整體性治理視角下的街道體制研究：運(yùn)行邏輯與優(yōu)化路徑

王燕妮

摘?要：街道辦事處是我國城市基層人民政府的派出機(jī)構(gòu)，是最基層的行政組織，向上承擔(dān)著履行派出其的政府下派的行政事項(xiàng)，向下指導(dǎo)社區(qū)進(jìn)行自治。“街居”治理模式運(yùn)轉(zhuǎn)取得了成效，有效保證了我國城市基層社會(huì)的穩(wěn)定、安全，基本滿足了轄區(qū)居民公共服務(wù)需求。但近年來隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市快速膨脹，街道管理體制出現(xiàn)了眾多不適應(yīng)。借鑒整體化治理理論，推進(jìn)街道體制改革，需要理清和穩(wěn)定政府、市場(chǎng)、社會(huì)邊界，加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變；高度重視并充分運(yùn)用信息技術(shù)提升區(qū)域管理整體效率效能。

關(guān)鍵詞：整體性；街道；改革；職能

中圖分類號(hào)：F27?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.021

2019年中央城市工作會(huì)議召開，為我國城市發(fā)展和城市工作指明了方向，也為加快推進(jìn)街道體制改革提出了新要求。整體性管理脫胎于對(duì)傳統(tǒng)的官僚體制和新公共管理模式的反思，致力于實(shí)現(xiàn)政府行政體系的協(xié)調(diào)性，推動(dòng)政府組織系統(tǒng)整體運(yùn)作，并順應(yīng)新一代信息技術(shù)革命的浪潮，將新型信息技術(shù)引入行政管理和社會(huì)服務(wù)，推動(dòng)治理功能和層級(jí)整合，有效提升對(duì)居民需求的整體響應(yīng)效率和質(zhì)量。本文從整體性治理視角下研究街道體制問題，按照中央城市會(huì)議精神，為街道當(dāng)前面臨各種問題提供有益破解之道，助推街道全面提升治理能力和管理能力，加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1?整體性治理理論的由來及其對(duì)街道體制運(yùn)行的價(jià)值預(yù)設(shè)

整體性治理視角就是在整體政府理論指導(dǎo)下全面審視政府治理框架和運(yùn)行模式，從協(xié)調(diào)性和整合性角度審視政府組織體系的整體運(yùn)行狀況，注重審視治理功能、治理層級(jí)、破碎化的職能以及信息技術(shù)應(yīng)用等方面的整合以及提供無縫隙、非分離的服務(wù)，致力于解決管理碎片化、管理力度分散等問題。

1.1?整體性治理理念下的街道體制運(yùn)行

傳統(tǒng)科層制治理理念強(qiáng)調(diào)條塊治理模式，“條”為治理層級(jí)從上至下的分權(quán)及授權(quán)，“塊”則為職能部門的專業(yè)分工，然而職能部門的細(xì)分和過分片面追求部門職能化，導(dǎo)致條塊分割嚴(yán)重，缺少合作協(xié)調(diào)，部門本位主義突出，形成部門壁壘，碎片化管理嚴(yán)重。整體性治理理念是在傳統(tǒng)科層制治理理念的基礎(chǔ)上，進(jìn)行優(yōu)化改良，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理?xiàng)l塊、職能、部門間關(guān)系等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)和整合，從部門本位主義走向整體效能主義。

整體性治理理念以“滿足公民需求最大化”作為主導(dǎo)理念之下，首先，參與街道體制改革各方要充分理解街道是政府與社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)平臺(tái)，是政府與居民連接的接觸點(diǎn)，其本質(zhì)職責(zé)是更好地服務(wù)轄區(qū)居民，街道改革的方向應(yīng)是致力于建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變街道職能，同時(shí)在其“指導(dǎo)”下的社區(qū)居委會(huì)應(yīng)淡化行政色彩，牢固樹立服務(wù)理念。其次，街道體制改革的目標(biāo)應(yīng)是堅(jiān)持轄區(qū)公眾利益最大化，街道應(yīng)關(guān)注轄區(qū)各個(gè)不同階層和群體的需求，充分提升公共服務(wù)的廣度和覆蓋面，將對(duì)轄區(qū)的局部管理和服務(wù)擴(kuò)展為全部轄區(qū)的管理和服務(wù)。再者，街道和社區(qū)服務(wù)應(yīng)當(dāng)更精準(zhǔn)地掌握轄區(qū)居民的訴求和動(dòng)態(tài)，并有能力提供個(gè)性化公共服務(wù)，對(duì)轄區(qū)居民的各類訴求及時(shí)、便捷、快速、有效響應(yīng)，確保對(duì)轄區(qū)管理和服務(wù)的精準(zhǔn)性。總之，在整體性治理理念下，街道工作的一切出發(fā)點(diǎn)都應(yīng)是解決居民遇到的問題、滿足居民的需求，以問題解決為導(dǎo)向而整合整理各種力量和各方資源，強(qiáng)調(diào)整體效能主義。

1.2?整體性治理結(jié)構(gòu)下的街道體制運(yùn)行

在整體性治理理論下，治理結(jié)構(gòu)是提倡扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。行政決策機(jī)構(gòu)能更及時(shí)、充分、準(zhǔn)確掌握公眾的公共需求，并及時(shí)動(dòng)態(tài)了解公眾的公共需求變化，使行政決策更為精準(zhǔn)、有效；同時(shí)也使得行政資源的配置和使用更有針對(duì)性，資源投放速度更快，對(duì)公眾的公共訴求響應(yīng)更及時(shí)，也能在更大范圍內(nèi)組織更多資源對(duì)公眾需求進(jìn)行滿足，提升行政整體效率。

在傳統(tǒng)行政管理和官僚體系均是科層結(jié)構(gòu)，但多層級(jí)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致在管理過程中出現(xiàn)一定的問題：縱向職能部門命令之間不協(xié)調(diào)，橫向?qū)俚毓芾淼腉DP發(fā)展主義。而按照整體性治理理論，在街道體改革過程中應(yīng)關(guān)注行政管理層級(jí)之間的關(guān)系，簡(jiǎn)化壓縮管理層級(jí)，在縱向上減少行政層級(jí)，在橫向上加強(qiáng)部門之間的關(guān)聯(lián)度，以有效減少信息衰減，從而提高資源投入和使用的效率，避免資源無謂耗損，將傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)金字塔式治理結(jié)構(gòu)下的分割式管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代扁平化網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)下新型管理模式，實(shí)現(xiàn)條塊之間、塊塊之間更好地溝通協(xié)調(diào)，提升街道管理的整體效率效能。

1.3?整體性治理運(yùn)行機(jī)制下的街道體制運(yùn)行

在整體性治理理論下，治理運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)調(diào)管理主體之間資源和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。依據(jù)2022年修訂發(fā)布的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》：街道辦事處是由市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，設(shè)立的派出機(jī)關(guān)。街道辦事處的主要職責(zé)是履行派出它的政府交辦的職責(zé)，同時(shí)也對(duì)轄區(qū)內(nèi)居民的意見和要求進(jìn)行反映；其中行政職責(zé)主要包括公共管理、公共服務(wù)、行政執(zhí)法、綜合管理、公共安全、應(yīng)急處置以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等事務(wù)事項(xiàng)；同時(shí)街道與居委會(huì)是指導(dǎo)、支持、幫助與協(xié)助開展工作的關(guān)系。在這樣傳統(tǒng)的街道管理體制下，街道辦事處作為派出機(jī)構(gòu)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)上級(jí)政府部門的派出單位不具有法定管理和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，同時(shí)派出它的政府的職能部門可以獨(dú)立于街道按自己意思對(duì)街道配置資源，因此街道并不能有效整合上級(jí)和條塊在本街道的行政投入和執(zhí)法權(quán)限。正是由于街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)無力，在街道運(yùn)行過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)碎片化、職能碎片化、資源配置碎片化、公共政策碎片化等問題。

按照整體性治理理論，應(yīng)加強(qiáng)上下級(jí)之間和條塊之間的責(zé)任和相互之間的信任，通過強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整合，將治理功能、治理層級(jí)、各有關(guān)部門（含公私部門）進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)各部門在街道投入的行政資源實(shí)現(xiàn)有序、互補(bǔ)運(yùn)行，確保轄區(qū)內(nèi)的政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等協(xié)同高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以街區(qū)整體公共效益最大化的方式運(yùn)行。

2?當(dāng)前中國街道體制的運(yùn)行邏輯及其權(quán)責(zé)缺陷

2.1?我國街道體制的運(yùn)行邏輯

為了更好考察街道辦事處職責(zé)，本文以2022年H市CN區(qū)HQ街道辦事處為例進(jìn)行分析。HQ街道是CN區(qū)人民政府（共轄9個(gè)街道和1個(gè)鎮(zhèn)）派出的9個(gè)街道辦事處之一，管理國土面積4.08平方公里，下轄16個(gè)社區(qū)，根據(jù)第六次人口普查結(jié)果2010年轄區(qū)內(nèi)戶籍居民為59551人。根據(jù)2022年CN區(qū)人民政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)，HQ街道辦事處共有12位部門領(lǐng)導(dǎo)（其中2位調(diào)研員派出援滇、1名為武裝部長），下設(shè)黨政辦公室、干部人事辦公室、社區(qū)黨建辦公室、社區(qū)自治辦公室、社區(qū)平安辦公室、紀(jì)工委、監(jiān)察辦、總工會(huì)、營商服務(wù)辦公室、社區(qū)管理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、武裝部等12個(gè)部門。從上可以看出：

一是從HQ街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置可見，HQ街道主要是綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，除了總工會(huì)和武裝部外，其他部門均以辦公室的形式存在，市場(chǎng)監(jiān)管所、稅務(wù)所、公安派出所等具有執(zhí)法權(quán)力的機(jī)構(gòu)均不在HQ街道所屬機(jī)構(gòu)中；具體的行政管理職能較弱，這與其是CN區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是一致的。

二是結(jié)合2022年HQ街道預(yù)算收支總表，其支出事項(xiàng)包括城鄉(xiāng)社區(qū)支持（占全部支出86.23%）、社會(huì)保障和就業(yè)支出（占全部支出6.62%）等。由此可見HQ街道的主要職責(zé)包括政治管理、社會(huì)管理、公共服務(wù)以及部分經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌。對(duì)社區(qū)的投入、引導(dǎo)、管理、服務(wù)是其最主要的職責(zé)，確保上級(jí)各級(jí)黨組織和政府的決定、政策和各項(xiàng)工作部署、工作安排在社區(qū)落實(shí)落地；同時(shí)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生、文化體育、就業(yè)等公共事業(yè)的發(fā)展職能，還負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)，統(tǒng)籌做好營商環(huán)境服務(wù)。

三是從2022年HQ街道預(yù)算收支總表我們發(fā)現(xiàn)，HQ街道的全部財(cái)政收入均來自財(cái)政撥款。這也是與HQ街道辦事處的機(jī)構(gòu)性質(zhì)保持一致，這是街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然具有相同的行政級(jí)別，但兩者在機(jī)構(gòu)屬性卻完全不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)獨(dú)立的政權(quán)形式，具有完整的黨委、人大、政協(xié)、政府機(jī)構(gòu)，按照憲法規(guī)定的一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有自己的征稅權(quán)和稅收收入，但街道卻沒有；鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有獨(dú)立的行政管理職能但街道卻沒有。

總而言之，街道辦事處是我國城市基層人民政府的派出機(jī)構(gòu)，是我國政府在城市最基層的行政組織，履行著人民政府的行政管理職能，是城市管理的直接組織者和城市創(chuàng)新管理的直接推動(dòng)者，管理著城市日常事務(wù)，是國家城市行政管理體制的末端、行政管理感知神經(jīng)的末梢，連接著廣大居民自治組織社區(qū)居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“居委會(huì)”）和基層人民群眾，向上承擔(dān)著履行派出其的政府下派的行政事項(xiàng)，向下指導(dǎo)社區(qū)進(jìn)行自治，主要職責(zé)是將上級(jí)黨委和政府的政策、部署和安排向轄區(qū)內(nèi)居民傳達(dá)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落地，做好轄區(qū)公益事業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、城市管控等工作，同時(shí)指導(dǎo)社區(qū)自治，及時(shí)了解轄區(qū)居民訴求并向上反映。

2.2?現(xiàn)行街道體制運(yùn)行狀況及存在的不足

一是街道功能超載、職能不明。由于我國政府與市場(chǎng)的邊界沒有完全理清，各級(jí)政府之間職責(zé)邊界也不是清晰界定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)其行政支配地位可以將大量的事項(xiàng)壓向下級(jí)行政機(jī)構(gòu)，處于行政體系末端的街道則只能將上級(jí)轉(zhuǎn)過來的事項(xiàng)全部照單全收。政府與市場(chǎng)之間關(guān)系不穩(wěn)定，導(dǎo)致政府職能不清、經(jīng)常處于變化和擴(kuò)張中，并通過行政體系將政府職能的變動(dòng)和擴(kuò)張傳導(dǎo)至街道，不管街道是派出機(jī)構(gòu)還是一級(jí)實(shí)體政府，上級(jí)機(jī)關(guān)都將自身難以處理、不愿處理或來自更上級(jí)的任務(wù)一股腦全都派到了街道，街道職責(zé)不斷膨脹、功能超載，自身的定位越發(fā)模糊，“上面千根線，下面一根針”一定程度上成了街道的真實(shí)寫照。

二是街道的機(jī)構(gòu)膨脹、龐雜但職能不足。在街道職責(zé)膨脹和功能超載的背景下，街道的機(jī)構(gòu)也隨之膨脹，并呈現(xiàn)無序狀態(tài)，與街道承擔(dān)的眾多事務(wù)所需的職能并沒有匹配起來，行政運(yùn)行成本也不斷增加。從HQ街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置看，從HQ街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置看，存在著黨政兩套體系并行，并有各自獨(dú)立的職能部門承當(dāng)相應(yīng)事務(wù)；而且從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，機(jī)構(gòu)之間存在著大量重疊職能。同時(shí)，依據(jù)法律規(guī)定，街道本身不具有法定獨(dú)立的行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，只是受托代理派出它的政府的行政職權(quán)，街道實(shí)際現(xiàn)代城市社會(huì)治理所需的職能并未得到滿足。這種雙向性錯(cuò)配導(dǎo)致街道體制運(yùn)行越來越不順暢，運(yùn)行成本高企，統(tǒng)籌力度明顯不足，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)矛盾、效率低下等各種不適應(yīng)。

三是抑制了社區(qū)自治功能發(fā)育。從法理上看，街道辦事處是行政機(jī)關(guān)，社區(qū)居委會(huì)是居民自治組織，兩者之間不存在行政上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但事實(shí)上社區(qū)居委會(huì)工作人員由街道選聘和管理，造成了居委會(huì)對(duì)街道的依賴，在街道功能超載的情況下其在可能范圍之內(nèi)將本應(yīng)自身承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)嫁向居委會(huì)，這既在一定程度上抑制了居委會(huì)自治功能的發(fā)育，又在一定程度增加了居委會(huì)的行政色彩，在任務(wù)分解考核和過度留痕等工作要求下又進(jìn)一步降低了效率，多方面弱化了居委會(huì)本應(yīng)具有的功能。

3?實(shí)現(xiàn)街道運(yùn)行邏輯優(yōu)化的具體路徑

街道治理是國家治理體系中的重要一環(huán)：街道的治理能力、管理能力，是國家治理能力和管理能力的重要組成部分。街道行政管理體制運(yùn)行是否順暢，直接關(guān)系執(zhí)政黨對(duì)城市基層社會(huì)的管理和服務(wù)能力，直接影響著人心向背，事關(guān)政權(quán)穩(wěn)定。借鑒整體化治理理論，應(yīng)當(dāng)采取多種措施推進(jìn)街道體制改革，實(shí)現(xiàn)治理理念、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制質(zhì)的飛躍。

3.1?發(fā)揮黨建引領(lǐng)，理清和穩(wěn)定政府、市場(chǎng)、社會(huì)邊界，加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變

黨的領(lǐng)導(dǎo)是保證我國社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)取得一個(gè)又一個(gè)勝利的根本保證，也是確保街道治理取得成功的根本保障，要發(fā)揮黨組織在街道治理中的核心引導(dǎo)作用。充分發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)建設(shè)中的核心作用，配優(yōu)配強(qiáng)街道和社區(qū)基層黨組織，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，通過黨建引領(lǐng)確保基層黨組織在社會(huì)管理中積極發(fā)揮不可替代的作用，有效服務(wù)社會(huì)，深化魚水深情，確保轄區(qū)居民充分感受到黨組織的溫暖，同時(shí)也確保轄區(qū)陣地牢牢掌握在黨的手中。

加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步深化“放管服”改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，穩(wěn)定政府事權(quán)，這是有效街道體制改革的基本的前提和外部條件。在現(xiàn)有情況下，應(yīng)連同派出街道的政府、街道和社區(qū)居委會(huì)，在社會(huì)治理的大框架下整體梳理、區(qū)分街道應(yīng)具有的職責(zé)。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)突出街道的公共服務(wù)與管理職能，將公共服務(wù)與管理職能作為街道第一位的職能，街道的資源也應(yīng)主要投入到該領(lǐng)域，街道將主要關(guān)注區(qū)域安全、公共衛(wèi)生、文體事業(yè)發(fā)展、民生反饋等；同時(shí)進(jìn)一步弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和統(tǒng)籌職能職責(zé)。淡化社區(qū)居委會(huì)的行政色彩，充分發(fā)揮社區(qū)的居民自治組織功能，破除街道對(duì)社區(qū)的強(qiáng)制性指令和隱形領(lǐng)導(dǎo)，確實(shí)構(gòu)建街道與社區(qū)之間的指導(dǎo)、合作關(guān)系，并牢固樹立服務(wù)意識(shí)，提升管服務(wù)的精準(zhǔn)性、全面性，提升自我管理的號(hào)召力、凝聚力、公信力。

3.2?加強(qiáng)街道職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革

應(yīng)加強(qiáng)街道職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，將管理性職能和服務(wù)職能進(jìn)行區(qū)分，將工作內(nèi)容和性質(zhì)近似的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。從政府與社會(huì)的功能看，將街道主要定位為履行基層政府的管理性職責(zé)，其服務(wù)功能逐步向社會(huì)組織進(jìn)行剝離，在社區(qū)自治的框架下街道的服務(wù)功能主要向社區(qū)自治組織居委會(huì)和社區(qū)公益性組織讓渡。一般體制機(jī)制改革都涉及上下相鄰、左右相近的機(jī)構(gòu)同步調(diào)整職責(zé)權(quán)限，在政府內(nèi)部行政事務(wù)職責(zé)劃分看，應(yīng)減輕街道的行政負(fù)擔(dān)，將街道辦事處定位為行政管理的綜合統(tǒng)籌和監(jiān)督協(xié)調(diào)，將有明確歸屬的專業(yè)化管理職責(zé)回歸各級(jí)政府職能部門，尤其是街道作為辦事機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的行政管理職能，應(yīng)從其剝離行政執(zhí)法工作。

3.3?高度重視并充分運(yùn)用信息技術(shù)提升區(qū)域管理整體效率效能

一是在數(shù)據(jù)方面，加強(qiáng)轄區(qū)信息的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型，確保轄區(qū)社會(huì)公共管理和服務(wù)所需的數(shù)據(jù)能全部數(shù)字化并被采集或獲取，同時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗，依據(jù)管理服務(wù)目的對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集。二是確保網(wǎng)絡(luò)暢通，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)、公共要素互聯(lián)互通。三是建立與政府相關(guān)聯(lián)的街道管理服務(wù)信息平臺(tái)，與街道管理服務(wù)相關(guān)的信息可以依托該平臺(tái)進(jìn)行匯集、識(shí)別、整理、清分、反饋、下發(fā)。四是加強(qiáng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極主動(dòng)運(yùn)用云計(jì)算、機(jī)器學(xué)習(xí)等先進(jìn)技術(shù)，加快街道管理智能化水平，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出建議和信息支撐，為居民訴求提供個(gè)性化實(shí)時(shí)響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)街道管理和服務(wù)能力由事后介入推進(jìn)為事前預(yù)警、事中干預(yù)，更精準(zhǔn)、更及時(shí)。

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