社會治理檢察建議工作存在的難題與對策

鄧光明

摘 要：社會治理檢察建議在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中具有獨(dú)特優(yōu)勢，發(fā)揮重要作用。但實(shí)踐中存在剛性不足、實(shí)效不夠、整改不力等難點(diǎn)?？赏ㄟ^完善相關(guān)法律，強(qiáng)化一體化建設(shè)，建立線索管理、調(diào)查核實(shí)、專家論證、磋商和公開聽證等制度，提升權(quán)威性；增強(qiáng)檢察官分析研判、調(diào)查研究、釋法說理、溝通協(xié)調(diào)等能力，提升質(zhì)量；并在跟蹤監(jiān)督、多方協(xié)調(diào)、整改問效等環(huán)節(jié)的整改落實(shí)予以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：社會治理檢察建議 法律監(jiān)督 完善路徑

檢察建議是實(shí)現(xiàn)國家治理司法化的一項(xiàng)重要制度安排，伴隨著檢察權(quán)配置和檢察制度的改革而不斷變化。近年來，社會治理檢察建議工作得到高度重視，其在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮越來越重要作用。

一、檢察建議的發(fā)展和功能演變

檢察建議制度的設(shè)立是憲法賦予人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)必然要求，也是檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)的重要手段。［1］檢察建議自誕生之初，就以法律監(jiān)督之名，與社會治理密切相關(guān)。［2］

（一）一般監(jiān)督：糾正違法，督促依法履職

1954年實(shí)施的《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施或工作人員、偵查活動違法的，有權(quán)要求糾正。［3］最高檢對3種監(jiān)督形式予以規(guī)范，即建議書、提請書和抗議書，其中前者用于對本級國家機(jī)關(guān)或部門提出糾正意見。［4］檢察建議主要職能是對國家機(jī)關(guān)或政府部門是否遵守法律開展一般監(jiān)督。在20世紀(jì)50年代的檢察工作中，建議書和提請書被大量使用。［5］建議書和提請書構(gòu)成了社會治理檢察建議的前身。［6］主要是監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)和國家工作人員依法辦事，對辦案中發(fā)現(xiàn)的違法問題提出監(jiān)督糾正意見。

（二）參與社會治理：預(yù)防和減少違法犯罪

1979年實(shí)施的《組織法》明確檢察機(jī)關(guān)為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。自此以后，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中主動參與社會治安綜合治理，通過提出檢察建議方式對發(fā)案單位在法律規(guī)章等方面存在問題，建議予以改進(jìn)。1981年，中央提出社會治安綜合治理方針，要求各地黨委、政府和司法機(jī)關(guān)采取政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、教育的綜合措施，防止和減少犯罪的發(fā)生。［7］檢察建議得以廣泛運(yùn)用和發(fā)展，并成為防止和減少犯罪的主要形式和手段之一。［8］1998年，中央社會治安綜合治理委員會印發(fā)《關(guān)于成員單位參與綜合治理的職責(zé)任務(wù)的通知》，要求結(jié)合辦案“分析掌握各個(gè)時(shí)期、各個(gè)行業(yè)的職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪以及其他刑事犯罪特點(diǎn)，提出預(yù)防犯罪的建議，推動有關(guān)部門建立規(guī)章制度，堵塞漏洞，完善防范機(jī)制”。［9］

（三）深度融入國家治理體系：從“我管”到促“都管”

2009年11月，最高檢發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，明確檢察建議應(yīng)包括消除隱患及違法現(xiàn)象以及治理防范方面意見。［10］ 黨的十八大以來，中央高度重視社會治理創(chuàng)新，推進(jìn)社會治理進(jìn)程不斷深化，開創(chuàng)新時(shí)代國家治理新格局。2012年民事訴訟法、2017年行政訴訟法的修改，檢察建議被正式確立為民事、行政訴訟監(jiān)督的一種方式。2018年12月通過的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》）詳細(xì)列明包括社會治理檢察建議在內(nèi)的5種檢察建議類型及具體職能，檢察建議至此有了明確規(guī)范保障。2019年，十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出部署，明確必須完善法治保障在社會治理體系中的重要作用，［11］這充分體現(xiàn)了中央對社會治理的重視，也為檢察建議的發(fā)展進(jìn)一步明確方向。從2018年至2022年最高檢發(fā)布的1至8號檢察建議來看，其內(nèi)容廣泛涵蓋了校園性侵、公告送達(dá)、金融監(jiān)管、窨井安全、虛假訴訟、網(wǎng)絡(luò)空間、寄遞安全、安全生產(chǎn)溯源治理等社會重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政部門建立了一系列協(xié)作機(jī)制，以“我管”促“都管”，促進(jìn)提升社會治理管理能力，推動解決了一系列涉及民生民利的社會問題，引起社會廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響，社會治理檢察建議的獨(dú)特優(yōu)勢得到越來越廣泛認(rèn)可。

二、社會治理檢察建議的特性

一是依法能動性?！豆ぷ饕?guī)定》明確了“可以”制發(fā)社會治理檢察建議的6種情形，并沒有具體規(guī)定在何種情形下“應(yīng)當(dāng)”制發(fā)，是否提出建議有賴于檢察官履職過程中的自覺、積極、主動的態(tài)度。

二是法律適用的寬泛性。其他各類檢察建議的提出均依據(jù)具體明確的法律規(guī)定，而社會治理檢察建議除了依據(jù)《工作規(guī)定》第11條外，還廣泛適用社會管理方面各種法律規(guī)定和工作規(guī)定。

三是監(jiān)督的非強(qiáng)制性。再審檢察建議可能啟動再審程序，糾正違法檢察建議糾正具體違法行為，公益訴訟檢察建議被建議單位不接受的，符合一定條件，檢察機(jī)關(guān)可以起訴。但社會治理檢察建議一般被認(rèn)為是一種柔性監(jiān)督［12］，沒有明確落實(shí)的強(qiáng)制措施作為監(jiān)督保障。

三、社會治理檢察建議在司法實(shí)踐中的難點(diǎn)

（一）法律法規(guī)上的不明確

1.法律依據(jù)不夠明確。再審、糾正違法、公益訴訟檢察建議在刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中均有較為明確規(guī)定，但社會治理檢察建議在上述法律中并未予以明確。由于缺乏明確法律依據(jù)，剛性顯得不足，被建議單位是否落實(shí)建議難以制約。

2.適用范圍不明確。雖然《工作規(guī)定》列舉了可以提出社會治理檢察建議的6種情形。實(shí)踐中仍存在與其它類型檢察建議難以區(qū)分的問題，如公益訴訟檢察建議中行政督促履職類檢察建議是否屬于社會治理檢察建議有爭議。又如民事和行政檢察中，對民事、行政訴訟中審判人員違法、執(zhí)行活動違法問題，以糾正違法檢察建議還是社會治理檢察建議提出，實(shí)踐中檢察官對《工作規(guī)定》第9條第5款和第11條第6款的理解常出現(xiàn)偏差，有的用糾正違法檢察建議，有的用社會治理檢察建議。

3.制發(fā)程序不明確。其他4類檢察建議均隨案監(jiān)督，案件化辦理，辦理程序在全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0均有明確規(guī)定。但社會治理檢察建議辦理程序在應(yīng)用系統(tǒng)里并未明確，實(shí)踐中隨案制作有困難。

（二）制度上存在不完善

1.線索發(fā)現(xiàn)制度不完善。行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各有辦案平臺和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，信息共享仍不夠暢通，檢察機(jī)關(guān)線索來源少，碎片化，基本靠自行發(fā)現(xiàn)。

2.調(diào)查核實(shí)制度不完善。根據(jù)《工作規(guī)定》，檢察官提出檢察建議，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。實(shí)踐中，檢察官調(diào)查取證措施不足，相關(guān)單位對檢察官查詢、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料配合也不夠。

3.督促落實(shí)制度不完善?！豆ぷ饕?guī)定》雖明確被建議單位的回復(fù)義務(wù)和期限，但對被建議單位不履行或不完全履行的后果及如何整改、效果評估等均沒有規(guī)定。

4.外部支持制度不完善。社會治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全社會共同參與，久久為功。目前一些市縣級黨委、政府、人大等出臺了加強(qiáng)檢察建議的意見或決議，建立支持檢察建議的制度或機(jī)制，但目前省級以上層面基本上還沒有。

（三）檢察官主要存在的短板弱項(xiàng)

1.問題找不準(zhǔn)。充分了解被建議單位在管理流程、規(guī)章制度方面存在的漏洞，才能做到靶向發(fā)力、精準(zhǔn)“治療”。社會治理檢察建議線索發(fā)現(xiàn)有賴于類案分析。而類案中表現(xiàn)出來的管理漏洞和隱患往往是表面現(xiàn)象，深層次問題根源需要大量前期調(diào)研和與被建議單位深入溝通交流。實(shí)踐中，檢察官調(diào)研不足，查找問題沒有案發(fā)單位自行查找準(zhǔn)確，存在外行指導(dǎo)內(nèi)行的情況。

2.說理性不強(qiáng)。很多檢察建議未詳細(xì)闡明相關(guān)事實(shí)，對認(rèn)定事實(shí)缺乏證據(jù)支撐，簡單羅列法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定作為依據(jù)，沒有就被建議單位的管理漏洞和發(fā)生案件之間的因果關(guān)系、違反相關(guān)法律規(guī)定造成的后果進(jìn)行說理、論證，說服力不強(qiáng)。

3.能力水平跟不上。高質(zhì)量的社會治理檢察建議與對法律熟悉程度、個(gè)人閱歷、經(jīng)驗(yàn)以及業(yè)務(wù)能力都息息相關(guān)。部分檢察官對案件串并分析能力不足，缺乏對類案風(fēng)險(xiǎn)宏觀評估、客觀分析、總結(jié)提煉，存在不會辦、不愿辦、不敢辦情況。

四、改進(jìn)社會治理檢察建議工作的對策

社會治理檢察建議的生命力在于落實(shí)，而權(quán)威性和剛性是落實(shí)的保障。應(yīng)從提升權(quán)威、提高質(zhì)量、做實(shí)整改三方面入手，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)工作，才能把本質(zhì)上柔性的監(jiān)督做成剛性、做到剛性：

（一）完善相關(guān)法律，提升權(quán)威性

當(dāng)前，社會治理檢察建議權(quán)威性和剛性不足的重要原因是法律和制度保障不夠。在法律保障方面，應(yīng)從國家和地方層面完善相關(guān)法律：一方面從國家層面修改《組織法》、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法，明確檢察建議促進(jìn)社會治理的職能定位和適用范圍，應(yīng)在《組織法》中“可以”情形的基礎(chǔ)上，明確“應(yīng)當(dāng)”的情形及程序。另一方面，推動地方立法，借助外力解決落實(shí)不力問題。如推動地方黨委、人大、政府出臺加強(qiáng)檢察建議工作的決議或意見，推動把社會治理檢察建議納入當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府的工作大盤謀劃推進(jìn)。又如推動出臺檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督銜接轉(zhuǎn)化工作辦法，對于日常工作中和兩會期間收到可能涉及社會管理制度不落實(shí)、不完善，存在違法犯罪或公共安全隱患等代表建議可以轉(zhuǎn)化為檢察監(jiān)督內(nèi)容。

（二）強(qiáng)化制度保障，規(guī)范社會治理檢察建議制發(fā)

1.強(qiáng)化一體化制度建設(shè)。當(dāng)前，社會治理檢察建議工作發(fā)展呈現(xiàn)正三角模式，最高檢和省級院制發(fā)較少，大量由基層檢察院制發(fā)。應(yīng)充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，強(qiáng)化部門間和上下級院間的協(xié)作配合，形成上下聯(lián)動、橫向配合的系統(tǒng)監(jiān)督模式，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)施治。如對不適宜由多個(gè)基層院分別制發(fā)的社會治理檢察建議，可先將案件報(bào)上級檢察機(jī)關(guān)，由上級進(jìn)行分析研判后統(tǒng)一制發(fā)。

2.建立線索管理制度。做好行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督有效銜接，探索建立社會治理信息共享平臺，整合大數(shù)據(jù)資源匯聚，拓展線索來源。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)推進(jìn)與公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)等跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案，通過數(shù)據(jù)碰撞發(fā)現(xiàn)線索，破解傳統(tǒng)手段難以解決的社會管理痛點(diǎn)、難點(diǎn)。

3.完善調(diào)查核實(shí)制度。實(shí)踐中，部分檢察官常把調(diào)研等同于調(diào)查，把調(diào)研報(bào)告等同調(diào)查終結(jié)報(bào)告。實(shí)際上兩者是有區(qū)別的，調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，為了查明案情、收集相關(guān)證據(jù)，依法定程序進(jìn)行的專門活動和采取的有關(guān)措施。調(diào)研是充分了解掌握相關(guān)業(yè)務(wù)工作，為決策和辦案工作服務(wù)的一項(xiàng)重要工作方法。應(yīng)強(qiáng)化自主調(diào)查核實(shí)為主，相關(guān)部門支持配合為輔的調(diào)查核實(shí)制度。自主調(diào)查應(yīng)圍繞涉案單位有沒有建立管理制度，是否嚴(yán)格落實(shí)管理制度，是否完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范措施，行業(yè)主管部門是否履行了法律法規(guī)賦予相關(guān)職責(zé)，加強(qiáng)了對相關(guān)部門的監(jiān)管等方面進(jìn)行?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》和《組織法》已明確了有關(guān)單位的配合義務(wù)，為拒絕、阻礙調(diào)查核實(shí)行為追責(zé)提供了法律保障。檢察機(jī)關(guān)對不支持配合調(diào)查核實(shí)的，應(yīng)建立與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督銜接機(jī)制，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。

4.建立專家論證制度。針對金融、稅費(fèi)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)，可邀請案涉相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威專家、被建議單位的上級主管部門或行業(yè)協(xié)會資深人員對擬提出的檢察建議進(jìn)行全面論證，充分聽取意見，提升檢察建議的專業(yè)性、精準(zhǔn)性和可行性。

5.引入磋商機(jī)制和公開聽證制度。在制發(fā)社會治理檢察建議過程中可探索引入公益訴訟磋商機(jī)制，邀請被建議單位和相關(guān)部門召開磋商會議，并視情召開公開聽證會，多方聽取意見建議，形成共識和監(jiān)督合力，推動問題解決。

（三）增強(qiáng)檢察人員能力建設(shè)，切實(shí)提升檢察建議質(zhì)量

1.增強(qiáng)分析研判能力。案件管理部門和業(yè)務(wù)部門應(yīng)定期總結(jié)分析一定時(shí)期或特定區(qū)域多發(fā)的類案情況，提醒檢察官關(guān)注類案所反映出普遍性和傾向性社會管理層面或犯罪隱患問題。檢察官應(yīng)深入分析案件背景深層次原因并提出對策建議。

2.增強(qiáng)調(diào)查研究能力。只有深入調(diào)研才能把被建議單位長期以來弱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題癥結(jié)找準(zhǔn)，被建議單位才會肯定、支持建議，并配合整改。要對頻發(fā)、多發(fā)犯罪單位、領(lǐng)域進(jìn)行深入細(xì)致調(diào)查研究，全面了解被建議單位管理流程、規(guī)章制度等情況，分析案件頻發(fā)原因，找準(zhǔn)發(fā)案根源和管理漏洞，“對癥施策”幫助案發(fā)單位堵塞制度漏洞，解決難點(diǎn)問題。

3.增強(qiáng)釋法說理能力。制發(fā)社會治理檢察建議書時(shí)，要深入剖析被建議單位存在的管理漏洞與發(fā)案之間的因果關(guān)系，緊緊圍繞認(rèn)定事實(shí)展開論證，提出充分證據(jù)和數(shù)據(jù)支撐，對法理要講得透徹，適用法律依據(jù)精準(zhǔn)明確，提出的意見建議具有針對性和可操作性。

4.增強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)能力。社會治理檢察建議監(jiān)督不是零和博弈，監(jiān)督者和被建議單位在目標(biāo)上是一致的。檢察官應(yīng)主動加強(qiáng)與被建議單位溝通協(xié)調(diào)，建立良性互動關(guān)系，特別是跟案發(fā)環(huán)節(jié)和崗位主管人員溝通。要做足事前溝通，變“文來文往”為“人來人往”；完善事中共商，充分聽取被建議單位整改意見建議；強(qiáng)化事后回訪，防止“一發(fā)了之”，問題反彈。

（四）聚焦三方面發(fā)力，做實(shí)整改落實(shí)

1.在跟蹤監(jiān)督上發(fā)力。對發(fā)出的社會治理檢察建議，應(yīng)建立動態(tài)流程監(jiān)督機(jī)制，持續(xù)跟蹤整改進(jìn)度和效果。被建議單位未回復(fù)、未采納或已回復(fù)、未采納建議的，應(yīng)及時(shí)分析原因，研究督促對策。對已回復(fù)并采納建議的，應(yīng)建立臺賬和落實(shí)反饋機(jī)制，及時(shí)收集整改進(jìn)度和取得的實(shí)際效果，并采取“回頭看”和實(shí)地督導(dǎo)等方式倒逼被建議單位落實(shí)建議。

2.在多方協(xié)同上發(fā)力。可把社會治理檢察建議工作納入平安建設(shè)和法治建設(shè)績效考評內(nèi)容，做好檢察監(jiān)督與人大專項(xiàng)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督銜接。被建議單位拒不回復(fù)、推衍塞責(zé)、整改不到位的，可將有關(guān)情況通報(bào)被建議單位的上級或同級黨委、政府，推動黨委、政府以績效考評指揮棒督促整改落實(shí)，或抄報(bào)同級人大，以人大監(jiān)督促進(jìn)整改落實(shí)。對被建議單位整改落實(shí)不力、瀆職失職問題線索，及時(shí)移送同級紀(jì)委監(jiān)委，以追責(zé)問責(zé)推動建議落實(shí)。

3.在整改問效上發(fā)力。對制發(fā)的社會治理檢察建議進(jìn)行評估分析，對影響力大、社會關(guān)注度高的檢察建議，可邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員對檢察建議的整改落實(shí)情況進(jìn)行評議和監(jiān)督。探索委托第三方機(jī)構(gòu)對檢察建議的整改落實(shí)情況開展群眾滿意度測評，廣泛聽取被建議行業(yè)、領(lǐng)域?qū)φ男Ч脑u價(jià)，確保整改效果評估的客觀性、全面性、有效性。

*廣西壯族自治區(qū)人民檢察院法律政策研究室副主任、三級高級檢察官 ［530028］

［1］ 參見羅書平：《學(xué)者視角：“檢察建議”“剛性”與“柔性”》，《民主與法制周刊》2019年第19期。

［2］ 參見張羽：《檢察建議的歷史圖景》（上篇），《檢察日報(bào)》2020 年 11 月 24 日。

［3］ 參見《中華人民共和國人民檢察院組織法》（1954年）第8條、第9條。

［4］ ［5］ ［6］ ［7］ 同前注［2］。

［8］ ［9］ 參見 徐日丹：《最高人民檢察院法律政策研究室陳國慶主任就〈人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）〉答記者問》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/200911/t20091118_25579.shtml，最后訪問日期：2022年8月16日。

［10］ 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第4條。

［11］ 參見魏禮群：《大力推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化》，《理論視野》2020年第1期。

［12］ 參見羅欣、湯維建、楊建順：《檢察建議做成剛性的內(nèi)涵及路徑》，《人民檢察》2019年第7期。