武士雄 魏子琪

摘 要：為解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中出現(xiàn)的負(fù)擔(dān)重、程序亂、服務(wù)差等問題，國家推出在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用“清單制”的政策。近年來，各地廣泛引入“清單制”制度到基層組織的治理中，逐漸形成規(guī)范化、制度化、現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理方式，但在實(shí)踐中同樣存在理論與實(shí)踐未能密切結(jié)合的偏差。立足于我國清單制運(yùn)用的典型案例，文章尋求出清單制治理的完善路徑，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的全過程人民民主，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。

關(guān)鍵詞：清單制 鄉(xiāng)村治理 全過程人民民主

中圖分類號：F303

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）04-130-03

民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興；國家要實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村必定是任務(wù)最艱巨的陣地前沿?！叭r(nóng)”問題一直是黨和政府的優(yōu)先事項，在黨的二十大上再次強(qiáng)調(diào)要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代化。迫切需要更加先進(jìn)的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制助推鄉(xiāng)村振興，助力鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。

一、當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理的困境及清單制的提出

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理面臨著新的問題和挑戰(zhàn)，如何保證鄉(xiāng)村振興的成果，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的主要任務(wù)。我國農(nóng)村基層在鄉(xiāng)村治理過程中主要存在三方面困境：角色困境、機(jī)制困境和效能困境，為此，中央農(nóng)辦與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求在鄉(xiāng)村治理中推行清單制。

（一）當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境

1.治理任務(wù)承接超載與村莊內(nèi)部利益協(xié)調(diào)的角色困境。實(shí)現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化，需要下沉國家治理和社會治理重心。更多的資源、服務(wù)和管理將走向基層。在要素資源持續(xù)下沉農(nóng)村的同時，對應(yīng)的工作任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)要求、監(jiān)督檢查也伴之下沉農(nóng)村[1]?；鶎颖揪蛥T乏的人力資源在文山會海、考核檢查應(yīng)接不暇面前更是力不從心、有心無力，出現(xiàn)“上面千條線、下面一根針”的重負(fù)現(xiàn)象，基層工作人員壓力大、工作忙、負(fù)擔(dān)重、效率低。提出為基層減負(fù)的一系列指標(biāo)，旨在使基層自治組織和領(lǐng)導(dǎo)干部減負(fù)增效，推動治理能力現(xiàn)代化。但在具體實(shí)踐中仍出現(xiàn)落實(shí)偏差。歸根到底是基層職權(quán)責(zé)劃分不清。另一方面，農(nóng)村社會的發(fā)展與利益分化日益復(fù)雜，在農(nóng)村主體的分化過程中利益也逐步走向分化，農(nóng)村多元主體的不同利益訴求要求從中進(jìn)行協(xié)調(diào)與互通，而基層組織毫無疑問扮演著這一重要角色，既要使各利益主體達(dá)成共識又要維護(hù)農(nóng)村各項事業(yè)的和諧有序，清單制治理應(yīng)運(yùn)而生，在準(zhǔn)確把握各主體利益訴求的前提下維護(hù)社會穩(wěn)定和發(fā)展。

2.村級權(quán)力失范風(fēng)險與社會監(jiān)督乏力的機(jī)制困境。首先，農(nóng)村基層權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，是導(dǎo)致群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題易發(fā)多發(fā)的原因之一。腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命。小微權(quán)力的腐敗直接造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的損失，侵犯人民群眾的正當(dāng)利益，影響基層政權(quán)的正常運(yùn)行，而且制約了鄉(xiāng)村振興發(fā)展進(jìn)程。應(yīng)對這一困境，就要建立健全因地制宜、因人而異、因勢利導(dǎo)的各種清單制度，進(jìn)一步完善村級小微權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化權(quán)責(zé)清單治理體系。其次，部分農(nóng)村地區(qū)在涉及到大量活動經(jīng)費(fèi)的管理使用上并沒有明確的管理規(guī)定，如在財務(wù)支出方面只列出數(shù)字的總體情況，不對各項事務(wù)的具體收支進(jìn)行詳細(xì)公布；在有關(guān)集體土地的重大決策問題上，村務(wù)信息不公開或是公開不及時。群眾對于干部公共職權(quán)的行使也沒有公開可供監(jiān)督的渠道，這在很大程度上侵犯了群眾的政治權(quán)利。村級監(jiān)督有利于推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)村廉政建設(shè)，保證基層領(lǐng)導(dǎo)干部盡職盡責(zé)，規(guī)范小微權(quán)力的運(yùn)行。

3村干部的選擇性應(yīng)對策略與群眾認(rèn)同感低的效能困境。村干部對黨和政府的政策解讀不夠透徹。同時在群眾辦理行政管理事務(wù)時，部分地區(qū)仍然存在大量繁瑣的審批手續(xù)，甚至針對同一事項不同部門相互推諉責(zé)任。當(dāng)基層村干部向群眾宣傳清單制度時，多數(shù)村民對制度的積極價值表示肯定，但大部分村民在整個鄉(xiāng)村治理過程中表現(xiàn)的積極性不夠。村民在參與村莊治理實(shí)踐中，過度的依賴村干部，因此，要將清單制內(nèi)化為村民的自覺行動仍然任重道遠(yuǎn)。清單制的建立增加了權(quán)力透明度的同時也對小微權(quán)力的范圍做出了相應(yīng)限制，人民群眾也能夠充分了解基層組織權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制。

（二）清單制的提出

基于上述問題，中央農(nóng)辦與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求在鄉(xiāng)村治理中推行清單制，正是切實(shí)減輕基層組織負(fù)擔(dān)，設(shè)立事務(wù)清單明確職責(zé)，最終提高鄉(xiāng)村治理效能的重要舉措。通過清單制進(jìn)一步明確了權(quán)力事項，規(guī)范了基層組織權(quán)力運(yùn)行方式，有效遏制了基層腐敗的問題，保障了人民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項合法權(quán)益。

清單制度在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用，意味著在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，將基層管理和服務(wù)事項以及農(nóng)民群眾關(guān)心的事項細(xì)化為清單，編制操作流程，明確處理要求，建立監(jiān)督評價機(jī)制，以及形成制度化和標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村治理。為進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理效能，全國各地方積極探索創(chuàng)新治理機(jī)制，取得了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，比如，漣源市創(chuàng)建的“互聯(lián)網(wǎng)+村級小微權(quán)力監(jiān)督”，寧波市實(shí)行的小微權(quán)力清單“36條”。清單制在全國各地的成功實(shí)踐為進(jìn)一步破解鄉(xiāng)村治理難題提供了全新的經(jīng)驗(yàn)舉措，這將有助于減輕村級組織負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，提高鄉(xiāng)村治理效率，增強(qiáng)為人民服務(wù)的能力，加強(qiáng)基層黨員干部和群眾之間的聯(lián)系。因此，本文將基于《第三批全國鄉(xiāng)村治理典型案例》中的10個清單制治理案例，剖析清單制治理的運(yùn)行框架及其完善路徑。

二、清單制治理的運(yùn)行框架

清單制治理是鄉(xiāng)村振興背景下提升鄉(xiāng)村治理效能，克服現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理難題的重要創(chuàng)舉，其核心目標(biāo)在于通過平衡各部門利益，強(qiáng)化部門間溝通，實(shí)現(xiàn)各部門統(tǒng)一和有序，推動解決基層組織與上級政府之間職權(quán)確位和職責(zé)歸位，從而明確責(zé)任主體，厘清職責(zé)邊界。政府各部門、基層各組織在依據(jù)清單制的權(quán)責(zé)事項，編制操作流程，明確辦理要求，建立監(jiān)督評價機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與，加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民主體在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的責(zé)任意識，使其愿干、敢干，積極探索符合自身特點(diǎn)的創(chuàng)新性發(fā)展途徑[2]，確保全過程民主的過程中形成制度化、規(guī)范化的鄉(xiāng)村治理模式。根據(jù)目前農(nóng)村部公布的10個清單制鄉(xiāng)村治理典型案例，各地清單制運(yùn)行機(jī)制主要從以下三個方面切入。

（一）合理分權(quán)，因地制宜編制權(quán)責(zé)清單

在編制清單過程中，既要具體明確厘清上級部門與基層組織之間的權(quán)責(zé)分配，也要堅持因地制宜的基本原則編制符合村莊實(shí)際發(fā)展特點(diǎn)的權(quán)責(zé)清單，比如，武漢市編制的政府工作事項清單，包括非屬基層組織管理事務(wù)清單等，從而解決群眾最關(guān)心最緊迫的政策法規(guī)問題；再如，廈門市確立“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”辦事原則來防止政府部門處理政務(wù)機(jī)械化；重慶市出臺《渝北區(qū)村級組織工作事項準(zhǔn)入制度實(shí)施辦法》，渝北區(qū)對于確需增減的的清單事項，嚴(yán)格執(zhí)行清單制度預(yù)先規(guī)定的批準(zhǔn)程序后，動態(tài)納入清單管理[3]。

（二）推動清單規(guī)范運(yùn)行，完善監(jiān)督評價機(jī)制

第一，為實(shí)現(xiàn)清單制運(yùn)行的規(guī)范化、程序化的目的，濟(jì)源市從“抓少數(shù)干部”入手，征求干部意見、組織學(xué)習(xí)討論、開會審議表決，力求程序步驟清晰、合規(guī)合法，切實(shí)可行。為了保證法律規(guī)范制度的統(tǒng)一性，濟(jì)源市還進(jìn)行模擬推演，發(fā)現(xiàn)試行過程中的障礙，及時糾

正[4]。

第二，在監(jiān)督評價機(jī)制方面，各試點(diǎn)針對地方主要困境因地制宜提出切實(shí)有效的方案。為使權(quán)力得以監(jiān)督運(yùn)行，寧波完善上級部門、村委會、群眾監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的三級監(jiān)督體系，濟(jì)源市要求上級監(jiān)督主管部門要經(jīng)常開展專項督查以及不定期督查，隨時掌握所屬轄區(qū)權(quán)力運(yùn)行情況，對執(zhí)行不力的黨組織及相關(guān)人員進(jìn)行約談、問責(zé)，將村級小微權(quán)力清單、事項等各類公開內(nèi)容進(jìn)行告知，切實(shí)保障群眾對村務(wù)工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)[5]。濟(jì)源市建立起對村干部履職的群眾評價機(jī)制。在基層管理事務(wù)中大力推行事事要評，一事一評，匿名評價，讓基層公務(wù)人員對于群眾問題時刻保持嚴(yán)肅認(rèn)真的工作態(tài)度。定期對村內(nèi)重大事項比如采購、招標(biāo)、貧困認(rèn)定等群眾較為關(guān)心關(guān)注的事情，組織村內(nèi)黨員、村民代表等對村級權(quán)力清單制度運(yùn)行效果進(jìn)行評估，并定時公布結(jié)果。另外，廈門市還建立了對于黨員、村干部清單制實(shí)施效果的績效激勵制度，在評獎評優(yōu)環(huán)節(jié)中，增設(shè)群眾評價意見、民意測評等內(nèi)容，并作為評定干部升遷、工作能力的重要依據(jù)，以此形成對基層公務(wù)人員的獎懲激勵。

（三）精簡冗余行政程序，提升為民服務(wù)能力

面對紛繁復(fù)雜，文山會海的基層治理現(xiàn)況，重慶市把便民清單制度化，讓群眾辦事更有保障，強(qiáng)化部門協(xié)同，提供“一門式辦理”“一站式服務(wù)”。德陽市為實(shí)現(xiàn)“精文減會”，嚴(yán)格要求政府部門發(fā)布的文件大小和重復(fù)率。另外，重慶為進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理效能，在試點(diǎn)渝北區(qū)建立起政府部門間的數(shù)據(jù)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合辦公。湖南省常德市津市市則提出創(chuàng)新機(jī)制，盡可能減少群眾往返于行政機(jī)關(guān)辦理手續(xù)的程序和步驟。精簡冗余行政程序，一方面將行政人員的精力主要集中在政府政務(wù)上，提高行政效率；另一方面使政府和基層黨組織發(fā)揮其上傳下達(dá)、溝通內(nèi)外、統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)作用，把為人民群眾辦實(shí)事、辦好事落到實(shí)處。

三、清單制治理的完善路徑

在新時代，治理手段與資源的多元化和協(xié)同化是鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之義，因此，單一的清單制無法有效應(yīng)對鄉(xiāng)村治理中的復(fù)雜性問題，而應(yīng)當(dāng)注意與其他治理手段的融合，并能夠尊重不同鄉(xiāng)村的資源稟賦與治理議題，充分動員與吸納村民的深度參與，真正達(dá)到鄉(xiāng)村有效治理與建設(shè)全過程人民民主的雙重目標(biāo)。

（一）清單制+積分制：治理機(jī)制的有機(jī)融合

在清單制實(shí)施中將基層管理服務(wù)事項梳理形成清單，編制操作流程，雖然規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行，明確了履行權(quán)責(zé)的步驟流程，但仍存在其無法深入調(diào)整的治理短板。比如在基層組織自治中，對于評價村民在清單制的行權(quán)過程、行權(quán)效果以及參與鄉(xiāng)村治理的積極性等方面就缺乏更加具體的和可操作的評價標(biāo)準(zhǔn)，有可能使清單制的運(yùn)行變成口號。因此，要想充分發(fā)揮清單制的制度效能，還需要將清單制與積分制等鄉(xiāng)村治理機(jī)制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)機(jī)制協(xié)同，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

通過明確的積分標(biāo)準(zhǔn)把復(fù)雜的村級事務(wù)具體化，圍繞鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)任務(wù)和突出問題，建立動態(tài)管理、操作性強(qiáng)的積分體系，比如可以通過積分制將村規(guī)民約的各項要求具體細(xì)化為明確的鼓勵事項與禁止事項，廣泛征求村民意見，公開公示，并經(jīng)村民代表大會審議通過后實(shí)施。同時根據(jù)積分給予相應(yīng)獎勵，每季度或年末，通報積分排序，每戶還可根據(jù)積分兌換適量物品，或者享受特定優(yōu)待。通過獎勵機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)民群眾成為監(jiān)督主體，始終履行民主程序，全過程公開操作，鼓勵農(nóng)民群眾自評互評、干部考評。

（二）共性+個性：治理資源的有效整合

首先，清單制應(yīng)當(dāng)以建設(shè)鄉(xiāng)村全過程人民民主為目標(biāo)。政府改革的根本目的是為了借助行政資源，利用有效支持，高效回應(yīng)社會的需求，服務(wù)于人民的利益實(shí)現(xiàn)。清單制作為促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新手段，也應(yīng)該服務(wù)于人民，保證各個被服務(wù)者有權(quán)利合法參與治理的過程，實(shí)現(xiàn)人民民主的目標(biāo)。因此，在清單制的實(shí)行過程中應(yīng)該多傾聽民眾的意見，加強(qiáng)多元主體力量參與，對于清單制的內(nèi)容制定、調(diào)整、充實(shí)、完善等必須包含政府、企業(yè)、社會組織的參與，通過完善一些民主協(xié)商制度、聽證制度等方式，切實(shí)保障人民群眾的有效參與，從而打破以往政府主導(dǎo)的封閉式管理。

其次，清單制設(shè)計應(yīng)當(dāng)錨定個性化鄉(xiāng)村治理問題。各個鄉(xiāng)村都有地方“特色”，只有在制定和落實(shí)清單制的過程中明確當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀，立足于實(shí)際，才能夠做到因地制宜，從而更好地調(diào)動當(dāng)?shù)氐馁Y源，推動鄉(xiāng)村振興。第一，因地制宜引進(jìn)人才，清單制不同于以往的制度，具有獨(dú)特性和創(chuàng)新性，所以必須精準(zhǔn)地引進(jìn)專業(yè)人才，領(lǐng)會制度的實(shí)施邏輯，更好地提出建議;第二，因地制宜精準(zhǔn)施策，清單制的存在便是為了更加精確地分配各個責(zé)任主體的具體工作，從而避免職能混亂，利益揪扯;第三，因地制宜推動發(fā)展，清單制的制定關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展的各個方面，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w的發(fā)展情況，在發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的同時，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)乇容^落后的方面，從而實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。

最后，清單制治理應(yīng)當(dāng)平衡好鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)與機(jī)制創(chuàng)新之間的關(guān)系。清單制的制度安排要充分保障農(nóng)村居民的文化需要，就必須確保能在瞬息萬變時空境況下進(jìn)行即時、即地靈敏的調(diào)適[6]。比如可以建立鄉(xiāng)村文化理事會，將村民參與、民主決策制度化，然后將相應(yīng)的活動經(jīng)費(fèi)劃撥鄉(xiāng)村文化理事會，重塑上級政府與村級組織、農(nóng)民之間的關(guān)系，使鄉(xiāng)村文化建設(shè)能夠按照自身發(fā)展邏輯完全融入到現(xiàn)代化進(jìn)程。清單制治理過程中要在充分尊重鄉(xiāng)村文化底色和“自然”“自治”“自適”傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，融入面向未來、持續(xù)發(fā)展的時代意識，推動鄉(xiāng)村文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化[7]。在現(xiàn)代化進(jìn)程之中要處理好傳統(tǒng)與現(xiàn)代、繼承與發(fā)展、鄉(xiāng)村文化與異質(zhì)文化之間的關(guān)系，重塑鄉(xiāng)村文化空間秩序、治理結(jié)構(gòu)、制度體系和價值觀念，其中包括：構(gòu)建可供活動的鄉(xiāng)村文化場域，不斷提高供給對需求的適配性;培育鄉(xiāng)村文化內(nèi)生性動力以及應(yīng)對社會變革的能力，重構(gòu)鄉(xiāng)村文化價值體系，達(dá)成鄉(xiāng)村文化發(fā)展的精神共識。

（三）干部+村民：治理主體的高度協(xié)同

普及清單制治理理念，激發(fā)群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性。要重點(diǎn)著眼于村級重大事項決策，堅持因地制宜，問題導(dǎo)向的原則，在搜集本地村民最關(guān)心的事項清單后，將相關(guān)的法規(guī)制度核心內(nèi)容摘要，運(yùn)用宣傳公示欄、服務(wù)手冊等多種方式，加強(qiáng)民主權(quán)利宣傳教育。擴(kuò)大群眾對村級權(quán)責(zé)清單的知曉率，通過創(chuàng)新宣傳手段，比如將權(quán)力清單及制度流程制作播放微電影、動漫，或者在群眾聚集區(qū)域設(shè)立宣傳廣告牌、懸掛橫幅，在每個村繪制墻體漫畫，向群眾宣講、發(fā)放口袋讀本與漫畫圖冊及監(jiān)督案例等方式[8]，讓群眾明白找誰辦事、怎么辦事。

要想真正讓清單制治理的理念在農(nóng)村地區(qū)推廣開來，如何調(diào)動群眾參與的積極性至關(guān)重要。只有讓群眾切實(shí)感受到清單制帶來的生活變化，并要求村干部在村級事務(wù)履職過程中尊重村民群眾享有的各項民主權(quán)利，體會到鄉(xiāng)村治理中主人翁的地位，才能充分調(diào)動群眾的參與熱情。因此，重點(diǎn)在于抓好關(guān)鍵少數(shù)，首先必須讓村干部深入認(rèn)識到清單制的積極作用，要組織村干部學(xué)習(xí)民主監(jiān)督理論知識，讓村干部明白民主監(jiān)督的重要意義，促進(jìn)村監(jiān)委會規(guī)范化建設(shè)。同時可以將制定的村級事務(wù)清單列為干部培訓(xùn)重要內(nèi)容，通過主題黨日、現(xiàn)場觀摩等形式加強(qiáng)村干部、黨員群體對鄉(xiāng)村清單制度的學(xué)習(xí)。

四、結(jié)語

深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，就要補(bǔ)短板，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不僅要充分保障鄉(xiāng)村發(fā)展的物質(zhì)需求，更要注重對鄉(xiāng)村治理軟實(shí)力的配套提升，運(yùn)用清單制來統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化。本文對清單制的形成機(jī)理和運(yùn)行框架進(jìn)行了闡述，并作出相應(yīng)的完善路徑建議。本文所選取的研究對象數(shù)量并不充分，實(shí)踐調(diào)研所獲得的數(shù)據(jù)不具有完全的典型代表性，得出的結(jié)論可能略顯粗糙，不具有建議的普適性和全面性，希望今后的研究能更加完善，以期使得清單制更好地發(fā)揮其促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，提升鄉(xiāng)村治理效能的作用，從而全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

[基金項目：山西省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目，“運(yùn)用清單制促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑研究”（編號：20220181）；山西省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題，“新時代黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新機(jī)制研究”（編號：2022YJ032）]

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（作者單位：山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 山西晉中 030801）

（責(zé)編：賈偉）