正當(dāng)程序原則下美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)密信息披露研究

摘 要：

近年，美國(guó)逐漸將其外資國(guó)家安全審查用作阻礙中國(guó)企業(yè)在美正常發(fā)展的手段。由于審查的特殊性和三權(quán)分立原則，美國(guó)法院并未發(fā)揮其對(duì)相關(guān)審查中顯失公平部分的糾正作用。正當(dāng)程序原則是對(duì)外資國(guó)家安全審查提供保障的關(guān)鍵憲法原則，其中確定信息披露邊界是正當(dāng)程序原則下合理通知之基礎(chǔ)。2014年“Ralls訴CFIUS”案錯(cuò)誤地適用了Mathews框架，以致過(guò)度限制外資國(guó)家安全審查披露信息的范圍?；诖?，結(jié)合近年美國(guó)涉及國(guó)家安全的判例，第五修正案正當(dāng)程序原則下美國(guó)外資國(guó)家安全審查披露信息的范圍可以作為司法救濟(jì)的核心。特別是通過(guò)進(jìn)一步明確Mathews框架，確定了中國(guó)企業(yè)有權(quán)通過(guò)機(jī)密信息摘要間接接觸機(jī)密信息而非僅有權(quán)接觸非機(jī)密信息。最后，從國(guó)際法及國(guó)內(nèi)法角度論述，中國(guó)企業(yè)應(yīng)配合中國(guó)政府在與美國(guó)的雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定對(duì)外資國(guó)家安全審查進(jìn)行多維度限定，并積極提起訴訟推動(dòng)正當(dāng)程序原則從程序法維度向?qū)嶓w法維度擴(kuò)張，以實(shí)現(xiàn)在美直接投資中獲得更有力的司法救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：外資國(guó)家安全審查；正當(dāng)程序原則；Mathews框架；信息披露；機(jī)密信息摘要

作者簡(jiǎn)介：陳匯臻，法學(xué)博士（J.S.D.）/法律博士（J.D.），首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院講師，主要研究方向：反壟斷法、美國(guó)法和財(cái)稅法（E-mail：chenhz1990@126.com；北京 100070）。

基金項(xiàng)目：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)新入職青年教師科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目（XRZ2022013）

中圖分類號(hào)：D922.29、 D996? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2023）02-0117-13

一 引 言

外資國(guó)家安全審查，是指外國(guó)直接投資的目的地國(guó)家和地區(qū)的跨部門(mén)審查機(jī)構(gòu)基于國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)安全利益而對(duì)該項(xiàng)投資進(jìn)行實(shí)體審查的制度。近年，在全球由合作轉(zhuǎn)向?qū)沟拇蟊尘跋?，包括美?guó)、歐盟、英國(guó)、德國(guó)、日本等在內(nèi)的主要國(guó)家和地區(qū)均針對(duì)“來(lái)自特定國(guó)家”和“受特定國(guó)家控制或資助”的企業(yè)直接投資行為強(qiáng)化了審查立法。比如，2018年美國(guó)通過(guò)了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018， FIRRMA）；【該法案從實(shí)體和程序兩個(gè)層面擴(kuò)大外資國(guó)家安全審查的范圍。在實(shí)體層面，法案進(jìn)一步授權(quán)審查涉外資本對(duì)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、敏感個(gè)人數(shù)據(jù)和特殊房地產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)的非控制性投資，且授權(quán)財(cái)政部?jī)?nèi)任命專門(mén)的副部長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)CFIUS。在程序?qū)用?，法案給予CFIUS更長(zhǎng)審查期限（從30日增加到了45日）。在特殊情況下審查期可以再延長(zhǎng)15日到60日?！康聡?guó)2020年通過(guò)了《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》 （ Foreign Trade and Payments Act， Auenwirtschaftsgesetz，AWG）的修正草案，并多次修改《對(duì)外經(jīng)濟(jì)條例 》（Foreign Trade and Payments Ordinance， Auenwirtschaftsverordnung， AWV） ；【該法案最近的一次修正是2022年4月25日。Foreign Trade and Payments Ordinance， Federal Ministry of Justice， ［2022-10-02］，https：//www.gesetze-im-internet.de/englisch_awv/englisch_awv.html.】歐盟則于 2017 年根據(jù)《建立外國(guó)直接投資審查框架條例》（Regulation （EU） 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union）首次設(shè)立了歐盟層面的外資國(guó)家安全審查制度，并在2020年和2021年分別發(fā)布了《關(guān)于外商直接投資、資本自由流動(dòng)以及保護(hù)歐盟戰(zhàn)略性資產(chǎn)指南》（Guidance to the Member States concerning foreign direct investment and free movement of capital from third countries， and the protection of Europe's strategic assets， ahead of the application of Regulation （EU） 2019/452 （FDI Screening Regulation）和《外國(guó)政府補(bǔ)貼條例（草案）》（Proposal for a Regulation of the European Parliament and of The Council on foreign subsidies distorting the internal market）。在這一波外資國(guó)家安全審查立法浪潮中，西方更注重企業(yè)控制關(guān)系的“實(shí)質(zhì)”和經(jīng)營(yíng)者的“背景”，導(dǎo)致了外資國(guó)家安全審查門(mén)檻的降低以及審查期限的延長(zhǎng)。【比如，美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的外資國(guó)家安全審查啟動(dòng)門(mén)檻紛紛降低，而歐盟層面的外資國(guó)家安全審查更是不設(shè)啟動(dòng)門(mén)檻。即任何可能影響其安全和公共秩序的涉外投資，無(wú)論其投資規(guī)模和在目標(biāo)公司的占股比例，都是歐盟層面外資國(guó)家安全審查對(duì)象。高華：《新時(shí)代中國(guó)外商投資安全審查制度的完善——基于對(duì)歐盟安全審查制度變革的考察與借鑒》，《法學(xué)論壇》2022年第5期，第 76—78頁(yè)；張昕、孟翡、張繼行：《德國(guó)外資安全審查機(jī)制：特征、影響及我國(guó)應(yīng)對(duì)舉措》，《國(guó)際貿(mào)易》2022年第8期，第 44—47頁(yè)；蘇麗娜、張樂(lè)：《美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制的政治異化及其法律因應(yīng)》，《國(guó)際貿(mào)易》2022年第3期，第 83—84頁(yè)。】隨著“國(guó)家安全”定義的模糊和泛化，最終，中國(guó)企業(yè)往往成為東道國(guó)歧視性對(duì)待的對(duì)象，成為近年外資國(guó)家安全審查意識(shí)形態(tài)工具化后最大的受害者。

具體對(duì)于美國(guó)，為應(yīng)對(duì)外國(guó)投資可能產(chǎn)生的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)，《國(guó)防生產(chǎn)法案》（Defense Production Act of 1950）第7章第721條《埃克森佛里奧法案》（Exon-Florio Act）授權(quán)總統(tǒng)調(diào)查和在有可信證據(jù)的情況下禁止威脅國(guó)家安全的涉外并購(gòu)交易。【50 U.S.C. app. § 2170.】而美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)CFIUS（Committee on Foreign Investment in the United States）則具體負(fù)責(zé)對(duì)美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)和敏感個(gè)人信息等領(lǐng)域并購(gòu)交易的審查。如果審查認(rèn)為交易會(huì)造成其他法律無(wú)法應(yīng)對(duì)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，那么有權(quán)通過(guò)行為性或結(jié)構(gòu)性救濟(jì)甚至直接禁止相關(guān)交易等措施來(lái)消除風(fēng)險(xiǎn)。【 CFIUS由財(cái)政部牽頭，涉及的獨(dú)立部門(mén)包括司法部、國(guó)土安全部、商務(wù)部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、能源部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（Office of the U.S. Trade Representative）和科學(xué)技術(shù)政策辦公室（Office of Science & Technology Policy）。這9個(gè)部門(mén)對(duì)審查有投票權(quán)，除此之外，白宮的管理與預(yù)算辦公室（Office of Management & Budget）、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)（Council of Economic Advisors）、國(guó)家安全委員會(huì)（National Security Council）、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（National Economic Council）和國(guó)土安全委員會(huì)（Homeland Security Council）也有權(quán)利列席甚至參與外資國(guó)家安全審查。U.S. Dept. of the Treasury， CFIUS Overview，［2023-02-24］，https：//home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius/cfius-overview.】

由于美國(guó)外資國(guó)家安全審查帶有政治屬性和保護(hù)主義立場(chǎng)，其審查標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容具有任意性?！?《外國(guó)投資和國(guó)家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act of 2007， FINSA）規(guī)定了外資國(guó)家全審查程序。比如，CFIUS第一階段審查期為30日。如果認(rèn)為并購(gòu)可能會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成威脅，可開(kāi)展為期45日的第二階段調(diào)查。如果前兩階段審查中與企業(yè)的商談無(wú)法打消國(guó)家安全顧慮，那么CFIUS可以直接采取救濟(jì)措施或者提請(qǐng)總統(tǒng)在CFIUS完成審查之日起15日內(nèi)做禁止或暫停交易的決定。2018年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》。該法案從實(shí)體和程序兩個(gè)層面擴(kuò)大外資國(guó)家安全審查的范圍。在實(shí)體層面，該法案進(jìn)一步授權(quán)審查涉外資本對(duì)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、敏感個(gè)人數(shù)據(jù)和特殊房地產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)的非控制性投資。而且，該法案授權(quán)在財(cái)政部?jī)?nèi)任命專門(mén)的副部長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)CFIUS。在程序?qū)用?，法案給予CFIUS更長(zhǎng)審查期限。Pub. L. 110-49， 121 Stat. 246; Hunter Deeley.The Expanding Reach of the Executive in Foreign Direct Investment： How Ralls v. Cfius Will Alter the Fdi Landscape in the United States.American University Business Law Review，2015，（4），p.130; Christopher M. Fitzpatrick.Where Ralls Went Wrong： Cfius， the Courts， and the Balance of Liberty and Security.Cornell Law Review，2016，（101）， p.1089;倪同木：《中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查規(guī)則的強(qiáng)化——一個(gè)比較法的視角》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2014年03期，第130—132頁(yè)?！勘热缗c審查對(duì)象是并購(gòu)交易的經(jīng)營(yíng)者集中審查對(duì)比，美國(guó)外資國(guó)家安全審查對(duì)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、審查方法和救濟(jì)措施等方面均缺乏明確指導(dǎo)。財(cái)政部也未如司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)那樣及時(shí)公布案件相關(guān)審查報(bào)告和材料。因此，理論上外資國(guó)家安全審查應(yīng)僅針對(duì)“真正國(guó)家安全問(wèn)題而不是更廣泛的經(jīng)濟(jì)或其他國(guó)家利益”【73 Fed. Reg. 70705 （Nov. 21， 2008）.】，但總統(tǒng)或CFIUS巨大自由裁量權(quán)使其很快蛻變?yōu)槁?lián)邦政府針對(duì)特定國(guó)家投資者的有力政策工具。

對(duì)于中國(guó)企業(yè)，在零和博弈的視角下，美國(guó)政商兩界盲目認(rèn)為中國(guó)企業(yè)對(duì)美并購(gòu)會(huì)對(duì)其國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成嚴(yán)重影響。因此，美國(guó)不斷加強(qiáng)相關(guān)審查力度，造成其外資國(guó)家安全審查及其救濟(jì)措施具有任意性，導(dǎo)致從2012年開(kāi)始中國(guó)逐步成為美國(guó)外資國(guó)家安全審查的主要對(duì)象?！?Mary Ellen Stanley.From China with Love： Espionage in the Age of Foreign Investment.Brooklyn Journal of International Law，2015，（40）， pp.1050-1054 ; Amy S. Josselyn.National Security at All Costs： Why the Cfius Review Process May Have Overreached Its Purpose.George Mason Law Review，2014，（21）， p.1351;趙家章、丁國(guó)寧：《美國(guó)對(duì)華高技術(shù)企業(yè)投資并購(gòu)的安全審查與中國(guó)策略選擇》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2020年第1期，第71—77頁(yè)。】比如，2020年美國(guó)總統(tǒng)以威脅個(gè)人信息安全為由，要求字節(jié)跳動(dòng)剝離抖音海外版在美業(yè)務(wù)，或者完全退出美國(guó)市場(chǎng)?！?2020年8月6日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普根據(jù)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》（International Emergency Economic Powers Act， IEEPA）簽署行政令，以保護(hù)美國(guó)信息通信技術(shù)和服務(wù)供應(yīng)鏈安全和美國(guó)客戶信息安全為借口，要求在行政令發(fā)出45天起全面禁止字節(jié)跳動(dòng)及其子公司在美交易。Executive Order on Addressing the Threat Posed by TikTok，［2021-04-01］，https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-addressing-threat-posed-tiktok/.】這種基于政治、經(jīng)濟(jì)目的的外資國(guó)家安全審查嚴(yán)重威脅中國(guó)企業(yè)在美正常經(jīng)營(yíng)甚至生存。但實(shí)踐中，中國(guó)企業(yè)很難對(duì)外資國(guó)家安全審查不公正待遇尋求司法救濟(jì)。從法律角度看，《埃克森佛里奧法案》規(guī)定總統(tǒng)根據(jù)第d條第1款做出的審查行為和根據(jù)第4款做出的審查決定不受司法審查?！?0 U.S.C. app. § 2170.】同時(shí)，由于三權(quán)分立，美國(guó)法院也在司法實(shí)踐中避免直接或間接擴(kuò)大司法審查范圍，特別是拒絕通過(guò)財(cái)產(chǎn)法或侵權(quán)法解決實(shí)際屬于外交政策和國(guó)家安全的問(wèn)題?！綞l-Shifa Pharm. Indus. Co. v. United States， 607 F.3d 836， 842-43 （D.C. Cir. 2010）（quoting？Schneider v. Kissinger， 412 F.3d 190， 197 （D.C. Cir. 2005）.】即便對(duì)法案條款限制解釋為允許聯(lián)邦法院救濟(jì)CFIUS的審查程序和審查決定?？偨y(tǒng)或CFIUS也可根據(jù)回避政治問(wèn)題原則要求法院駁回起訴?！綜hristopher M. Fitzpatrick.Where Ralls Went Wrong： Cfius， the Courts， and the Balance of Liberty and Security.Cornell Law Review， 2016， （101）， p.1087.】所以在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，美國(guó)聯(lián)邦法院并未試圖救濟(jì)受外資國(guó)家安全審查影響的企業(yè)。

雖然因涉及外交政策、產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)家安全，CFIUS的審查決定屬于政治問(wèn)題而不受司法審查。【Christopher M. Fitzpatrick.Where Ralls Went Wrong： Cfius， the Courts， and the Balance of Liberty and Security.Cornell Law Review， 2016， （101）， pp.1098-1099.】但美國(guó)聯(lián)邦法院在實(shí)體層面很難對(duì)外資國(guó)家安全審查進(jìn)行救濟(jì)不等于無(wú)法進(jìn)行司法審查。任何行政行為公平的前提是程序正當(dāng)。換言之，由于外資國(guó)家安全審查可能會(huì)限制甚至剝奪外國(guó)企業(yè)財(cái)產(chǎn)和自由，企業(yè)有權(quán)援引第五修正案正當(dāng)程序原則，從程序性保護(hù)的角度對(duì)外資國(guó)家安全審查尋求救濟(jì)從而在實(shí)體層面影響個(gè)體和國(guó)家的權(quán)利和利益配置。比如，在2014年“Ralls訴CFIUS”案中，哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院明確表明企業(yè)有權(quán)獲得合理通知以及獲得行政聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，但將披露信息的范圍限定在非機(jī)密信息?！綬alls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in the U.S.， 411 U.S. App. D.C. 105， 758 F.3d 296 （2014）.】對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，以一定方式接觸機(jī)密信息是外資國(guó)家安全審查中保障其實(shí)體權(quán)利的基礎(chǔ)。因此，研究第五修正案正當(dāng)程序原則是否支持以一定方式披露機(jī)密信息具有學(xué)術(shù)和現(xiàn)實(shí)雙重意義。

本文主要適用文獻(xiàn)研究和案例分析法，首先研究了“Ralls訴CFIUS”案及其合理通知的論述，指出該案理論不足之處。同時(shí)，通過(guò)近年援引第五修正案正當(dāng)程序原則并涉及國(guó)家安全的判例，研究了美國(guó)第五修正案正當(dāng)程序原則的適用。通過(guò)對(duì)Mathews框架三項(xiàng)因素的梳理，【Mathews v. Eldridge， 424 U.S. 319， 333-35 （1976）.】確認(rèn)了企業(yè)有權(quán)在外資國(guó)家安全審查實(shí)施結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施時(shí)獲得相關(guān)機(jī)密信息摘要。本文希望該結(jié)論可為中國(guó)企業(yè)適用司法救濟(jì)應(yīng)對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查時(shí)提供幫助。

二 美國(guó)外資國(guó)家安全審查司法救濟(jì)：對(duì)“Ralls訴CFIUS”案的再審視

2014年“Ralls訴CFIUS”案聯(lián)邦法院正式宣告企業(yè)有機(jī)會(huì)通過(guò)第五修正案正當(dāng)程序原則對(duì)外資國(guó)家安全審查進(jìn)行程序性救濟(jì)?！綬alls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in the U.S.， 411 U.S. App. D.C. 105， 758 F.3d 296 （2014）.】在“Ralls訴CFIUS”案中，Ralls公司作為三一集團(tuán)子公司，在美國(guó)俄勒岡州東北部收購(gòu)了4個(gè)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目。由于這些項(xiàng)目地處或臨近美國(guó)海軍限制空域和轟炸區(qū)，CFIUS發(fā)起了外資國(guó)家安全審查，并最終認(rèn)定該交易嚴(yán)重威脅美國(guó)國(guó)家安全。美國(guó)總統(tǒng)根據(jù)CFIUS的建議，要求Ralls剝離收購(gòu)的全部風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目。在整個(gè)審查過(guò)程中，雖然CFIUS給予Ralls通知，并允許其提交證據(jù)證明該項(xiàng)并購(gòu)并不影響美國(guó)國(guó)家安全，但是總統(tǒng)和CFIUS均未告知Ralls審查決定所依據(jù)任何證據(jù)。由于審查要求的結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施嚴(yán)重影響企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，Ralls以美國(guó)總統(tǒng)和CFIUS的行政令違反聯(lián)邦憲法第五修正案正當(dāng)程序原則為由提起訴訟?！驹谠摪钢校琑alls還提出外資國(guó)家安全審查違反第十四修正案平等保護(hù)原則和總統(tǒng)最終的審查決定超出法律授權(quán)兩項(xiàng)訴訟理由。但這兩項(xiàng)與本文主題并無(wú)關(guān)且地區(qū)法院同樣駁回訴訟請(qǐng)求，因此不做展開(kāi)討論。Ralls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in the U.S.， 411 U.S. App. D.C. 105， 758 F.3d 296 （2014）;Ralls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in the U.S.， 926 F. Supp. 2d 71 （D.D.C. 2013），rev'd and remanded sub nom.Ralls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in the U.S.， 758 F.3d 296 （D.C. Cir. 2014）.】

哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院認(rèn)定該案中外資國(guó)家安全審查違反第五修正案正當(dāng)程序條款。法院表示從《?？松鹄飱W法案》法律文本和立法歷史兩個(gè)角度，均未禁止根據(jù)正當(dāng)程序原則對(duì)總統(tǒng)行政令進(jìn)行司法審查。法院也常對(duì)涉及外交政策和國(guó)家安全的案件進(jìn)行司法審查。企業(yè)是否有權(quán)在外資國(guó)家安全審查中獲得程序性合理通知和聽(tīng)證機(jī)會(huì)并不涉及實(shí)體性國(guó)家安全，因此并不違反回避政治問(wèn)題原則。根據(jù)俄勒岡州法律，Ralls在收購(gòu)交易結(jié)束后已擁有風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目包括所有權(quán)和地役權(quán)在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。企業(yè)沒(méi)有主動(dòng)提起外資國(guó)家安全審查并不影響財(cái)產(chǎn)權(quán)既得，最多影響正當(dāng)程序原則對(duì)該權(quán)利保護(hù)的程度。所以，哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院認(rèn)定企業(yè)有權(quán)接觸外資國(guó)家安全審查所依據(jù)的非機(jī)密信息。【Ralls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in U.S.， 411 U.S. App. D.C. 105， 758 F.3d 296 （2014）.】“Ralls訴CFIUS”案中判定CFIUS僅需披露非機(jī)密信息存在問(wèn)題。聯(lián)邦地區(qū)法院和哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院均適用“Mathews訴Eldridge”案中的三項(xiàng)因素分析正當(dāng)程序原則給予程序性保護(hù)的合理范圍。Mathews框架三項(xiàng)因素為：（1）個(gè)人受保護(hù)權(quán)利的重要性；（2）聯(lián)邦政府的利益，包括額外或替代性程序的財(cái)政和行政負(fù)擔(dān)；（3）錯(cuò)誤剝奪個(gè)人基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)和額外或替代性程序所保護(hù)的價(jià)值。但該案中地區(qū)法院事實(shí)上將Mathews案的三項(xiàng)因素簡(jiǎn)化為兩項(xiàng)，即僅衡量個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性和聯(lián)邦政府利益的輕重。換言之，法院將外資國(guó)家安全審查涉及的基本權(quán)利的重要性與國(guó)家安全利益的抽象平衡分析，以及額外程序性保護(hù)的收益和產(chǎn)生的成本的具體平衡分析進(jìn)行了錯(cuò)位比較，使得原本內(nèi)嵌的兩對(duì)平衡分析被錯(cuò)誤簡(jiǎn)化。具體而言，地區(qū)法院在該案中認(rèn)為外資國(guó)家安全審查最多剝奪企業(yè)的抽象財(cái)產(chǎn)權(quán)，而相對(duì)應(yīng)的，合理通知和聽(tīng)證權(quán)利所保護(hù)的具體價(jià)值輕微。同時(shí)，法院從“聯(lián)邦政府利益”的角度，認(rèn)為企業(yè)可以向CFIUS提交證據(jù)?！綬alls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in U.S.， 987 F. Supp. 2d 18， 34 （D.D.C. 2013），as amended（Oct. 10， 2013），rev'd and remanded sub nom.Ralls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in U.S.， 758 F.3d 296 （D.C. Cir. 2014）.】而地區(qū)法院并未真的考慮“錯(cuò)誤剝奪個(gè)人基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)和額外或替代性程序所保護(hù)的價(jià)值”。最終，哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院在其判決中也并未修改甚至質(zhì)疑地區(qū)法院對(duì)Mathews框架的理解。

造成實(shí)踐中美國(guó)對(duì)正當(dāng)程序原則適用產(chǎn)生偏差的原因有兩點(diǎn)。其一，忽略了英美法系正當(dāng)程序原則的平衡機(jī)制事實(shí)上內(nèi)嵌了近似于大陸法系比例原則的概念。哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院僅將正當(dāng)程序原則機(jī)械性地理解為行政機(jī)關(guān)需要提供最低程度的滿足正當(dāng)性的程序保護(hù)，而非在確定信息披露的范圍和方式時(shí)根據(jù)國(guó)家安全利益、企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利等價(jià)值按比例分析具體救濟(jì)措施的合理性。其二，Mathews案框架中三要素并非對(duì)稱設(shè)計(jì)，以致實(shí)踐中對(duì)各個(gè)要素概念的內(nèi)涵和外延理解產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致美國(guó)在適用相關(guān)因素展開(kāi)分析時(shí)錯(cuò)誤將因素對(duì)應(yīng)。同時(shí)，該案中程序性救濟(jì)措施，特別是要求披露合理信息所蘊(yùn)含的法律博弈空間和對(duì)外資國(guó)家安全審查的糾正作用事實(shí)上比判決表面展示的更大。雖然在宏觀或抽象層面國(guó)家安全利益毫無(wú)疑問(wèn)比企業(yè)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益更重要，但根據(jù)“Ralls訴CFIUS”案的理解，即便外資國(guó)家安全審查案件客觀事實(shí)變化，其提供的程序性保護(hù)措施仍應(yīng)維持不變，只能提供統(tǒng)一的最低限度的正當(dāng)程序保護(hù)。實(shí)踐中，哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院也確實(shí)暗示了在類似涉及國(guó)家安全的案件中，聯(lián)邦政府均只需披露非機(jī)密信息。但是，這明顯與行政程序正當(dāng)與否應(yīng)隨案件性質(zhì)和影響權(quán)利不同而變化的基本認(rèn)識(shí)矛盾。因此，“Ralls訴CFIUS”案實(shí)質(zhì)破壞了Mathews框架，甚至間接擴(kuò)大了CFIUS的權(quán)力和外資國(guó)家安全審查的范圍?！綜hristopher M. Fitzpatrick.Where Ralls Went Wrong： Cfius， the Courts， and the Balance of Liberty and Security.Cornell Law Review， 2016， （101）， p.1101.】因此，本文將結(jié)合近年涉及國(guó)家安全的判例，重新梳理美國(guó)第五修正案正當(dāng)程序原則及Mathews框架中的三項(xiàng)因素。

三 正當(dāng)程序原則下涉及國(guó)家安全案件合理通知的整體范圍

司法實(shí)踐中，最低限度的程序公正主要通過(guò)確保行政相對(duì)人的程序參與權(quán)獲得。即通過(guò)行政相對(duì)人的陳述權(quán)與申辯權(quán)，使行政機(jī)關(guān)保障程序與結(jié)果的公正。美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案禁止聯(lián)邦政府在未經(jīng)正當(dāng)程序的情況下剝奪個(gè)人的“生命、自由和財(cái)產(chǎn)”【U.S. CONST. amend. V.】。從文本分析，正當(dāng)程序條款包含三個(gè)要素：（1）個(gè)人擁有的權(quán)利被聯(lián)邦政府剝奪；（2）被剝奪的對(duì)象是生命、自由和財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利；（3）這種剝奪并沒(méi)有通過(guò)正當(dāng)、公平的合法程序。因此，分析聯(lián)邦政府行為是否滿足正當(dāng)程序原則，首先需要判斷權(quán)利人擁有的是否是人身、自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是第五修正案正當(dāng)程序條款所保護(hù)的基本權(quán)利。【Al-Turki v. Tomsic， 926 F.3d 610， 614 （10th Cir. 2019） （quoting Martin Marietta Materials， Inc. v. Kansas Dept of Transp.， 810 F.3d 1161， 1172 （10th Cir. 2016））;Goings v. Court Servs. & Offender Supervision Agency， 786 F. Supp. 2d 48， 52 （D.D.C. 2011）.】結(jié)合上述“Ralls訴CFIUS”案以及其他涉及國(guó)家安全案件的論述，美國(guó)外資國(guó)家安全審查下企業(yè)擁有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益無(wú)疑屬于基本財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此滿足第五修正案正當(dāng)程序原則的美國(guó)外資國(guó)家安全審查合理通知范圍至少被界定在披露非機(jī)密信息的程度。但同時(shí)，美國(guó)也有相應(yīng)司法實(shí)踐在涉及國(guó)家安全的案件中允許企業(yè)以一定形式接觸機(jī)密信息，為中國(guó)企業(yè)基于正當(dāng)程序原則獲得進(jìn)一步程序性保護(hù)提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

（一）基本權(quán)利

在美國(guó)法中，“基本權(quán)利”至少有兩層定義。第一層相對(duì)抽象，被認(rèn)為是美國(guó)社會(huì)價(jià)值的基本組成，通過(guò)聯(lián)邦和各州的憲法、法律、判例逐步構(gòu)建其概念的內(nèi)涵和外延。如果尚未被司法確認(rèn)為基本權(quán)利，則需分析該項(xiàng)權(quán)利是否客觀“根植于國(guó)家歷史和傳統(tǒng)”或“隱含在有序自由的概念中”。法院要求只有聯(lián)邦政府行為嚴(yán)重阻礙抽象“基本權(quán)利”行使時(shí)，才可以援引第五修正案正當(dāng)程序原則進(jìn)行救濟(jì)。【Zablocki v. Redhail， 434 U.S. 374， 387， 98 S.Ct. 673， 54 L.Ed.2d 618 （1978）; Eric Broxmeyer.The Problems of Security and Freedom： Procedural Due Process and the Designation of Foreign Terrorist Organizations Under the Anti-Terrorism and Effective Death Penalty Act.Berkeley Journal of International Law，2004， （22）， p.461.】因此，從反面說(shuō)，如果不存在相關(guān)基本權(quán)利，聯(lián)邦政府對(duì)其限制甚至剝奪自然也不違反正當(dāng)程序原則?！颈热纾贏l-Turki案中，第十巡回上訴法院認(rèn)為不將犯人從科羅拉多州轉(zhuǎn)移到沙特阿拉伯關(guān)押并不違反第五修正案正當(dāng)程序原則，原因是聯(lián)邦憲法和州法律并未創(chuàng)造關(guān)于監(jiān)禁地的基本權(quán)利。Al-Turki v. Tomsic， 926 F.3d 610， 614-15 （10th Cir. 2019）.】

在抽象層面上，外資國(guó)家安全審查毫無(wú)疑問(wèn)影響企業(yè)基本財(cái)產(chǎn)權(quán)。從歷史傳統(tǒng)的角度，美國(guó)自建國(guó)之初即十分重視財(cái)產(chǎn)權(quán)。【比如，詹姆斯麥迪遜認(rèn)為“政府的設(shè)立是為了保護(hù)各種財(cái)產(chǎn)”。約翰亞當(dāng)斯宣稱“一旦社會(huì)承認(rèn)財(cái)產(chǎn)不像上帝的法律那樣神圣，沒(méi)有法律力量和公共正義來(lái)保護(hù)它，就會(huì)出現(xiàn)無(wú)政府狀態(tài)和暴政?！彼€認(rèn)為“不僅是為了保護(hù)我人身、肢體和生命，為了保護(hù)我財(cái)產(chǎn)而抵抗突如其來(lái)的侵犯是我從來(lái)沒(méi)有在社會(huì)契約中讓渡于公眾的無(wú)可爭(zhēng)辯的自然權(quán)利。而且即便我同意，這項(xiàng)自然權(quán)利很可能也無(wú)法讓渡。英國(guó)普通法中也沒(méi)有與該項(xiàng)自然權(quán)利相沖突的內(nèi)容?！盋hristopher M. Fitzpatrick.Where Ralls Went Wrong： Cfius， the Courts， and the Balance of Liberty and Security.Cornell Law Review， 2016， （101）， p.1090; Saul K. Padover， ed.， The Complete Madison， Harper & Bros.， 1953， p.267; Gottfried Dietze， In Defense Of Property，University Press of America，1995， pp.30-34+59-63;Charles Francis Adams ed.，The Works of John Adams， Boston Gazette， 1851， p.438.】比如，獨(dú)立宣言、美國(guó)聯(lián)邦憲法和早期各州憲法也強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利?！綜hristopher M. Fitzpatrick.Where Ralls Went Wrong： Cfius， the Courts， and the Balance of Liberty and Security.Cornell Law Review， 2016， （101）， pp.1090-1091.】司法判例更是反復(fù)確認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)是基本權(quán)利。因此，除非并購(gòu)交易被經(jīng)營(yíng)者集中審查否決，或者因交易涉及需要出口許可的特定行業(yè)而必須進(jìn)行外資國(guó)家安全審查，企業(yè)按照普通法和州法律獲得相應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)即成立抽象“基本權(quán)利”。換言之，除了法律強(qiáng)制要求企業(yè)在并購(gòu)交易結(jié)束之前申報(bào)或?qū)彶?，否則即便該項(xiàng)交易很可能造成國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，也并不影響企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的既得?！続my S. Josselyn.National Security at All Costs： Why the Cfius Review Process May Have Overreached Its Purpose.George Mason Law Review， 2014， （21）， p.1365.】

而第二層“基本權(quán)利”則相對(duì)具體，需要結(jié)合案件事實(shí)確定受影響權(quán)利是否是既得權(quán)。即受保護(hù)的必須是合法權(quán)利主張，而非抽象需求或單方面預(yù)期收益?！綪inho v. I.N.S.， 249 F.3d 183， 189 （3d Cir. 2001）.】比如，“Parrino訴Price”案中藥劑師并非聯(lián)邦醫(yī)保項(xiàng)目的受益人，且聯(lián)邦政府沒(méi)有就參與這些醫(yī)保項(xiàng)目做出明確承諾?！癈leland訴Nat'l Coll. of Bus.”案認(rèn)為，雖然相關(guān)課程項(xiàng)目中超過(guò)85%的學(xué)生都通過(guò)聯(lián)邦政府的教育福利獲得全部或者部分減免學(xué)雜費(fèi)，但是該項(xiàng)教育福利也僅僅是權(quán)利人的預(yù)期。因此，五年內(nèi)禁止銷(xiāo)售假冒偽劣藥品的藥劑師參加聯(lián)邦醫(yī)保項(xiàng)目或者拒絕權(quán)利人至多兩年的教育福利申請(qǐng)并未影響其基本財(cái)產(chǎn)權(quán)?！綪arrino v. Price， 869 F.3d 392， 398-99 （6th Cir. 2017）; Cleland v. Nat'l Coll. of Bus.， 435 U.S. 213， 98 S. Ct. 1024， 55 L. Ed. 2d 225 （1978）.】

如果被影響的是基本權(quán)利，第五修正案正當(dāng)程序原則適用“明確且令人信服的證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，要求聯(lián)邦政府的行政行為必須嚴(yán)格服務(wù)于令人信服的國(guó)家利益（narrowly tailored to serve a compelling state interest）?！綬eno v. Flores， 507 U.S. 292， 301-302， 113 S. Ct. 1439， 123 L. Ed. 2d 1 （1993）;Kerry v. Din， 576 U.S. 86， 92， 135 S. Ct. 2128， 2133， 192 L. Ed. 2d 183 （2015）; Goings v. Court Servs. & Offender Supervision Agency， 786 F. Supp. 2d 48， 70-71 （D.D.C. 2011）;Eric Broxmeyer.The Problems of Security and Freedom： Procedural Due Process and the Designation of Foreign Terrorist Organizations Under the Anti-Terrorism and Effective Death Penalty Act.Berkeley Journal of International Law， 2004， （22）， p.465.實(shí)踐中，聯(lián)邦法院如果認(rèn)為企業(yè)并未獲得基本財(cái)產(chǎn)權(quán)，則僅進(jìn)行合理性審查。換言之，CFIUS只要宣稱不披露信息是為了保護(hù)國(guó)家安全利益，聯(lián)邦法院就會(huì)判定其隱藏信息的行為與外資國(guó)家安全審查保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的目的有合理聯(lián)系?！窟@需要聯(lián)邦政府證明其決定可以最有效實(shí)現(xiàn)相關(guān)國(guó)家利益，即需要個(gè)案證明政府行為與政府的具體目的在邏輯上緊密相關(guān)。比如，當(dāng)涉及恐怖主義和恐怖分子，聯(lián)邦政府直接禁止參與恐怖活動(dòng)的外國(guó)人進(jìn)入美國(guó)，或者將其列入恐怖分子觀察名單的行為與緊迫國(guó)家安全利益緊密相連。這些行為均可以直接降低恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)，并不違反第五修正案正當(dāng)程序原則?！綤erry v. Din， 576 U.S. 86， 92–93， 135 S. Ct. 2128， 2133， 192 L. Ed. 2d 183 （2015）;Abdi v. Wray， 942 F.3d 1019 （10th Cir. 2019）.】相反，“Goings訴Court Servs. & Offender Supervision Agency”案涉及防止未成年遭遇性侵害這項(xiàng)國(guó)家利益與剝奪原告接觸自己親生孩子的權(quán)利的政府行為并無(wú)直接聯(lián)系。盡管原告多年前犯有性犯罪，但原告之前的犯罪行為、醫(yī)療專家的分析及其性歷史沒(méi)有表現(xiàn)出對(duì)未成年的性癖好，所以政府行政行為并不能直接促進(jìn)防止未成年遭遇性侵害這項(xiàng)國(guó)家利益?！綠oings v. Court Servs. & Offender Supervision Agency， 786 F. Supp. 2d 48， 52-71 （D.D.C. 2011）.】因此，分析外資國(guó)家安全審查程序是否滿足第五修正案正當(dāng)程序原則首先應(yīng)聚焦審查救濟(jì)措施。

外資國(guó)家安全審查救濟(jì)措施分為行為性或者結(jié)構(gòu)性兩類。行為性救濟(jì)通過(guò)限制或要求企業(yè)從事某些行為以消除國(guó)家安全威脅。行為性救濟(jì)一般包括：禁止轉(zhuǎn)移或分享知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及商業(yè)秘密；確保僅有授權(quán)人員能接觸機(jī)密信息；確保僅有美國(guó)公民可以從事某些生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)；并購(gòu)各方定期向美國(guó)政府相關(guān)部門(mén)報(bào)告；第三方定期審計(jì)或者監(jiān)察等。而結(jié)構(gòu)性救濟(jì)則要求企業(yè)剝離收購(gòu)的部分甚至全部在美相關(guān)業(yè)務(wù)以消除國(guó)家安全威脅?！綜omm. on Foreign Inv. in the U.S.，Annual Report To Congress CY 2019，［2023-02-24］，https：//home.treasury.gov/system/files/206/CFIUS-Public-Annual-Report-CY-2019.pdf.】

實(shí)踐中，對(duì)我國(guó)企業(yè)在美經(jīng)營(yíng)威脅最大的是結(jié)構(gòu)性救濟(jì)。在2017至2019年，針對(duì)中國(guó)的外資國(guó)家安全審查就有140起?！綜omm. on Foreign Inv. in the U.S.，Annual Report To Congress CY 2019，［2023-02-24］，https：//home.treasury.gov/system/files/206/CFIUS-Public-Annual-Report-CY-2019.pdf.】因?yàn)樾袨樾跃葷?jì)要求CFIUS或包括財(cái)政部和國(guó)防部在內(nèi)的其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期監(jiān)督企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，會(huì)浪費(fèi)大量行政成本。而且隨著時(shí)間推移，行為性救濟(jì)可能引起沒(méi)有預(yù)料的“安全漏洞”。為“一勞永逸”解決所謂中國(guó)資本的“安全威脅”，美國(guó)聯(lián)邦政府在外資國(guó)家安全審查中濫用結(jié)構(gòu)性救濟(jì)必然愈演愈烈。比如，2020年字節(jié)跳動(dòng)被要求剝離收購(gòu)的北美短視頻平臺(tái)Musical.ly，2014年Ralls被要求剝離收購(gòu)的4個(gè)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目，更早的還有2009年西色國(guó)際對(duì)Firstgold的收購(gòu)被阻止。對(duì)于中國(guó)企業(yè)而言，在外資國(guó)家安全審查過(guò)程中獲得及時(shí)通知，特別是有機(jī)會(huì)接觸審查決定所依據(jù)的證據(jù)，是保障程序和實(shí)體層面公平公正的前提。從外資國(guó)家安全審查制度分析，只有充分披露其決定理由以及所依據(jù)的證據(jù)，企業(yè)才能有效回應(yīng)美國(guó)總統(tǒng)或者CFIUS的國(guó)家安全顧慮。從聯(lián)邦政府的角度，外資國(guó)家安全審查獲得的信息很可能不充分，可能也無(wú)法有效解決相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)。外資國(guó)家安全審查應(yīng)保證企業(yè)以一定方式接觸機(jī)密信息?！镜?，披露機(jī)密信息的方式不得影響基本國(guó)家利益。比如，聯(lián)邦最高法院在Gen. Dynamics案認(rèn)為聯(lián)邦政府向即使通過(guò)背景審查要人員披露敏感信息也會(huì)導(dǎo)致未經(jīng)授權(quán)泄露軍事機(jī)密，因此不認(rèn)為正當(dāng)程序原則要求第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立審查收集的涉及國(guó)家安全的機(jī)密信息。Gen. Dynamics Corp. v. United States， 563 U.S. 478， 482， 131 S.Ct. 1900， 179 L.Ed.2d 957 （2011）.】所以，有必要分析在外資國(guó)家安全審查中實(shí)施結(jié)構(gòu)性救濟(jì)時(shí)，第五修正案正當(dāng)程序原則提供合理通知的范圍。

（二）合理通知

第五修正案正當(dāng)程序原則要求聯(lián)邦政府在涉及國(guó)家安全的案件中保證合理通知。【Mathews v. Eldridge， 424 U.S. 319， 333-34， 96 S.Ct. 893， 47 L.Ed.2d 18 （1976）; Elliott v. GM LLC （In re Motors Liquidation Co.）， 829 F.3d 135， 143 （2d Cir. 2016）; ASSE Int'l， Inc. v. Kerry， 803 F.3d 1059， 1073 （9th Cir. 2015）; Washington v. Trump， 847 F.3d 1151， 1156 （9th Cir. 2017）.】通知是否合理取決于時(shí)間、地點(diǎn)和環(huán)境?！綠ilbert v. Homar，520 U.S. 924， 930， 117 S.Ct. 1807， 138 L.Ed.2d 120 （1997）; Ralls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in U.S.， 758 F.3d 296， 317 （D.C. Cir. 2014） （quoting Nat'l Council of Resistance of Iran v. Dep't of State（NCRI）， 251 F.3d 192， 205 （D.C.Cir.2001））.】一般來(lái)說(shuō)，如果某項(xiàng)行政行為是唯一實(shí)現(xiàn)相關(guān)國(guó)家安全利益的措施，則聯(lián)邦政府僅需通知決定理由及給予其反駁相關(guān)證據(jù)的機(jī)會(huì)即滿足第五修正案正當(dāng)程序原則。【Haig v. Agee， 453 U.S. 280， 308， 101 S. Ct. 2766， 2782， 69 L. Ed. 2d 640 （1981）;United Student Aid Funds， Inc. v. Espinosa，559 U.S. 260， 130 S.Ct. 1367， 1378， 176 L.Ed.2d 158 （2010）.】這種通知屬于基本通知，即聯(lián)邦政府任何涉及國(guó)家安全的行政行為均應(yīng)保證的信息披露底線。與涉及恐怖主義等直接威脅國(guó)家安全以致措施有限的情況不同，外資國(guó)家安全審查有多種行為性和結(jié)構(gòu)性救濟(jì)。很難說(shuō)某種救濟(jì)措施是唯一的解決國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方法。以字節(jié)跳動(dòng)案為例，美國(guó)總統(tǒng)要求企業(yè)完全剝離收購(gòu)的短視頻平臺(tái)。但字節(jié)跳動(dòng)提出一種混合性救濟(jì)，即結(jié)構(gòu)上引入Oracle進(jìn)行重組，行為上Oracle將作為技術(shù)合作伙伴處理抖音國(guó)際版的美國(guó)用戶數(shù)據(jù)。這種措施同樣可以解決總統(tǒng)行政令中提到的個(gè)人信息風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，同時(shí)減輕對(duì)字節(jié)跳動(dòng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響。所以，理論上外資國(guó)家安全審查在任何情況均應(yīng)提供比這種最基本通知更多的信息，即至少應(yīng)保證企業(yè)有機(jī)會(huì)直接接觸審查決定所依據(jù)的信息。

聯(lián)邦最高法院和各個(gè)巡回法院均支持根據(jù)第五修正案正當(dāng)程序原則對(duì)涉及國(guó)家安全的案件進(jìn)行一定程度的司法救濟(jì)。其中判例最豐富、論述最完善的就屬哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院和第九巡回上訴法院。兩個(gè)法院均認(rèn)為正當(dāng)程序原則在涉及國(guó)家安全的案件中保護(hù)權(quán)利人獲得及時(shí)、有效通知的權(quán)利?！続nn Koppuzha.Secrets and Security： Overclassification and Civil Liberty in Administrative National Security Decisions.Albany Law Review，2017，（80），p.518.】但是，對(duì)是否和如何披露涉及國(guó)家安全機(jī)密信息，哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院與第九巡回上訴法院不同。哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院一貫堅(jiān)持聯(lián)邦政府無(wú)需在涉及國(guó)家安全案件以任何形式披露機(jī)密信息。比如，在“Ralls訴CFIUS”案中，哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院通過(guò)橫向?qū)Ρ?，認(rèn)為外資國(guó)家安全審查的救濟(jì)措施與國(guó)務(wù)卿確認(rèn)外國(guó)恐怖組織并凍結(jié)其資產(chǎn)有相似性。比如，兩個(gè)行政主體均具有完全自由裁量權(quán)，兩項(xiàng)行政行為均由《國(guó)防生產(chǎn)法案》授權(quán)且均嚴(yán)重影響權(quán)利人財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于后者，法院在判例中多次確認(rèn)第五修正案正當(dāng)程序原則僅要求國(guó)務(wù)卿披露非機(jī)密信息。因此，哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院認(rèn)為外資國(guó)家安全審查同樣也僅需披露行政決定所依據(jù)的非機(jī)密信息?！綬alls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in the U.S.， 411 U.S. App. D.C. 105， 127， 758 F.3d 296， 318 （2014） （quoting People's Mojahedin Org. of Iran v. Dep't of State （PMOI II）， 613 F.3d 220， 392 U.S. App. D.C. 55 （D.C. Cir. 2010）; Chai v. Dep't of State， 466 F.3d 125， 373 U.S. App. D.C. 279 （D.C. Cir. 2006））.】

相比之下，第九巡回上訴法院并不認(rèn)為只要案件涉及國(guó)家安全，權(quán)利人在任何情況下均無(wú)權(quán)獲得機(jī)密信息。第九巡回上訴法院認(rèn)為聯(lián)邦政府只有在同時(shí)滿足該項(xiàng)證據(jù)確實(shí)影響國(guó)家安全和沒(méi)有不嚴(yán)重危害國(guó)家安全的合理披露措施的兩個(gè)條件才可以完全禁止權(quán)利人接觸機(jī)密信息?！綤ashem v. Barr， 941 F.3d 358， 380-88 （9th Cir. 2019）.】這首先表明第九巡回上訴法院認(rèn)為正當(dāng)程序原則對(duì)涉及國(guó)家安全案件的保護(hù)程度應(yīng)該比哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院提供的更高。更主要的是，這暗示企業(yè)接觸機(jī)密信息的方式不唯一。即聯(lián)邦政府雖然無(wú)需直接披露機(jī)密信息，但存在其他合理方法時(shí)，第五修正案正當(dāng)程序原則要求政府間接披露機(jī)密信息。第九巡回上訴法院認(rèn)為在涉及國(guó)家安全的案件中，聯(lián)邦政府應(yīng)提供機(jī)密信息摘要以保證通知合理、充分。而這種機(jī)密信息摘要應(yīng)具體包括被機(jī)密信息的大致內(nèi)容及決定的全部理由?！綤ashem v. Barr， 941 F.3d 358， 385 （9th Cir. 2019）.】據(jù)統(tǒng)計(jì)，在第九巡回上訴法院的判決中如果聯(lián)邦政府拒絕提供摘要，多達(dá)三分之一會(huì)認(rèn)定政府程序本質(zhì)不公平?！続nn Koppuzha.Secrets and Security： Overclassification and Civil Liberty in Administrative National Security Decisions. Albany Law Review， 2017， （80）， pp.520-523.】

但是，通過(guò)機(jī)密信息摘要間接提供機(jī)密信息適合在外資國(guó)家安全審查中保護(hù)企業(yè)利益，不等于外資國(guó)家安全審查未提供該摘要違反第五修正案正當(dāng)程序原則。事實(shí)上，具體應(yīng)以何種方式給予額外程序性保護(hù)取決于聯(lián)邦政府行政行為性質(zhì)與聯(lián)邦法院司法救濟(jì)范圍的平衡。比如，在“Dep't of Homeland Sec.訴Thuraissigiam”案中，聯(lián)邦最高法院拒絕尋求政治庇護(hù)的外國(guó)人通過(guò)申請(qǐng)人身保護(hù)狀獲得額外程序救濟(jì)，因?yàn)槿松肀Ｗo(hù)狀傳統(tǒng)上是釋放非法羈押人員，而非作為庇護(hù)申請(qǐng)的額外審查。在“Alvarez訴I.N.S.”案中，第五巡回上訴法院拒絕當(dāng)事人在驅(qū)逐出境程序中交叉質(zhì)證移民局I-213表。雖然聯(lián)邦政府設(shè)立的移民上訴委員會(huì)確實(shí)與法院相似，但是法院證據(jù)規(guī)則并不適用驅(qū)逐出境程序。【Dep't of Homeland Sec. v. Thuraissigiam， 140 S. Ct. 1959， 1963， 207 L. Ed. 2d 427 （2020）; Alvarez v. I.N.S.， 979 F.2d 1535 （5th Cir. 1992）.】對(duì)于涉及國(guó)家安全的案件，第九巡回上訴法院長(zhǎng)期堅(jiān)持向當(dāng)事人提供更多信息。在911事件之前，第九巡回上訴法院甚至假設(shè)聯(lián)邦政府在行政決定中使用機(jī)密信息違憲?！続nn Koppuzha.Secrets and Security： Overclassification and Civil Liberty in Administrative National Security Decisions. Albany Law Review， 2017， （80）， p.524.】但這并不意味著第五修正案正當(dāng)程序原則要求外資國(guó)家安全審查提供機(jī)密信息摘要作為額外程序保護(hù)。所以，第九巡回上訴法院的路徑僅僅提供了一種保護(hù)的可能性。本文還應(yīng)回歸第五修正案正當(dāng)程序原則的分析框架，正面分析外資國(guó)家安全審查是否需提供機(jī)密信息摘要。

四 基于Mathews框架界定的信息披露具體范圍：機(jī)密信息摘要

聯(lián)邦法院一般通過(guò)Mathews案的分析框架結(jié)合個(gè)案，平衡公眾和個(gè)人的利益來(lái)確定聯(lián)邦政府的行政行為是否滿足第五修正案正當(dāng)程序原則?！続therton v. D.C. Office of the Mayor， 386 U.S. App. D.C. 144， 148， 567 F.3d 672， 676 （2009）;Goings v. Court Servs. & Offender Supervision Agency， 786 F. Supp. 2d 48， 52 （D.D.C. 2011）;Eric Broxmeyer.The Problems of Security and Freedom： Procedural Due Process and the Designation of Foreign Terrorist Organizations Under the Anti-Terrorism and Effective Death Penalty Act.Berkeley Journal of International Law， 2004， （22）， p.474.】如前所述，“Ralls訴CFIUS”案簡(jiǎn)化了Mathews框架，即僅抽象考量了個(gè)人受影響基本權(quán)利和聯(lián)邦政府利益的重要性?！綬alls Corp. v. Comm. on Foreign Inv. in U.S.， 758 F.3d 296， 317-18， 411 U.S.App.D.C. 105， 126-27 （2014）.】在這種簡(jiǎn)化框架下，外資國(guó)家安全審查無(wú)論實(shí)施何種救濟(jì)措施，第五修正案正當(dāng)程序原則要求的合理通知均相同。這明顯與從個(gè)案角度分析應(yīng)以何種方式給予額外程序性保護(hù)的司法實(shí)踐相矛盾。因此，需要重新回到傳統(tǒng)包含三項(xiàng)因素的Mathews框架。

第一，Mathews框架首先分析具體受影響權(quán)利的重要性。具體基本權(quán)利的重要性取決于行政行為和案件事實(shí)。實(shí)踐中，如果聯(lián)邦政府行政行為對(duì)基本權(quán)利的影響是臨時(shí)性的或者不完全的，那么聯(lián)邦法院一般認(rèn)為受影響的基本權(quán)利不具有重要性。比如，州際旅行權(quán)利確鑿無(wú)疑為基本權(quán)利。但在“Beydoun訴Sessions”案中，第六巡回上訴法院認(rèn)為當(dāng)涉及國(guó)家安全時(shí)，被列入需要加強(qiáng)安檢的人員名單以至于乘坐航班需要額外花費(fèi)十分鐘到一小時(shí)是輕微的。同樣，在“Kashem訴Barr”案中，第九巡回上訴法院認(rèn)為被列入禁飛名單僅影響國(guó)際而非國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途飛行，因此也不具備重要性。【Beydoun v. Sessions， 871 F.3d 459， 467-69 （6th Cir. 2017）; Kashem v. Barr， 941 F.3d 358 （9th Cir. 2019）.】

相反，如果政府的行政決定有永久性和完全影響，則具體權(quán)利的重要性就顯著增加。比如，在“Al Haramain Islamic Found.， Inc.訴U.S. Dep't of Treasury”案中，外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室將AHIF-Oregon認(rèn)定為恐怖組織，因此關(guān)停其在美全部業(yè)務(wù)，并禁止個(gè)人和組織與其進(jìn)行任何業(yè)務(wù)往來(lái)。法院認(rèn)為受影響的企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)十分重要?！続l Haramain Islamic Found.， Inc. v. U.S. Dep't of Treasury， 686 F.3d 965， 979 （9th Cir. 2012）.】同樣，“FBME Bank Ltd.訴Lew”案認(rèn)為國(guó)際銀行如果不能進(jìn)行美元交易會(huì)直接影響其生存，因此FBME銀行的代理行賬號(hào)無(wú)論是不是憲法保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)均具有不可否認(rèn)的重要性。【FBME Bank Ltd. v. Lew， 209 F. Supp. 3d 299， 329 （D.D.C. 2016）.】對(duì)于外資國(guó)家安全審查，結(jié)構(gòu)性救濟(jì)剝離的目標(biāo)一般是有重要價(jià)值的核心業(yè)務(wù)或資產(chǎn)。這種剝離不但具有永久性特征而且嚴(yán)重威脅中國(guó)企業(yè)在美生存。所以，外資國(guó)家安全審查中企業(yè)受影響的財(cái)產(chǎn)權(quán)具有極高重要性。

第二，Mathews框架第二項(xiàng)因素分析的是聯(lián)邦政府利益的重要性。判例中，聯(lián)邦法院對(duì)“政府利益”含義的理解分抽象和具體兩種。如果Mathews框架的第一項(xiàng)因素是指?jìng)€(gè)人具體權(quán)利，那么第二項(xiàng)因素自然也應(yīng)該是政府具體權(quán)益，否則最終平衡考量具體概念和抽象概念顯得不倫不類。同時(shí)，回歸Mathews案對(duì)框架第二項(xiàng)因素的描述，法院在確定聯(lián)邦政府的利益時(shí)需要考慮額外或替代性程序的財(cái)政和行政負(fù)擔(dān)?！綧athews v. Eldridge，424 U.S. 319， 47 L. Ed. 2d 18， 96 S. Ct. 893 （1976）.】既然衡量財(cái)政和行政負(fù)擔(dān)，必然是政府具體利益。因此，對(duì)于外資國(guó)家安全審查，“聯(lián)邦政府的利益”指結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施所保護(hù)的具體國(guó)家安全利益。具體國(guó)家安全利益暗示國(guó)家安全利益在不同案件中重要性仍然不同，雖然這些利益一般具有極高重要性。比如，“Kashem訴Barr”案表明涉及恐怖分子時(shí)國(guó)家安全利益是最優(yōu)先利益?！綤ashem v. Barr， 941 F.3d 358， 364-65 （9th Cir. 2019） （quoting Al Haramain Islamic Found.， Inc. v. U.S. Dep't of Treasury（Al Haramain II）， 686 F.3d 965， 980 （9th Cir. 2012））. 】但有時(shí)國(guó)家安全利益與普通聯(lián)邦政府利益沒(méi)有任何區(qū)別。比如在“Rustad訴U.S. Air Force”案，空軍軍校在還有幾周就完成四年學(xué)業(yè)時(shí)因道德和刑事不當(dāng)行為開(kāi)除學(xué)生。法院認(rèn)為政府的國(guó)家安全利益并不比其他任何一所普通的高校更大，因?yàn)榭哲姴⒉恍枰欢ㄈ蚊厴I(yè)生為軍官?！綬ustad v. U.S. Air Force， 718 F.2d 348， 350-51 （10th Cir. 1983）.】所以，外資國(guó)家安全審查所涉及的經(jīng)濟(jì)性國(guó)家安全利益處于相對(duì)次要的位置。

除了聯(lián)邦政府行政行為所保護(hù)的具體國(guó)家利益，Mathews框架第二項(xiàng)因素還應(yīng)包含額外程序性保護(hù)所增加的成本。前者大致設(shè)定程序正當(dāng)?shù)某潭?，而后者具體權(quán)衡聯(lián)邦政府是否有義務(wù)提供某一項(xiàng)程序性措施。在涉及國(guó)家安全的案件中，聯(lián)邦法院一般認(rèn)為聯(lián)邦政府制作機(jī)密信息摘要所付出的行政成本低廉。比如，“Ralls訴CFIUS”案明確表明，由于國(guó)務(wù)卿處于最能平衡保護(hù)情報(bào)來(lái)源和機(jī)密信息的位置，因此其牽頭制作的反恐信息摘要的行政成本和時(shí)間可控?！綞ric Broxmeyer.The Problems of Security and Freedom： Procedural Due Process and the Designation of Foreign Terrorist Organizations Under the Anti-Terrorism and Effective Death Penalty Act.Berkeley Journal of International Law， 2004， （22）， pp.486-487.】同樣，在“Al Haramain Islamic Found.， Inc.訴U.S. Dep't of Treasury”案中，第九巡回上訴法院認(rèn)為制作機(jī)密信息摘要付出的時(shí)間和資源小于政府了解指控和證據(jù)的具體內(nèi)容的收益，因此提供摘要不會(huì)威脅國(guó)家安全?！続l Haramain Islamic Found.， Inc. v. U.S. Dep't of Treasury， 686 F.3d 965， 982-83 （9th Cir. 2012）.】考慮到涉及恐怖主義案件的特殊性，其機(jī)密信息摘要必然需要逐條考慮信息可披露程度并字斟句酌摘要內(nèi)容。聯(lián)邦政府制作反恐信息摘要的精力和成本高于僅涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的外資國(guó)家安全審查。舉重以明輕，外資國(guó)家安全審查制作機(jī)密信息摘要的行政成本應(yīng)同樣被認(rèn)為可控。所以，從外資國(guó)家安全審查所保護(hù)的非緊急性國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全利益還是從提供機(jī)密信息摘要所增加的行政成本考慮，Mathews框架第二項(xiàng)因素毫無(wú)疑問(wèn)支持審查向相關(guān)企業(yè)提供機(jī)密信息摘要。

第三，Mathews框架第三項(xiàng)因素考慮錯(cuò)誤剝奪個(gè)人基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，以及額外或替代性程序所保護(hù)的價(jià)值。哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院在“Ralls訴CFIUS”案中混淆了“附加或替代性程序所保護(hù)的價(jià)值”與第一項(xiàng)因素“個(gè)人受保護(hù)權(quán)利的重要性”，造成了兩級(jí)法院錯(cuò)誤簡(jiǎn)化了Mathews框架。“附加或額外程序所保護(hù)的價(jià)值”應(yīng)取決于該項(xiàng)附加或額外程序所促進(jìn)的程序利益的重要性，而非聯(lián)邦政府行政行為本身所影響的基本權(quán)利。比如，在“Al Haramain Islamic Found.， Inc.訴U.S. Dep't of Treasury”案中，第九巡回上訴法院將額外“制作機(jī)密信息摘要的成本”，而非企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值與“了解指控和證據(jù)的具體內(nèi)容的收益”進(jìn)行衡量。在“ Rustad訴U.S. Air Force”案，第十巡回上訴法院強(qiáng)調(diào)第五修正案正當(dāng)程序原則保護(hù)學(xué)生聘請(qǐng)律師辯護(hù)的權(quán)利。法院考慮的是學(xué)校指控可能讓學(xué)生陷入自證其罪的境地，而非根據(jù)空軍軍校僅影響學(xué)生與教育利益相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)而選擇拒絕提供額外保護(hù)?！綬ustad v. U.S. Air Force， 718 F.2d 348， 350-52 （10th Cir. 1983）.】

機(jī)密信息摘要可避免錯(cuò)誤剝奪企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)侵權(quán)法角度，錯(cuò)誤剝奪企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)等于錯(cuò)誤剝奪的概率乘以可能造成負(fù)面影響的程度。一般情況下，行政決定的標(biāo)準(zhǔn)明確可以減少錯(cuò)誤剝奪當(dāng)事人基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，但外資國(guó)家安全審查中總統(tǒng)或CFIUS擁有極高自由裁量權(quán)，因此錯(cuò)誤剝奪個(gè)人基本權(quán)利的概率很高。【Eric Broxmeyer.The Problems of Security and Freedom： Procedural Due Process and the Designation of Foreign Terrorist Organizations Under the Anti-Terrorism and Effective Death Penalty Act.Berkeley Journal of International Law， 2004， （22）， p.467.】而且，外資國(guó)家安全審查的決定嚴(yán)重威脅企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)，甚至可以造成企業(yè)商譽(yù)減損。第九巡回上訴法院認(rèn)為，如果聯(lián)邦政府的行政行為能夠產(chǎn)生“禁止和污名的效果”，則表明錯(cuò)誤剝奪造成的影響極大?！綤ashem v. Barr， 941 F.3d 358， 370 （9th Cir. 2019） （quoting Vill. of Hoffman Estates v. Flipside， Hoffman Estates， Inc.， 455 U.S. 489， 499， 102 S. Ct. 1186， 1193-94，71 L. Ed. 2d 362 （1982））.】而外資國(guó)家安全審查的不利結(jié)果會(huì)對(duì)企業(yè)在美國(guó)甚至全球商譽(yù)造成嚴(yán)重負(fù)面影響。比如，抖音海外版案件中隨著美國(guó)總統(tǒng)行政令宣稱該短視頻應(yīng)用對(duì)用戶個(gè)人信息安全造成泄露風(fēng)險(xiǎn)，多國(guó)隨之陸續(xù)下架抖音海外版。所以，綜合考慮外資國(guó)家安全審查錯(cuò)誤剝奪權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)概率和影響程度，Mathews框架第三項(xiàng)因素同樣支持向企業(yè)提供機(jī)密信息摘要以滿足第五修正案正當(dāng)程序原則。

綜上所述，Mathews框架三項(xiàng)因素均支持外資國(guó)家安全審查要求中國(guó)企業(yè)剝離在美業(yè)務(wù)時(shí)披露機(jī)密信息摘要。審查要求剝離的企業(yè)在美相關(guān)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)從抽象和具體兩角度，均屬于基本權(quán)利并具極高價(jià)值。但相比于更緊迫的反恐利益，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全利益卻并無(wú)最高優(yōu)先度。同時(shí)，制作機(jī)密信息摘要的行政成本低廉。而且，由于外資國(guó)家安全審查中具有高度自由裁量權(quán)，錯(cuò)誤剝奪企業(yè)基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)極高，并會(huì)造成被審查企業(yè)商譽(yù)受損。因此，結(jié)合涉及國(guó)家安全判例，聯(lián)邦憲法第五修正案正當(dāng)程序原則在外資國(guó)家安全審查中應(yīng)當(dāng)保護(hù)我國(guó)企業(yè)在接觸非機(jī)密信息之外，同時(shí)獲得機(jī)密信息摘要。

五 結(jié)論：我國(guó)在美尋求外資國(guó)家安全審查救濟(jì)的策略

在美國(guó)外交和安全政策逐漸轉(zhuǎn)向保守的大背景下，美國(guó)聯(lián)邦政府有時(shí)會(huì)濫用外資國(guó)家安全審查以阻礙中國(guó)企業(yè)在美發(fā)展。從比較法制史角度，中國(guó)企業(yè)并非美國(guó)外資國(guó)家安全審查的第一批“受害者”。事實(shí)上，美國(guó)外資國(guó)家安全審查的設(shè)立即是為限制中東國(guó)家對(duì)美能源部門(mén)收購(gòu)。隨后，日本逐步成為美國(guó)在國(guó)際貿(mào)易上的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，美國(guó)外資國(guó)家安全審查的目標(biāo)國(guó)隨之轉(zhuǎn)向日本。因此，中國(guó)企業(yè)在“出?！边^(guò)程中逐步成為美國(guó)外資國(guó)家安全審查的重點(diǎn)審查對(duì)象本就避無(wú)可避，需要國(guó)家和企業(yè)共同積極應(yīng)對(duì)才能突圍。對(duì)此，本文認(rèn)為具體應(yīng)對(duì)策略可以分為國(guó)際法或國(guó)內(nèi)法兩條路徑，兩者互相配合。

第一，國(guó)際法路線：中國(guó)在與美國(guó)的雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定中，從例外條款角度對(duì)以國(guó)家主權(quán)原則為基礎(chǔ)的外資國(guó)家安全審查的范圍、程序、救濟(jì)等方面進(jìn)行直接或間接的明確和限定。特別是積極代表中國(guó)企業(yè)探討建設(shè)外資國(guó)家安全審查更加清晰的負(fù)面清單的可能性，以及強(qiáng)調(diào)基于正當(dāng)程序原則等憲法原則對(duì)外資國(guó)家安全審查的制約作用。在美國(guó)，條約分為自動(dòng)執(zhí)行和非自動(dòng)執(zhí)行兩種。根據(jù)“Edye訴Robertson”案，【Edye v. Robertson， 112 U.S. 580 （1884）.】美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為條約中包含適用于私人當(dāng)事方在本國(guó)法院實(shí)施的規(guī)定，即分配私人的權(quán)利義務(wù)的條約，是與國(guó)會(huì)其他法律同一種類型的法律而屬于自動(dòng)執(zhí)行條約，無(wú)需美國(guó)國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)化實(shí)施立法。換言之，中國(guó)企業(yè)可在美國(guó)法院中被個(gè)人援引的涉及雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定可以成為規(guī)制美國(guó)外資國(guó)家安全審查的法律淵源。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦憲法第3條第2節(jié)第1款之規(guī)定，國(guó)際條約與美國(guó)聯(lián)邦憲法共同被視為最高法律。在協(xié)定基礎(chǔ)上再結(jié)合美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案正當(dāng)程序條款，可以進(jìn)一步保障中國(guó)企業(yè)在聯(lián)邦層面更充分享有對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查司法救濟(jì)的權(quán)利，同時(shí)還可以解決第九巡回上訴法院和哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院的先例對(duì)美國(guó)全國(guó)聯(lián)邦司法缺乏普遍拘束力的問(wèn)題。

第二，國(guó)內(nèi)法路線：中國(guó)企業(yè)應(yīng)積極針對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查中嚴(yán)重排除、限制中國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的決定尋求司法救濟(jì)。這些訴訟有助于聯(lián)邦法院通過(guò)正當(dāng)程序原則從程序法維度向?qū)嶓w法維度擴(kuò)張。從理論上說(shuō)，正當(dāng)程序原則起源于英國(guó)的“自然正義”，天然帶有實(shí)體法內(nèi)核。比如，美國(guó)第十四修正案正當(dāng)程序原則就包含實(shí)體性正當(dāng)程序的概念。從文本角度，第五修正案和第十四修正案完全一致，僅因立法時(shí)間和立法者意圖就認(rèn)為只有州政府有權(quán)保障實(shí)體性正當(dāng)程序利益并不完全合理。更何況在20世紀(jì)民權(quán)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，聯(lián)邦法院已經(jīng)對(duì)第五修正案正當(dāng)程序原則進(jìn)行實(shí)體法上的突破。即便因?yàn)榻嗄曷?lián)邦法院逐步收縮司法審查的范圍而認(rèn)為第五修正案正當(dāng)程序原則僅限程序?qū)用姹Ｗo(hù)，由于程序性正當(dāng)與實(shí)體性正當(dāng)并無(wú)清晰界限，特殊類型程序保障也具有實(shí)體價(jià)值。

仍需明確，根據(jù)三權(quán)分立原則和《國(guó)防生產(chǎn)法案》的規(guī)定，現(xiàn)階段中國(guó)企業(yè)在美國(guó)外資國(guó)家安全審查中只能獲得有限司法救濟(jì)。直到2014年“Ralls訴CFIUS”案，聯(lián)邦法院才首次表示聯(lián)邦憲法第五修正案正當(dāng)程序條款保證企業(yè)獲得合理通知和有效反駁聯(lián)邦政府證據(jù)的機(jī)會(huì)。由于中國(guó)企業(yè)清楚美國(guó)外資國(guó)家安全審查決定的政治性，目前為止也無(wú)其他中國(guó)企業(yè)從憲法角度進(jìn)一步挑戰(zhàn)CFIUS的決定。但這并不意味著司法對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查僅提供“Ralls訴CFIUS”案的救濟(jì)。事實(shí)上，該案中哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院錯(cuò)誤的適用了Mathews框架的三項(xiàng)因素評(píng)估審查工作機(jī)制只需披露非機(jī)密信息足以滿足正當(dāng)程序原則。第五修正案正當(dāng)程序原則給予的保護(hù)比“Ralls訴CFIUS”案認(rèn)定的范圍更廣。本文以“Ralls訴CFIUS”案為起點(diǎn)，結(jié)合其他援引第五修正案正當(dāng)程序原則的國(guó)家安全判例，重新梳理了基本權(quán)利的概念以及Mathews框架三項(xiàng)因素。并進(jìn)一步適用Mathews框架，分析了當(dāng)外資國(guó)家安全審查要求結(jié)構(gòu)性救濟(jì)時(shí)的正當(dāng)程序保護(hù)程度。確定了中國(guó)企業(yè)在外資國(guó)家安全審查中企業(yè)除了非機(jī)密信息外，還有權(quán)獲得機(jī)密信息摘要。外資國(guó)家安全審查中合理通知范圍的擴(kuò)大，有助于中國(guó)企業(yè)在審查程序內(nèi)更好與審查工作機(jī)制互動(dòng)，從而為直接投資實(shí)踐中主動(dòng)且有針對(duì)性的解決美國(guó)國(guó)家安全關(guān)切奠定了基礎(chǔ)。

Disclosure of Classified Information in the US. National Security Review

under the Due Process Doctrine Based on the Case of “Ralls v. CFIUS”

CHEN Hui-zhen

Abstract： In recent years， the US has repeatedly used its national security review to hinder the development of Chinese companies in the US. Because of the special nature of national security review and the principle of separation of powers， the US federal courts have not played their role in correcting the obvious unfairness in the relevant review. The due process doctrine is the key constitutional principle to protect individual rights in the national security review， and the boundary of information disclosure is the basis for reasonable notice under the due process doctrine. The 2014 Ralls v. CFIUS case incorrectly applied the Mathews framework and unduly limited the scope of information disclosed in the national security reviews of the US. Accordingly， in combination with recent precedents related to national security in the United States， the scope of information disclosed under the due process clause of the Fifth Amendment can be the core of judicial relief in the United States' national security review. In particular， by clarifying the Mathews framework， Chinese companies have the right to indirectly access confidential information via the summary of classified information rather than only non-confidential information. Finally， according to the international law/domestic law paradigm， it is discussed? that the Chinese companies should cooperate with the Chinese government in the bilateral or multilateral trade agreement with the United States to restrain the application of national security review in multi-dimensions. In addition， the companies should actively file lawsuits to promote the expansion of due process doctrine from the procedural law dimension to the substantive law dimension， so as to establish more powerful judicial relief for their direct investment in the United States.

Keywords： foreign investment national security review; due process doctrine; Mathews framework; information disclosure; summary of classified information

【責(zé)任編輯：陳西玲】