動態(tài)情境下基層環(huán)境執(zhí)法效果的影響因素與提升路徑研究

摘 要：持續(xù)推進生態(tài)環(huán)境治理是我國重要發(fā)展戰(zhàn)略之一。由于生態(tài)環(huán)境問題具有復雜性、多變性、風險性、跨區(qū)域性等特征，治理難度大，在具體的治理實踐中往往存在治理方向模糊、治理鏈條混亂及治理方式缺乏針對性等問題。打通環(huán)境執(zhí)法這一將政策文本轉(zhuǎn)化為實際效果的“中間樞紐”，持續(xù)強化其作用力度和效率，激發(fā)多主體參與環(huán)境治理的內(nèi)生動力是應(yīng)對現(xiàn)有困境的重要方式。為了進一步緩和人與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，文章以動態(tài)情境為研究前提，通過國內(nèi)環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀及典型問題的綜合分析，探索影響其執(zhí)法效力的五個主要因素，并在此基礎(chǔ)上從建立多方互信機制、培育執(zhí)法者中立意識、強化激勵工具、增強執(zhí)法主體適應(yīng)性及廣納多主體參與五個方面，對當前環(huán)境執(zhí)法中存在的問題提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法 影響因素 路徑分析 動態(tài)情境

中圖分類號：F205；D912.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）04-019-03

環(huán)境執(zhí)法，是指執(zhí)法機構(gòu)在法律授權(quán)的前提下，對社會層面中已經(jīng)影響或者可能影響環(huán)境效益的行為或事項進行有主觀意識的監(jiān)督和管理的行為。近年來，因自然或人為因素引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題不斷增多，其中，以單方面追逐經(jīng)濟效益而忽視環(huán)境效益的人為原因占比較高。因此，環(huán)境執(zhí)法作為連接政府和其他主體之間的中間環(huán)節(jié)，被視作解決當前復雜多變環(huán)境問題的重要途徑和手段，改善環(huán)境執(zhí)法的效率和質(zhì)量，也成為了建立人與自然和諧共生關(guān)系的必由之路。

一、基層環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀及問題分析

（一）基層環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

近年來，基層環(huán)境執(zhí)法在行動、政策和技術(shù)投入等方面實現(xiàn)了全方位的進步。在具體的環(huán)境執(zhí)法過程中，政府作為最重要的主體不斷在提高執(zhí)法的效率和精準性等方面做出巨大努力。

1.2019—2022年，在規(guī)模化執(zhí)法行動方面，中央以打好環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)為重要目標，以全國31個省、市、自治區(qū)及多個部門和企業(yè)為監(jiān)察范圍，基本完成了第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察的工作。在兩輪督查中，督查組始終堅持以問題為導向，接受群眾舉報28.7萬件，已辦結(jié)其中28.5萬件，第一輪督查“回頭看”的整改任務(wù)達到了95%的完成率，解決了一大批突出的生態(tài)環(huán)境問題，有效助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展[1]。

2.在創(chuàng)新政策制定方面，生態(tài)環(huán)境部于2018年底發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌推進省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作的通知》，進一步緩解了基層環(huán)境執(zhí)法的壓力，壓實了地方政府和相關(guān)執(zhí)法部門的環(huán)保責任，有效遏制了地方保護主義和“經(jīng)濟錦標賽”等因素對環(huán)保監(jiān)測執(zhí)法的干擾，為環(huán)境執(zhí)法設(shè)置了固定的標準和門檻，提高了其統(tǒng)一性和權(quán)威性。

3.在技術(shù)創(chuàng)新方面，政府和第三方高新技術(shù)企業(yè)展開合作，將無人機、衛(wèi)星遙感、紅外線熱成像儀、大數(shù)據(jù)、PID、FID等高新技術(shù)手段引入環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法中，不僅有效實現(xiàn)了基層執(zhí)法減負的目的，更進一步提高了基層執(zhí)法的精確性和科學性，技術(shù)創(chuàng)新成為了改善執(zhí)法效率的重要驅(qū)動器。

在眾多實踐中，基層環(huán)境執(zhí)法能力不斷適應(yīng)社會發(fā)展實際，始終保持合理的發(fā)展速度并不斷踐行習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明觀，不僅在綠色發(fā)展道路上更進一步，更有效推動了經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境高水平發(fā)展的平衡。

（二）環(huán)境執(zhí)法的問題分析

在執(zhí)行政策的諸多環(huán)節(jié)中，執(zhí)法不力、不嚴、不正是對環(huán)境保護沖擊最大的一個方面。因此，在基層環(huán)境執(zhí)法不斷實現(xiàn)新突破的同時，也必須重視在這一過程中出現(xiàn)的問題并進一步規(guī)劃解決。

1.執(zhí)法壓力層層加碼，基層負擔過重。在常規(guī)模式下，環(huán)境執(zhí)法壓力層層傳導使得各執(zhí)法主體能夠落實具體責任，激發(fā)基層執(zhí)法人員的工作主動性和積極性，有利于各項環(huán)境政策的落地見效。但在具體實踐中卻出現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法壓力層層加碼，執(zhí)法期限層層壓縮的現(xiàn)象，導致基層執(zhí)法人員不堪重負。在很多具體案例中，上級部門經(jīng)常簽訂“責任書”“軍令狀”，將實際的責任和壓力轉(zhuǎn)移到基層，使得基層事務(wù)繁雜冗亂，執(zhí)法效果大打折扣[2]。

2.執(zhí)法主體責任劃分不明確，存在一定的職能交叉現(xiàn)象。在具體實踐中，生態(tài)環(huán)境問題牽涉的相關(guān)部門之間存在責任不清的情況，導致了在問題解決的過程中執(zhí)法力量被分散，缺乏整體治理的意識。各相關(guān)部門之間的職能存在交叉，可能造成“踢皮球”現(xiàn)象頻繁發(fā)生，相互推卸責任，最終導致在復雜任務(wù)中執(zhí)法缺位。同時也可能引發(fā)多頭管理的現(xiàn)象，多部門扎堆爭搶執(zhí)法難度低的任務(wù)，在無形中增加了基層執(zhí)法的難度和壓力。

3.執(zhí)法隊伍建設(shè)不夠完善，多主體合作實踐總占比較小。現(xiàn)有的基層執(zhí)法隊伍整體建設(shè)較為緩慢，專業(yè)人員偏少，執(zhí)法人員資格管理不完善，導致了爭議性判罰的出現(xiàn)。同時部分執(zhí)法人員對環(huán)境政策的理解程度偏低，且在執(zhí)法過程不注重規(guī)范性流程，出示執(zhí)法證明、向被執(zhí)行人員進行政策的解釋等必要性流程的缺失，極易造成不必要的沖突，從而影響執(zhí)法效果和公眾對執(zhí)法主體的認可。另外在具體環(huán)境執(zhí)法實踐中，缺失了多重社會主體如環(huán)保NGO、社會媒體及群眾的協(xié)助，在一定程度上影響了執(zhí)法過程的有序性、綜合性。

4.環(huán)境處罰力度較輕，對污染主體的震懾力較小。在打擊生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法犯罪現(xiàn)象時，執(zhí)法部門的態(tài)度是絕不縱容，但到了處罰流程時，許多“頂格處罰”的力度也無法實現(xiàn)對污染主體的強力震懾作用。違法違規(guī)行為處罰力度小、犯錯成本低，造成很多污染主體懷抱僥幸心理，無視基本社會公德，依舊以犧牲環(huán)境效益的方式追逐經(jīng)濟效益。這種具有嚴重負外部性的行為引發(fā)的嚴重后果最終由普通群眾、合規(guī)企業(yè)等非污染主體共同承擔，易造成更大范圍的社會矛盾，進一步提高執(zhí)法難度。

二、基層環(huán)境執(zhí)法效果的主要影響因素

環(huán)境問題處在動態(tài)背景中，隨著環(huán)境政策、法規(guī)及治理主體自身優(yōu)劣勢的變化而發(fā)生一定的內(nèi)部要素改變，因此并非經(jīng)常以穩(wěn)定單一的方式出現(xiàn)在公眾的視野中，這就使得以政府為主的環(huán)境治理主體所面臨的困境也是多變的。故結(jié)合兩輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察披露出的典型環(huán)境執(zhí)法案例，分析得出影響執(zhí)法效果的主要因素。

（一）執(zhí)法主體介入環(huán)境事件的主動意識

這里主要指環(huán)境治理體系內(nèi)部相關(guān)執(zhí)法部門是否具有主動參與到環(huán)境保護和治理行動中的意識和行為。多數(shù)環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件并非突然發(fā)生，而是經(jīng)過了從量變到質(zhì)變的漫長過程。在聚沙成塔的過程中，若基層環(huán)境執(zhí)法主體做好日常檢察和管理工作、強化應(yīng)急處理體系建設(shè)、保障基層環(huán)境執(zhí)法隊伍對各項生態(tài)環(huán)境問題的高度警覺性，就能防微杜漸，有效避免此類事件的發(fā)生或?qū)⑽：抵磷畹汀Ｈ粑：σ呀?jīng)發(fā)生，預防工作的完善更能把握關(guān)鍵時間，降低環(huán)境事件的破壞性和影響力。縱觀近年來國內(nèi)產(chǎn)生嚴重后果的生態(tài)環(huán)境事件，不難發(fā)現(xiàn)，在這些事件中執(zhí)法主體多在媒體報道、群眾舉報或者事件爆發(fā)擴散后才介入。這種這種被動的介入模式是在多方壓力之下匆忙發(fā)生的，實質(zhì)上是一種在環(huán)境污染形成既定事實后的補救措施，無法從根本上解決問題，甚至會進一步加劇公眾對政府的不信任。

（二）基層執(zhí)法主體綜合實操能力的培養(yǎng)

執(zhí)法能力主要體現(xiàn)在基層環(huán)境執(zhí)法人員主觀意識作用于現(xiàn)實工作中的能力。在我國新時代社會主義背景下，環(huán)境保護的重要性更加深入人心，上升成為我國“五位一體”總體布局的重要組成部分。由于環(huán)境執(zhí)法程序中參與者眾多，利益牽扯復雜，執(zhí)法主體一旦因能力的欠缺造成政策執(zhí)行偏差，極易引起復雜的社會問題。在這一背景下環(huán)境執(zhí)法能力勢必需要尋求進一步提高。結(jié)合我國現(xiàn)階段環(huán)保治理現(xiàn)狀，基層環(huán)境執(zhí)法隊伍應(yīng)當具備三種基本能力：一是能夠理解相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)、政策條例內(nèi)涵，并結(jié)合具體情況制定合理的執(zhí)法模式；二是在執(zhí)法行動中能夠與其他部門配合良好，并能在這一過程中熟練使用各項新型設(shè)備和技術(shù)；三是能夠明確判斷違法行為，及時采取合理手段對違法主體進行相關(guān)懲戒。在現(xiàn)有環(huán)境下，基層執(zhí)法隊伍在環(huán)境執(zhí)法能力上有所不足，這也是導致環(huán)境執(zhí)法遲滯的重要原因之一。

（三）執(zhí)法隊伍的基本行政道德和素養(yǎng)

主要是指基層環(huán)境執(zhí)法隊伍行使法律賦予的公共權(quán)利參與環(huán)境治理行動中時，正確處理執(zhí)法主體和社會公眾、工作對象、上級和同事之間得失關(guān)系的一種方式行為。在近年來多起治污不力的事件中，由于當?shù)丨h(huán)境執(zhí)法人員與執(zhí)法對象之間存在一定的利益牽扯，最終導致行政失范行為的發(fā)生，并在后續(xù)引起了上級部門的關(guān)注和介入。究其根本，行政道德是一種規(guī)范，也是一種職業(yè)道德，它約束著環(huán)境執(zhí)法人員的全流程行為，引導環(huán)境執(zhí)法實踐走上正軌，是當代社會必不可缺的行政“必需品”。一旦這項“必需品”缺失，長此以往，政府和公眾之間的信任紐帶就會出現(xiàn)斷裂，一旦環(huán)境事件引發(fā)的危害蔓延，這種信任危機就會凸顯并給環(huán)境問題的解決帶來更大的壓力，可能會引起環(huán)境污染事件危害持續(xù)深化、社會恐慌及政府公信力下降等諸多不良后果，必須給與充分重視。

（四）生態(tài)環(huán)境事件的發(fā)生區(qū)域

主要指環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件發(fā)生及受到影響的主要范圍，通常劃分為城市區(qū)域和非城市區(qū)域。根據(jù)已有的研究，依照新社會運動理論，城市中產(chǎn)階級往往會更追求個人自由和社會公平，同時也會更關(guān)注與自身或他人息息相關(guān)的環(huán)境和社會問題，也往往更愿意越過代議制民主的方式進行以城市中產(chǎn)階級為主體的小規(guī)模社會運動范式進行維權(quán)并期望以此引起政策窗口的開啟[3]。因此，在城市區(qū)域發(fā)生的環(huán)境事件也能夠更快地引起多方媒體關(guān)注和持續(xù)報道，并能迅速獲取人力、物力、財力和科技的支持。反之，發(fā)生在非城市區(qū)域的環(huán)境事件往往難以在第一時間獲得足夠的社會關(guān)注，在人財物等方面也難以短時間獲取完全的支持，因而在后續(xù)的環(huán)境執(zhí)法過程中難免會出現(xiàn)后勁不足和責任推諉的現(xiàn)象，最終可能造成環(huán)境事件無法圓滿解決。

（五）治理過程中的公眾參與和信息雙向溝通

以弗里德里克森為代表的新公共行政學派強調(diào)社會公平和正義，認為傳統(tǒng)的官僚體制使得政府和群眾的距離更遠，行政決策易脫離社會實際，可能造成不理想的后果。因而提倡政府必須要對公眾的訴求有所回應(yīng)，以公眾的需求為基本導向，積極倡導公眾參與。在環(huán)境治理領(lǐng)域，公眾參與是永恒的熱點，非政府主體內(nèi)部逐漸形成具有規(guī)模化和專業(yè)化的監(jiān)察、建議和上訪的專業(yè)模式，正是社會公眾環(huán)境意識和參政能力提升的重要體現(xiàn)。公眾參與既能有效提高政策執(zhí)行的流暢性，為基層環(huán)境執(zhí)法者減負，同時也有助于推動政府與公眾二元治理模式的建立，提高政策制定和執(zhí)法行為的科學性、代表性和有效性。另外，信息公開透明也是必不可少的執(zhí)法步驟之一。所謂信息溝通是指政府環(huán)境信息的公開及群眾對已公開的環(huán)境信息產(chǎn)生反饋的雙向溝通渠道。政府在環(huán)境信息公開方面透明度越高，其對環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生的凈效應(yīng)就更易呈正向發(fā)展，這是政府環(huán)境信息公開所產(chǎn)生的倒逼機制，加強公眾對環(huán)境信息的掌握能反向給予環(huán)境執(zhí)法主體以更大的壓力，促使其進一步提高環(huán)境治理的效率和治理能力[4]。同時，環(huán)境信息的公開會進一步吸引具有專業(yè)能力和專業(yè)設(shè)備的草根環(huán)境NGO或者基層專業(yè)人才的加入，壯大基層環(huán)境治理和執(zhí)法的隊伍，為基層環(huán)境執(zhí)法人員提供專業(yè)的協(xié)助，確保為基層環(huán)境執(zhí)法隊伍減負的同時不減責。

三、基層環(huán)境執(zhí)法效果提升的政策建議

隨著治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)情況的持續(xù)深入，基層環(huán)境執(zhí)法工作更需要專業(yè)化、系統(tǒng)化、嚴謹化的提升。結(jié)合實例，本文從五個方面對基層環(huán)境執(zhí)法效果的發(fā)展提出參考性建議。

（一）建立政府—企業(yè)—公眾的三方互信機制，以有效的對話體系克服公眾對政府環(huán)境執(zhí)法的信任危機

公眾對政府產(chǎn)生信任危機，歸根結(jié)底是由于政府環(huán)境執(zhí)法部門沒有完成公眾預期的環(huán)境治理目標。因此，選擇第三方機構(gòu)介入環(huán)境執(zhí)法程序中，完善政府與公眾之間公平、民主、高效的對話機制，搭建有效、合法的多方良性互動平臺，實現(xiàn)互通有無，是多方信任關(guān)系重構(gòu)的必由之路。同時要善用政府公共平臺，構(gòu)建良好政府形象，并分門別類設(shè)置環(huán)境執(zhí)法部門官方微博、微信公眾平臺，開放評論專區(qū)，創(chuàng)建曝光臺與“隨手拍”欄目，為公眾提供便利的雙向信息平臺。另外，執(zhí)法部門必須及時關(guān)注公眾的意見反饋、投訴和相關(guān)信息的咨詢，及時對此類信息作出回應(yīng)，形成良好的多向互動溝通機制。也可以通過設(shè)置執(zhí)法隊伍信箱、舉辦定期群眾活動等方式，集中群眾急、難、愁、盼的環(huán)境問題，統(tǒng)一作出處理。

（二）強調(diào)環(huán)境執(zhí)法者保持中立的態(tài)度，以高度的行政自律避免引發(fā)潛在社會積弊沉疴的爆發(fā)

執(zhí)法者中立包括政策中立、執(zhí)法中立、責任中立，執(zhí)法隊伍首先要帶頭守法，對環(huán)境事件中牽涉的各方主體一視同仁。因此，環(huán)境執(zhí)法者應(yīng)該站在中立者的角度上，不偏不私，不站在任何利益方角度看待問題，也不給任何利益代表者行之以便利。因此要對政府環(huán)境執(zhí)法相關(guān)工作人員進行更多的專業(yè)及職業(yè)道德的培訓工作，以形成個人的高度自律性，用這種自律克制自身行為始終保持界限內(nèi)，保證中立前提的存在。同時，各地執(zhí)法隊伍應(yīng)建立實踐信息庫，定期將典型事件中各項執(zhí)法行為分類匯總，通過其中的強化和負向等行為進一步鞭策執(zhí)法人員始終保持中立態(tài)度，在執(zhí)法過程中不帶入過多的私人感情。但同時要注意，中立的執(zhí)法態(tài)度不代表冷漠和忽視，必須通過語言、行為等方式表現(xiàn)出其特有的人性溫度[5]。

（三）整合多重激勵工具，讓個體激勵為環(huán)境執(zhí)法的良性發(fā)展提供新的抓手

環(huán)境的治理過程是公共利益和個體利益的博弈，良好的執(zhí)法行為必須在以公共利益為前提的情況下，最大程度保護個體利益。因此，在環(huán)境執(zhí)法過程中，代表公共利益的環(huán)境執(zhí)法部門必須充分利用掌握的一切資源，整合多種環(huán)境激勵工具，綜合運用政府制度性激勵手段、宣傳教育手段和市場激勵手段，相互配合以達到最優(yōu)目標。重視排污權(quán)交易、綠色補貼、綠色金融與信貸、綠色質(zhì)量管理等新式市場激勵手段在具體實際中的運用和發(fā)展，使之成為環(huán)境執(zhí)法新的抓手[6]。同時，要善用生態(tài)補償?shù)氖侄?，調(diào)節(jié)不同利益主體關(guān)系。通過加大財政轉(zhuǎn)移支付中的生態(tài)補償力度、減免稅收、增加補貼等經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)相關(guān)利益者關(guān)系，調(diào)動不同主體生態(tài)保護的積極性，形成“利益共同體”，共同分擔環(huán)境污染的壓力。

（四）提高基層環(huán)境執(zhí)法主體的綜合能力和適應(yīng)性，以市場實際需求為主要衡量標準完善環(huán)境公共服務(wù)提供

環(huán)境執(zhí)法綜合能力包括操作能力和附加能力，其中操作能力主要指基層環(huán)境執(zhí)法人員的基本專業(yè)素養(yǎng)和道德素養(yǎng)，要有主動投入環(huán)境執(zhí)法中的熱情和勇氣。因此要持續(xù)進行人才培養(yǎng)，并定期對在職人員進行職業(yè)培訓、專業(yè)能力測試和上崗許可培訓，完善專業(yè)隊伍的實際操作能力的建設(shè)，使之適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實條件所提出的更艱巨要求。附加能力則主要指基層執(zhí)法隊伍在執(zhí)法過程中所需的專業(yè)設(shè)備、相關(guān)部門和機構(gòu)的配合及政策支持等方面。因此，進一步加大對技術(shù)設(shè)備的投入，厘清不同部門的權(quán)責分配等方式是必不可少的。同時，環(huán)境執(zhí)法主體需要對各種變化的環(huán)境因素保持敏感并實現(xiàn)實時監(jiān)測，并隨著市場環(huán)境因素的不斷變化而隨時調(diào)整執(zhí)法策略和方針，以便使得環(huán)境執(zhí)法主體能夠?qū)Νh(huán)境要素變化保持較強的適應(yīng)性。另外，政府應(yīng)該按照市場實際需要提供環(huán)境公共服務(wù)，在一定程度上減輕執(zhí)法的壓力，避免不必要的資源浪費，也能滿足保證市場正常運行的環(huán)境公共服務(wù)需求。

（五）通過吸納多元治理主體的方式，進一步為基層環(huán)境執(zhí)法減壓增能

重視多主體的治理參與，是現(xiàn)階段減輕基層執(zhí)法隊伍負擔的有效方式。首先要重視群眾的參與，特別是重點行業(yè)的工作人員和專家學者，這部分群體是環(huán)境治理的重要智囊團，執(zhí)法隊伍定期應(yīng)與其舉行訪談會，相互交流執(zhí)法經(jīng)驗，借鑒專業(yè)做法，了解專業(yè)動態(tài)，更好地將理論和實踐結(jié)合起來。其次，要重視環(huán)境NGO的作用，發(fā)揮其在環(huán)境訴訟、沖突及鄰避等問題中的調(diào)解、支持作用，積極利用這一社會力量提高環(huán)境執(zhí)法的科學性和有序性。最后，應(yīng)主動尋求和企業(yè)的合作，如大數(shù)據(jù)平臺專業(yè)技術(shù)設(shè)備公司等第三方部門加入會有效降低執(zhí)法成本，提高效率。同時與專業(yè)的技術(shù)企業(yè)合作開發(fā)更便捷、精準的執(zhí)法設(shè)備，為基層執(zhí)法的每一個步驟保駕護航。

[基金項目：山西省社會科學院（山西省人民政府發(fā)展研究中心）2022年度青年課題《山西省“經(jīng)濟——生態(tài)”系統(tǒng)融合高質(zhì)量發(fā)展的耦合協(xié)調(diào)與策略優(yōu)化研究》（項目編號：YNQN202208）。]

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（作者單位：山西省社會科學院 山西太原 030000）

[作者簡介：孟欣，女，碩士研究生，山西省社會科學院研究實習員，主要研究方向：環(huán)境治理、社會民生。]

（責編：趙毅）