胡春艷 周付軍 雷雨虹 陳其平

摘要：河長制作為流域水環(huán)境治理的重要制度創(chuàng)新，核心在于試圖打破“九龍治水”的協(xié)作難題，實現(xiàn)跨區(qū)域跨部門的協(xié)作整合?；谡w性治理理論，建立整合-信任-合作-責任四維分析框架，探討A省河長制的協(xié)作整合情況，研究發(fā)現(xiàn)河長制雖然實現(xiàn)了初級治理整合、信任關系建構、合作網(wǎng)絡搭建和責任實現(xiàn)體系建設，但也暴露了“權威依賴”的新困境，權威注意力配置成為影響治理整合效率、信任關系建構質量和推動合作治理的依賴性工具，并誘發(fā)責任敷衍問題。權威依賴問題的存在，從長期來看會阻礙河長制制度優(yōu)勢發(fā)揮和效能顯現(xiàn)。為保障河長制長效化運行，研究提出從權威分擔、權威優(yōu)化、權威分解和壓實責任等角度，破解河長制的“權威依賴”困境，以確保河長制長效可持續(xù)運行。

關鍵詞：河長制；整體性治理；協(xié)作整合；權威依賴

中圖分類號：TV213? 文獻標志碼：A? ?文章編號：1009-3605（2023）03-0005-11

黨的十九大后，河長制由地方創(chuàng)制上升為國家流域水環(huán)境治理的創(chuàng)新制度[1]，不僅是應對流域治理難題和嚴峻水環(huán)境治理危機的重大制度創(chuàng)新。河長制旨在強化地方黨政負責人河湖水生態(tài)保護的責任擔當，借助地方黨政領導權威力量整合流域治理力量。一方面，通過提升政府部門間的合作強度，破除“九龍治水”、各自為政的困局[2]，解決分級、分部門管理帶來的協(xié)同障礙難題[3]。另一方面，建立政府主導、水利部門牽頭、有關部門分工負責的河道良性管理體制和管護機制[4]，實現(xiàn)層級、部門以及社會力量之間的協(xié)同[5]，將“九龍治水”變?yōu)椤耙积埞芩?，形成“一榮俱榮、一損俱損”的治水“生態(tài)鏈”，使河長制真正變?yōu)椤昂娱L治”[6]。那么，在我國科層體系中，河長制能否打破“九龍治水”的古老難題？它如何進行協(xié)作整合？會不會陷入新的“權威依賴”困境？這是本文的主要研究旨趣。

一、理論分析框架：整體性治理理論

整體性治理理論是西方國家應對治理碎片化難題而形成的理論范式，其核心內容就是協(xié)調與整合。組織層面上，協(xié)調意味著要對任務與資源進行劃分并在組織成員之間進行分配，整合意味著組織結構和專業(yè)力量進行協(xié)調的過程。協(xié)調和整合就像整體性治理的兩個引擎。協(xié)調指通過多方努力進行有效溝通，為整合創(chuàng)建條件；整合則指協(xié)作各方參與者達成共識，制定政策以促成實現(xiàn)的過程。中央推行河長制正是希望通過組織結構優(yōu)化、資源任務再分配進行協(xié)作整合以應對當前的現(xiàn)實難題。本文試圖根據(jù)整體性治理理論的基本要素，從“整合-信任-合作-責任”四個維度構建理論分析框架，以印證河長制在實踐中如何進行協(xié)作整合。

（一）整合

整合涉及對治理資源、治理功能、治理工具的規(guī)整和調節(jié)，以確保系統(tǒng)要素能夠實現(xiàn)集體行動和共同發(fā)力。整合通常涉及治理整合和制度整合兩個方面。治理整合包含三個方面：一是治理層級整合，即包括行政系統(tǒng)不同層級或相同層級的整合；二是治理功能整合，指行政系統(tǒng)在部門內部或不同部門間基于業(yè)務流程、職能職責的整合；三是政府內外治理力量整合，包括公共部門與企業(yè)、非營利性組織、公眾等社會主體之間的合作關系整合[7]。制度整合主要是指對影響主體關系、責權配置、利益協(xié)調、行為激勵、資源配置的各種相關制度規(guī)范，進行制度完善、制度創(chuàng)新、制度重構的過程。涉及宏觀的制度變革和微觀的制度調整多個方面，是一個涉及多層級、跨部門、跨流域的復雜管理系統(tǒng)[8]。

（二）信任

整體性治理強調在行動者和組織之間建立信任關系。信任機制作為合作治理產生效果的黏合劑，是一種憑借廣泛接受的認同感和價值觀來降低治理成本的過程機制[9]?？梢姡诙嘣卫碇黧w間建立信任是整體性治理目標達成的重要影響因素。有學者認為在整體性政府中，治理主體間是一種基于信任的治理關系[10]。也即信任機制是實現(xiàn)整體性治理的內在要求[11]和不可或缺的要素[12]。河流水環(huán)境治理涉及水利、環(huán)保、住建、社會組織、人民群眾等多元主體，唯有建立起穩(wěn)固的相互信任關系，才能夠實現(xiàn)河流整體性治理，也才能夠規(guī)避河長制碎片化運行的現(xiàn)實難題。

（三）合作

競爭合作關系是政府間聚團的底線[13]，構成政府間關系的主要類型。有學者認為整體性治理是合作理論的復興，只不過其內容更加復雜[14]。一方面，它強調政府機構和政府機構之間通過非常充分的溝通與合作，進行有效的協(xié)調，最終達到合作順暢的目標治理行動。另一方面，它主張通過信息技術與各項激勵手段協(xié)調碎片化治理主體，促進相關主體就整體性治理達成共識，確立共同意愿的行為方向，從而避免碎片化治理帶來的治理失靈。由此可見，合作既是政府間關系的主要形態(tài)，也是整體性治理的基本要求。

（四）責任

整體性治理將責任履行和維護視為本源性的價值追求和導向[15]，通過明確公共項目的政府責任和問責設計來提高治理效能。責任通常涉及問責、績效和監(jiān)管三個方面。問責作為責任的責任，對督促流域治理責任具有顯著效果?？冃ё鳛檎w行動后果的評價結果，一定程度上體現(xiàn)多元主體責任實現(xiàn)程度?？冃ЫY果能夠相對直觀地反映主體協(xié)同、合作的效率高低，以及責任落實程度。監(jiān)管的有效性和參與程度影響河長制中多主體的責任實現(xiàn)，進而對流域治理效果產生影響。也即，責任機制創(chuàng)新所影響的責任實現(xiàn)，構成影響河長制運行實踐效果的關鍵變量。

二、協(xié)作整合：基于A省河長制的案例觀察

A省水資源豐富，其河長制全面推行的亮點經驗曾獲中央部委表揚，具有比較典型的代表性。課題組近3年（2019年-2022年）先后走訪了A省五個區(qū)縣（C市W區(qū)與C縣、T市Z區(qū)與T縣、Y市J縣），通過座談會、半結構化訪談、問卷調查等形式進行了實地調研，分析了各地的內部政策文本和官方河長制公眾號報道的資料，獲取了大量的原始數(shù)據(jù)。基于這些資料，結合整體性治理理論分析框架，本文從以下幾方面展開分析A省河長制的協(xié)作整合狀況。

（一）治理整合：科層控制主導下的多重整合

治理層級整合。在政治晉升錦標賽激勵下，地方政府傾向于將治理資源向政績工程傾斜。水環(huán)境治理中存在著治水目標與其他政績目標相沖突的情況。這使得政府對治水部門的支持相對消極和被動（圖2箭頭1），甚至以犧牲環(huán)境指標來完成其他更具優(yōu)先性的指標[16]。為應對治理層級間的目標沖突問題，A省依托科層控制，形成縱向壓力貫穿的河湖管護責任體系，促進了水流域治理層級間的整合（圖2箭頭2）。通過“分級負責”強化了各級政府主體責任，在一定程度上踐行了“屬地管理、分級負責”的管理理念（圖2箭頭3）。

治理功能整合。一是部門間治理功能整合。傳統(tǒng)治水模式下，不同部門間聯(lián)動處于弱關系狀態(tài)（圖2箭頭4）。河長制組織體系下，A省出臺《河長制行動方案》規(guī)定了治理任務的牽頭部門、參與部門與責任單位及其職責，借由政策規(guī)制建立部門間的工作聯(lián)系機制。此外，部分地區(qū)通過整合行政部門執(zhí)法權，建立起綜合執(zhí)法平臺，有效避免了多部門執(zhí)法的碎片化現(xiàn)象（20190704AQ3-KP①）。通過確立各部門在河長制工作的角色和職責、推進綜合行政執(zhí)法改革，促進了職能部門間的功能性整合（圖2箭頭5）。二是與其他公權力的功能性整合。A省依托河長制分級分段設立“警長”與“督察長”等治理實踐，吸納公安部門、人大常委會機關、司法機關、檢察機關力量嵌入水流域治理。以其他公權力與河長制的功能性整合緩解部門行政執(zhí)法權缺失問題（圖2箭頭6）。

治理力量整合。一方面A省通過創(chuàng)新征文大賽、巡河民謠、曲藝漁鼓等多元化方式在校園、社區(qū)、鄉(xiāng)村開展專題活動。設立河長公示牌、開設河長工作公眾號等方式發(fā)布河長制工作動態(tài)，讓河長制進入大眾視野。此外，通過設置舉報小程序、舉報熱線并建立舉報獎勵機制，激發(fā)全民參與監(jiān)督的熱情。另一方面，實行“官方河長+民間河長”的雙河長模式（20190708R1-ZV）。通過分段聘請民間河長負責河道的環(huán)保宣傳、清潔、巡河護河工作，以民間河長對官方河長的功能性補充減輕基層壓力，構建起基于河長制的公私力量合作網(wǎng)絡（圖2箭頭7）。

（二）信任建構：技術監(jiān)管與戰(zhàn)略對接建構縱橫信任關系

信任在某種程度上是合作的前置條件，是建構和維持合作關系的必要前提組件。A省在推行河長制過程中，通過縱向技術嵌入強化監(jiān)管、橫向戰(zhàn)略對接逐步建構起多元主體互信互利的信任關系。

縱向信任。A省河長打造“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”管理模式，建立面向全省的河長制綜合管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享的治理模式，能夠利用手機APP實時查看斷面數(shù)據(jù)、“一河一檔”數(shù)據(jù)、河湖業(yè)務數(shù)據(jù)等信息。如J縣上線的“河小青”APP。各級河長通過“河小青”APP打卡“巡河記錄”，實時監(jiān)督、考核河長的巡河情況?！懊耖g河長可拍照上傳不能解決的問題，上級河長（辦）收到通知即可協(xié)調、統(tǒng)籌處理，各項信息都可通過系統(tǒng)實現(xiàn)電子化信息存檔”（20220824SL2-GJ）。這在一定程度彌合了傳統(tǒng)信息報送制度障礙、區(qū)域壁壘等導致的信息不對稱，降低了縱向協(xié)調、監(jiān)督與溝通成本，提升了縱向治理主體間協(xié)同合作信任度。

橫向信任。橫向信任分為政府內部橫向部門信任和政府與群眾信任兩種類型。在A省河長制實踐中，主要借助縱向行政等級權威推動橫向治水部門相互合作。由于從中央到地方，均對河長制賦予了極大關注和期望，這使得部門信任關系能夠依賴于等級權威而維系。橫向政府與群眾信任方面，A省將河長制與精準扶貧、旅游開發(fā)等國家戰(zhàn)略相結合，吸納群眾參與河湖治理工作，培育群眾對河長制的制度信任，以及對政府河湖治理的能力信任。比如，C市C縣專門聘請貧困戶擔任河湖保潔員，既提高資源利用效率，也強化群眾對河湖治理的認同度和支持度。此外，A省基層政府立足于民間護河隊伍，通過走村串戶、宣傳動員等方式帶動群眾參與河道垃圾清理。在多頻互動中培育群眾對政府及河長制的認同和支持，從而建構穩(wěn)定的政府與群眾信任關系。

（三）主體合作：目標考核與績效壓力驅動雙向合作

通過誘導和動員各治理主體基于利益驅動與資源依賴，各級政府部門就流域治理的協(xié)作達成了初步共識。

縱向合作：目標考核誘發(fā)縱向協(xié)同治理行為。A省通過明確各項具體河湖治理任務、工作措施、責任單位及時間節(jié)點，形成分流域、分市州、分任務的水流域治理任務清單。依托科層管理體制層層向下分解細化，各級河長對下級河長進行考核，考核結果作為黨政領導干部綜合評價、離任審計、生態(tài)環(huán)境責任追究、評優(yōu)評先資格的重要依據(jù)。由此，治理任務通過嵌入黨政領導政治權威自上而下層層向下傳導，并以指標量化、考核排名等方式與河長切身利益掛鉤。在晉升激勵驅動下，爭取完成上級層層下放的治水目標，避免因治水不利減少晉升機會。A市W區(qū)河長辦主任談到：“縣級河長的提拔、調動要聽取上級河長的意見”（20220826WC1-HZ）。

橫向合作：績效壓力驅動橫向協(xié)同治理行為。河長制成員單位如何進行合作非常重要。A省根據(jù)各部門職能劃分，匯集各河湖突出問題分派給本級部門制定專項治理方案，并提出治理目標、任務清單、責任分解與完成時限，完成情況與年度績效考核掛鉤。由此驅動各涉水行政部門基于部門個人和整體利益采取各項措施、調動資源促進任務指標的達成。但囿于“九龍治水”的治理體制，部門治理目標的達成往往需要其他部門的職能權限、執(zhí)法權、人力等資源的支持。例如負責黑臭水治理與排污口關閉的兩部門協(xié)同開展工作，才能長效保證水污染治理效果（20190708BM2-KP），從而在不同部門之間形成資源依賴關系。由此，在高壓下治理任務達成的利益驅動以及彼此間的資源依賴關系的雙重作用下，催生部門間的合作動機，而“河長制建立有利于促進部門間協(xié)同”（20220825SL1-JJ）。

（四）責任實現(xiàn)：多重監(jiān)管與高壓問責壓實治理責任

責任作為整體性治理的本源性價值追求和導向，對河湖治理效果有著極其重要的影響。A省通過持續(xù)優(yōu)化監(jiān)督機制、考核機制和問責機制，為多元主體落實河湖治理責任提供了保障。

以無縫監(jiān)督壓實治理責任。C縣在實施河長制過程中，借由信息技術手段打造覆蓋全域范圍的“天眼”監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)對河流水質、污染物、污染企業(yè)的全天候監(jiān)督。在天眼系統(tǒng)無法覆蓋領域，采用外包服務形式，由社會力量以無人機方式展開巡查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)及時處理，以技術優(yōu)勢倒逼多元主體積極履責。此外， A省出臺《河長制舉報獎勵實施辦法》，對群眾舉報河湖治理責任履行不到位情況屬實的，給予兩萬元以下現(xiàn)金獎勵。以激勵帶動監(jiān)督的方式，將相互分散的群眾轉變?yōu)楹娱L制責任履行監(jiān)督網(wǎng)，壓實主體責任。在Y市J縣，參與監(jiān)督的民間河長是流動而非固定的，建構了全民監(jiān)督的高效社會監(jiān)督網(wǎng)絡。

以多重考核強化履責意識。A省將河長制責任融入績效考核，培育政府主體的履責意識。同時A省頒布《重大公共決策第三方評估實施方案》，引入第三方專業(yè)組織對多元治理主體責任履行展開專業(yè)評估，作為給予獎勵或懲戒的依據(jù)。此外，A省構建了“公眾一鍵舉報、線上自動分流、線下快速反應和線下及時處理”的全閉環(huán)監(jiān)管考核模式，以期借助底層力量，倒逼政府組織提高責任履行意識。

以創(chuàng)新問責保障責任實現(xiàn)。A省借助信息技術手段創(chuàng)新問責舉措。監(jiān)督主體可以通過掃描河長制公示牌二維碼，對發(fā)現(xiàn)的責任問題進行舉報，強化對治理主體的社會問責監(jiān)督。社會公眾還可登錄河長制APP，實時查看責任問題處理情況并反饋意見。此外，A省部分縣市出臺專門性地方河長制問責辦法，明確本地區(qū)河長制問責工作機制、問責對象、問責方式和問責情形。

三、權威依賴凸顯： A省河長制運行的困境

A省河長制實踐情況表明，河長制很大程度上解決了治理力量分散、多主體合作、權威缺失和治理主體信任等問題，保障了河長制的運行效果，但也暴露出較為突出的權威依賴問題。無論功能整合、信任與合作關系建構，還是治理責任劃分與落實，都需要權威力量作為外部驅動力來達成相應目標。

（一）有限整合：權威注意力配置決定治理整合效率

層級整合依靠黨政領導政治權威推動，整合效率取決于上級重視程度。工作重心、河長任期與職務變遷等因素直接影響河長的重視程度，政治壓力傳導強度具有不穩(wěn)定性，致使權威推動下的層級整合面臨長效化困境（20190704AQ1-ZV）。此外，責任與任務成本持續(xù)下沉，造成基層治理負荷超載。在治理權限和資源約束下，依賴權威關注獲得治理權限和資源成為實現(xiàn)治理整合的有效途徑，但此舉卻產生了嚴重的權威依賴問題（20190708BM3-KP）。對現(xiàn)實中難解決、不易解決的事項，嚴重依賴河長“現(xiàn)場辦公”，問題解決的優(yōu)先次序取決于領導重視程度?！邦I導重視會加速落實，分管領導推動也會輕松一些”（20220824TJ1-ZB）。由此，依賴權威關注協(xié)調碎片化治理任務而獲得相應資源投入，是達成集體治理行動的重要方式，治理力量整合嚴重依賴權威注意度。A省河長制仍舊屬于“政府主導的單邊治理模式”（20190708BM1-CN2）。在參與范圍上，社區(qū)和農村主體參與度較低。參與內容停留在制度宣傳、舉報監(jiān)督等淺層參與。并且“民間河長”選拔、聘用都由政府主體決定，難以對官方河長形成有力監(jiān)督。盡管有地方在決策、考核環(huán)節(jié)引入第三方評估、邀請專家學者列席會議等，但并未形成常態(tài)化機制，更多表現(xiàn)為問題導向的臨時性措施。

（二）被動信任：權威嵌入強度決定信任關系建構質量

縱向層級信任建構，表現(xiàn)出極其明顯的權威依賴色彩。盡管A省在著力推進河長制高效實踐過程中，大力引進信息技術構建全天候、低成本、高便捷度的信息網(wǎng)絡，降低了治理主體間的信息不對稱情況，提高了治理主體間的信任程度，但層級信任關系的維持，仍取決于上級部門或領導的權威關注度。在“報喜不報憂”思維下，下級較少主動報告治理難題并尋求上級河長協(xié)調。層級間信任缺乏使其更多選擇在專項治理任務中，被動配合上級河長的統(tǒng)籌調度或在調度會議中“訴苦水”?？偠灾娱L制運行中縱向層級的確擺脫了信任缺失的問題，但也陷入了權威依賴下的被動信任狀態(tài)。

橫向主體信任建構強度取決于權威投入力度。在中央大力倡導將社會主體納入河湖治理主體背景下，A省采取了各種措施吸納社會主體參與水環(huán)境治理工作，但社會參與主體的參與程度，取決于上級領導權威配置強度。在多元吸納手段的背后，社會主體能夠在哪些方面參與、參與深度控制以及通過哪種方式進行參與，都依賴權威力量的應許程度和重視程度。也就是說，政府部門或內外主體的橫向信任關系建構質量和關系強度，是由權力注意力強度所主導，本質上仍舊是一種單向被動信任。

（三）異化合作：科層權威力量淪為推動合作治理的工具

權威協(xié)調異化部門合作。河長制遵循“上下對齊”邏輯，參照省級河長辦設置模式將本級河長辦掛靠在水利部門（20190704A1-CN3；20220824SL2-GJ），獨立性和權威性不足。在對各部門進行綜合協(xié)調、交辦督辦時面臨權責不等、推動困難等困境（20190708BM1-CN3）。且河長辦工作人員主要由水利部門人員兼任，人員數(shù)量及其專業(yè)性的不足，導致河長辦工作的專業(yè)化和有效性得不到保障，時常出現(xiàn)問題交辦發(fā)生錯位、缺位等情況（20190706BR5-KP），致使河長辦成為河流治理責任履行的“接鍋俠”。然而，河長辦本身不承擔具體治理職能，實踐中卻成為各部門推諉責任、轉嫁任務的對象。這就使得河長辦從合作協(xié)調者轉變?yōu)椴块T合作的依賴對象，寄希望于通過河長辦的權威力量來協(xié)調推動合作治理。

權威力量充當彌合河長治理能力不足的工具。從制度設計看，“河長”并非是傳統(tǒng)行政序列中的某個職位。上級在賦予河長所轄河湖“第一責任人”身份的同時并未賦予河長對等的“職權”（即官位）。河長組織協(xié)調權力完全依托所在職位的等級，這種責任包干與職權缺失的兩極化帶來河長協(xié)調能力的不穩(wěn)定和差異化（20220825SL1-JJ）。在高壓問責和生態(tài)環(huán)境治理績效考核嚴苛情境下，各級河長傾向于主動尋求上級領導或河長的支持，以期借助上級權威關注，來彌補自身權力缺失，從而保障主體責任的履行。長此以往，各級河長必然會形成向上的權威依賴，逐步喪失自主治理與合作能力。

（四）形式履責：權威力量束縛誘發(fā)責任敷衍問題

考核目標模糊誘生責任敷衍行為。A省通過一河一策摸底調查每條河有哪些問題，形成問題清單。結合職責劃分將相關問題指派給相應部門，制定化解問題的專項治理方案。由職能部門根據(jù)職能職責、行業(yè)情況等提出相應工作目標、任務清單。一河一策初衷旨在實現(xiàn)河流精細化治理，以確保河長制責任的精準落實和實現(xiàn)，但由于一河一策由市級及以上部門制定，對于一河一策到底要解決什么問題，上級只給出大致的指導，而未作具體的說明和解釋。也就是說，在科層壓力和問責風險下，治理目標模糊性和治理責任的持續(xù)下沉，使得基層河長制部門傾向于形式上的責任履行，而非達成具體責任目標。

責任意識羸弱與權威控制疊加，將治理目標導向形式化履行責任。實踐中河長制主要是以上級為參照來構建制度，較少從河長制的本質意義出發(fā)。部分河長認為河長制是一個“短期性制度”，是頂層注意力短暫集聚的產物，不具有長期性。很大程度上造成了部分河長制工作人員，將形式上的任務達標作為河湖治理的第一要義。至于開展河長制工作的具體預算計算、支出標準、物有所值評價以及是否實現(xiàn)公共利益最大化等問題尚未進入其關注視野。從長遠來看容易帶來粉飾化治理、治理低效甚至出現(xiàn)政績工程。此外，A省河長制運行帶有濃厚的達標色彩，即各級河湖治理主體更加關注形式指標的達成，而忽視真實責任的履行。

四、如何破解權威依賴

鑒于河長制在實踐中的權威依賴問題，如何巧妙化解河長制的“權威依賴”成為打造整體河湖治理格局、持續(xù)優(yōu)化河長制運行的關鍵問題。

（一）加大整合力度，合理分擔權威依賴

首先，提高公私合作整合程度，落實社會主體參與分擔權威依賴。一是增強社會主體參與的廣泛性和有效性，擴大參與主體范圍到農村、社區(qū)居民。建立統(tǒng)一面向公眾的河長制信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)公眾舉報、問題處理、結果回應、結果追訴一體化，確保問題得到切實處理。二是提高社會主體的參與程度。主動引導公民、企業(yè)和環(huán)保組織列席河長制相關會議、參與聽證會，采取征詢專家學者意見、與專家學者共同開展項目研究等方式，提升政策制定的科學性。在河長制考核、問責中可引入第三方專業(yè)組織實施專業(yè)考核，設立公眾評審團，設置公眾滿意度相關考核指標，形成以社會公眾為主導的社會考核體系。三是強化民間河長權威，吸納企業(yè)、環(huán)保組織、高校學者擔任民間河長來強化民間河長隊伍，形成民間河長對河長制的有效監(jiān)督。

其次，以多元公權力嵌入分擔“權威依賴”。在總結現(xiàn)有司法、公安力量嵌入經驗基礎上，拓寬公權力與河長制的銜接范圍，自上而下建立更全面的公權力嵌入河長制治理的常態(tài)化機制?？商剿鹘⒐?、司法等力量在違法打擊、監(jiān)督監(jiān)管、環(huán)境公益訴訟等方面與河長制工作的前后銜接機制。通過吸納多元公權力嵌入河湖治理，達到分擔權威依賴的目的。

（二）創(chuàng)設互信機制，優(yōu)化權威推動模式

首先，創(chuàng)設雙向互動機制，培育基于信任的層級協(xié)作模式?？赏ㄟ^在現(xiàn)有河長制運行網(wǎng)絡中嵌入反向的訴求表達與回應機制。在向上的信息報送制度中設置階段性和臨時性工作重難點反饋的訴求表達機制，以及相應的回應機制。下級可就工作難以開展的原因、需要獲得支持的事項以列舉事實、數(shù)據(jù)等方式向上級做出說明。上級可就普遍性、個別性問題做出統(tǒng)籌協(xié)調與整合。上級針對自下而上匯集的訴求表達做出統(tǒng)一或個別回應，促進層級間構建起以信任為基礎的協(xié)商機制。

其次，建立跨域主體信任機制，優(yōu)化跨域治理模式。一方面優(yōu)化跨域資源的權威統(tǒng)籌與協(xié)調，加大黨政領導人在資源調度與配置方面的優(yōu)勢。根據(jù)各地區(qū)水流域治理工作難度、經濟發(fā)展水平情況，完善區(qū)域間的差異化資源配置機制，從而達到消解跨域主體間的資源壁壘，緩解跨域主體間基于資源爭奪的對抗性治理傾向。另一方面，推動跨域利益協(xié)調機制建立。建立跨域生態(tài)補償機制，對生態(tài)受損方采取多樣化補償措施。在政府規(guī)制影響下，信任可通過主體參與度對流域生態(tài)補償多主體協(xié)同程度產生間接影響[17]。因而必須堅持推進“誰治理，誰收益；誰污染，誰受罰”的基本補償原則，彌合上下游、不同區(qū)域間的信任缺口。

（三）加強合作建設，有序消解權威依賴

首先，明確河長辦機構定位與人員編制。一方面合理確定河長辦內部機構設置與分工結構。嘗試探索將河長辦機構提高到與環(huán)保、住建等部門相同或者更高行政級別。明確河長辦的機構性質，落實河長辦經費、人員等資源保障，樹立起河長辦獨立性與權威性。另一方面重構河長辦人員組成與配置模式。設置兩類河長辦組成人員。第一類是負責承擔河長辦日常工作的人員，通過招考、競聘或選拔方式由具有相關專業(yè)背景和能力的人員擔任。第二類是由各部門落實專人組成的非常設人員，為河長辦工作提供專業(yè)咨詢，接洽部門間開展聯(lián)動治理、聯(lián)席會議等事項，充當河長辦協(xié)調各部門的溝通橋梁。

其次，提高部門協(xié)作能動性，消解權威推動依賴。一方面要明確和細化各涉水行政部門參與河長制建設、配合河長辦工作的權利與義務，最大限度壓縮部門相互推諉的空間。另一方面要設法構建起牽頭部門與參與部門間的連帶責任體系。借由連帶責任體系建立，打造出多元部門間集體行動的共同利益，從而催化部門高效協(xié)作。此外，各部門可就有必要與其他部門聯(lián)動開展工作的治理任務，提請河長辦協(xié)調，削弱對河長政治權威的依賴。

（四）壓實主體責任，杜絕形式化履行責任

首先，強化治理主體責任感。一方面細化治理主體的基本職責。立足于“干什么”“怎么干”“干到什么程度”等具體指標，細化多元治理主體在合作治理河流水環(huán)境中的具體職責。為多元主體提供較為明確的行動指南，達到強化多元治理主體責任感的目的。另一方面構建多元主體決策和行為的說明解釋機制，對主體決策和行動的合理性、正當性和適切性做出說明，以便于其他治理主體能夠及時理解和掌握行為動態(tài)和目標指向，從而規(guī)避重復行動帶來的資源浪費。此外，充分汲取河長辦與各部門的專業(yè)力量，提升多主體在治理決策、任務下達中的專業(yè)性，提高河長辦統(tǒng)籌協(xié)調的效率和有效性。

其次，完善管理制度，提升河長制運行整體性。巡河制度設計上，將參與聯(lián)合巡河、陪同上級領導巡河的次數(shù)納入巡河完成數(shù)量，避免短時間重復性巡河。建立彈性巡河制度，允許各級根據(jù)不同周期、不同階段的現(xiàn)實情況，在一定范圍內動態(tài)選擇巡河的頻率。經費保障上，建立相應的預算制度和經費撥付制度，確保經費的科學、合理撥付與使用，保障河長制工作的資源供給。激勵考核上，綜合考慮各區(qū)域的經濟發(fā)展、水流域現(xiàn)狀等情況確立考核標準，提高考核標準和內容的科學性。監(jiān)督問責上，出臺規(guī)范性問責文件，對問責觸發(fā)、問責主體、問責過程、問責形式、問責依據(jù)、問責結果等方面做出詳細規(guī)定，為河長制問責提供制度保障。在此基礎上嘗試探索跨域協(xié)作問責、社會問責制度建設，緩解因行政壁壘帶來的問責失靈困境。

河長制作為應對河湖水環(huán)境治理難題的創(chuàng)新舉措，迎合了生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展的需求，既是一種具有本土流域治理創(chuàng)新特色的制度設計，也是應對河湖水環(huán)境治理難題的有效制度。盡管河長制實踐運行中，仍舊存在權威依賴等困境，但作為一種創(chuàng)新性的制度，必然需要在實踐中逐步優(yōu)化和改進。未來研究可嘗試拓展案例研究范圍，納入更多具有相對異質性的案例對象，以探索出更具普適性的研究成果。

參考文獻：

[1]丘水林，靳樂山.整體性治理：流域生態(tài)環(huán)境善治的新旨向：以河長制改革為視角[J].經濟體制改革，2020（3）：18-23.

[2]任敏.“河長制”：一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究[J].北京行政學院學報，2015（3）：25-31.

[3]熊燁.跨域流域治理中的“衍生型組織”：河長制改革的組織學詮釋[J].江蘇社會科學，2022（4）：73-84.

[4]熊燁，趙群.制度創(chuàng)新擴散中的組織退耦：生成機理與類型比較：基于江蘇省兩個地級市河長制實踐的考察[J].甘肅行政學院學報，2020（5）：14-24+34+124-125.

[5]顏海娜，曾棟.河長制水環(huán)境治理創(chuàng)新的困境與反思：基于協(xié)同治理的視角[J].北京行政學院學報，2019（2）：7-17.

[6]施生旭，周燕華，阮曉菁.以黨建引領推動基層水環(huán)境治理創(chuàng)新：基于福建省大田縣“河長制”的實踐案例[J].中國行政管理，2021（4）：157-159.

[8]張璇.國內外整體性治理比較研究[J].湖北社會科學，2016（12）：46-53.

[9]上官酒瑞，萬志彬.轉型社會中政府信任“悖論”的理論透視：一種結構性的解釋框架[J].上海行政學院學報，2021，22（2）：46-54.

[10]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）：52-58.

[11]韓兆柱，楊洋.整體性治理理論研究及應用[J].教學與研究，2013（6）：80-86.

[12]曾凡軍，潘懿.基層治理碎片化與整體性治理共同體[J].浙江學刊，2021（3）：64-71.

[13]李瑞昌.論政府間新型互助關系成長：源起、動力和路徑[J].社會科學，2020（12）：3-12.

[14] Tom Christensen，Per Lgreid，張麗娜，等.后新公共管理改革：作為一種新趨勢的整體政府[J].中國行政管理，2006（9）：83-90.

[15]張立榮，陳勇.整體性治理視角下區(qū)域地方政府合作困境分析與出路探索[J].寧夏社會科學，2021（1）：137-145.

[16]冉冉.“壓力型體制”下的政治激勵與地方環(huán)境治理[J].經濟社會體制比較，2013（3）：111-118.

[17]趙晶晶，葛顏祥，李穎.關系質量對流域生態(tài)補償多主體協(xié)同程度的影響研究[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2022（12）：32-40.

責任編輯：李? 鋒