陳春宇 譚羚雁

(中國刑事警察學(xué)院，遼寧·沈陽 110854)

輔警介于公安機關(guān)與群眾之間，扮演著執(zhí)行警務(wù)輔助任務(wù)、維護社會治安的重要角色。我國基層治理工作需要大量輔警人員，在一定意義上說，輔警等編外人員能夠長期存在且需求不斷擴大的現(xiàn)實，有力地證明了輔警力量的使用是緩解公安機關(guān)編制數(shù)量緊張和職能急劇擴張問題的有效方法。然而，反觀近年來國內(nèi)涉警輿情的處置，當出現(xiàn)執(zhí)法不當事件時，官方卻常以肇事執(zhí)法人員為“臨時工”“編外人員”等說辭予以回應(yīng)，社會輿論漸漸將其視為政府推卸責任的借口，使政府公信力受損。然而，這也反映了基層治理的現(xiàn)實狀態(tài)，協(xié)調(diào)輔警群體的編外身份與其特殊工作之間的沖突，一直是制定科學(xué)有效的管理制度的難點?；鶎庸矙C關(guān)輔警隊伍管理方面存在保障不足、職業(yè)發(fā)展阻滯、缺乏科學(xué)激勵等問題，使公安機關(guān)難以提高輔警隊伍素質(zhì)、保障高質(zhì)量執(zhí)法水平，成為輔警隊伍管理由來已久的問題。良好的制度是規(guī)范化管理的前提和依據(jù)，結(jié)合我國現(xiàn)階段輔警管理的現(xiàn)實情況，對輔警制度從激勵、保障與嚴格監(jiān)管等方面進行規(guī)范設(shè)計勢在必行(1)金怡，丁勇.我國現(xiàn)代輔警制度建設(shè)探析[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015，31(3).。

2015年中央有關(guān)部門相繼發(fā)布《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》等指導(dǎo)性文件，明確強調(diào)了規(guī)范輔警管理在公安隊伍建設(shè)中的重要意義，并將輔警隊伍管理的規(guī)范化問題作為新時代公安改革全面深化進程中的基本任務(wù)之一，凸顯了輔警管理工作的重要性。2016年《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》(下稱《意見》)首次明確提出了“在輔警中建立考核晉升機制，實行層級管理”的要求。自此，各地區(qū)在公安部的指導(dǎo)下逐步開始地方輔警管理條例的研究制定工作，輔警層級管理制度的改革探索也開始在全國范圍內(nèi)相繼拉開帷幕。2020年公安部等機關(guān)印發(fā)《公安機關(guān)警務(wù)輔助人員層級化管理辦法(試行)》進一步對輔警層級化管理作了具體的規(guī)范指示，推動了各地區(qū)層級化管理標準化、規(guī)范化改革。

通過對輔警隊伍進行層級化管理，設(shè)立相應(yīng)的績效考核制度，實行差別化待遇，對激勵輔警積極履職，提高輔警待遇保障，推動輔警隊伍的正規(guī)化、職業(yè)化建設(shè)等方面具有重要意義。然而由于輔警層級管理制度在全國范圍內(nèi)推廣時間較短，相關(guān)的公開報道與理論研究資料相對較少，為探究公安機關(guān)輔警層級管理制度推廣實踐的現(xiàn)實狀況，筆者通過對全國部分省市公安機關(guān)輔警管理制度調(diào)研，并與輔警、從事輔警管理工作的民警訪談等形式，獲取了一些現(xiàn)實資料。通過對輔警層級管理制度及其實踐現(xiàn)狀進行梳理后發(fā)現(xiàn)，輔警層級管理制度對提高輔警戰(zhàn)斗力，激發(fā)輔警隊伍活力，促進輔警良性競爭具有重要意義。但是基于我國公安機關(guān)對輔警層級管理制度的實踐尚處于探索階段的現(xiàn)實狀況，不同地區(qū)的制度設(shè)計呈現(xiàn)出多樣化與差異化的特點，具體實踐中存在諸多問題。因此，本文通過結(jié)合地方典型案例的方式，以實證研究的方法，針對制度實踐中存在的問題進行分析，并探索相應(yīng)的完善對策，充分發(fā)揮輔警層級管理制度在調(diào)動輔警積極性，提高規(guī)范化水平，建設(shè)職業(yè)化輔警隊伍的作用。

一、輔警層級管理制度的概念內(nèi)涵及特征

我國學(xué)界對于輔警層級管理制度的研究相對匱乏，司仲鵬在對輔警層級管理制度的研究中，僅論述了輔警層級管理制度的現(xiàn)有做法以及構(gòu)建構(gòu)想(2)司仲鵬.論輔警層級制度的構(gòu)建[J].遼寧警察學(xué)院學(xué)報，2017，19(2).，并未對相關(guān)的概念內(nèi)涵進行解讀。張宇琨對輔警職級制度進行解讀時(3)張宇琨. 激勵視角下警務(wù)輔助人員職級制度研究[D].南昌大學(xué)，2022.，其概念依據(jù)仍來自《廣東省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》的規(guī)定，學(xué)界對此部分的研究較少。因此，應(yīng)從實務(wù)界對輔警層級管理制度的探索中總結(jié)其特征，概括其內(nèi)涵。

在實務(wù)界，2016年《意見》出臺之后，我國各省市地區(qū)加快了輔警管理條例制定的腳步，并且在條例中對輔警層級管理的內(nèi)涵、特點等進行了不同程度的明確。

在有關(guān)層級管理制度內(nèi)涵的界定上，《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》作為我國首部專門針對輔警的管理辦法，其創(chuàng)造性地提出了公安機關(guān)對警務(wù)輔助人員實行層級晉升的要求，但是該辦法并未對輔警層級管理的具體內(nèi)涵進行界定。《河南省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員層級和薪酬管理辦法》對輔警層級管理制度概念的界定較為準確，即輔警層級管理制度是指對公安機關(guān)使用的文職輔警和勤務(wù)輔警，綜合其思想政治素質(zhì)、工作業(yè)績、業(yè)務(wù)能力、服務(wù)年限、考核獎懲等情況，按照規(guī)定的標準程序評定、晉升、降低層級，并與薪酬待遇掛鉤的管理機制。

在輔警層級管理制度的特征上，《河北省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理條例》中規(guī)定“縣級以上人民政府公安機關(guān)應(yīng)當建立健全輔警層級化管理和考核制度”，指出了輔警層級管理制度的一個重要特征，即輔警的層級化管理需要與考核制度相輔相成，以考核結(jié)果作為輔警層級評定、層級升降的依據(jù)。再如《安徽省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理條例》中規(guī)定，“公安機關(guān)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，根據(jù)輔警的思想政治素質(zhì)、工作業(yè)績、業(yè)務(wù)能力、服務(wù)年限、考核獎懲等情況，實行層級化管理，建立與薪酬待遇掛鉤的管理機制?！庇纱?，層級管理制度的三個特征為，第一，輔警層級管理制度，一般應(yīng)當由縣級以上公安機關(guān)制定；第二，公安機關(guān)根據(jù)輔警的思想政治素質(zhì)、工作業(yè)績、業(yè)務(wù)能力、服務(wù)年限、學(xué)歷、考核獎懲等情況影響輔警層級；第三，輔警的層級決定了輔警的物質(zhì)待遇。

二、輔警層級管理制度的不同模式探索

輔警層級管理制度是公安機關(guān)近年來提高輔警戰(zhàn)斗力，建設(shè)職業(yè)化輔警隊伍的重要管理方法。對解決輔警身份定位問題，提高待遇保障，調(diào)動輔警隊伍活力，在公安機關(guān)中形成公平競爭的良好氛圍發(fā)揮了重要的作用。因此，研究輔警層級管理的實踐問題，應(yīng)從了解我國輔警層級管理制度的現(xiàn)狀開始。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前各地區(qū)基層公安機關(guān)采取的輔警層級管理制度主要包括“崗位層級管理”與“職位層級管理”或二者并行的模式，現(xiàn)就不同模式的設(shè)置情況進行分析梳理。

(一)打通崗位層級晉升通道，體現(xiàn)競爭擇優(yōu)激勵導(dǎo)向

輔警的崗位層級管理模式的結(jié)構(gòu)較為簡單，各地區(qū)具體實施辦法基本類似。以山東為例，山東省崗位層級管理將輔警由高至低分為：一級輔警至七級輔警，并為每一輔警層級授予類似民警警銜的輔警警銜標志，以相應(yīng)的輔警警銜作為層級的象征。在初次評授或?qū)蛹壧赘姆矫?，相?yīng)規(guī)定出臺后，對現(xiàn)職輔警依照工作年限、文化程度、立功受獎等參考進行初次套改，賦予其對應(yīng)的輔警崗位層級。在后續(xù)晉升方面，對輔警層級的晉升實行年限自然晉升與績效考評特殊晉升相結(jié)合的方式。一方面，輔警資歷成為評定層級的重要參考依據(jù)，給予工作資歷較長的輔警層級提升，打通職業(yè)發(fā)展空間；另一方面，服務(wù)年限僅是晉升的基本條件，還需綜合考慮其思想政治素質(zhì)、工作業(yè)績、業(yè)務(wù)能力、考核獎懲等情況，考核合格才具備晉升條件，更好地體現(xiàn)競爭擇優(yōu)導(dǎo)向。在公安隊伍中，針對輔警的激勵機制一直處于空缺狀態(tài)，不利于隊伍的長期發(fā)展。因此，實行輔警層級管理制度，建設(shè)科學(xué)合理的考核晉升激勵機制，使輔警得以通過提高業(yè)務(wù)能力、積極履職實現(xiàn)晉升，發(fā)揮正向激勵作用，是調(diào)動隊伍積極性的有效方法。

崗位層級管理模式中，輔警層級不同于民警，無論何層級輔警都必須在人民警察的帶領(lǐng)下執(zhí)行警務(wù)執(zhí)法活動，各層級輔警之間不具有領(lǐng)導(dǎo)、指揮或隸屬關(guān)系。因此，可以將輔警崗位層級管理模式概括為解決基層公安機關(guān)輔警“晉升難，待遇低”問題的職業(yè)發(fā)展通道。但是，該輔警晉升通道并非“暢通無阻”，如河南省明確要求縣級以上公安機關(guān)應(yīng)當根據(jù)輔警用人額度和符合晉升條件人員適當比例，核定本級公安機關(guān)各層級輔警額度(4)《河南省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員層級和薪酬管理辦法》對輔警層級職數(shù)限制進行了明確要求：七至四級輔警不設(shè)職數(shù)限制；三至一級輔警一般不超過用人額度總數(shù)的30%，一級輔警一般不超過一至三級輔警額度的30%。。對于較低層級晉升沒有職數(shù)限制，符合條件就晉升；對于較高層級設(shè)置職數(shù)限制，進一步體現(xiàn)競爭擇優(yōu)導(dǎo)向。

薪酬待遇偏低、職業(yè)前景不明朗，導(dǎo)致輔警“招不到、留不住、用不好”，一直是限制輔警隊伍建設(shè)水平的重要原因。層級管理制度推行之后，各地輔警管理條例皆明確規(guī)定將輔警工資待遇與層級掛鉤，極大程度地提高了輔警群體的工資水平。如淄博市某區(qū)公安分局在實行輔警層級化管理套改之前，輔警月工資為1750元，服務(wù)年限較長，工作能力突出者也僅達2000元；而實行輔警層級管理制度之后，七級輔警月收入2200，四級輔警可達3450元，已基本達到當?shù)仄骄べY水平。層級管理制度為輔警人員提供了一條職業(yè)發(fā)展通道，伴隨服務(wù)年限的延長，可以實現(xiàn)層級的晉升、物質(zhì)待遇的增長、身份的認可，輔警工資待遇不再“雷同”，而是因?qū)蛹壎煌?，考核不再“吃大鍋飯”“輪流坐莊”，而是激勵先進，樹立導(dǎo)向，消除了“干好干壞一個樣”的消極觀念，在輔警隊伍中形成了奮勇爭先的工作作風。

(二)建立輔警管理職位，權(quán)利與責任相結(jié)合

職位層級管理的結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，各地區(qū)設(shè)置輔警職位層級名稱不同、職務(wù)不同、責任不同。以天津市為例，職位層級管理在輔警中由低至高分別設(shè)輔警、輔警長兩個職位，并在輔警長職位中由低至高分為三至一級，即三級輔警長、二級輔警長、一級輔警長。其他地區(qū)如江蘇省、廣東省根據(jù)輔警工作內(nèi)容分設(shè)勤務(wù)輔警長和文職輔警長兩類。金華公安機關(guān)不僅將輔警分為文職和勤務(wù)兩個大類，還分設(shè)治安管理、刑事偵查、專業(yè)技術(shù)、指揮調(diào)度、窗口服務(wù)、行政管理6個小類輔助崗位(5)陳湘齡. 江蘇省J市輔警激勵研究[D].蘇州大學(xué)，2020.，十分注重輔警專業(yè)化水平，打造職業(yè)化高水平輔警隊伍。

職位層級管理模式與崗位層級管理模式具有最大的兩點差異，第一，職位層級管理中，高級輔警長對低級輔警長以及輔警具有領(lǐng)導(dǎo)、指揮或隸屬關(guān)系，即職位層級管理在輔警中建立了領(lǐng)導(dǎo)管理職務(wù)，體現(xiàn)了權(quán)力與責任的有機結(jié)合，實現(xiàn)輔警內(nèi)部一定程度的自我管理，有利于健全隊伍管理組織機構(gòu)，減輕分管民警管理負擔。崗位層級則綜合反映了輔警政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和資歷貢獻，給輔警帶來物質(zhì)利益及職業(yè)尊嚴的滿足。第二，對所有輔警長層級的晉升設(shè)置職數(shù)限制，實行競聘晉升，即在參與晉升輔警中實行競爭選拔，優(yōu)異者晉升，并且公安機關(guān)需要每三年對輔警長進行考核，不合格者取消其輔警長職位，打破“一晉定終生”模式。職位層級管理是對崗位層級管理的有益補充，對輔警個人來說，優(yōu)秀的骨干輔警在崗位層級晉升之外，可以通過職位層級獲得一定輔警管理職位，提高自我認同感，擴展了輔警的職業(yè)發(fā)展空間與平臺；但是職位層級賦予部分輔警一定管理權(quán)力的同時，也意味著管理責任與義務(wù)的承擔，要求輔警具備更高的綜合能力。對公安隊伍來說，輔警職位層級的建立，有利于理順隊伍管理關(guān)系，提高隊伍管理效率，發(fā)揮骨干民警的模范帶頭作用，帶動后進輔警不斷提高專業(yè)工作水平，打造職業(yè)化高質(zhì)量輔警隊伍。

與崗位層級管理相同的是，職位層級管理同樣實行輔警薪酬待遇與層級掛鉤的管理辦法，基于職位層級給予輔警長相應(yīng)的職位津貼。職位層級管理模式提供輔警管理職位的同時，提高相應(yīng)待遇，體現(xiàn)差別，激勵輔警向骨干輔警看齊，有利于幫助輔警找準職業(yè)生涯定位，并以此吸引高質(zhì)量優(yōu)秀人才進入輔警隊伍，不斷提高輔警隊伍綜合素質(zhì)水平。

三、當前輔警層級管理制度的不足

我國對輔警層級化管理的實踐正處于探索階段，地區(qū)發(fā)展不平衡，具體實行方法也呈現(xiàn)出多樣化、差異化特征，許多地區(qū)在對層級化管理的實踐中仍存在諸多亟待解決的問題。

(一)層級晉升天花板限制，激勵效果打折扣

層級管理制度打通了輔警職業(yè)晉升的堵點，但部分地區(qū)基層公安機關(guān)在高級輔警的晉升上自行設(shè)置了職數(shù)限制，對輔警的晉升起到了消極作用。如《紹興市公安機關(guān)警務(wù)輔助人員層級化管理辦法(試行)》明確市、縣兩級公安機關(guān)應(yīng)當在輔警員額內(nèi)，確定本級機關(guān)各層級輔警額度和職務(wù)職數(shù)(6)關(guān)于印發(fā)《紹興市公安機關(guān)警務(wù)輔助人員層級化管理辦法(試行)》的通知[EB/OL].紹興市人民政府網(wǎng)[2021-08-25]http：//www.sx.gov.cn/art/2021/8/25/art_1229327669_1843435.html.，以此形成金字塔形的輔警層級晉升結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)優(yōu)者晉升。然而經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實踐中的執(zhí)行有所偏差，部分公安機關(guān)對輔警的層級晉升設(shè)置天花板，例如區(qū)縣級公安機關(guān)輔警最高僅可晉升至四級輔警，即使工作表現(xiàn)優(yōu)異，主管公安部門也無權(quán)晉升其為三級及以上輔警。而根據(jù)輔警層級套改規(guī)則，文化程度為大專及以上的輔警從六級輔警開始套改，中專及以下輔警從七級輔警開始套改；工作年限每滿三年套改層級提高一級，已就職的輔警最高可套改四級輔警。輔警的層級晉升應(yīng)當按照其連續(xù)從事輔警工作的時間、文化程度等因素計算輔警層級，不應(yīng)當受就職公安機關(guān)的級別限制。但在職數(shù)限制的影響下，較多輔警在9年之內(nèi)即可晉升到四級輔警，這也同時到達了基層公安機關(guān)輔警層級的天花板。例如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2023年淄博市某區(qū)公安分局輔警層級套改工作中，參與套改輔警337人，其中109名輔警憑借學(xué)歷及工作年限初次套改即為四級輔警，即在淄博市該公安分局初次輔警層級套改中，近三分之一輔警直接套改為四級輔警，在實行層級化管理的初期便達到了層級晉升的天花板，失去了未來職業(yè)晉升發(fā)展的空間與可能。

層級管理制度是一種激勵制度(7)鄧豪.“分散式”輔警管理立法模式的困境與化解[J].浙江警察學(xué)院學(xué)報，2022，(6).，目的是使隊伍成員以飽滿且持久的熱情投入工作，提高工作質(zhì)量與效率，培養(yǎng)成員對組織的歸屬感、認同感。因此，良好的激勵制度應(yīng)長久地發(fā)揮作用，才能使隊伍持續(xù)健康發(fā)展。而當前，輔警晉升的職數(shù)比例限制較低，初次套改便晉升至最高層級的輔警比例過大。達到層級晉升天花板后，輔警失去了進一步上升發(fā)展的動力與可能，使層級管理失去了對其應(yīng)有的激勵作用，層級管理制度的實施初衷也無從談起。

(二)輔助人員身份不規(guī)范，衍生內(nèi)部矛盾

在《意見》與各地區(qū)出臺的相關(guān)輔警管理條例中，實行層級管理的對象皆被限定為“納入政府或公安機關(guān)用人額度”的輔警。此項規(guī)定將輔警層級管理的對象范圍限定在官方任用人員中，即所謂狹義上的輔警。然而在實踐中，基層公安機關(guān)往往存在著不同形式、不同稱呼、不同職責的廣義上的輔警，如浙江部分地區(qū)的“村警”，具有兼職與全職兩種形式，由村內(nèi)人員選拔或推選，日常工作在村內(nèi)警務(wù)站或黨群服務(wù)中心，承擔村內(nèi)治安巡邏、安全教育宣傳、場所摸排、警情先期抵達等職責；再如山東部分地區(qū)的“警務(wù)助理”，身著類似輔警著裝的制服，由村委選拔，并由鎮(zhèn)政府財政承擔薪酬待遇保障，承擔治安巡邏、站護學(xué)崗、反詐宣傳、九小場所摸排、協(xié)助處置警情等職責。然而在諸多省市頒布的輔警管理條例中皆已明確，在治安聯(lián)防、護村護校、治安志愿、交通志愿等組織中從事社會群防群治工作的人員，以及公安機關(guān)從事保衛(wèi)、保潔、膳食等后勤服務(wù)工作的人員，不屬于輔警管理范疇(8)浙江省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員條例[N]. 浙江日報，2022-10-25(006).。以上廣義上的輔警雖然身著與輔警相似的制服、承擔著與輔警相同的警務(wù)輔助工作職責，卻往往因通過非官方渠道聘用，身份的非官方定位而不在層級管理的對象范圍內(nèi)。從輔警管理的對象上來講，對廣義上的輔警排除適用層級管理在一定程度上有利于明晰層級管理政策的邊界，可使得管理規(guī)定更加清晰，法律應(yīng)用的指引性、可操作性更強。

公安機關(guān)內(nèi)民警與輔警的單向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、身份地位的差別已是輔警諸多管理問題的根源，而層級管理再次將分布廣泛、群體數(shù)量龐大的群防群治力量排除在外，這就在輔警中再次形成了等級分化。擔負相同的職責、工作負荷，卻存在差別的管理待遇，無法實現(xiàn)晉升，物質(zhì)獎勵也相應(yīng)欠缺。在不平衡的管理與激勵制度下，雖然激發(fā)了狹義輔警的工作動力，打通了職業(yè)發(fā)展通道，卻同時使其他部分輔警產(chǎn)生心理落差，極易導(dǎo)致輔警內(nèi)部矛盾，推諉事務(wù)責任，嚴重打擊廣義輔警工作的積極性。

(三)績效考核標準不科學(xué)，與層級晉升脫節(jié)

首先，制度層面的考核標準制定不合理?！兑庖姟窂娬{(diào)要對輔警層級管理實行考核晉升，明確了輔警的層級升降應(yīng)與考核掛鉤的原則。因此相配套的績效考核制度是建立完整的層級管理制度不可或缺的部分。然而現(xiàn)行公安機關(guān)對輔警的績效考核制度存在著內(nèi)容不完善、考核標準不全面的問題。公安機關(guān)對于不同部門、不同崗位承擔不同職責的輔警卻實施內(nèi)容相同的考核標準，如文職輔警與勤務(wù)輔警、外勤輔警與內(nèi)勤輔警的考核標準相同。沒有根據(jù)不同的工作性質(zhì)制定不同的考核標準，沒有具體問題具體分析。例如廣州市黃埔公安分局頒布的輔警人員二十六條考核標準中，針對內(nèi)勤崗位的考核寥寥無幾，而更多的是針對外勤輔警的工作內(nèi)容考核(9)申霖東. 基層輔警人員激勵機制研究[D].華南理工大學(xué)，2020.。同時，外勤輔警承擔著更大的工作強度，面臨著更高的危險性，卻以相同的標準進行要求，嚴重影響單位內(nèi)部公平性。

其次，制度的實際執(zhí)行存在失范現(xiàn)象。除績效考核標準問題之外，公安機關(guān)在制度的實際執(zhí)行中，亦未將輔警的績效考核很好地融入層級管理中。盡管各省市地區(qū)頒布的輔警管理條例皆遵循了《意見》的相關(guān)要求，明確應(yīng)將輔警的績效考核作為層級升降管理的主要依據(jù)(10)如《浙江省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員條例》明確強調(diào)“公安機關(guān)應(yīng)當對輔警的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、工作績效考核；考核結(jié)果作為輔警層級化管理的主要依據(jù)”、《福建省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理條例》同樣強調(diào)“輔警的思想政治、履職能力、工作實績、遵紀守法等情況的考核結(jié)果作為確定層級、層級升降的主要依據(jù)”。，但是在層級管理制度的相關(guān)實行辦法中，卻并未說明考核量化如何作為層級升降的依據(jù)，而僅是列出輔警獲得市、省級表彰、先進等榮譽可以提前晉升層級的標準。但是輔警獲得這類榮譽難度大，期望值低，超出績效考核范疇。因此實踐中公安機關(guān)輔警的工作表現(xiàn)、績效考核結(jié)果并未成為層級晉升的考量因素，而仍然以年限晉升為主。

層級管理制度是一種激勵制度，目的在于激發(fā)輔警工作積極性，正確履職，催生從事警務(wù)輔助工作的動力。而當前對輔警的日?？冃Э己藚s與層級管理制度脫節(jié)，缺失了規(guī)范的量化依據(jù)，使操作性降低。工作表現(xiàn)不在層級晉升的考量因素之內(nèi)，輔警無法從勤懇履職中實現(xiàn)增益，導(dǎo)致層級管理制度僅僅作為一個職業(yè)上升通道而存在，未能實現(xiàn)真正激發(fā)廣大輔警的干事熱情的作用。

四、輔警層級管理制度的完善建議

輔警層級管理制度是提高輔警薪酬待遇，打通職業(yè)發(fā)展空間的有效制度辦法，有效地激發(fā)了隊伍活力，為推動公安工作高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保障。然而部分地方公安機關(guān)有關(guān)輔警層級管理的經(jīng)驗不足、研究理解不深，導(dǎo)致實際執(zhí)行中出現(xiàn)諸多制約層級管理效益的因素，還需不斷完善改進。

(一)改革層級設(shè)置，打通職業(yè)發(fā)展通道

實現(xiàn)對輔警的長期激勵與職業(yè)的上升發(fā)展是層級管理制度的重要目的。因此輔警層級管理制度必須兼顧職業(yè)發(fā)展的長期性與持續(xù)晉升的可能性，即輔警層級的設(shè)置應(yīng)保證輔警具有較大的職業(yè)發(fā)展空間，在時間上具有長期性，同時不可設(shè)置過大的晉升難度，以保證輔警的積極性。許多地區(qū)旨在通過對較高層級設(shè)置職數(shù)限制推動輔警進行競爭，以此發(fā)揮激勵作用。但是實踐中卻堵塞了基層公安機關(guān)輔警的晉升通道，導(dǎo)致輔警失去職業(yè)上升空間，改革所追求的激勵作用也無從談起。因此必須打通層級晉升通道，保障輔警職業(yè)發(fā)展的長期可能，以發(fā)揮層級管理制度持續(xù)的激勵作用。

在各地區(qū)對輔警層級管理制度的探索中，2023年1月，蒼梧縣政府常務(wù)會議研究通過了《蒼梧縣公安機關(guān)警務(wù)輔助人員層級化管理實施辦法》，探索實行輔警崗位層級和職務(wù)層級“疊加”管理的方法取得了良好的實踐效果，對許多地區(qū)進行層級設(shè)置或改革提供了優(yōu)秀的借鑒范本。首先，建立輔警崗位層級，輔警崗位從低到高分為試用期輔警、九級輔警至一級輔警十個層級，實行年限自然晉升與特殊考評晉升相結(jié)合的晉升方式，并且不設(shè)職位額度，任意輔警只要滿足服務(wù)年限與考核要求即可晉升，為輔警提供了較大的職業(yè)發(fā)展空間，實行普惠式的晉升的同時保障層級管理制度長期的激勵作用。其次，設(shè)置輔警職務(wù)層級，輔警職務(wù)從低到高分為三級輔警長、二級輔警長、一級輔警長三個層級，并設(shè)置綜合、技術(shù)、執(zhí)法三類輔警長，各級輔警長設(shè)置職數(shù)限制，按照比例實行競聘擇優(yōu)晉升，給予職務(wù)層級津貼。在輔警長中實行輪聘與考核制度，每年對各輔警長進行考核，合格者留任，不合格者取消輔警長職務(wù)，打破“一晉定終生”的模式，以保證輔警長的活力與先進性，使有能力、認真負責的輔警切實感受到組織的認可，進一步激勵輔警勇于爭先。

(二)明晰輔警定位，篩洗不規(guī)范輔助力量

廣義上的輔警區(qū)別于狹義輔警的一個重要特征是具有更強的市場性，他們不代表任何組織，不行使專門機關(guān)的權(quán)力，而是配合協(xié)助公安機關(guān)工作；而狹義輔警是直接由政府出資招募，協(xié)助在編警察履行各項職能的輔助治安力量(11)楊旭春.治安輔警身份與執(zhí)法權(quán)限的法理分析[J].上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報，2010，20(6).，具有非市場性，這就決定了輔警是代表公安機關(guān)的輔助執(zhí)法力量。此外，狹義的輔警具有受公安機關(guān)管理的直接性，是“在警察身邊的輔助力量”，是直接受公安機關(guān)管理和使用的(12)林海文，王世卿.輔警定義研究[J].上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報，2012，22(4).；而廣義輔警僅接受公安機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，由組建部門或內(nèi)部單位對其進行領(lǐng)導(dǎo)(13)閔劍.輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)問題探討[J].公安研究，2011，(5).，這也是二者最主要的區(qū)別。據(jù)此，廣義上的輔警不屬于公安機關(guān)的任用員額，不受公安機關(guān)的直接管理，這也是其不在層級化管理范疇的直接原因。

綜上，對于廣義上的輔警，應(yīng)遵循《意見》的要求，排除適用層級管理。而對于其管理問題，應(yīng)明確其身份定位，對于以不規(guī)范形式存在的相關(guān)警務(wù)輔助力量，應(yīng)按照《關(guān)于大力加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》中的相關(guān)要求清除出公安隊伍，或者鼓勵其通過正規(guī)輔警招聘錄用渠道進入輔警隊伍，以官方認可的輔警身份正確協(xié)助警察執(zhí)法；對于其他群防群治力量，應(yīng)明晰其隸屬部門，從而消除輔警隊伍由多個不同部門組建，由公安機關(guān)指導(dǎo)業(yè)務(wù)但人事關(guān)系又不在公安機關(guān)的尷尬局面。通過對不規(guī)范輔警力量的篩洗，更有利于明確輔警隊伍未來的發(fā)展方向，清除層級化管理障礙，使輔警身份得到認可，從而使輔警隊伍管理效率得到進一步的提升。

(三)細化績效考核標準，實現(xiàn)公平性考核

對于輔警而言，績效考核是否公正，是否可以合理地評價其工作能力是能否實現(xiàn)激勵目的的關(guān)鍵條件，因此必須建立科學(xué)的績效評估體系以及合理的考核方式以促進考核結(jié)果的公平，最大化實現(xiàn)激勵效果。按照內(nèi)部公平理論，對員工的薪酬應(yīng)更加關(guān)注工作本身的相關(guān)特征，績效的高低應(yīng)以工作的內(nèi)容、工作所需要的技能的復(fù)雜程度為基礎(chǔ)(14)王悅，周長群.公平理論在薪酬管理中的應(yīng)用[J].科技與管理，2002，(1).。因此在制定考核體系時，應(yīng)根據(jù)不同輔警的崗位性質(zhì)，考慮其工作強度、危險程度、工作環(huán)境、需要輔警掌握的知識與技能水平等制定績效考核標準。而輔警的個人能力、工作表現(xiàn)等通過績效考核結(jié)果的高低來呈現(xiàn)，體現(xiàn)不同崗位、不同輔警為實現(xiàn)公安工作目標所付出的努力程度、貢獻值，給予其相應(yīng)的績效結(jié)果。從而促進同一層級輔警根據(jù)崗位專業(yè)水平、危險程度、勞動強度等，獲得不同的崗位績效加成，最大化地實現(xiàn)內(nèi)部公平。如聊城市東昌府公安分局全面制定輔警績效考核辦法，從德、能、勤、績、廉五個方面細化考核標準，形成了一整套輔警規(guī)范化管理工作流程(15)付朝旺 初旭飛. 聊城東昌府.多輪驅(qū)動 提升輔警能力素質(zhì)[N].人民公安報，2022-09-28.，保障公平的同時有效激發(fā)輔警隊伍的內(nèi)在活力。

(四)建立績效積分，落實考核晉升制

層級管理制度“以提高戰(zhàn)斗力為目的、以層級管理為抓手、以激勵考核為動力”(16)馬燕. 祿勸：創(chuàng)新層級化管理 激發(fā)輔警工作效能[N].人民公安報，2023-05-08.，是推動輔警隊伍進入職業(yè)化、專業(yè)化道路的重要方式。因此要落實輔警層級管理制度，必須輔以完善的績效考核制度，建構(gòu)一整套的輔警層級管理流程。在特別考評的晉升方式中，輔警僅通過榮獲市、省級先進榮譽等方式提前晉升，難度過高，容易產(chǎn)生畏難情緒，難以起到激勵作用。因此應(yīng)當將輔警的日常績效考核作為層級升降主要依據(jù)，著眼實績導(dǎo)向，建構(gòu)層級晉升與政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、工作實績、服務(wù)年限等資格條件掛鉤的管理辦法。將日?？己伺c層級管理相結(jié)合，在完善績效考核制度的基礎(chǔ)上，將績效結(jié)果轉(zhuǎn)換為量化積分，一定量化積分可折抵一定服務(wù)期限，憑積分提前晉升層級。每一次勤務(wù)貢獻、協(xié)助執(zhí)法表現(xiàn)都會體現(xiàn)在層級升降考評中，從而激勵輔警認真處理每件事務(wù)，積極站好每一班崗，正確履行職責。

科學(xué)的制度還需正確的執(zhí)行方法。做好輔警績效考核，應(yīng)將輔警考核權(quán)限下放到用人單位，對輔警日常表現(xiàn)進行記錄，嚴格做好思想政治、業(yè)務(wù)能力、工作實績等各方面的考核評定工作。按照輔警的工作實績進行績效積分積累，并建立輔警考核檔案，達到一定積分與服務(wù)年限以后便可提前晉升層級，同時對晉升考核結(jié)果進行公示，接受所有輔警監(jiān)督。真正做到年限自然晉升與特殊考評晉升相結(jié)合，實現(xiàn)憑能力立身、靠實績進步。只有通過公正、公開、競爭的方式，將績效考核結(jié)果與輔警的職業(yè)發(fā)展相結(jié)合，才能真正激勵輔警認真履職，催生前進動力，實現(xiàn)晉升的長期激勵作用。

五、結(jié)論

長期以來，警務(wù)輔助人員在協(xié)助人民警察建設(shè)平安社會中作出了重大貢獻。組織形式還不完善，輔警的身份定位、管理監(jiān)督、待遇保障等一直未得到官方明確，嚴重限制了輔警整體效能。2016年在《意見》的指導(dǎo)下，公安機關(guān)通過對輔警隊伍實行層級管理，打通了層級晉升的職業(yè)發(fā)展通道，將薪酬與層級掛鉤，提高待遇的同時體現(xiàn)出正向激勵，在輔警隊伍中形成了良性的競爭氛圍。然而我國各省市地區(qū)輔警管理水平發(fā)展極不平衡，具體實行方法呈現(xiàn)出多樣化、差異化的特征，不同程度地存在著諸多問題。首先，公安機關(guān)對輔警設(shè)置職數(shù)限制的同時部分地區(qū)卻過多地限制了輔警的層級晉升，堵塞輔警的職業(yè)上升通道；其次，廣義上的輔警群體承擔著許多的治安工作，然而其卻被排除在層級管理制度的適用對象范圍內(nèi)，極易衍生內(nèi)部矛盾；最后，實踐中與層級管理密切相關(guān)的考核制度卻存在著不科學(xué)的標準體系，同時公安機關(guān)亦未將績效考評有效融于層級管理中，導(dǎo)致層級管理制度的激勵作用流于形式。因此，為了推動層級管理制度的進一步完善，必須改革層級設(shè)置，打通輔警職業(yè)發(fā)展通道；明晰廣義輔警的角色定位，對于以不規(guī)范形式存在的輔助力量按照規(guī)定予以清除，建設(shè)健康有序的執(zhí)法隊伍；遵循公平原則，按照崗位工作特征制定績效考核標準，同時將績效結(jié)果轉(zhuǎn)化成量化積分，輔警通過積分積累提前晉升層級，真正鼓勵輔警做好每一件業(yè)務(wù)、服務(wù)好每一名群眾，從而激勵廣大輔警群體的干事熱情，推動輔警隊伍健康持續(xù)發(fā)展。