技能型社會建設(shè)背景下職業(yè)教育政策的量化研究

唐璟怡 楊方正 張文鵬

［摘要］國家層面的職業(yè)教育政策作為黨和政府加快技能型社會建設(shè)的重要手段，應(yīng)得到進(jìn)一步的完善和發(fā)展。運(yùn)用內(nèi)容分析法，從政策工具、政策主體、職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域三個(gè)維度量化分析16份國家層面的職業(yè)教育政策發(fā)現(xiàn)，供給型政策工具運(yùn)用較均衡、環(huán)境型政策工具結(jié)構(gòu)失衡、需求型政策工具運(yùn)用不足，政府運(yùn)用的政策工具最多，職業(yè)學(xué)校和企業(yè)次之，行業(yè)組織和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)用的政策工具相對較少，職業(yè)培訓(xùn)中投入的政策工具高于職業(yè)學(xué)校教育。因此，為加快發(fā)揮國家層面職業(yè)教育政策在技能型社會建設(shè)中的關(guān)鍵作用，職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)應(yīng)盡快優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，嵌入多元主體利益訴求，協(xié)同發(fā)展職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)。

［關(guān)鍵詞］職業(yè)教育政策；技能型社會；政策工具；頂層設(shè)計(jì)

［作者簡介］唐璟怡（1994- ），女，江西新余人，華東交通大學(xué)健康中國研究院，碩士；楊方正（1999- ），男，四川自貢人，華東交通大學(xué)體育與健康學(xué)院在讀碩士。（江西? 南昌? 330013）張文鵬（1979- ），男，河南新鄉(xiāng)人，云南師范大學(xué)體育學(xué)院，教授，博士，博士生導(dǎo)師。（云南? 昆明? 650500）

［中圖分類號］G710? ? ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）10-0005-08

2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確提出“到2035年，職業(yè)教育整體水平進(jìn)入世界前列，技能型社會基本建成。技術(shù)技能人才社會地位大幅提升，職業(yè)教育供給與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求高度匹配，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家中的作用顯著增強(qiáng)”的遠(yuǎn)景目標(biāo)。2022年，新修訂施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱“新職教法”）將“技能型社會建設(shè)”納入其中?？梢?，國家層面的職業(yè)教育政策在助力技能型社會建設(shè)中起著不可或缺的關(guān)鍵作用。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，雖然黨和政府頒布了系列職業(yè)教育政策來助力技能型社會建設(shè)，但當(dāng)前職業(yè)教育制度標(biāo)準(zhǔn)欠缺、頂層設(shè)計(jì)中工具結(jié)構(gòu)優(yōu)化不足等問題仍然存在，致使職業(yè)教育政策難以“落地生根”，阻礙了技能型社會建設(shè)的進(jìn)程。因此，為了進(jìn)一步發(fā)揮職業(yè)教育政策在助力技能型社會建設(shè)中的支撐作用，亟須加快解決職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)存在的問題。那么，對近年來國家層面的職業(yè)教育政策進(jìn)行文本挖掘和定量研究，進(jìn)一步分析職業(yè)教育政策的不足，提出相應(yīng)的建議，為技能型社會建設(shè)背景下的職業(yè)教育政策制定提供參考顯得尤為重要。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

本研究運(yùn)用了內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析法是一種對具有明確特性的傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量描述的研究技術(shù)，它可以將各種信息傳播形式（政策、文本等）的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)算法可以處理的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，進(jìn)而透過這些數(shù)據(jù)來揭示傳播內(nèi)容背后深層次的成因、邏輯等。

（二）樣本選取

《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》明確了現(xiàn)代職業(yè)教育體系框架，為職業(yè)教育服務(wù)現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域?qū)Ω呒寄苋瞬诺男枨筇峁┝诵袆?dòng)方向。為加快技能型社會建設(shè)進(jìn)程，國家出臺了系列政策來推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展。基于此，本研究將《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》作為樣本選取起點(diǎn)，以“職業(yè)教育”“技能型社會建設(shè)”等為關(guān)鍵詞，在中央人民政府等官方網(wǎng)站共檢索到《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》《中國教育現(xiàn)代化2035》《關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點(diǎn)方案》《職業(yè)技能提升行動(dòng)方案（2019—2021年）》《職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓(xùn) 促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》《關(guān)于全面推行中國特色企業(yè)新型學(xué)徒制 加強(qiáng)技能人才培養(yǎng)的指導(dǎo)意見》《“技能中國行動(dòng)”實(shí)施方案》《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》《技工教育“十四五”規(guī)劃》《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》《推進(jìn)技工院校工學(xué)一體化技能人才培養(yǎng)模式實(shí)施方案》和新職教法，以及《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》等16份國家層面制定的政策文本，并將它們作為研究樣本。

（三）文本編碼、歸類與信度檢驗(yàn)

確定分析單元是進(jìn)行文本編碼的必要步驟。邱均平認(rèn)為，單詞、符號，以及意義獨(dú)立的詞組、句子或段落都可以作為編碼的單元。歸類主要借助質(zhì)性分析軟件QSR NVivo12，其在編碼、統(tǒng)計(jì)等方面與內(nèi)容分析法十分契合，能有效地提高統(tǒng)計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性。為了使編碼的統(tǒng)計(jì)結(jié)果具有良好的信度，本研究對編碼的結(jié)果進(jìn)行了信度檢驗(yàn)，其結(jié)果為0.94，符合Holsti證明的信度大于0.80表示編碼一致性較高的條件。

（四）分析框架

從政策系統(tǒng)的角度看，“政策文本包括3個(gè)維度，即政策主體、政策客體、政策工具”①?？梢?，制定者在制定政策時(shí)不僅要考慮誰來執(zhí)行政策，還要考慮選擇何種政策工具，以及政策工具作用于哪些領(lǐng)域?；诖?，本研究構(gòu)建了政策主體、政策工具、職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域三維分析框架，以全面分析國家層面的職業(yè)教育政策。

1.政策工具維度。政策工具是指人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達(dá)到一定的政策目標(biāo)而采取的具體手段和方式。為了明晰職業(yè)教育政策中的政策工具體系，本研究借鑒了Rothwell和Zegveld的政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn)，將其分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具。供給型政策工具對職業(yè)教育起推動(dòng)作用，其主要體現(xiàn)在場地供給、科技支持、人才培養(yǎng)、信息服務(wù)、資金投入、組織管理六個(gè)方面。環(huán)境型政策工具對職業(yè)教育發(fā)展起引導(dǎo)作用，其主要包括表彰激勵(lì)、策略性措施、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠。需求型政策工具對職業(yè)教育發(fā)展起拉動(dòng)作用，其主要包括服務(wù)外包、公私合作、海外交流、推廣示范、政府購買?；诖?，本研究將上述工具作為政策工具的維度。

2.政策主體維度。政策主體是指直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織。要加快職業(yè)教育政策助力技能型社會建設(shè)，離不開社會各界的大力支持。新職教法明確規(guī)定：“國家鼓勵(lì)發(fā)展多種層次和形式的職業(yè)教育，推進(jìn)多元辦學(xué)，支持社會力量廣泛、平等參與職業(yè)教育?！边@從政策執(zhí)行者的角度賦予了不同主體在職業(yè)教育發(fā)展中的法律義務(wù)，其主要包括政府、職業(yè)學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)組織、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)五大主體，各主體在職業(yè)教育政策落地執(zhí)行中均扮演著重要角色?；诖?，本研究將上述五大主體歸納為政策主體維度。

3.職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域維度。職業(yè)教育是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分，主要包括職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)兩個(gè)重要領(lǐng)域，二者在職業(yè)教育發(fā)展中均具有不可或缺的重要作用。職業(yè)學(xué)校教育可分為中等職業(yè)學(xué)校教育、高等職業(yè)學(xué)校教育兩個(gè)重要階段，職業(yè)培訓(xùn)主要包括就業(yè)前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)和其他職業(yè)性培訓(xùn)?；诖?，本研究將職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)作為職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域維度。

二、基于文本編碼的內(nèi)容分析

（一）政策工具分析

構(gòu)建科學(xué)的、合理的政策工具維度是分析國家層面職業(yè)教育政策文本的關(guān)鍵所在。Rothwell和Zegveld的政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn)（供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具）具有良好的降維效果，并能根據(jù)降維的結(jié)果提出具有針對性的建議。因此，本研究借鑒了Rothwell和Zegveld的政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn)來分析國家層面的職業(yè)教育政策文本，對政策工具進(jìn)行了編碼和分析（見表1），目的是全面客觀地分析政策工具運(yùn)用的內(nèi)在邏輯。

1.供給型政策工具運(yùn)用較均衡。從供給型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，6項(xiàng)子政策工具均得到了不同程度的運(yùn)用，人才培養(yǎng)為42次（19.27%）、信息服務(wù)為41次（18.81%）、資金投入為40次（18.35%）、場地供給為35次（16.06%）、組織管理為35次（16.06%）、科技支持為25次（11.47%）。可見，供給型政策工具內(nèi)部各子政策工具差異較小，運(yùn)用較均衡。另外，基于政策文本內(nèi)容，在人才培養(yǎng)方面，黨和政府給予高度重視并積極推動(dòng)，職業(yè)教育師資隊(duì)伍的“質(zhì)”和“量”均得到了極大提升?！?022中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，全國職業(yè)學(xué)校專任教師規(guī)模從2012年的111萬人，增加到2021年的129萬人；“雙師型”教師在專業(yè)課教師中的占比為中職56%、高職專科59%、高職本科59%；高職學(xué)校本科及以上學(xué)歷專任教師占99%，研究生及以上學(xué)歷專任教師占41%。同時(shí)也看出，“雙師型”教師和研究生以上學(xué)歷專任教師占比均在50%左右，仍然具有很大的提升空間。在信息服務(wù)方面，政府注重利用門戶網(wǎng)站、政務(wù)微信等平臺來宣傳職業(yè)教育政策，弘揚(yáng)勞模精神、勞動(dòng)精神、工匠精神，以打破唯學(xué)歷、唯文憑“固化”觀念認(rèn)知下的“重知識輕技能”思想桎梏，進(jìn)而為技能型社會建設(shè)營造“社會崇尚技能、人人學(xué)習(xí)技能、人人擁有技能”的良性氛圍。在資金投入方面，過去一段時(shí)期內(nèi)，我國職業(yè)教育能夠長足發(fā)展的最根本原因就在于國家重視增加職業(yè)教育的財(cái)政投入，這是其他政策工具效力彰顯必須依賴的基礎(chǔ)。例如，《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出了“新增教育經(jīng)費(fèi)要向職業(yè)教育傾斜”的行動(dòng)措施?？梢?，黨和政府高度重視資金投入對職業(yè)教育政策落地所起的基礎(chǔ)性作用。在場地供給方面，政策注重通過“新建”“改造”“共享”等方式完善職業(yè)教育在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新能源等重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)的場地設(shè)施修建、布局，如《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》提出了“職業(yè)技能培訓(xùn)場地、設(shè)備共建共享行動(dòng)”的措施，進(jìn)而為從業(yè)人員實(shí)踐能力與理論知識的深度融合提供必要的空間場域。在組織管理方面，政策注重通過人員配備、隊(duì)伍建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職業(yè)教育工作，如“組建國家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會”“建立職業(yè)教育工作協(xié)調(diào)機(jī)制”等。在科技支持方面，政策注重通過“信息技術(shù)+”“科技+制度”“科學(xué)技術(shù)應(yīng)用、推廣”等措施來升級傳統(tǒng)專業(yè)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，開展職業(yè)培訓(xùn)等，以加快我國產(chǎn)業(yè)由“制造”向“智造”轉(zhuǎn)變。

總體來看，供給型政策工具共運(yùn)用218次，在三種基本政策工具中占30.24%，總體比重相對較低。究其原因，供給型政策工具效力的彰顯是以人、財(cái)、物等具有消耗性、有限性的物質(zhì)性資源為主，過多投入物質(zhì)性資源會加重政府的財(cái)政支出，且政府擁有的物質(zhì)性資源受嚴(yán)格的制度約束。因此，供給型政策工具比重相對較低。

2.環(huán)境型政策工具內(nèi)部兩極化。從環(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，策略性措施運(yùn)用最多為334次（80.48%）、法規(guī)管制為29次（6.69%）、表彰激勵(lì)為29次（6.69%）、目標(biāo)規(guī)劃為16次（3.86%）、稅收優(yōu)惠為7次（1.69%）?？梢姡h(huán)境型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)明顯兩極化。另外，基于政策文本內(nèi)容，在策略性措施方面，當(dāng)前政府注重從“具體問題具體分析”的哲學(xué)邏輯來治理職業(yè)教育政策落地執(zhí)行面臨的問題，隱含著技能型社會建設(shè)中政府仍然是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職業(yè)教育政策落地的主要執(zhí)行者。在法規(guī)管制方面，為了適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢下職業(yè)教育發(fā)展面臨的新要求、新變化、新挑戰(zhàn)，為加快完善職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮其在技能型社會建設(shè)中的保證作用，新職教法明確了“根據(jù)憲法，制定本法”，這既意味著新職教法的制度性、規(guī)范性有了進(jìn)一步提高，也意味著要及時(shí)出臺相應(yīng)的職業(yè)教育行政法規(guī)。在表彰激勵(lì)方面，政府主要采用“內(nèi)在激勵(lì)+外在激勵(lì)”（金融+財(cái)政+土地+信用），建立激勵(lì)機(jī)制等措施來激發(fā)執(zhí)行者的內(nèi)生動(dòng)力。由于技能型社會建設(shè)是一個(gè)長期過程，表彰激勵(lì)還需形成“短期激勵(lì)+長期激勵(lì)”的激勵(lì)機(jī)制，以推動(dòng)執(zhí)行者、單位、地區(qū)等長期致力于職業(yè)教育政策落地執(zhí)行。在目標(biāo)規(guī)劃方面，黨和政府注重從長遠(yuǎn)角度和國家戰(zhàn)略層面制定職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)，如《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，“2035年主要發(fā)展目標(biāo)是：建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系……職業(yè)教育服務(wù)能力顯著提升”。新職教法第一條規(guī)定：“為了推動(dòng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技術(shù)技能水平，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，建設(shè)教育強(qiáng)國、人力資源強(qiáng)國和技能型社會，推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。”在稅收優(yōu)惠方面，政府采用金融、財(cái)政、土地等既有稅收優(yōu)惠政策來減免企業(yè)等主體在職業(yè)教育發(fā)展中的稅費(fèi)，細(xì)節(jié)表述較少，這在一定程度上不利于激發(fā)企業(yè)等主體積極參與職業(yè)教育政策落地執(zhí)行。

總體來看，環(huán)境型政策工具共運(yùn)用415次，在三種基本政策工具中占57.56%，體現(xiàn)出制定者對環(huán)境型政策工具的依賴。究其原因，主要是政府除了會投入必要的物質(zhì)性資源外，還會投入以制度性資源為主的環(huán)境型政策工具，這類工具對政府造成的財(cái)政壓力相對較小，且對職業(yè)教育生態(tài)環(huán)境有著較好的穩(wěn)態(tài)作用，所以制定者“偏愛”環(huán)境型政策工具。

3.需求型政策工具結(jié)構(gòu)失衡。從需求型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，推廣示范為39次（44.32%）、公私合作為23次（26.14%）、海外交流為14次（15.91%）、政府購買為7次（7.95%）、服務(wù)外包5次（5.68%）?？梢姡枨笮驼吖ぞ邇?nèi)部結(jié)構(gòu)明顯失衡。另外，基于政策文本內(nèi)容，在推廣示范方面，政府主要是通過“遴選”“培育”“新建”等措施來建設(shè)示范性職業(yè)學(xué)校、培訓(xùn)基地等，進(jìn)而為其他地域落實(shí)職業(yè)教育政策提供可復(fù)制、可推廣的行動(dòng)路徑。在公私合作方面，政策主要是通過校企融合、產(chǎn)教融合來推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展，如《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出，企業(yè)可以“利用資本、技術(shù)、知識、設(shè)施、設(shè)備和管理等要素參與校企合作”的措施，以促進(jìn)人力資源開發(fā)。在海外交流方面，為加快國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適應(yīng)國際發(fā)展，提高職業(yè)教育服務(wù)國家合作的能力，政府主要通過國際合作交流與合作等方式，引進(jìn)國外先進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展模式，并積極通過建設(shè)“魯班工坊”，開展“一帶一路”建設(shè)等措施推廣具有中國特色、中國智慧的職業(yè)教育發(fā)展模式。在政府購買方面，其主要是通過購買第三方的職業(yè)教育服務(wù)來提高職業(yè)教育的質(zhì)量，如《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點(diǎn)方案》提出了“通過政府購買服務(wù)等方式支持開展職業(yè)技能等級證書培訓(xùn)和考核工作”的措施。在服務(wù)外包方面，政府主要委托行業(yè)組織、企業(yè)、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等對職業(yè)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)方式模式、師資培養(yǎng)、學(xué)生職業(yè)技能提升等情況，進(jìn)行指導(dǎo)、考核、評估，進(jìn)而為職業(yè)教育配套政策制定提供依據(jù)。

總體來看，需求型政策工具僅運(yùn)用88次，在三種基本政策工具中占比較低，為12.21%，這表明需求型政策工具對職業(yè)教育發(fā)展的拉動(dòng)作用明顯不足。究其原因，是與需求型政策工具相關(guān)的制度、措施不完善導(dǎo)致的。例如，職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)中缺乏專門的服務(wù)外包、政府購買政策，導(dǎo)致產(chǎn)教融合、校企合作深度融合不足等。

（二）政策工具與政策主體的交互分析

黨的十九屆四中全會提出：“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！甭殬I(yè)教育是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更多高技能人才的重要教育，必須面向社會開放辦學(xué)，緊密對接當(dāng)下人力資源市場的就業(yè)需求。同時(shí)，要充分發(fā)揮各主體在治理職業(yè)教育問題中的優(yōu)勢和價(jià)值，形成多元主體協(xié)同參與職業(yè)教育發(fā)展的良性局面，進(jìn)而推動(dòng)職業(yè)教育接軌人才市場。也正如現(xiàn)代治理理論提出的“政府和社會組織都沒有單獨(dú)應(yīng)對所有公共問題的能力和資源，但又在各個(gè)熟悉的領(lǐng)域擁有問題解決的比較優(yōu)勢”②一樣，多元辦學(xué)既可以使職業(yè)教育更加深入地嵌入經(jīng)濟(jì)、社會體系，提升職業(yè)教育與人力資源市場的“親和度”，解決以往職業(yè)教育培養(yǎng)的技能型人才與社會需要、市場所求不匹配、脫節(jié)等問題，也可以有效整合多元主體所擁有的物質(zhì)性資源，解決技能型社會建設(shè)與政府單一主體有限供給之間產(chǎn)生的矛盾。可見，職業(yè)教育辦學(xué)多元化是加快技能型社會建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

從政策工具與政策主體的交互分析來看（見下頁表2），政府運(yùn)用的政策工具最多（539次），其次是職業(yè)學(xué)校（240次）、企業(yè)（186次），行業(yè)組織（57次）、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（47次）運(yùn)用的工具相對較少?？梢?，政策工具的運(yùn)用主要以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具次之，需求型政策工具運(yùn)用最少。另外，基于政策文本內(nèi)容，在政府主體方面，政府之所以運(yùn)用的政策工具最多，其主要原因是政府既需要從頂層設(shè)計(jì)中對人力資源市場供求關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡、企業(yè)招工難等問題進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo)，以解決社會發(fā)展中人口失業(yè)等問題，又需要始終從宏觀層面引導(dǎo)職業(yè)教育朝著人才強(qiáng)國、技能型社會建設(shè)等遠(yuǎn)景目標(biāo)前進(jìn)。在職業(yè)學(xué)校方面，學(xué)校主體綜合運(yùn)用了多種政策工具來培養(yǎng)社會需要和市場所求的高技能人才，如“建設(shè)一批標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)驗(yàn)基地”“參與1+X證書制度實(shí)施”等措施，突顯了職業(yè)學(xué)校培育高技能人才的主陣地作用。在企業(yè)主體方面，企業(yè)主體是落實(shí)深化產(chǎn)教融合、校企合作的關(guān)鍵角色，也是助力技能型社會建設(shè)的重要推動(dòng)者，其在職業(yè)教育政策中主要是運(yùn)用多種政策工具來深化產(chǎn)教融合、校企合作，如推行現(xiàn)代學(xué)徒制和企業(yè)新型學(xué)徒制、校企共建“雙師型”教師隊(duì)伍等。在行業(yè)組織方面，行業(yè)組織主要是通過參與職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量監(jiān)管評估機(jī)制、做好職業(yè)技能培訓(xùn)保障、加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)等措施，解決當(dāng)前職業(yè)教育發(fā)展面臨的質(zhì)量評價(jià)不完善等制度性問題及減輕政府教育資源投入壓力較大等問題。在職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)方面，職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)面向的勞動(dòng)者以初次求職人員、下崗職工、失業(yè)人員、再就業(yè)人員等為主，以按市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求設(shè)立培訓(xùn)項(xiàng)目、建立健全教育質(zhì)量評價(jià)制度等措施來提高勞動(dòng)者的勞動(dòng)素質(zhì)和勞動(dòng)技能，更好地促進(jìn)其就業(yè)、從業(yè)。

總之，今后職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)中需要進(jìn)一步完善有關(guān)多元主體參與職業(yè)教育發(fā)展的制度化、規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)而形成多元主體協(xié)同推進(jìn)技能型社會建設(shè)的良性局面。

（三）政策工具與職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域的交互分析

黨的二十大報(bào)告明確提出要“健全終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，推動(dòng)解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾”。終身職業(yè)技能培訓(xùn)既是勞動(dòng)者個(gè)人全面發(fā)展的重要過程，也是傳承技術(shù)技能和培養(yǎng)更多適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)變化、社會發(fā)展所需的高技能人才、大國工匠、能工巧匠的教育活動(dòng)。從勞動(dòng)者職業(yè)生涯終身發(fā)展看，職業(yè)學(xué)校教育主要處于規(guī)劃階段，其表現(xiàn)形式具體體現(xiàn)為開展學(xué)歷教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，以使勞動(dòng)者在該階段獲得學(xué)歷證書、職業(yè)技能等級證書的同時(shí)，認(rèn)識自身的潛力并選擇適合個(gè)人職業(yè)生涯終身發(fā)展的專業(yè)。而更加貼近產(chǎn)業(yè)市場、勞動(dòng)力市場的職業(yè)培訓(xùn)在促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)等過程中更具優(yōu)勢，能方便快捷地提高和更新勞動(dòng)者就業(yè)方向的知識與技能，以更好地提高勞動(dòng)者的專業(yè)競爭力?？梢姡殬I(yè)學(xué)校教育與職業(yè)培訓(xùn)不僅對勞動(dòng)者職業(yè)生涯終身發(fā)展具有重要作用，也對持續(xù)培養(yǎng)高技能人才、大國工匠、能工巧匠具有不可或缺的重要作用。

從政策工具與職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域的交互分析看（見表3），政策中投入到職業(yè)培訓(xùn)中的政策工具為440次，投入到職業(yè)學(xué)校教育中的政策工具為315次，三種基本政策工具也得到了不同程度的運(yùn)用。可見，政策更加重視職業(yè)培訓(xùn)對高技能人才培養(yǎng)的重要作用。另外，基于政策文本內(nèi)容，在職業(yè)培訓(xùn)方面，政府綜合運(yùn)用了多種政策工具來發(fā)揮職業(yè)培訓(xùn)對解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾的關(guān)鍵作用，如《職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓(xùn) 促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》提出了“完善職業(yè)院校開展培訓(xùn)的激勵(lì)政策”“推進(jìn)培訓(xùn)資源建設(shè)和模式改革”等系列措施，以充分發(fā)揮職業(yè)培訓(xùn)在就業(yè)前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、再就業(yè)培訓(xùn)等方面所具有的優(yōu)勢。在職業(yè)學(xué)校教育方面，政策中綜合運(yùn)用了多種政策工具來推動(dòng)其培養(yǎng)更多的高技能人才、大國工匠、能工巧匠，如《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》提出了“建設(shè)開放型區(qū)域產(chǎn)教融合實(shí)踐中心”“完善職教高考制度，健全‘文化素質(zhì)＋職業(yè)技能考試招生辦法”的行動(dòng)策略。

總之，在技能型社會建設(shè)背景下，為了發(fā)揮職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)學(xué)校教育對勞動(dòng)者職業(yè)生涯終身發(fā)展所起的重要作用，培養(yǎng)更多高技能人才、大國工匠、能工巧匠，應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)學(xué)校教育。

三、政策建議

（一）功能協(xié)同：頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)盡快優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)

為了加快實(shí)現(xiàn)技能型社會建設(shè)遠(yuǎn)景目標(biāo)，今后一段時(shí)期內(nèi)黨和政府需要進(jìn)一步優(yōu)化和發(fā)展職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)的政策工具結(jié)構(gòu)，以充分發(fā)揮各政策工具應(yīng)有的價(jià)值和效力。

1.從供給型政策工具看，應(yīng)加大在技能型社會建設(shè)背景下職業(yè)教育發(fā)展所需要的物質(zhì)性資源，進(jìn)而為其提供堅(jiān)實(shí)的資源保障。在場地供給方面，應(yīng)在加快完善基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)各主體與省域先進(jìn)企業(yè)、龍頭行業(yè)開展場地、基地合作，推動(dòng)培訓(xùn)場地、設(shè)施、設(shè)備共建共享。在科技支持方面，應(yīng)推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等科學(xué)技術(shù)與職業(yè)教育的深度融合和創(chuàng)新運(yùn)用，打破不同行業(yè)、領(lǐng)域與職業(yè)教育核心要素融合之間的“籬笆”，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的數(shù)字化發(fā)展。在人才培養(yǎng)方面，應(yīng)加快“雙師型”教師和研究生學(xué)歷教師的引入，通過職稱晉升、國培計(jì)劃等方式加大技能大師在職業(yè)教育方面的流動(dòng)。在信息服務(wù)方面，應(yīng)建立“報(bào)、網(wǎng)、端、微、屏”多位一體的宣傳矩陣，引導(dǎo)新聞媒體大力弘揚(yáng)勞模精神、勞動(dòng)精神和工匠精神，營造“社會崇尚技能、人人學(xué)習(xí)技能、人人擁有技能”的良性氛圍。

2.從環(huán)境型政策工具看，應(yīng)進(jìn)一步加大環(huán)境型政策工具中法規(guī)管制、表彰激勵(lì)、稅收優(yōu)惠的運(yùn)用力度。在法規(guī)管制方面，要抓緊研制與新職教法相銜接、與技能型社會建設(shè)相適應(yīng)的行政法規(guī)，建議由教育部政策法規(guī)司負(fù)責(zé)編撰《職業(yè)教育工作條例》，并交由全國人大常委會審核。在表彰激勵(lì)方面，要進(jìn)一步創(chuàng)新表彰激勵(lì)的方式，建立“短期激勵(lì)+長期激勵(lì)”的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)執(zhí)行者長期致力于技能型社會建設(shè)內(nèi)驅(qū)力。在稅收優(yōu)惠方面，應(yīng)對職業(yè)教育發(fā)展做出貢獻(xiàn)的企業(yè)、行業(yè)組織等給予更大的稅費(fèi)優(yōu)惠，符合有關(guān)政策規(guī)定的企業(yè)、行業(yè)組織等可以享受小微企業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠、小規(guī)模納稅人免征增值稅等政策。

3.從需求型政策工具看，職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)應(yīng)進(jìn)一步重視需求型政策工具的投入力度，發(fā)揮其對職業(yè)教育的拉動(dòng)作用。在服務(wù)外包、政府購買方面，盡快制定專門的服務(wù)外包、政府購買政策文件，通過政策支持來加快場地設(shè)施、實(shí)驗(yàn)基地等硬件設(shè)施修建，以加快完善職業(yè)教育開展的各類要素。在公私合作方面，應(yīng)進(jìn)一步大力深化產(chǎn)教融合、校企合作，使職業(yè)教育培養(yǎng)的高技能人才更加貼近勞動(dòng)力市場，有效應(yīng)對產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在海外交流方面，應(yīng)在“一帶一路”建設(shè)、與金磚國家開展合作背景下，與其他國家的職業(yè)學(xué)校開展更多的定點(diǎn)、定期交流活動(dòng)，相互推廣具有特色、亮色、成色的職業(yè)技能培訓(xùn)，更好地推動(dòng)職業(yè)教育國際化，服務(wù)國家戰(zhàn)略。

（二）共建共治：應(yīng)推動(dòng)職業(yè)教育形成協(xié)同參與的良性局面

在技能型社會建設(shè)進(jìn)程中，需要加快協(xié)調(diào)多元主體間的利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各主體所擁有的資源，以引導(dǎo)其助力技能型社會建設(shè)。第一，職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)中全面嵌入多元主體的利益訴求。政府應(yīng)聘請企業(yè)、行業(yè)組織等領(lǐng)域的領(lǐng)軍人才、技能大師參與政策制定，開設(shè)收集多元主體利益訴求表達(dá)的“窗口”，并將其合理的核心利益合法化、法定化。第二，進(jìn)一步加大多元主體在供給型政策工具和需求型政策工具方面的運(yùn)用力度。例如，職業(yè)教育配套政策可要求企業(yè)等主體建立技能大師流動(dòng)機(jī)制，完善職業(yè)教育政策宣傳、推廣機(jī)制等。同時(shí)，應(yīng)建立供給型政策工具和需求型政策工具投入等級標(biāo)準(zhǔn)，要對達(dá)到不同等級的企業(yè)等主體實(shí)行不同額度的稅費(fèi)減免、補(bǔ)貼等激勵(lì)措施。第三，建立開放的利益表達(dá)空間。制定多種制度來建立利益表達(dá)空間，如定期交流制度（月度、季度）、需求表達(dá)制度、利益協(xié)商制度等，進(jìn)而將其表達(dá)的利益作為配套政策制定的參考。

（三）協(xié)同并重：應(yīng)推動(dòng)職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)相互融通

在技能型社會建設(shè)中需要進(jìn)一步統(tǒng)籌職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)，發(fā)揮這兩個(gè)領(lǐng)域共同培養(yǎng)高技能人才、大國工匠、能工巧匠等方面的重要作用。第一，通過環(huán)境型政策工具的制度性措施打通職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)之間的“梗阻”，對在職業(yè)學(xué)校教育中取得學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級證書的人才進(jìn)行就業(yè)前的定向職業(yè)培訓(xùn)，保證其適應(yīng)市場的需求。第二，將職業(yè)培訓(xùn)嵌入職業(yè)學(xué)校教育中，通過職業(yè)技能培訓(xùn)、課程學(xué)習(xí)、考試（評價(jià)）等，使未取得學(xué)歷證書而又有相應(yīng)需求的勞動(dòng)者能夠獲得職業(yè)學(xué)校教育學(xué)歷證書，進(jìn)而逐步提高全社會勞動(dòng)者的學(xué)歷水平。第三，進(jìn)一步協(xié)調(diào)投入到職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)中的政策工具，加大職業(yè)學(xué)校教育中供給型政策工具和需求型政策工具的投入力度，推動(dòng)職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而加快職業(yè)教育政策“落地生根”，助力技能型社會建設(shè)遠(yuǎn)景目標(biāo)。

［注釋］

①徐向前，秦海波，李雪梅，等.基于三維政策工具框架的中國冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃研究［J］.沈陽體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，38（2）：30.

②趙澤虎，顏世頎.從治理到善治：生態(tài)學(xué)視野中的大學(xué)治理研究［M］.蘇州：蘇州大學(xué)出版社，2012：8.

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