yīng)忽視與之相關(guān)的義務(wù)，憲法中明確規(guī)定任何人不得利用宗教損害公民身體健康，根據(jù)憲法制定的部門法中也明確了個(gè)人在保障國民健康方面的義務(wù)，如《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，均內(nèi)含了公民作為國民健康責(zé)任主體的憲法法律定位。

結(jié)語

國民健康不僅歸屬個(gè)人基本權(quán)利的范疇，更是國家政權(quán)穩(wěn)固發(fā)展的基礎(chǔ)，因此要在憲法層面考量國家權(quán)力對國民健康的界定方式、干預(yù)程度以及相關(guān)規(guī)范條款的法效力。反觀中國憲法變遷的歷程，國民健康在憲法規(guī)范體系中由單一走向多元、由政治本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，形成具有中國特色、符合中國健康治理需求的憲法國民健康規(guī)范體系。同時(shí)，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《殘疾人權(quán)利公約》等國際公約也在不同層面明確了我國保障國民健康的國際義務(wù)。面對健康中國戰(zhàn)略實(shí)施的現(xiàn)實(shí)訴求以及人類衛(wèi)生健康共同體構(gòu)建的時(shí)代背景，明確憲法國民健康條款自身的規(guī)范效力，構(gòu)建有效的多維實(shí)施路徑，不僅發(fā)揮了憲法與憲法之下的部門法對國民健康的規(guī)范與制度功能，還能夠通過憲法規(guī)范的解釋、實(shí)施與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家治理中的憲法治理。