運(yùn)動(dòng)式治理視域下中國河長制的創(chuàng)新類型

摘要：河流是人類文明的發(fā)源地，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，而河流天然具有的流動(dòng)屬性必然涉及跨越區(qū)域和超越主體的治理方式。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，河流污染所折射出的問題早已超越環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和民生的范疇，但面對各流域發(fā)展不平衡、治理主體各自為政、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)參差不齊等問題，水治理卻陷入“越治理，越污染”的怪圈。為此，黨中央多次強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)綠色發(fā)展”的理念，倡導(dǎo)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化發(fā)展路徑，也提出了環(huán)境污染精準(zhǔn)治理、統(tǒng)籌管理和協(xié)同控制的具體策略。而“河長制”作為水治理的新型行政模式，亦可作為生態(tài)環(huán)境治理體系以小窺大的重要窗口，完全契合黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”，“深化生態(tài)文明體制改革”總體部署的發(fā)展需要。為更好地探究河長制在實(shí)踐中的發(fā)展，本文采用多案例的類型學(xué)分析方法，搜集中國各地“河長制”的創(chuàng)新實(shí)踐，利用質(zhì)性分析軟件RQDA將定量與定性相結(jié)合，最終從戰(zhàn)略層、決策層、執(zhí)行層確立法律依據(jù)、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制三大框架，并在此框架之下對各地案例進(jìn)行分類描述，以期歸納總結(jié)運(yùn)動(dòng)式治理視域之下“河長制”在各地的創(chuàng)新類型及其展開邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，法律在戰(zhàn)略層面為“河長制”機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其權(quán)力運(yùn)作提供依據(jù)，組織結(jié)構(gòu)在決策層面對“河長制”的權(quán)限進(jìn)行靈活調(diào)整，激勵(lì)機(jī)制、考核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制則在執(zhí)行層面將“河長制”的施政意圖落到實(shí)處。可以說，河長制在水污染領(lǐng)域的有益探索，在為政府治理與改革總結(jié)寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也提供了新的思路與方向，具有重要的帶動(dòng)作用和推廣價(jià)值。

關(guān)鍵詞：河長制；生態(tài)環(huán)境治理體系；人與自然和諧共生；運(yùn)動(dòng)式治理；水治理

中圖分類號(hào)：TV213.4""文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A""文章編號(hào)：1008-5831（2024）05-0290-13

一、問題提出

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等要素進(jìn)入深度融合階段，但我國區(qū)域結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性卻依舊明顯，導(dǎo)致多元主體之間的利益碰撞與摩擦愈演愈烈。放眼當(dāng)前我國環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境污染呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型和復(fù)合型的特點(diǎn)，新的環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，環(huán)境危機(jī)依然存在。為此，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)了環(huán)境治理的重要性，“大自然是人類賴以生存發(fā)展的基本條件。尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”［1］。在此基礎(chǔ)上，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）再次重申了健全生態(tài)環(huán)境治理體系的緊迫性，“聚焦建設(shè)美麗中國，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”［2］?！稕Q定》在完善治污制度機(jī)制、多元化生態(tài)保護(hù)投入修復(fù)機(jī)制、水資源費(fèi)改稅、自然資源有償使用制度、橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等方面提出了一系列可操作性強(qiáng)的具體部署。而流域水污染作為當(dāng)前環(huán)境污染最為嚴(yán)重的領(lǐng)域之一，是最具代表性的研究樣本。整體來看，我國當(dāng)前水質(zhì)呈現(xiàn)中度污染，具體表現(xiàn)在工農(nóng)業(yè)用水明顯增加、廢水排污處理不當(dāng)、河岸周邊違法占地、垃圾肆意傾倒等多方面。可以說，河流水治理作為現(xiàn)代水利事業(yè)的重要組成部分，其嚴(yán)峻的污染形勢已經(jīng)直接危及水利建設(shè)的健康發(fā)展，也給國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化帶來了嚴(yán)峻考驗(yàn)。為此，各地不斷在水治理的道路上做出積極探索、嘗試新的發(fā)展思路，其中尤以“河長制”成效凸顯，取得了很多創(chuàng)造性的新經(jīng)驗(yàn)。

在傳統(tǒng)治理模式中，水資源治理的多項(xiàng)內(nèi)容由多個(gè)部門分工負(fù)責(zé)，造成職能上的分割，同時(shí)，按照行政級別的分層管理也容易引發(fā)政出多門的抵牾現(xiàn)象，最終形成制度上條塊分割的尷尬局面［3］。不同的是，“河長制”作為水環(huán)境行政治理模式的創(chuàng)新，由各級黨政主要負(fù)責(zé)人出任“河長”，在明確各自水治理責(zé)任的前提下，有利于最大限度地整合政府資源與行政力量，強(qiáng)化政府執(zhí)政能力，改善水質(zhì)和提升群眾滿意度。可以說，河長制在現(xiàn)實(shí)問題的誘發(fā)下不斷被強(qiáng)化，又在其強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力下一次次證明著自身的價(jià)值。該制度于2007年最早誕生于江蘇省無錫市的實(shí)踐，目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)鋪展開來。

水治理是一項(xiàng)長久而系統(tǒng)的工程，“河長制”在其實(shí)踐中取得了明顯的成績，但也暴露出一些問題，我國水治理依然任重而道遠(yuǎn)。對比來看，我國學(xué)者對待“河長制”的態(tài)度大致分為兩類：有學(xué)者認(rèn)為“河長制”是實(shí)現(xiàn)綠色中國的重要渠道［4］，因?yàn)椤昂娱L制”明確了責(zé)任人的總體目標(biāo)和基本措施以及負(fù)責(zé)的途徑和具體方式，具有較強(qiáng)的可操作性和執(zhí)行性［5］；各級黨政負(fù)責(zé)人親自上陣進(jìn)行直接管理和決策，其形式更加靈活［6］，權(quán)力和資源也更加集中［7］；特別是針對一些超常規(guī)且難度高的治理問題，運(yùn)動(dòng)式治理能在常規(guī)治理之外提供一種外在動(dòng)力［8］；在一定程度上實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域河流治理的縱向治理層次、橫向治理層次和公司合作伙伴關(guān)系的整合［9］；有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，整合“條”“塊”資源，盤活所有相關(guān)的涉水部門及流域管理機(jī)構(gòu)［10］。然而，部分學(xué)者也對“河長制”提出了質(zhì)疑與詬病，有學(xué)者認(rèn)為“河長制”屬于人治化模式，存在決策隨意性和后果不確定性的特征［11］；其治理效果過度依賴于“河長”手中所掌握資源的多寡和監(jiān)督、問責(zé)的力度，寄托于行政手段的強(qiáng)力推行，影響了行政執(zhí)法機(jī)制的正常運(yùn)作［12］；且權(quán)力過度集中容易滋生自我決策和自我監(jiān)督的狀況，引發(fā)管理混亂［13］；總之，“河長制”作為應(yīng)急應(yīng)景的臨時(shí)舉措，被反對聲潮視為運(yùn)動(dòng)主義與形式主義的悖論［14］，認(rèn)為其長期發(fā)展必然因治理內(nèi)卷化導(dǎo)致效率低下［15］?；谝陨嫌懻?，更多學(xué)者提出了折中的解決辦法，比如為確保河長制考核問責(zé)結(jié)果的客觀性與公正性，要落實(shí)責(zé)任劃分體系、細(xì)化考核指標(biāo)［16］；為避免河長制過度問責(zé)引發(fā)的“不作為”，還要適當(dāng)引入激勵(lì)機(jī)制，做到問責(zé)有度、獎(jiǎng)懲分明［17］；同時(shí)可以通過使命至上原則、制度設(shè)計(jì)優(yōu)化、數(shù)字技術(shù)賦能等手段化解河長制在現(xiàn)實(shí)中的阻滯因素［18］；此外，結(jié)合實(shí)際鼓勵(lì)公眾有效參與到河流治理中，也可以實(shí)現(xiàn)對河長制治理偏差的有效糾正［19］；甚至有學(xué)者提出了跨界聯(lián)合河長制，以應(yīng)對整體性治理與碎片化治理之間在權(quán)力分割、組織跨域和利益糾紛上的張力難題［20］。

綜合來看，有關(guān)“河長制”的研究成果尚比較零散，且多就單一視角展開討論，缺乏對“河長制”系統(tǒng)全面的了解。此外，“河長制”雖開創(chuàng)于2007年，但相關(guān)會(huì)議文獻(xiàn)的記錄卻始于2008年，實(shí)踐歷程較短，可供借鑒經(jīng)驗(yàn)不足。為此，本文借助多案例研究方法，對案例內(nèi)容展開分類，希望較為全面總結(jié)“河長制”作為新型的水治理模式有何不同于常規(guī)治理的創(chuàng)新手段，又是通過什么途徑實(shí)現(xiàn)治理過程，取得了什么樣的治理效果等問題，這些研究主題的確定為本文寫作開啟了新的思想征程?；诖?，本文采用類型學(xué)的研究方法，利用計(jì)算機(jī)輔助軟件RQDA將多個(gè)“河長制”案例的文本信息進(jìn)行分類編碼。這種定性與定量相結(jié)合的研究手段，既可以提升研究過程的可信性，又避免了研究人員的主觀臆造。本文期待通過文本資料的收集與整理、案例分析與歸納，揭示“河長制”的現(xiàn)實(shí)原理及其背后隱藏的運(yùn)行邏輯，為中國水治理尋找具有普遍意義的解釋框架與思路。

二、資料來源與研究方法

（一）資料來源

環(huán)境問題是世界問題，也是中國問題，而世界居民都在看向中國。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《決定》高屋建瓴、內(nèi)涵豐富，其中關(guān)于“深化生態(tài)文明體制改革”的總體部署和“聚焦建設(shè)美麗中國”的總體目標(biāo)，蘊(yùn)含著對中國式現(xiàn)代化道路的實(shí)踐總結(jié)和未來期許，也是極具中國特色的綠色發(fā)展理論的新內(nèi)容。而河流水治理是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域永遠(yuǎn)繞不開的話題，“河長制”作為水環(huán)境運(yùn)動(dòng)式治理的縮影，在我國水資源需求多樣性的社會(huì)矛盾里大放異彩。值得注意的是，“河長制”雖然能彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理失效的弊端，但仍然處于不斷探索與完善的階段，其適用范圍與影響程度不能被無限夸大。因此，繼續(xù)對其展開理論與實(shí)踐的探索具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

首先，基于中國知網(wǎng)的嚴(yán)肅性、客觀性和專業(yè)性，本文選擇中國知網(wǎng)期刊文獻(xiàn)為案例庫基本資料的數(shù)據(jù)來源，并以“河長制”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截至發(fā)文前檢索到相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)2 133篇。其次，通過快速瀏覽主題與摘要的方式對文獻(xiàn)進(jìn)行初步分類，預(yù)留帶有案例研究的文獻(xiàn)，剔除沒有案例研究或案例分析單薄等與研究主題關(guān)聯(lián)度不大的文獻(xiàn)，得到有效文獻(xiàn)1 077篇。最后，考慮期刊文獻(xiàn)的限制性，有些內(nèi)容可能沒有進(jìn)入期刊文獻(xiàn)的研究范疇，本文利用報(bào)紙、會(huì)議等文獻(xiàn)以及網(wǎng)易、新浪、騰訊等網(wǎng)站的報(bào)道對基本案例庫的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

（二）研究方法

多案例選取要遵循逐項(xiàng)復(fù)制或者差別復(fù)制的原則，以獲取支持或?qū)α⒌亩喾阶C據(jù)。本文案例選擇遵循逐項(xiàng)復(fù)制的原則，以期待產(chǎn)生同向的結(jié)果，并利用多案例進(jìn)行反復(fù)多次的試驗(yàn)，用以產(chǎn)生質(zhì)量更高、信度更加可靠和更具普遍意義的結(jié)論。與此同時(shí)，類型學(xué)通過分組歸類的方法在各種現(xiàn)象之間建立某種聯(lián)系，并對其相互之間內(nèi)在的關(guān)聯(lián)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以構(gòu)建其內(nèi)在邏輯和揭示潛在的規(guī)律。通過類型學(xué)與多案例研究的結(jié)合，有助于對案例所含各種現(xiàn)象之間的關(guān)聯(lián)展開論證和探索，形成更具普適性的一般理論和更具說服力的研究成果。

（三）案例選取標(biāo)準(zhǔn)及分析方法

基于本文多案例類型學(xué)的分析，在文獻(xiàn)篩選過程，首先預(yù)留帶有案例分析的文獻(xiàn)，而剔除只是對“河長制”進(jìn)行整體概述的文獻(xiàn)；再次篩選文獻(xiàn)則按照地域歸類的原則，對未指明案例發(fā)生地或河流名稱的文獻(xiàn)不予保留。值得注意的是，部分文獻(xiàn)屬于多家單位聯(lián)合發(fā)文的單案例研究，部分文獻(xiàn)屬于獨(dú)家單位的多案例研究，因此，案例統(tǒng)計(jì)在年份、歸屬地、發(fā)文期刊、作者單位上的數(shù)據(jù)有部分出入。為了數(shù)據(jù)的充分性和完整性，本文以按年份檢索出的1 077篇文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，在統(tǒng)計(jì)上進(jìn)行重復(fù)記值，并利用官方網(wǎng)站、媒體報(bào)道和網(wǎng)絡(luò)帖文等多種途徑進(jìn)行內(nèi)容補(bǔ)充。

為保證研究過程的嚴(yán)謹(jǐn)性，本文秉承科學(xué)態(tài)度借助質(zhì)性分析軟件RQDA輔助類型學(xué)的分析工作，在遵循分析程序的基礎(chǔ)上對文本資料展開反復(fù)分析，期待在量化的基礎(chǔ)上結(jié)合質(zhì)性分析的方法，能夠?qū)崿F(xiàn)資料解讀的共識(shí)與升華。其中，大量文本資料用量化的方式展示著“河長制”各類創(chuàng)新類型的分布，而質(zhì)性分析軟件則用系統(tǒng)歸類的方式揭示出“河長制”創(chuàng)新類型的分析框架及其內(nèi)在邏輯關(guān)系。這種定性與定量相結(jié)合的分析方式，既能有效防止作者的主觀臆斷，又能簡化巨大的工作量，是一種保質(zhì)保量的新型工作方法。

三、研究設(shè)計(jì)與分析

（一）年份統(tǒng)計(jì)與分析

期刊發(fā)文數(shù)量作為衡量主題熱度的重要指標(biāo)，能夠反映出該研究主題在一定時(shí)期內(nèi)的變化特點(diǎn)和發(fā)展趨勢。為此，本文對1 077篇文獻(xiàn)的年度分布進(jìn)行整理發(fā)現(xiàn)（圖1），“河長制”的實(shí)踐于2007年首創(chuàng)于江蘇省無錫市，但見諸文獻(xiàn)卻在2008年，可見其源于實(shí)踐而非理論；另外，從整個(gè)時(shí)間段上看，有關(guān)“河長制”的研究不斷升級，并在近幾年的時(shí)間里呈現(xiàn)出激增態(tài)勢?？梢哉f，這種強(qiáng)烈的關(guān)切表達(dá)了社會(huì)對“河長制”認(rèn)識(shí)程度的整體提升。

圖1"“河長制”年份分布統(tǒng)計(jì)圖

“河長制”作為運(yùn)動(dòng)式治理在水治理領(lǐng)域的縮影，自然帶有顛覆常規(guī)治理所不可規(guī)避的種種風(fēng)險(xiǎn)，但其對現(xiàn)實(shí)問題力挽狂瀾式的補(bǔ)救，也吸引了社會(huì)各界的青睞。經(jīng)過十余年的發(fā)展，“河長制”無論是現(xiàn)實(shí)層面的實(shí)踐還是理論角度的探討，都在時(shí)間的證明下不斷收獲新的成果。社會(huì)各界應(yīng)繼續(xù)秉承尊重客觀事實(shí)的精神，在承認(rèn)“河長制”存在價(jià)值的理性態(tài)度下為其在長遠(yuǎn)未來的轉(zhuǎn)型作出新的思考。

（二）地域分布與分析

按照地域原則的歸類，本文共統(tǒng)計(jì)出我國22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)和4個(gè)直轄市（未包括我國港、澳、臺(tái)地區(qū)）的“河長制”研究分布概況（表1）。由此發(fā)現(xiàn)，“河長制”不僅由江蘇首創(chuàng)，也在江蘇得到最大發(fā)展，而且其影響范圍不斷輻射周邊，浙江、山東緊隨其后，一躍使華東地區(qū)以絕對優(yōu)勢勝出。統(tǒng)計(jì)還發(fā)現(xiàn)，“河長制”在我國綿延發(fā)展的態(tài)勢并不平衡，這可能源自各地之間水狀況與管理需求的差異，更重要的是，河長制這一制度的自身發(fā)展和治理效果在很大程度上依賴于負(fù)責(zé)人手握公共資源的多少，因而很容易出現(xiàn)各地治理力度和治理效果不平衡的局面［21］。

直觀上看，江浙一帶統(tǒng)計(jì)值高、少數(shù)民族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)值低，這可能主要與經(jīng)濟(jì)因素相關(guān)。但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北京、天津、上海的統(tǒng)計(jì)值卻較低，這可能是受限于地域因素，導(dǎo)致其案例資源不夠豐富；甘肅的統(tǒng)計(jì)值排名反而較高，則可能是源自地方政府足夠重視、水資源豐富、水矛盾突出等多種因素?？傊?，統(tǒng)計(jì)值排名在一定程度上能夠反映各地“河長制”發(fā)展的活躍度差異，但這都不是由單一因素所能決定的，是多種因素綜合作用的結(jié)果。至于其影響因素始末，不是本文研究重點(diǎn)，本文主要是梳理各地“河長制”的創(chuàng)新舉措，以對其進(jìn)行歸類分析。

（三）發(fā)文單位統(tǒng)計(jì)與分析

發(fā)文單位是研究某主題聚焦程度的又一標(biāo)尺，本文按照該標(biāo)準(zhǔn)將資料進(jìn)行整理后發(fā)現(xiàn)（圖2），包括省級水利廳、環(huán)保廳、河長辦，市級水利局、河道管理局、水文水資源勘查局，及各級職能部門的環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心、水利信息管理中心、水土保持處、河道管理處、政策法規(guī)處等在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)成為研究“河長制”的主要力量，這也印證了國家作為河長制推行主體在實(shí)踐層面享有更多話語權(quán)的事實(shí)。由圖還可以發(fā)現(xiàn)，包括學(xué)院、黨校、研究院、實(shí)驗(yàn)室等在內(nèi)的高等教育機(jī)構(gòu)和包括水電勘測設(shè)計(jì)院、工程技術(shù)監(jiān)測有限責(zé)任公司等在內(nèi)的企業(yè)單位成為繼國家機(jī)關(guān)之后的兩股重要力量。此外，民盟、報(bào)社等社會(huì)力量也在不同程度上助推著“河長制”的發(fā)展。

需要注意的是，政府雖然是河湖流域的治理主體，但在經(jīng)濟(jì)高發(fā)展、環(huán)境高污染、社會(huì)高關(guān)注等多重壓力之下，有限的政府治理精力日顯疲憊?！昂娱L制”若想取得治理成效，自然離不開企事業(yè)單位主體的匡助，更多時(shí)候則表現(xiàn)為一種合作，如：浙江省水利廳河長制辦公室與杭州定川信息技術(shù)有限公司聯(lián)合發(fā)文的《基于五級河長的浙江省河長制信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)》；云南省水利水電科學(xué)研究院、江西省樂平市水務(wù)局、水利部發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)文的《云南省紅河州推行河長制工作探索》等?？梢哉f，政府在實(shí)踐層面提供的資金基礎(chǔ)，配合高校在學(xué)術(shù)層面提供的理論支撐和企業(yè)在信息層面提供的技術(shù)保證，架構(gòu)起推動(dòng)“河長制”不斷創(chuàng)新發(fā)展的重要合力。

在依照發(fā)文時(shí)間、案例地點(diǎn)、發(fā)文單位等對文獻(xiàn)進(jìn)行多次量化歸類后，開始運(yùn)行RQDA對內(nèi)容資料質(zhì)的分析。本文認(rèn)為，“河長制”作為運(yùn)動(dòng)式治理在水治理領(lǐng)域的投影，有與之共通的內(nèi)在屬性，也有其獨(dú)特的外在表征。其本身作為國家權(quán)力的一種創(chuàng)新，橫貫權(quán)力的不同流通路徑，遵循著特定規(guī)律的實(shí)現(xiàn)方式，也存在著不可規(guī)避的社會(huì)問題?；诖耍昂娱L制”內(nèi)在屬性、外在表征、施力方向、實(shí)現(xiàn)邏輯與存在問題，構(gòu)成了本文“河長制”創(chuàng)新類型的基本分析模塊。在此基礎(chǔ)上，RQDA對五大模塊的質(zhì)性分析被歸納為法律依據(jù)、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的解釋框架，其中運(yùn)行機(jī)制又被劃分為激勵(lì)機(jī)制、考核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制四個(gè)部分（部分內(nèi)容見表2）。

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一）法律法規(guī)上的創(chuàng)新

我國《環(huán)境保護(hù)法》以環(huán)境保護(hù)基本法的形式規(guī)定了地方各級政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)［22］，《水污染防治法》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步確立了地方政府水治理的目標(biāo)責(zé)任制［23］，即“國家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價(jià)的內(nèi)容”。同時(shí)，法律為“河長制”的問責(zé)提供了法律依據(jù)。其中，《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》詳細(xì)規(guī)定了環(huán)境保護(hù)問責(zé)制的具體內(nèi)容［15］，《水污染防治法》明確指出對未通過考核且整改不力造成一定社會(huì)影響的責(zé)任人追究相關(guān)責(zé)任［24］，而《主要污染物減排考核辦法》所規(guī)定的問責(zé)機(jī)制成為“一票否決”最直接的法律依據(jù)［13］。

由于基本法的規(guī)定具有概括性、寬泛性和有效性不足的特點(diǎn)，很難在環(huán)境保護(hù)的基本法律中找到具體責(zé)任人履責(zé)不到位時(shí)所要承擔(dān)的法律責(zé)任條款，而“責(zé)任”一詞往往被落在抽象的“政府”肩上，無法約束具體的責(zé)任人。面對法律責(zé)任落空的窠臼，繼國家基本法之后各地陸續(xù)出臺(tái)了一系列的決定和章程，以明確責(zé)任的主體、對象、內(nèi)容和程序等。如：江蘇省淮安市發(fā)布的《關(guān)于全面建立“河長制”加強(qiáng)水環(huán)境綜合整治和管理的決定》確立了河長責(zé)任制為河流創(chuàng)新治理的新制度［25］；云南省昆明市發(fā)布的《昆明市河道管理?xiàng)l例》規(guī)定了河長在河流治理活動(dòng)過程中應(yīng)該予以問責(zé)的七種行為類型［26］；

江蘇省無錫市發(fā)布的《關(guān)于對市委、市政府重大決策部署執(zhí)行不力實(shí)行“一票否決”的意見》規(guī)定了對行動(dòng)不迅速、措施不扎實(shí)、效果不明顯的責(zé)任人實(shí)施“一票否決”［13］；遼寧省盤錦市發(fā)布的《河長制工作考核及激勵(lì)制度》制定的考核細(xì)則是開展河長制考核工作的主要依據(jù)［27］。

值得注意的是，公眾參與原則和環(huán)境信息公開原則屬于國際規(guī)定的環(huán)境治理原則（分別由1992年《環(huán)境與發(fā)展宣言》和1998年《奧胡斯公約》所規(guī)定）。我國《環(huán)境保護(hù)法》也設(shè)立獨(dú)立章節(jié)對“公眾參與與信息公開”制度進(jìn)行了規(guī)定。為進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)參與與監(jiān)督，《環(huán)境影響評價(jià)法》更是提出對于可能造成不良社會(huì)影響的項(xiàng)目要進(jìn)行公開聽證的強(qiáng)制要求。同時(shí)，各地方政府也在社會(huì)參與方面做出了不懈努力，如浙江省發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施“河長制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)和群眾水治理的責(zé)任意識(shí)與參與意識(shí)的要求，努力營造全社會(huì)關(guān)心、參與和監(jiān)督治水的良好氛圍。

整體而言，“河長制”在我國立法上已經(jīng)建立了囊括憲法、環(huán)境保護(hù)基本法以及各地水治理相關(guān)法律法規(guī)在內(nèi)的較為完善的法律體系。雖然現(xiàn)階段國家立法尚有欠缺、各地法規(guī)章程又略顯剛性，以及社會(huì)和公眾參與意識(shí)和參與程度較低等窘境暫時(shí)無法消除，但是我國“河長制”立法朝著更加規(guī)范、科學(xué)方向前進(jìn)的努力不容否定。

（二）組織結(jié)構(gòu)上的創(chuàng)新

自1995年我國設(shè)立淮河流域水資源保護(hù)局為首個(gè)河道管理機(jī)構(gòu)，截至目前，我國水資源管理已經(jīng)形成由環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)管，發(fā)展改革部門、國土資源部、交通運(yùn)輸部、公安部、規(guī)劃部、農(nóng)（林、漁）業(yè)部以及工商、衛(wèi)生和城管等部門分管的局面。但由于涉獵部門眾多、部門之間職能交叉與事項(xiàng)重疊，易導(dǎo)致權(quán)力分散、政出多門、相互推諉的低效治理狀態(tài)。

為破解流域治理單打一的問題，我國再次創(chuàng)建“河長制”，即由轄區(qū)內(nèi)手握重要資源的黨政一把手擔(dān)任河長，對河流治理承擔(dān)無限責(zé)任。在組織架構(gòu)上，主要表現(xiàn)為河長制管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的創(chuàng)建，由河長擔(dān)任組長，抽調(diào)紀(jì)委、發(fā)改委、組織部、宣傳部、財(cái)政局和環(huán)保局等各相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)人員為小組成員［28］，并且成立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，辦公室下設(shè)規(guī)劃論證組、水質(zhì)監(jiān)測組、措施推進(jìn)組、長效管理組、工作巡查組和管理考核組等多個(gè)小組［25，29］。

（1）橫向上，小組成員涵蓋各級政府職能部門，成員身上既具備原單位的各項(xiàng)權(quán)力又被新單位賦予超越性權(quán)力，能夠用最低的行政成本最大限度地整合各部門的力量，形成一股合力［30］，同時(shí)促進(jìn)各職能部門之間的相互協(xié)作與交流。（2）縱向上，自上而下的領(lǐng)導(dǎo)小組等級管理體系，能保證對區(qū)域內(nèi)河流的“無縫覆蓋”［31］，同時(shí)保證央地之間、上下級之間承擔(dān)的責(zé)任與其人、事、財(cái)權(quán)相匹配［32］。領(lǐng)導(dǎo)小組肩負(fù)指揮具體的管理工作、協(xié)調(diào)河流治理過程中出現(xiàn)的各種問題和矛盾、監(jiān)督和檢查任務(wù)完成質(zhì)量、定期向上級匯報(bào)工作情況和整合各項(xiàng)資源等任務(wù)，成為組織結(jié)構(gòu)中上下聯(lián)動(dòng)、左右互通的“中樞”，小組成員在組織架構(gòu)中的全面滲透，保證了水治理的每一環(huán)節(jié)都有專人負(fù)責(zé)。

（三）運(yùn)行機(jī)制上的創(chuàng)新

1. 激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新

制度從理論淬化為現(xiàn)實(shí)離不開激勵(lì)手段的配合。我國“河長制”在運(yùn)動(dòng)式治理的大背景之下，開創(chuàng)了一系列的新型激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)河長制在實(shí)踐中漸行漸遠(yuǎn)。需要說明的是，此處的激勵(lì)主要指正向激勵(lì)，逆向激勵(lì)被劃入追責(zé)機(jī)制。

“河長制”在激勵(lì)機(jī)制方面的創(chuàng)新主要包括：（1）開創(chuàng)了管理保證金制度，河長繳納一定數(shù)額的保證金，按照考核業(yè)績進(jìn)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，對未完成指標(biāo)且排名靠后的河長，全額扣除保證金，并扣發(fā)一定比例的年終獎(jiǎng)金，甚至進(jìn)行誡勉談話， 情況嚴(yán)重的直接免除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)［29，33］。（2）創(chuàng)新了補(bǔ)償資金征繳制度［34］。為保證資金來源和用途的穩(wěn)定性，補(bǔ)償機(jī)制規(guī)定在限期時(shí)間內(nèi)繳納補(bǔ)償金，逾期不繳的將被財(cái)政廳扣押預(yù)算，同時(shí)補(bǔ)償資金用于專項(xiàng)水污染及生態(tài)治理，杜絕資金挪為他用，以保證補(bǔ)償及專款專用的原則得到落實(shí)。（3）制定了河長制專項(xiàng)資金管理制度，以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式對各流域水治理進(jìn)行補(bǔ)助［35］。（4）成立了養(yǎng)護(hù)資金補(bǔ)償制度，制定養(yǎng)護(hù)資金預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)［36］。（5）建立了排污總量削減保證金制度和排污權(quán)有償使用制度［37］，將排污總量削減任務(wù)與河長經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤。

“河長制”的逆向激勵(lì)機(jī)制具有管理制度剛性和行政處罰強(qiáng)制性的特點(diǎn)，使被處罰的河長處于極其被動(dòng)的地位，容易滋生其逆反心理。因而需要建立配套的正向獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化河長治理行為和治理成果，正面削減水污染狀況，如貴州清水江流域建立防污治污獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以獎(jiǎng)代罰，化責(zé)任人被動(dòng)環(huán)保為主動(dòng)環(huán)保。

2.考核機(jī)制創(chuàng)新

“河長制”作為一種壓力型體制，施行分級負(fù)責(zé)、分級管理和分級考核的工作機(jī)制， 其中目標(biāo)責(zé)任制是其核心機(jī)制，即上級通過目標(biāo)層層分解、將任務(wù)分級傳遞給下級，最終依據(jù)考核機(jī)制的評價(jià)對河長予以相應(yīng)的獎(jiǎng)懲［24］。同時(shí)，“河長”制建立有嚴(yán)格的考核工作制度，制定考核辦法及實(shí)施細(xì)則，細(xì)化督查整改、水質(zhì)監(jiān)測、截污治污、水質(zhì)改善、綠化改建等考核指標(biāo)。此外，“河長制”還設(shè)有高難度的考核驗(yàn)收機(jī)制，采用分級考核的辦法，對重點(diǎn)流域和一般流域分別由不同層級政府主考；成立專門考核辦，采取定期與不定期的水環(huán)境抽查制度；組建驗(yàn)收小組，設(shè)定嚴(yán)格的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

在“目標(biāo)責(zé)任書”“任務(wù)書”“軍令狀”等形式的重壓之下，各級河長親赴轄區(qū)河道進(jìn)行實(shí)地調(diào)研巡查，對水質(zhì)狀況、地貌環(huán)境、周邊企業(yè)排污和生活用水等問題開展現(xiàn)場排摸，并建立問題卡的基礎(chǔ)檔案，展開詳細(xì)記載，及時(shí)向上級匯報(bào)，對考核不合格的負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)批評。

“河長制”層層推進(jìn)、條條落實(shí)的責(zé)任考核機(jī)制將下級自由裁量權(quán)的空間無限縮小，具有任務(wù)具體、責(zé)任明確和考核剛性的特點(diǎn)［31］。在此考評機(jī)制下，河長的政績與水環(huán)境治理質(zhì)量直接掛鉤，對存在水污染治理不力、節(jié)能減排任務(wù)拖拉、特大行動(dòng)不夠迅速、措施不穩(wěn)健、效果不明顯等情況的河長直接追究責(zé)任直至“一票否決”［13］。而河長作為黨政主要負(fù)責(zé)人手握豐富的權(quán)限或資源，對該流域的水治理承擔(dān)無限責(zé)任，為了避免懲罰或是滿足自身評優(yōu)創(chuàng)先和職位晉升的需求，河長往往傾盡手中一切可使用的資源，保證水治理的效率與效果。這種高度集中的權(quán)力制度設(shè)計(jì)為任務(wù)高效完成保駕護(hù)航，也為府際之間治理資源的快捷流通提供捷徑。

3. 監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新

監(jiān)察是完成一項(xiàng)任務(wù)的重要外在保障?！昂娱L制”一般采取多種監(jiān)督方式配合進(jìn)行，豐富傳統(tǒng)監(jiān)督內(nèi)容和創(chuàng)新監(jiān)督方法?！昂娱L制”建立健全監(jiān)察制度，如工作例會(huì)制度、情況月報(bào)制度、工作督查制度、報(bào)告工作制度、曝光整改制度、聯(lián)絡(luò)員制度和工作考核制度等［38］，為解決日常管理問題提供適當(dāng)?shù)钠脚_(tái)。建立巡河制度等多種方式的監(jiān)察手段，如開展定期巡查、不定期巡查和交叉巡查相結(jié)合［39］，重點(diǎn)巡查和專項(xiàng)巡查相結(jié)合［30］，日間巡查與夜間巡查相結(jié)合等多種監(jiān)察方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的全面覆蓋［39］。同時(shí)，監(jiān)督手段要以完成任務(wù)目標(biāo)為導(dǎo)向［29］，以績效評估為基本路徑。組建檢查組［25］，跟蹤督導(dǎo)工作推進(jìn)情況，每月至少開展一次明察與暗察，每十天向上級以簡報(bào)形式匯報(bào)檢查情況。展開網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督［40］，巡查員每天準(zhǔn)時(shí)將河道治理的具體情況以簡訊、圖片等形式發(fā)送至“河長易信群”，使河長及時(shí)掌握河道治理情況［39］。

然而，“河長制”中政府作為執(zhí)行部門的同時(shí)又是監(jiān)督部門，這種自我監(jiān)督無法擺脫固有的委托—代理問題，如監(jiān)督主體單一、行政內(nèi)部監(jiān)督不力等。為保證監(jiān)督主體的多元化和監(jiān)督制度的透明度，需要?jiǎng)訂T獨(dú)立的第三部門、社會(huì)組織和群眾監(jiān)督治水過程和效果。具體方法有，建立健全社會(huì)監(jiān)督制度［41］，如聘請社會(huì)監(jiān)督員、向全社會(huì)公布監(jiān)督電話、受理水治理社會(huì)監(jiān)督投訴事項(xiàng)、設(shè)立河長公示牌以公示河長職責(zé)與工作進(jìn)度等［25］。調(diào)動(dòng)各方力量與資源參與治水行動(dòng)，可以強(qiáng)化對行政人員的監(jiān)督，增強(qiáng)信息公開力度［30］，形成全社會(huì)監(jiān)督治水的濃厚氛圍，保證水治理結(jié)果的真實(shí)性與可靠性。

4.追責(zé)機(jī)制創(chuàng)新

傳統(tǒng)治理框架下，水治理屬于抽象的政府責(zé)任，往往無法真切落實(shí)到具體負(fù)責(zé)人身上，而法律對責(zé)任不到位行為的處罰具有模糊性，更是導(dǎo)致傳統(tǒng)追責(zé)機(jī)制剛性不足。因而出現(xiàn)形式主義問責(zé)和選擇性問責(zé)［42］，致使“責(zé)任”被無端架空。同時(shí)，傳統(tǒng)問責(zé)路徑有兩種［21］：首先，問責(zé)主體多是政府職能部門，如監(jiān)察局和紀(jì)委等，被問責(zé)主體則是各級黨政主要負(fù)責(zé)人，這種由下問上的問責(zé)路徑難以實(shí)現(xiàn)問責(zé)結(jié)果的公正性；其次，即便是在由上問下的路徑中，由于連帶責(zé)任的影響，會(huì)牽連問責(zé)主體，因而無法規(guī)避“官官相護(hù)”的陋規(guī)。

責(zé)任的本質(zhì)是控制，“河長制”的責(zé)任制度實(shí)質(zhì)則是領(lǐng)導(dǎo)干部的“分片包干”［43］，其主要的追責(zé)機(jī)制是“一票否決”。水治理結(jié)果是河長政績考核的主要內(nèi)容，通過“一票否決”的剛性考核手段可以將考核結(jié)果與河長的問責(zé)掛鉤，強(qiáng)化河長行為約束和責(zé)任認(rèn)定，使執(zhí)行行動(dòng)不積極、治理效果不明顯的河長，直接面臨物質(zhì)利益受損和遭遇行政處分的結(jié)果。更重要的是，“一票否決”將直接影響未按期完成任務(wù)目標(biāo)、考核結(jié)果不合格河長的職業(yè)生涯。一經(jīng)否決，意味著河長職業(yè)生涯的閉幕，所有以往政績將不復(fù)存在，同時(shí)喪失被舉薦的資格，取消晉升機(jī)會(huì)，不再被提拔錄用。在這種追責(zé)體制下，責(zé)任人往往承擔(dān)著巨大的心理壓力和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，因而總是不遺余力地動(dòng)員一切可供實(shí)現(xiàn)的資源完成任務(wù)，這也是“河長制”能夠?qū)崿F(xiàn)高效治理的重要原因之一。

值得注意的是，“河長制”沒有加重也并未減輕相關(guān)責(zé)任人肩負(fù)的責(zé)任，而是更完美地闡釋了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的意義，即在被賦予巨大權(quán)力的同時(shí)，也承擔(dān)了與權(quán)力相適應(yīng)的責(zé)任。可以說，“河長制”以績效為基礎(chǔ)的責(zé)任定位、責(zé)任考核和責(zé)任追究，在整個(gè)水治理過程中實(shí)現(xiàn)了有關(guān)責(zé)任人員的職責(zé)對應(yīng)［44］，有效避免了“河長制”如傳統(tǒng)制度一般被規(guī)避或架空的情況。

五、結(jié)論與探討

生態(tài)文明建設(shè)是全球發(fā)展的重大議題，而中國是世界范圍內(nèi)應(yīng)對環(huán)境危機(jī)最積極的重要大國之一。近年來，中國在生態(tài)環(huán)境治理上所作出的努力，從國家到國民、從國民到國家，而這種傾舉國之力建設(shè)人與自然和諧相處的現(xiàn)代化國家是屬于中國人民的中國式浪漫。黨通過一系列高瞻遠(yuǎn)矚、系統(tǒng)謀劃的會(huì)議將生態(tài)環(huán)境治理的議題一次次推向高潮：黨的二十大報(bào)告將人與自然和諧共生確定為中國式現(xiàn)代化的重要特征，指明了中國式現(xiàn)代化的發(fā)展方向和戰(zhàn)略路徑［45］；黨的二十屆三中全會(huì)通過的《決定》則提出了“協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，積極應(yīng)對氣候變化，加快完善落實(shí)綠水青山就是金山銀山理念的體制機(jī)制”的具體戰(zhàn)略部署［2］。

對處在新發(fā)展階段的中國來說，公共事務(wù)日益復(fù)雜多變、社會(huì)總體需求逐年增加，都給政府有限的治理資源和治理精力帶來了強(qiáng)烈沖擊，而政府部門之間因職能沖突對資源展開的無限爭奪更是加劇了這種失衡的社會(huì)問題。在這種緊張的局勢之下，常規(guī)治理手段面對重大社會(huì)疑難問題已經(jīng)顯得疲軟不堪。為此，政府集中有限的資源對某項(xiàng)社會(huì)頑疾展開了高效的專項(xiàng)整治活動(dòng)，即運(yùn)動(dòng)式治理，并將其不斷應(yīng)用于扶貧開發(fā)、文明城市創(chuàng)建、衛(wèi)生城市評比等多個(gè)領(lǐng)域。

“河長制”作為運(yùn)動(dòng)式治理在水治理領(lǐng)域的一個(gè)縮影，其發(fā)展也承載著運(yùn)動(dòng)式治理的特有屬性。本文通過歸納總結(jié)“河長制”在多地的發(fā)展，尋找其不同的治理策略與類型，以揭示其在常規(guī)治理模式上的運(yùn)行邏輯：（1）法律在戰(zhàn)略層面的不斷創(chuàng)新為“河長制”的順利開展提供了充足的合法性保障，各地河長制的實(shí)施都離不開條例、法規(guī)、意見、辦法等內(nèi)容的加持；（2）組織在結(jié)構(gòu)上的調(diào)整和重塑為“河長制”完成任務(wù)與目標(biāo)提供了必要的權(quán)限，各地河長制在組織結(jié)構(gòu)上的創(chuàng)新既盤活了組織內(nèi)僵化的結(jié)構(gòu)與秩序，又調(diào)動(dòng)了組織成員的積極性；（3）各地制度機(jī)制上的創(chuàng)新使“河長制”的治理目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行層面得到落地，其中，激勵(lì)機(jī)制提供動(dòng)力，考核機(jī)制測評結(jié)果，追責(zé)機(jī)制倒逼治理過程，監(jiān)督機(jī)制實(shí)時(shí)督促整個(gè)環(huán)節(jié)。正是分析框架及要素之間的相互倚靠和互為支持，實(shí)現(xiàn)了“河長制”在水環(huán)境治理中的邏輯自洽。

值得探討的是，本文“河長制”創(chuàng)新類型的解釋框架中蘊(yùn)含著各項(xiàng)資源的流動(dòng)邏輯，比如人力資源、物質(zhì)資源和權(quán)力資源等資源流動(dòng)的脈絡(luò)層次。我們知道，“河長制”的治理效果在很大程度上取決于擔(dān)任“河長”的責(zé)任人手中所掌握資源的多少，而這些資源如何被使用到治理過程中，又是怎樣流動(dòng)配合的，完全可以在本文的三個(gè)解釋框架中尋到部分答案，比如：權(quán)力資源依靠法律依據(jù)在組織框架的彈性空間內(nèi)進(jìn)行流通，形成了橫縱交錯(cuò)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)；人力資源經(jīng)過臨時(shí)組織的置換流動(dòng)，使人才帶著原單位的權(quán)力資源、物質(zhì)資源等資源優(yōu)勢在新的崗位發(fā)光發(fā)熱；各項(xiàng)資源在激勵(lì)機(jī)制的鼓勵(lì)中、考核機(jī)制的懷柔中、追責(zé)機(jī)制的壓力中、監(jiān)督機(jī)制的督促中實(shí)現(xiàn)了資源的最優(yōu)組合和效用最大化。但是，潘多拉魔盒一旦被打開，更多值得被探討的問題也涌現(xiàn)了出來，而“河長制”的各項(xiàng)議題仍具有繼續(xù)討論的廣闊空間。此外，在國家治理現(xiàn)代化和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的雙重助推之下，“河長制”雖然已經(jīng)成為政府在健全生態(tài)環(huán)境治理體系中探賾索隱、鉤深致遠(yuǎn)的理性選擇，但如同運(yùn)動(dòng)式治理，“河長制”也存在法治與人治的沖突以及過程粗糙和執(zhí)法暴力等弊端，這也是引發(fā)部分學(xué)者對其詬病不斷的重要原因，其是非還有待時(shí)間給出答案。而我們能做的就是繼續(xù)保持警惕，積極發(fā)揮“河長制”在制度上的靈活性，將各項(xiàng)弊端的發(fā)展控制在合理的承受范圍之內(nèi)，并遵循差別化的路徑對其進(jìn)行現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。

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New types of river chief system in China from the perspective of

campaign-style governance： A multi-faceted typological analysis grounded in improving eco-environmental governance system

HAO Yuqing， LI Jing

（School of Public Administration， Jilin University， Changchun 130012， P. R. China）

Abstract：

Rivers are the birthplace of human civilization and important carrier of regional economic development. The natural flow attributes of rivers inevitably involve governance methods that span regions and transcend subjects. In the critical period of social transformation， the problems reflected by river pollution have long gone beyond the scope of environment， economy and people’s livelihood. However， faced with unbalanced development of various river basins， independent governance subjects， and uneven regulatory standards， water governance has fallen into a vicious circle of “more governance， more pollution”. In light of this， the CPC Central Committee has repeatedly emphasized the concept of promoting green development， advocates a Chinese-style modernization development path of harmonious coexistence between humans and nature， and also proposes specific strategies for precise control， coordinated management， and collaborative control of environmental pollution. As a new administrative model for water management， the river chief system can also serve as an important window for the ecological environment governance system to see the big picture from a small perspective， which fully meets the overall arrangement of the Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China to improve eco-environmental governance system and deepen the reform of the ecological civilization system. To better explore the development of river chief system in practice， this paper adopts a multi-faceted typological analysis to collect the innovative practices of river chief system across China， combines quantitative and qualitative analysis through qualitative analysis software RQDA， forms three frameworks of legal basis， organizational structure and operation mechanism from strategy， decision-making and execution， hoping to summarize the types of innovation and the logics of the river chief system in the field of campaign-style governance. The study finds that the law provides a basis for the establishment and power operation of the institution of river chief system at the strategic level， the organizational structure flexibly adjusts the permission of the river official system from decision-making level， and also， incentive mechanism， assessment mechanism， supervision mechanism and accountability mechanism implement the administrative intentions of the river chief system from the executive level. It can be said that the beneficial exploration of river chief system in the field of water pollution not only summarizes valuable experience for government governance and reform， but also provides new ideas and directions， which has important driving role and promotion value.

Key words：

river chief system; eco-environmental governance system; harmonious development between man and nature; campaign-style governance; water management（責(zé)任編輯"彭建國）