韓露 賈皓宇

摘要：外資國(guó)家安全審查制度是一項(xiàng)由美國(guó)率先提出，并普遍被發(fā)達(dá)國(guó)家接受的制度工具，其初始目的是保障本國(guó)正當(dāng)安全利益。但在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化的背景下，這一制度正逐漸淪為某些國(guó)家遏制對(duì)手、阻礙全球技術(shù)發(fā)展的霸權(quán)工具。2021年1月拜登政府執(zhí)政以來(lái)，這種趨勢(shì)開始愈發(fā)凸顯，外資安審制度的針對(duì)性更強(qiáng)、內(nèi)在邏輯也更清晰，對(duì)我國(guó)的影響也更為直接，亟須認(rèn)真分析、科學(xué)應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：外資安全審查；投資；國(guó)家安全

外資國(guó)家安全審查制度（以下簡(jiǎn)稱外資安審制度）指的是資本接受國(guó)授權(quán)本國(guó)特定機(jī)構(gòu)對(duì)其認(rèn)定可能威脅其國(guó)家安全的外國(guó)投資行為進(jìn)行審查，并采取適當(dāng)措施消除威脅的法律制度。這是一項(xiàng)由美國(guó)率先提出，并普遍被發(fā)達(dá)國(guó)家接受的制度工具，其初始目的是保障本國(guó)正當(dāng)安全利益，但在當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化的背景下，正逐漸淪為某些國(guó)家遏制對(duì)手，阻礙全球技術(shù)發(fā)展的霸權(quán)工具。2021年1月拜登政府執(zhí)政以來(lái)，這種趨勢(shì)開始愈發(fā)凸顯，外資安審制度的針對(duì)性更強(qiáng)、內(nèi)在邏輯也更清晰，對(duì)我國(guó)的影響也更為直接，亟須認(rèn)真分析、科學(xué)應(yīng)對(duì)。

一、拜登政府執(zhí)政以來(lái)外資安全審查制度的主要特點(diǎn)

美國(guó)1917年頒布的《與敵對(duì)國(guó)家貿(mào)易法》正式確立了外資安全審查制度，經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展，該制度逐漸成熟和完備。特別是2017年以來(lái)，美國(guó)外資安全審查制度的關(guān)注重點(diǎn)逐漸從保護(hù)國(guó)防實(shí)力、反恐等轉(zhuǎn)移到面向全球?qū)κ值摹熬C合競(jìng)爭(zhēng)利益”。2021年1月拜登政府上臺(tái)后，對(duì)前任政府的內(nèi)政外交政策作出了重大調(diào)整，但在對(duì)外斗爭(zhēng)的認(rèn)識(shí)上則更為尖銳，將當(dāng)前世界的長(zhǎng)期較量定義為以美國(guó)為首的“民主國(guó)家勢(shì)力”與以中俄為代表的“專制主義勢(shì)力”之間的沖突和較量，并試圖借助所謂捍衛(wèi)民主價(jià)值和應(yīng)對(duì)“中俄挑戰(zhàn)”，讓美國(guó)重返“世界領(lǐng)袖地位”。因此，外資安全審查制度就成為這一階段美國(guó)重要的斗爭(zhēng)工具，呈現(xiàn)出鮮明的“斗爭(zhēng)”特點(diǎn)。

（一）審查力度持續(xù)加大

一是外資安全審查總申報(bào)數(shù)量、正式申報(bào)和簡(jiǎn)易申報(bào)數(shù)量均出現(xiàn)顯著增長(zhǎng)。2021年是美國(guó)總統(tǒng)拜登的第一年任期，也是《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）實(shí)施條例生效后美國(guó)外資投資委員會(huì)（CFIUS）運(yùn)作的第一個(gè)完整年度。根據(jù)《2021年度美國(guó)外資投資委員會(huì)（CFIUS）年度報(bào)告》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年 CFIUS 共審查了436項(xiàng)投資交易，同比增長(zhǎng)約39%。其中正式申報(bào)272份，簡(jiǎn)易申報(bào)164份，分別同比增長(zhǎng)了45%和30%，相較于2019年分別增長(zhǎng)了18%和74%。除了主動(dòng)申報(bào)的交易數(shù)量增加外，CFIUS 對(duì)未主動(dòng)申報(bào)的交易也更加重視。2021年，CFIUS 依職權(quán)對(duì)135份未申報(bào)的交易開展了審查，相較于2020年增長(zhǎng)了15%。

二是交易遭拒和采取緩解協(xié)議后批準(zhǔn)的交易數(shù)量占比也有所增加。從簡(jiǎn)易申報(bào)看，2020年的126份簡(jiǎn)易申報(bào)中，沒有出現(xiàn)被 CFIUS 否決交易的情況，而在2021年的164份簡(jiǎn)易申報(bào)中，有兩份被 CFIUS 因“當(dāng)事方不符合法規(guī)中的要求，或者在美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的審查過程中信息發(fā)生重大變化，與簡(jiǎn)易申報(bào)中提供的信息相矛盾”為由遭到拒絕。從正式申報(bào)看，2020年采取緩解協(xié)議后批準(zhǔn)的交易數(shù)量占總申報(bào)數(shù)的比例為8.6%，這個(gè)數(shù)字在2021年上升至9.6%。這些緩解協(xié)議中，交易被賦予的條件包括剝離相關(guān)敏感資產(chǎn)、禁止知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、將某些活動(dòng)限制在美國(guó)境內(nèi)進(jìn)行等，都對(duì)外國(guó)投資方施加了一定的限制。除此之外，2021年仍有9份正式申報(bào)因交易各方無(wú)法與 CFIUS 就緩解協(xié)議達(dá)成一致被撤回并放棄，比2020年增加了近三分之一。

（二）聚焦戰(zhàn)略性前沿產(chǎn)業(yè)

一是信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為當(dāng)前審查重點(diǎn)。近年來(lái)，CFIUS 對(duì)投資行業(yè)的審查范圍不斷擴(kuò)大，2018年頒布的 FIRRMA 法案最終確定了包括飛機(jī)制造、計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)設(shè)備制造、導(dǎo)彈與航天器制造飛機(jī)制造、核能發(fā)電、光學(xué)儀器和鏡頭制造、石化制造等27個(gè)敏感行業(yè)，外國(guó)人在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展投資時(shí)，如果能獲得重大非公開的技術(shù)信息，或是能通過董事會(huì)成員席位參與公司實(shí)質(zhì)性決策，就將面臨 CFIUS 的審查。從《2021年度美國(guó)外資投資委員會(huì)（CFIUS）年度報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)顯示，2021年被審查交易設(shè)計(jì)的前三大產(chǎn)業(yè)為金融和信息服務(wù)、制造業(yè)以及采礦和建筑業(yè)，合計(jì)占比95%。其中，金融和信息服務(wù)領(lǐng)域被審查交易占全部被審查交易的55%，在比去年增加了8個(gè)百分點(diǎn)；制造業(yè)被審查交易數(shù)占比28%，同比下降，采礦和建筑業(yè)領(lǐng)域被審查交易數(shù)占比12%，同比下降。從被審查交易所屬的具體行業(yè)來(lái)看，主要涉及軟件發(fā)行、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、科學(xué)研究、半導(dǎo)體、數(shù)據(jù)處理等新興行業(yè)領(lǐng)域。其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)即使被列入審查范圍，也并非審查重點(diǎn)，例如2018年頒布的 FIRRMA 法案將某些房地產(chǎn)有關(guān)的交易列入審查范圍，但2021年房地產(chǎn)領(lǐng)域被審查的交易僅占比1%左右。

二是進(jìn)一步明確重點(diǎn)審查的戰(zhàn)略性行業(yè)。2022年美國(guó)總統(tǒng)拜登發(fā)布了第14083號(hào)行政令，旨在“確保 CFIUS 會(huì)全面考慮不斷變化的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)”。該行政令明確指出根據(jù)“國(guó)家安全”的考慮因素，外資安全審查應(yīng)優(yōu)先考慮微電子、人工智能、生物技術(shù)和生物制造、量子計(jì)算、先進(jìn)清潔能源、氣候適應(yīng)技術(shù)、關(guān)鍵材料等行業(yè)。

（三）嚴(yán)控戰(zhàn)略對(duì)手投資

2022年9月15日，拜登簽署的第14083號(hào)行政令明確要求 CFIUS 加強(qiáng)審查某些影響美國(guó)國(guó)家安全的特定交易，尤其是來(lái)自“競(jìng)爭(zhēng)或敵對(duì)國(guó)家”的交易。未來(lái)全面防止風(fēng)險(xiǎn)，行政命令中還強(qiáng)調(diào)，如果來(lái)自盟國(guó)和伙伴國(guó)的外國(guó)投資者與來(lái)自“外國(guó)對(duì)手”或“特別關(guān)注國(guó)家”的其他外國(guó)方存在“第三方關(guān)系”，包括貿(mào)易、投資以及家庭或政治等非經(jīng)濟(jì)關(guān)系，則來(lái)自盟國(guó)和伙伴國(guó)的外國(guó)投資者涉及的交易也應(yīng)被認(rèn)定具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)被審查。同時(shí)，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)充分考慮以下因素：

其一，投資交易對(duì)關(guān)鍵供應(yīng)鏈彈性的影響。CFIUS 必須考慮防止將對(duì)美國(guó)國(guó)家安全至關(guān)重要的某些生產(chǎn)能力、服務(wù)、關(guān)鍵礦產(chǎn)資源或技術(shù)的所有權(quán)或控制權(quán)轉(zhuǎn)移給有意損害美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)投資者，以保護(hù)美國(guó)的供應(yīng)鏈韌性和安全。具體應(yīng)考慮外國(guó)在關(guān)鍵供應(yīng)鏈中的參與程度和集中度、美國(guó)自身在關(guān)鍵資源和技術(shù)領(lǐng)域的能力、供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的可替代性等。

其二，投資交易對(duì)美國(guó)科技領(lǐng)先地位的影響。特別是在影響美國(guó)國(guó)家安全的科技領(lǐng)域，CFIUS 必須防止外國(guó)投資者通過投資交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全產(chǎn)生不利的影響。

其三，投資交易可能對(duì)美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。CFIUS 必須防止有能力和動(dòng)機(jī)開展網(wǎng)絡(luò)入侵等活動(dòng)的外國(guó)投資者危害美國(guó)國(guó)家安全，同時(shí)考慮外資投資者是否可能為外國(guó)人或其相關(guān)第三方提供開展此類活動(dòng)的準(zhǔn)入。

其四，投資交易可能對(duì)美國(guó)公民敏感數(shù)據(jù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。包括投資交易是否涉及能夠接觸美國(guó)人敏感數(shù)據(jù)的美國(guó)企業(yè)，以及外國(guó)投資者或與外國(guó)投資者有聯(lián)系的各方是否曾試圖或有能力利用此類信息損害美國(guó)國(guó)家安全。

該行政令內(nèi)容顯示，拜登政府毫不掩飾將外資安全審查制度作為一種工具，以審查為名，嚴(yán)格遏制“競(jìng)爭(zhēng)或敵對(duì)國(guó)家”獲取先進(jìn)技術(shù)，以確保美國(guó)的“世界領(lǐng)袖地位”。

二、拜登政府強(qiáng)化外資安審制度的內(nèi)在邏輯和未來(lái)趨勢(shì)

外資安全審查通常被認(rèn)為是維護(hù)市場(chǎng)開放與國(guó)家安全之間平衡的調(diào)節(jié)器，在全球范圍內(nèi)得到認(rèn)同并被包括我國(guó)在內(nèi)的國(guó)家和地區(qū)廣泛應(yīng)用。雖然因?yàn)樗兄碚摵蛯?shí)踐上的正當(dāng)性和有效性，但由于其與生俱來(lái)的“政治性”，才會(huì)在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局不斷變化的背景下，成為美國(guó)政府遏制對(duì)手的“利器”，并不斷得到強(qiáng)化。

（一）拜登政府不斷強(qiáng)化外資安審制度的內(nèi)在邏輯

首先，考察美國(guó)外資安審制度的發(fā)展歷史，可以明確看出，外資安審查制度實(shí)際上是一種基于“政治考量”的制度工具。美國(guó)外資安全審查制度最早可以追溯至1917年頒布的《與敵對(duì)國(guó)家貿(mào)易法》，至今經(jīng)歷了四個(gè)階段的變化。一是20世紀(jì)初期至20世紀(jì)70年代，美國(guó)外資安全審查制度主要以維護(hù)國(guó)防軍事安全為中心。一戰(zhàn)期間，為應(yīng)對(duì)德國(guó)公司在美國(guó)對(duì)化學(xué)和制藥行業(yè)的大量投資引發(fā)的擔(dān)憂，《與敵對(duì)國(guó)家貿(mào)易法》規(guī)定必要時(shí)可對(duì)任何涉及國(guó)家安全的交易行為采取調(diào)查、管制、組織等措施；1950年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《國(guó)防生產(chǎn)法》，授予美國(guó)總統(tǒng)和審查機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)投資者“可能危及國(guó)家安全的兼并、收購(gòu)或接管進(jìn)行審查”的權(quán)力，從而確立了美國(guó)外國(guó)投資安全審查制度。二是20世紀(jì)? 70年代至2001年期間，美外資安審制度以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)為中心。美頒布《外國(guó)投資研究法》和《國(guó)際投資調(diào)查法》，賦予美國(guó)商務(wù)部、財(cái)政部等部門以及美國(guó)總統(tǒng)外資安全審查的權(quán)力，以監(jiān)控石油輸出國(guó)組織（OPEC）將大量資本投資于美國(guó)戰(zhàn)略性領(lǐng)域。這一時(shí)期，法律還進(jìn)一步明確了審查的對(duì)象，將國(guó)家安全觀念從國(guó)防安全延伸至經(jīng)濟(jì)安全。最直接的審查對(duì)象則是日本投資者。三是2001年至2017年，美國(guó)外資安全審查制度主要以實(shí)施反恐為中心?！稅蹏?guó)者法案》將重要基礎(chǔ)設(shè)施、對(duì)國(guó)家具有重要意義的物理虛擬的系統(tǒng)及資等列入國(guó)家安全的范疇，進(jìn)一步收緊了外資安全審查制度。2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》（FINSA）及其細(xì)則完善了外資安全審查規(guī)則、程序和范圍，同時(shí)強(qiáng)化了 CFIUS的報(bào)告制度和國(guó)會(huì)對(duì)其的監(jiān)督職能，標(biāo)志著美國(guó)外資安全審查制度走向成熟。四是2017年至今，美國(guó)外資安全審查制度主要以實(shí)現(xiàn)綜合競(jìng)爭(zhēng)為中心。2017年《外國(guó)投資與經(jīng)濟(jì)安全法案》和《真實(shí)互惠投資法案》進(jìn)一步擴(kuò)大了國(guó)家安全的內(nèi)涵，納入了經(jīng)濟(jì)安全、投資互惠等因素。2018年《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）對(duì) CFIUS 的審查權(quán)限、范圍等方面進(jìn)行了全面的修訂，對(duì)關(guān)鍵概念進(jìn)行擴(kuò)大性定義，擴(kuò)大審查范圍，通過列舉和兜底的方式納入更多受管轄對(duì)象，同時(shí)新確立了強(qiáng)制性備案制度和豁免情形，使得外國(guó)資本投資面臨更加嚴(yán)格的安全審查。外資安審制度的存在是為了限制和排除危害國(guó)家利益的外來(lái)投資，但從美國(guó)外資安審制度核心目標(biāo)的發(fā)展變化看，這一制度完全體現(xiàn)了政府執(zhí)政的核心關(guān)切，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)跨國(guó)投資的選擇性干預(yù)。

其次，“國(guó)家安全”內(nèi)涵的模糊性賦予了外資安審制度最大的靈活性和有效性。外資安審制度的正當(dāng)性來(lái)源于一國(guó)維護(hù)自身安全的需求。然而考察美國(guó)外資安審制度的變遷史中不難看出，自該制度誕生之日起美國(guó)國(guó)家安全的概念便呈現(xiàn)出模糊化和擴(kuò)大化兩個(gè)主要特征。從最初的《與敵對(duì)國(guó)家貿(mào)易法》中以國(guó)防軍事為中心，對(duì)外資進(jìn)入特殊產(chǎn)業(yè)施加限制，到《埃克森—弗洛里奧修正案》中將經(jīng)濟(jì)貿(mào)易對(duì)手國(guó)對(duì)從事州際貿(mào)易的美國(guó)公司的收購(gòu)、并購(gòu)或接管等行為視為對(duì)“美國(guó)國(guó)家安全”的威脅，將以軍事和政治為主線的國(guó)家安全觀擴(kuò)展至經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，再到2018年擴(kuò)大“國(guó)家安全”這一概念的內(nèi)容，將涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、敏感個(gè)人數(shù)據(jù)等領(lǐng)域的外資投資納入 CFIUS 的管轄范圍，所謂的“國(guó)家安全”概念已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了軍事和國(guó)防利益，涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、能源供應(yīng)、港口和機(jī)場(chǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)、科學(xué)技術(shù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)等社會(huì)方方面面?？梢哉f(shuō)，“國(guó)家安全”已經(jīng)成為一個(gè)筐，美國(guó)與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在哪里競(jìng)爭(zhēng)，哪里就涉及國(guó)家安全，哪里就有外資安審制度和 CFIUS 的用武之地。美國(guó)正是利用“國(guó)家安全”這一虛化的概念，借助外資安全審查的工具，企圖保護(hù)美國(guó)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以維護(hù)本國(guó)霸權(quán)地位。

再次，總統(tǒng)對(duì)外資安審的影響力能確保制度服務(wù)于執(zhí)政方向。美國(guó)外資安全審查所涉及的機(jī)構(gòu)主要包括 CFIUS、總統(tǒng)、國(guó)會(huì)。一方面，總統(tǒng)自身就是外資安審制度的重要組成部分，在 CFIUS 無(wú)法達(dá)成內(nèi)部統(tǒng)一意見、總統(tǒng)被要求做最終決定、以及 CFIUS 建議總統(tǒng)禁止特定交易三種特定情況下?lián)碛凶罱K決定權(quán)；當(dāng)外國(guó)資本在美投資的某些交易威脅美國(guó)國(guó)家安全時(shí)，總統(tǒng)可向聯(lián)邦法院進(jìn)行申請(qǐng)，以剝奪受審查對(duì)象的部分權(quán)利；總統(tǒng)還擁有司法審查豁免權(quán)，即可決定某些特定投資交易免于司法審查。另一方面，總統(tǒng)對(duì) CFIUS 具有重要的形象力。 CFIUS 是主要的審查機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部、司法部、商務(wù)部等七個(gè)部門，以及美國(guó)貿(mào)易代表辦公室、科技政策辦公室共九個(gè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人組成，由財(cái)政部部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席。同時(shí)，白宮管理與預(yù)算辦公室、國(guó)家安全委員會(huì)等機(jī)構(gòu)也作為觀察員酌情參與審查。雖然 CFIUS 看上去是一個(gè)由多個(gè)部門組成的獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上，CFIUS 主席由美國(guó)總統(tǒng)任命，一般從總統(tǒng)的重要內(nèi)閣成員中產(chǎn)生，同時(shí) CFIUS 的重要組成部門白宮管理與預(yù)算辦公室、國(guó)土安全委員會(huì)等機(jī)構(gòu)也由總統(tǒng)進(jìn)行實(shí)際決策。因此，CFIUS 的獨(dú)立性大打折扣，實(shí)踐中基本是體現(xiàn)和執(zhí)行執(zhí)政政府對(duì)外來(lái)投資乃至政治經(jīng)濟(jì)外交的整體戰(zhàn)略意圖。

基于以上原因，2017年以來(lái)，美國(guó)政府不斷地加強(qiáng)外資安審制度立法，打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在美的投資活動(dòng)。拜登政府執(zhí)政以來(lái)，更是從立法和實(shí)踐兩個(gè)層面，強(qiáng)化這一制度工具，以實(shí)現(xiàn)其政治意圖。

（二）拜登政府外資安審制度的發(fā)展趨勢(shì)

如前所述，拜登政府以外資安審制度為工具，實(shí)現(xiàn)其在決定未來(lái)走向的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)之間確保霸權(quán)和全球影響力的政治意圖?；诖?，未來(lái)，美外資安審制度可能會(huì)進(jìn)一步得到強(qiáng)化，審查的力度更大、范圍更廣、更有針對(duì)性。

一是 CFIUS 機(jī)構(gòu)權(quán)力可能進(jìn)一步增強(qiáng)。上文提到，美國(guó)一直在擴(kuò)張國(guó)家安全的內(nèi)涵。隨著競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手國(guó)經(jīng)濟(jì)體量的增加和技術(shù)追趕速度的加快，以及隨之而來(lái)的對(duì)美投資的增加，拜登政府未來(lái)很有可能繼續(xù)將更多的管制內(nèi)容添加至“國(guó)家安全”的概念中去，以對(duì)更多的高端行業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)審查。為適應(yīng)外資安全審查范圍的擴(kuò)展，CFIUS 機(jī)構(gòu)權(quán)力則必須進(jìn)一步增強(qiáng)。2020年 FIRRMA 法案為委員會(huì)及其組成機(jī)構(gòu)設(shè)置專屬基金，用于促進(jìn) CFIUS 各項(xiàng)工作。2021年 CFIUS 年度報(bào)告中也提及 CFIUS 將“繼續(xù)聘請(qǐng)員工來(lái)支持其工作的各個(gè)方面，包括識(shí)別未自愿向 CFIUS 提交的交易以及監(jiān)督和執(zhí)法活動(dòng)”。由此推斷，未來(lái) CFIUS 將不斷擴(kuò)大規(guī)模，依職權(quán)自主提起審查的數(shù)量將會(huì)持續(xù)增加。

二是 CFIUS 將通過長(zhǎng)臂管轄擴(kuò)張境外管轄范圍。CFIUS 對(duì)審查對(duì)象定義為“任何可能導(dǎo)致外國(guó)人直接或間接控制美國(guó)企業(yè)的交易”。其中，“外國(guó)人”是指“任何外國(guó)國(guó)民、外國(guó)政府、外國(guó)實(shí)體或者是任何受或可受上述主體控制的實(shí)體”；“控制”指“確定、指導(dǎo)或決定影響實(shí)體的重要事項(xiàng)的權(quán)力”，即外國(guó)主體采取的任何可能對(duì)美國(guó)公司決策產(chǎn)生影響，或獲取其數(shù)據(jù)、技術(shù)等的投資行為都將被列為審查對(duì)象；“交易”則指提議或已完成的兼并、收購(gòu)或接管行為?？傮w而言，美國(guó)外資安全審查的范圍幾乎能涵蓋所有其所認(rèn)為的一切重要產(chǎn)業(yè)投資的各個(gè)交易類型。值得注意的是，外資安全審查不僅僅限于美國(guó)境內(nèi)，還通過“最低限制聯(lián)系”適用與境外的投資交易。2018年 FIRRMA 規(guī)定，如果被投資的目前企業(yè)在美國(guó)境外的商業(yè)活動(dòng)和美國(guó)境內(nèi)商業(yè)活動(dòng)存在某些聯(lián)系，則 CFIUS 對(duì)位于美國(guó)境外的投資交易具有管轄權(quán)。2021年6月，CFIUS 以違反美國(guó)國(guó)家安全為由，否決了中國(guó)私募股權(quán)公司智路資本對(duì)韓國(guó)美格納公司的收購(gòu)，其適用管轄權(quán)的理由是韓國(guó)美格納在美國(guó)上市。目前，CFIUS 如何對(duì)境外交易進(jìn)行監(jiān)管還沒有具體的法律細(xì)則，但美格納的案例顯示美外資安審制度任意擴(kuò)張已成為可能，對(duì)未來(lái)國(guó)際投資合作都將產(chǎn)生更大的不確定性。

三是拜登政府將建立對(duì)外投資審查機(jī)制。目前，CFIUS 僅針外國(guó)資本對(duì)美國(guó)企業(yè)的投資交易開展安全審查工作，不對(duì)美國(guó)資本對(duì)外投資開展審查。然而，美國(guó)國(guó)內(nèi)近年來(lái)一直在考慮新的監(jiān)管制度，以限制美國(guó)資本對(duì)外國(guó)某些類型的投資。2022年美國(guó)眾議院通過《國(guó)家關(guān)鍵能力防御法案》（NCCDA），提議建立一個(gè)由美國(guó)貿(mào)易代表辦公室領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家關(guān)鍵能力委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)開展美國(guó)企業(yè)對(duì)中國(guó)等“敵對(duì)國(guó)家”某些高科技行業(yè)的投資安全審查，以保護(hù)美國(guó)的關(guān)鍵技術(shù)和維持供應(yīng)鏈穩(wěn)定。雖然 NCCDA 并未得到兩黨共同支持，尚未正式提出，但拜登政府可能通過行政令的方式建立對(duì)外投資監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，美國(guó)總統(tǒng)拜登2022年底簽署通過的《2023年綜合撥款法案》中也提及，約有1.7萬(wàn)億美元的資金將被用于相關(guān)部門成立專門審查項(xiàng)目，對(duì)涉及美國(guó)國(guó)家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域的美國(guó)對(duì)外投資進(jìn)行審查，這也側(cè)面印證了對(duì)外投資監(jiān)管的可能。2023年3月，美國(guó)財(cái)政部、商務(wù)部在給國(guó)會(huì)的書面報(bào)告中證實(shí)，白宮正在準(zhǔn)備建立對(duì)外投資的監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)是防止美國(guó)投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全有風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)外項(xiàng)目，并在審查中重點(diǎn)關(guān)注有可能增加“對(duì)手國(guó)”軍事能力的行業(yè)。

三、對(duì)我國(guó)的影響和應(yīng)對(duì)建議

拜登政府自上任以來(lái)，放棄了前任政府對(duì)華“全面脫鉤”的較為激進(jìn)的戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)而采取“小院高墻”的戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)進(jìn)行持續(xù)打壓。在半導(dǎo)體、新能源、新材料等高科技領(lǐng)域，更是通過國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼、出口管制和外資審查等多種工具對(duì)中國(guó)高科技行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行遏制。2022年10月，拜登政府在《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中直指中國(guó)是美國(guó)“最重要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，并提出進(jìn)行以中國(guó)為重點(diǎn)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。鑒于此，盡管拜登政府一直強(qiáng)調(diào)外資安全審查不是針對(duì)特定國(guó)家的，但在實(shí)踐中，這一制度工具已經(jīng)成為指向我國(guó)的利劍，必須謹(jǐn)慎分析影響，制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略。

（一）拜登政府強(qiáng)化外資安審對(duì)我國(guó)企業(yè)國(guó)際化營(yíng)運(yùn)的影響

《2021年度美國(guó)外資投資委員會(huì)（CFIUS）年度報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2021年申報(bào)審查的國(guó)別前6位為加拿大、日本、新加坡、韓國(guó)、英國(guó)和德國(guó)；但針對(duì)中國(guó)的外資安全審查數(shù)量則排名第二，僅次于加拿大，相較于去年上升了105%，相較于2019年上升了61%。同時(shí)，約97%的中國(guó)企業(yè)選擇以正式申報(bào)的方式進(jìn)行申報(bào)，而僅有3%的中國(guó)企業(yè)選擇以簡(jiǎn)要申報(bào)的方式進(jìn)行申報(bào)，這主要是因?yàn)楹?jiǎn)要申報(bào)主要針對(duì)國(guó)家敏感度較低的交易，而中國(guó)企業(yè)主動(dòng)選擇放棄此類方式，也從側(cè)面反應(yīng)了美國(guó)在外資安全審查領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的不信任和打壓。同時(shí)，從趨勢(shì)上看，CFIUS 擴(kuò)大依職權(quán)自主提起審查的權(quán)力、監(jiān)控境外投資交易以及建立對(duì)外投資審查機(jī)制，都與我國(guó)密切相關(guān)，甚至是為我國(guó)量身定做，已經(jīng)阻止了我對(duì)外投資合作。具體來(lái)說(shuō)，拜登政府加緊外資安全審查對(duì)我國(guó)產(chǎn)生的影響主要包括以下方面：

一是導(dǎo)致我國(guó)對(duì)美的外商直接投資（FDI）流量下降。中國(guó)對(duì)美 FDI 流量在2010年超過10億美元，并在隨后的五年當(dāng)中實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，更是在2016年達(dá)到了創(chuàng)記錄的169.81億美元，同比增長(zhǎng)約110%，占中國(guó) FDI 流量總額的8.7%。自 2017年開始，中國(guó)對(duì)美 FDI 流量出現(xiàn)下滑。拜登政府2021年1月上臺(tái)后，中國(guó)對(duì)美 FDI 流量繼續(xù)出現(xiàn)下降趨勢(shì)，2021年對(duì)美 FDI 流量為55.84億美元，同比下降約7.2%。

二是導(dǎo)致我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。隨著美國(guó)在外資安全審查持續(xù)關(guān)注新興行業(yè)領(lǐng)域，特別是半導(dǎo)體、生物醫(yī)藥、互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)等高技術(shù)領(lǐng)域，中國(guó)企業(yè)投資并購(gòu)這些領(lǐng)域的美國(guó)企業(yè)將面臨極大的阻礙，中美間技術(shù)脫鉤的進(jìn)程將進(jìn)一步加速。根據(jù)近年來(lái)因美國(guó)外資安全審查而失敗的中國(guó)在美投資并購(gòu)交易案例來(lái)看，凡是涉及互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的對(duì)美投資并購(gòu)交易，基本全部失敗。例如2019年昆侖集團(tuán)收購(gòu)美國(guó)交友軟件Grindr、2016年華潤(rùn)微電子收購(gòu)仙童半導(dǎo)體、清華紫光收購(gòu)美國(guó)西部數(shù)據(jù)等，均因美國(guó)投資安全審查委員會(huì)（CFIUS）的介入而宣告失敗。2020年，美國(guó)總統(tǒng)特朗普更是利用其作為總統(tǒng)的直接否決權(quán)阻止了字節(jié)跳動(dòng)收購(gòu)美國(guó)社交平臺(tái) Musical.ly 的交易。2021年，在中國(guó)企業(yè)減少對(duì)美信息技術(shù)企業(yè)投資的背景下，拜登政府甚至使用長(zhǎng)臂管轄，否決了中國(guó)智路資本對(duì)韓國(guó)美格納公司的收購(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)獲得高技術(shù)領(lǐng)域尖端技術(shù)的全面圍堵，遏制了中國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐。

三是導(dǎo)致我國(guó)企業(yè)被迫與美脫鉤。外資安審的加緊較大沖擊了中國(guó)企業(yè)與美國(guó)企業(yè)合作的信心和意愿。中國(guó)貿(mào)促會(huì)研究院發(fā)布的《中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資現(xiàn)狀及意向調(diào)查報(bào)告（2021年版）》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）數(shù)據(jù)顯示，通過對(duì)全國(guó)20多個(gè)省份1000多家企業(yè)的調(diào)研分析，超五成企業(yè)反映美國(guó)是對(duì)外投資安全審查和限制最多的國(guó)家。按企業(yè)類型看，持有這一觀點(diǎn)的主要集中在國(guó)有或國(guó)有控股類企業(yè)（約占62.1%）；按企業(yè)規(guī)?？矗钟羞@一觀點(diǎn)的主要集中在行業(yè)龍頭企業(yè)（約占66%）；按細(xì)分行業(yè)看，除農(nóng)林牧漁、金屬、建筑、水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理等行業(yè)的企業(yè)外，其他行業(yè)中超過半數(shù)的企業(yè)均持有這一觀點(diǎn)?！秷?bào)告》還顯示，面對(duì)外資安全審查，37.9%的受訪企業(yè)將減少投資，37.5%的受訪企業(yè)反映將尋找投資替代國(guó)家，21.1%的企業(yè)將維持現(xiàn)狀，僅3.5%的企業(yè)表示將繼續(xù)增加對(duì)外投資。

四是導(dǎo)致我國(guó)投資合作的外部環(huán)境不確定性增多。拜登政府不僅加緊對(duì)我國(guó)在美投資的審查力度，還推動(dòng)盟友加強(qiáng)外資安審制度，以全方面遏制我國(guó)的發(fā)展。例如2022年中國(guó)企業(yè)安世半導(dǎo)體收購(gòu)英國(guó)半導(dǎo)體公司Newport Wafer Fab 的部分股權(quán)，9名美國(guó)國(guó)會(huì)議員要求拜登政府采取“任何必要的方式”緊急阻止該交易，稱此項(xiàng)收購(gòu)將使得中國(guó)“控制半導(dǎo)體等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈的部分環(huán)節(jié)”。由于美國(guó)的推動(dòng)，英國(guó)政府啟動(dòng)外資安審，于同年11月，強(qiáng)制要求安世半導(dǎo)體出售此前收購(gòu)的 Newport Wafer Fab 股份。拜登政府利用自身在世界范圍內(nèi)的影響力，導(dǎo)致中國(guó)資本赴其他國(guó)家投資也面臨較大的外資安全審查壓力，中國(guó)對(duì)外投資合作面臨的外部環(huán)境有所惡化。

（二）我國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)拜登政府強(qiáng)化外資安審的對(duì)策建議

在中美競(jìng)爭(zhēng)加劇的大背景下，面對(duì)拜登政府對(duì)華外資安全審查日漸嚴(yán)格，我國(guó)應(yīng)謹(jǐn)慎、積極、科學(xué)的尋找應(yīng)對(duì)方法。

一是加快完善相關(guān)法律框架。面對(duì)可能出現(xiàn)的更加嚴(yán)格的外資安全審查，我國(guó)首先應(yīng)進(jìn)一步完善自身的法律框架。一方面，完善我國(guó)外資安全審查制度及相關(guān)配套規(guī)則；另一方面，完善相關(guān)的出口管制、反制裁、網(wǎng)絡(luò)安全審查等制度工具，建立外資安全審查與相關(guān)制度工具之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在必要時(shí)，通過采取同等措施等方式維護(hù)我國(guó)國(guó)家和企業(yè)的正當(dāng)利益。

二是善用巧用國(guó)際合作機(jī)制。我國(guó)作為全球化的堅(jiān)定支持者和維護(hù)者，應(yīng)更多、更充分地利用聯(lián)合國(guó)等國(guó)際合作平臺(tái)和機(jī)制闡明我國(guó)立場(chǎng)、譴責(zé)濫用國(guó)家安全的行徑，爭(zhēng)取良好的外部環(huán)境，維護(hù)我國(guó)的正當(dāng)權(quán)益。同時(shí)，在對(duì)外投資遭到美過度安全審查時(shí)，可以考慮利用 WTO 投資爭(zhēng)端解決方式、國(guó)際投資仲裁機(jī)制等，將外資安全審查的糾紛提交國(guó)際機(jī)構(gòu)，利用國(guó)際規(guī)則澄清外資安全審查的合法性及其邊界，防止外資安全審查淪為經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義的工具。

三是支持企業(yè)積極開展法律抗辯。若投資交易已面臨美安全審查的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)企業(yè)應(yīng)勇于運(yùn)用法律武器來(lái)維護(hù)自身利益，或激發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姷木S權(quán)意識(shí)，共同對(duì)抗美國(guó)外資審查的不利結(jié)果。例如2020年8月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政令，禁止微信與其母公司騰訊進(jìn)行交易，理由是存在國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。在美的微信用戶自發(fā)成立美國(guó)微信用戶聯(lián)合會(huì)（USWUA），指控特朗普當(dāng)局剝奪其言論自由，影響到數(shù)百萬(wàn)在美華人的利益，并于8月21日正式將特朗普政府起訴到了舊金山灣區(qū)的聯(lián)邦地區(qū)法院。最終，法官作出了有利于 USWUA 的裁定，拜登政府也于2021年6月撤銷了此前簽署的有關(guān)禁令。

四是鼓勵(lì)企業(yè)開展對(duì)美合作。黨的二十大報(bào)告指出，要推動(dòng)各領(lǐng)域全方位對(duì)外開放。即使在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的背景下，中美企業(yè)的交流合作仍應(yīng)堅(jiān)持，避免脫鉤。因此，面對(duì)拜登政府外資安全審查范圍日趨廣泛，審查規(guī)則日趨復(fù)雜的形勢(shì)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)有關(guān)動(dòng)向和相關(guān)規(guī)則變化的跟蹤，建立健全預(yù)警機(jī)制，在充分評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)企業(yè)正常開展與美投資合作。同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)通過改變投資方式、降低控制力度等方式應(yīng)對(duì)外資安全審查，例如由原來(lái)的直接投資或收購(gòu)改為綠地投資或間接投資等，逐漸提高對(duì)美投資合作的質(zhì)量。▲

注釋：

①李永達(dá)《. 淺析外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度》，法制博覽，2016（17）.

②朱鋒.應(yīng)如何準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)拜登政府對(duì)華政策？《環(huán)球時(shí)報(bào)》2022 年 5 月 6 日，轉(zhuǎn)載自 https：//www.igcu.pku.edu.cn/info/2355/3790.htm.

③劉惠明，徐文婕《. 中美外商投資國(guó)家安全審查制度比較——兼論<中華人民共和國(guó)外商投資法>的完善》，長(zhǎng)江論壇，2020（3）， 78-83.

④數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家外匯管理局《. 2021年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》.