覃 慧 陳俊霆

一、導(dǎo)論

行政訴訟被稱為“民告官”的制度,但長(zhǎng)期以來,民眾抱怨訴訟中常常“告官不見官”,即見不到被訴行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭。2014年《行政訴訟法》修改時(shí),為解決這一問題,將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的要求正式寫入新法第3條第3款之中。這一項(xiàng)制度被立法機(jī)關(guān)寄予厚望:一方面希望它能有效解決行政訴訟中“告官不見官”問題,緩和官民對(duì)立情緒,促進(jìn)雙方換位思考,推動(dòng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議;另一方面對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人本身具有法制教育的功能,推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。(1)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編著:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法解讀》,中國(guó)法制出版社2014年,第14-15頁。因此,該制度也受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注與持續(xù)討論。(2)參見章志遠(yuǎn):《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第6期,第148-151頁;蔡小雪:《告官見官,即見法治?》,載微信公眾號(hào)“中國(guó)法律評(píng)論”2016年6月15日;何海波:《為什么要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭?》,載微信公眾號(hào)“中國(guó)法律評(píng)論”2020年6月24日。

立法出臺(tái)以來,下至鄉(xiāng)長(zhǎng),上至副省長(zhǎng)、副部長(zhǎng),行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的做法頻頻見諸報(bào)端。從各地政府、法院的工作報(bào)告中所曬的“成績(jī)單”來看,負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的次數(shù)逐年上升,比率同比有了明顯提升。(3)比如“黑龍江省三級(jí)法院近年來行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率則接近100%”。《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定及答記者問》,載微信公眾號(hào)“最高人民法院”2020年6月23日。但學(xué)界對(duì)這一制度的評(píng)價(jià)卻褒貶不一。有學(xué)者據(jù)此得出這一制度初見成效的基本判斷;(4)參見李蕊:《完善行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度機(jī)制的理性思考——基于山東省相關(guān)實(shí)踐的考察》,載《法學(xué)論壇》2017年第1期,第47頁。但也有學(xué)者提醒我們,這些數(shù)字并不能代表行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭后取得出聲、出彩等實(shí)際效果,因而對(duì)此抱持審慎的態(tài)度。(5)參見喻少如:《功能主義視閾下的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度》,載《法學(xué)評(píng)論》2016年第5期,第34頁。還有研究者在這一數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,結(jié)合負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件的上訴率、撤訴率和敗訴率等指標(biāo),發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴后甚至對(duì)案件產(chǎn)生了負(fù)面效果。比如一旦當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)法院判決沒有滿足自己的要求,可能會(huì)讓其產(chǎn)生行政負(fù)責(zé)人對(duì)該訴訟格外關(guān)注的錯(cuò)覺,助長(zhǎng)其仍要上訴的信心。(6)參見程晟:《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀困境與路徑優(yōu)化——從浙江省杭州市司法實(shí)踐談起》,載《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期,第25頁。那么,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,對(duì)裁判結(jié)果是否會(huì)產(chǎn)生影響以及產(chǎn)生什么影響?負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施情況如何?它與行政訴訟法的立法期望是否相一致?為回答以上問題,本研究以廣東省三級(jí)法院2014年至2020年間作出的22 471份的行政判決書為樣本做進(jìn)一步的數(shù)據(jù)觀察和分析。

二、觀察樣本與數(shù)據(jù)來源

選擇廣東省的理由有三個(gè)方面:其一,該省各地區(qū)之間貧富差異較大,(7)廣東省大致分為粵西、粵東、珠三角(粵中)和粵北山區(qū)四塊。其中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角占據(jù)了廣東省80%以上的經(jīng)濟(jì)總量;粵北山區(qū)占廣東省近半的山區(qū)面積,交通不便、地勢(shì)先天崎嶇,經(jīng)濟(jì)總量占到全省5%;粵西和粵東地區(qū)具有沿海開放優(yōu)勢(shì),但只占全省7%的經(jīng)濟(jì)總量?？勺鳛榉从橙珖?guó)情況的一個(gè)縮影。其二,該省近5年來行政訴訟案件年均2萬件,約占全國(guó)比重8%,其中2019年全省法院新收的一審行政案件數(shù)位列全國(guó)第二名。(8)參見2016—2020年《廣東省行政訴訟白皮書》;2016—2020年《全國(guó)法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,載中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)網(wǎng),http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj,2022年8月23日訪問。行政訴訟案件類型集中在勞動(dòng)和社會(huì)保障、城市建設(shè)、自然資源、公安執(zhí)法領(lǐng)域,前述領(lǐng)域與當(dāng)下全國(guó)行政訴訟爭(zhēng)議的分布情況相當(dāng)。(9)參見何海波:《行政訴訟法》,法律出版社2022年版,第43-44頁。行政機(jī)關(guān)的一審敗訴率,除2018年外,均維持在10%以上,(10)參見2016—2020年《廣東省行政訴訟白皮書》。這一數(shù)據(jù)也與全國(guó)近年來行政機(jī)關(guān)的一審敗訴(約13%)情況基本相當(dāng)。(11)參見何海波:《行政訴訟法》,法律出版社2022年版,第45頁。其三,2014年修法后,廣東省高度重視行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的落實(shí)。廣東省政府配套出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的通知》(2015年)、《廣東省行政應(yīng)訴工作規(guī)定》(2016年),將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作納入依法行政考核體系與法治政府建設(shè)年度報(bào)告中,行政應(yīng)訴情況同樣也被納入法治廣東建設(shè)考評(píng)和省直機(jī)關(guān)考核指標(biāo)之中,并加大了其在依法行政考核指標(biāo)體系的考核分值。

本研究選取了文書落款時(shí)間在2014年1月1日至2020年12月31日的行政判決書作為觀察對(duì)象。選取這一時(shí)間區(qū)間的理由為:第一,最高人民法院在2013年11月發(fā)布《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》(法釋〔2013〕26號(hào))后,2014年各級(jí)法院在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上公開的裁判文書數(shù)量開始飆升。(12)參見楊金晶、覃慧、何海波:《裁判文書上網(wǎng)公開的中國(guó)實(shí)踐——進(jìn)展、問題與完善》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第6期,第126頁。另據(jù)一份研究統(tǒng)計(jì)顯示,中國(guó)裁判文書網(wǎng)上上傳的裁判文書主要以該網(wǎng)站正式上線后的年份(2014年初)為主,雖然之前的時(shí)間區(qū)間文書并非空白,但數(shù)量極其有限,由一些地方法院進(jìn)行選擇性公布。(13)參見馬超、于曉紅、何海波:《大數(shù)據(jù)分析:中國(guó)司法裁判文書上網(wǎng)公開報(bào)告》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第4期,第196頁。為了確保數(shù)據(jù)的可得性并能夠相對(duì)全面真實(shí)地反映制度的實(shí)施情況,故選擇以2014年作為起始點(diǎn)。第二,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的安排雖由《行政訴訟法》予以正式確立,但在此之前,廣東省已在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。2011年廣東省紀(jì)委、省依法治省辦、省法院、原省法制辦四家單位聯(lián)合在深圳、佛山、中山市,深圳福田區(qū)、佛山南海及順德區(qū)、江門鶴山市等7個(gè)市(區(qū))推行“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”試點(diǎn)工作。一方面,本研究重點(diǎn)關(guān)注新法施行后該制度的實(shí)施情況,并非強(qiáng)調(diào)對(duì)立法前后的實(shí)施情況作對(duì)比研究,故未選擇以新行政訴訟法實(shí)施時(shí)間作為時(shí)間區(qū)間內(nèi)的分界線;另一方面,考慮到該制度在立法前并非空白,制度實(shí)施具有一定的延續(xù)性,因而將時(shí)間線適當(dāng)?shù)赝路▽?shí)施前進(jìn)行延展。落款時(shí)間在以上區(qū)間內(nèi)且可在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上下載的裁判文書共有48 087份,(14)最后一次檢索時(shí)間為2021年5月15日。其中,從判決書中的表述可以判斷行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭與否的,視為有效樣本,否則視為無效樣本。保留有效且變量數(shù)據(jù)完整的22 471份文書,有效樣本占比為46.73%。對(duì)有效樣本數(shù)據(jù),通過Python正則表達(dá)式進(jìn)行自然語言識(shí)別與邏輯判斷,提取文書信息形成變量,具體包括負(fù)責(zé)人是否出庭、負(fù)責(zé)人所在單位與職務(wù)、委托代理人身份等被告信息,案由與行政管理領(lǐng)域、法院層級(jí)、審判程序、法院所在城市,裁判結(jié)果,對(duì)缺失值進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗后形成本次研究的數(shù)據(jù)庫。

從海量的裁判文書中批量提取有關(guān)信息,運(yùn)用社會(huì)科學(xué)的研究方法對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)施情況進(jìn)行相對(duì)全面、細(xì)致、多維度的評(píng)估,將是一次艱難而又有意義的嘗試。它提供了與直接獲取的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不一樣的觀察維度。司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中普遍存在著統(tǒng)計(jì)口徑不一致的問題,(15)參見易霏霏、馬超、何海波:《我國(guó)司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的公開:現(xiàn)狀與建議》,載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2017年第2期,第58頁。這也影響了各地?cái)?shù)據(jù)間的橫向比較。當(dāng)然,利用裁判文書展開這一類研究也并不完美。盡管最高人民法院在2015年發(fā)布了《行政訴訟文書樣式》要求,規(guī)范了文書的基本要素與主要結(jié)構(gòu)。但各地文書書寫依然存在著詳盡程度不一的問題。比如在相當(dāng)數(shù)量的文書中負(fù)責(zé)人出庭信息表達(dá)模糊,無法判斷負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴;有的文書中出庭負(fù)責(zé)人并非機(jī)關(guān)的法定代表人,但又未在文書中標(biāo)明負(fù)責(zé)人的行政職務(wù),這些都直接影響了文書信息的提取與評(píng)估的精確度。這也是利用裁判文書統(tǒng)計(jì)得出的數(shù)據(jù)與官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在誤差的原因之一。

不過,總體而言,我們能夠根據(jù)裁判文書,大體上了解出庭應(yīng)訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的行政級(jí)別與職務(wù)分布情況、不同法院層級(jí)與審判程序中負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴與否的情況,以及負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的地域差異等信息,這些內(nèi)容都從多維度勾勒了該制度的真實(shí)圖景,豐富了現(xiàn)有司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的單一視角,(16)各地關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),一般為各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴件數(shù)、同比情況、出庭應(yīng)訴率三項(xiàng)。為考察行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施情況,反思現(xiàn)有制度的安排提供了重要依據(jù)。

三、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的基本情況

《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定:“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的,應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！绷⒎ù_立了被告機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的要求。權(quán)威解釋將該條理解為“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人均應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴,這是一個(gè)基本的原則”(17)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編著:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法解讀》,中國(guó)法制出版社2014年版,第14頁。。但從2020年最高法院發(fā)布的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》(法釋〔2020〕3號(hào))(以下簡(jiǎn)稱為《出庭應(yīng)訴司法解釋》)來看,司法解釋作了更為務(wù)實(shí)的變通理解。司法解釋首先明確了“官”需要出庭應(yīng)訴的訴訟程序,包括第一審、第二審、再審等訴訟程序。其次,對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的內(nèi)涵采取了最為寬松的理解,包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人,參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。最后,明確法院應(yīng)當(dāng)通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件類型,并列舉了構(gòu)成負(fù)責(zé)人不能出庭的正當(dāng)理由的情形。(18)《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》(法釋〔2020〕3號(hào))第4條、第8條?？梢?在司法適用中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴并不意味著要求負(fù)責(zé)人在每一個(gè)案件中都必須出庭。

按照最寬泛定義的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”來進(jìn)行評(píng)估,在我們統(tǒng)計(jì)的22 471份有效樣本中,負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的有2 877份,僅占總數(shù)的12.8%。2015年新《行政訴訟法》施行后,負(fù)責(zé)人出庭率除2019年略有降低之外,總體趨勢(shì)保持上升態(tài)勢(shì)(圖1)。但從整體上看,當(dāng)事人告官見到官的比率還是較低。以下從四個(gè)維度對(duì)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況,做進(jìn)一步分析。

圖1 負(fù)責(zé)人出庭案件數(shù)及出庭率統(tǒng)計(jì)圖

(一)出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人的行政級(jí)別

由于部分裁判文書中對(duì)出庭負(fù)責(zé)人的職位表述存在缺漏現(xiàn)象,為確保統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確,此處僅以出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人所在機(jī)關(guān)的級(jí)別視同為出庭負(fù)責(zé)人的行政級(jí)別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。另外,針對(duì)共同被告的情形,《出庭應(yīng)訴司法解釋》第3條規(guī)定可由行政機(jī)關(guān)協(xié)商或法院確定誰當(dāng)被告,此處統(tǒng)計(jì)時(shí)僅以被告欄第一位的單位來進(jìn)行識(shí)別判斷。從統(tǒng)計(jì)的情況看,樣本中無省部級(jí)官員出庭應(yīng)訴的情形。在當(dāng)事人見到的負(fù)責(zé)人中,鄉(xiāng)科級(jí)最多,其次是縣處級(jí),再次是廳局級(jí)。在2 877位出庭負(fù)責(zé)人中,鄉(xiāng)科級(jí)、縣處級(jí)、廳局級(jí)負(fù)責(zé)人的數(shù)量分別是1 221人、936人、720人。就行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況來看,負(fù)責(zé)人所在行政機(jī)關(guān)的級(jí)別越高,出庭應(yīng)訴的情況相對(duì)越不理想。依次從鄉(xiāng)科級(jí)到廳局級(jí)來看,對(duì)應(yīng)層級(jí)的出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人占負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴總數(shù)的比例分別為42%、33%、25%;對(duì)應(yīng)層級(jí)的出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人占該層級(jí)行政案件數(shù)的比例分別為17%、11%、11%。

另外,在出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人中,以行政機(jī)關(guān)正職以外其他類型的負(fù)責(zé)人居多。在我們獲取的裁判文書中,有659份文書中涉及正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,包括各級(jí)政府部門的一把手、街道辦事處的主任、鎮(zhèn)長(zhǎng)。但結(jié)合新聞媒體的報(bào)道來看,政府一把手出庭應(yīng)訴的情況越來越常見。比如汕尾、韶關(guān)、恩平、雷州、開平等多地市政府“一把手”出庭應(yīng)訴,他們?cè)谕徶旭雎犃嗽娴年愂龊娃q論,發(fā)表意見或參與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。(19)參見《紅草鎮(zhèn)海梧村后灣等四村民小組訴省市政府 市長(zhǎng)楊緒松出庭應(yīng)訴》,載微信公眾號(hào)“汕尾日?qǐng)?bào)”2018年10月1日。行政“一把手”積極出庭應(yīng)訴,除了受出庭應(yīng)訴作為負(fù)責(zé)人的工作考核指標(biāo)影響外,還具有良好的示范帶動(dòng)作用。此外,還容易引發(fā)媒體報(bào)道,吸引大眾目光,制度宣傳效果較為明顯。

(二)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件所涉領(lǐng)域

參照《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)〔2004〕2號(hào))中劃定的42個(gè)行政管理范圍,并結(jié)合2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的內(nèi)容,樣本中的案件所涉行政管理領(lǐng)域覆蓋了社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、食品藥品、公安、資源、城管、交通、民政、金融、環(huán)保、信息公開、市場(chǎng)監(jiān)督、城鄉(xiāng)建設(shè)、鄉(xiāng)政府共14個(gè)領(lǐng)域。其中社會(huì)保障、資源、公安行政領(lǐng)域的案件數(shù)位列前三,分別為6 032件、3 853件、1 696件,占到總案件數(shù)的27%、17%、8%。這組數(shù)據(jù)一定程度上反映了廣東省行政訴訟案件的主要類型分布情況。

其中,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在資源、社會(huì)保障、公安行政管理領(lǐng)域的出庭應(yīng)訴次數(shù)位列前三名,分別為713次、500次與317次,占到了負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴總數(shù)的25%、17%、11%。值得一提的是,由土地征收、房屋拆遷、城鄉(xiāng)規(guī)劃所引發(fā)的行政爭(zhēng)議已成為當(dāng)前社會(huì)的熱點(diǎn)問題,在我們的統(tǒng)計(jì)中,城鄉(xiāng)管理領(lǐng)域的案件數(shù)量為689件,負(fù)責(zé)人在這一領(lǐng)域的出庭應(yīng)訴次數(shù)為137次,占到出庭應(yīng)訴總數(shù)5%,居于中間靠前。結(jié)合媒體報(bào)道來看,市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)這類高級(jí)別官員出庭應(yīng)訴的案件除了多集中于涉及山林土地的確權(quán)、登記、征收、裁決以及工傷認(rèn)定等爭(zhēng)議較大的糾紛外,同時(shí)也有爭(zhēng)議較為簡(jiǎn)單的政府信息公開類案件。(20)參見胡偉杰:《恩平市政府負(fù)責(zé)人今年首次參加行政訴訟案件庭審》,載《江門日?qǐng)?bào)》2017年3月7日第C01版;《湛江市人民政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴力促法治政府建設(shè)》,載湛江市人民政府網(wǎng)2021年11月2日,https://www.zhanjiang.gov.cn/zjsfw/bmdh/sfj/zwgk/tpxw/content/post_1530803.html,2022年9月1日訪問;《副市長(zhǎng)謝月浩出庭應(yīng)訴 助力云浮生態(tài)文明建設(shè)走深走實(shí)》,載澎湃網(wǎng)2021年10月28日,https://mthepaper.cn/baijiahao_15126793,2022年9月1日訪問。除了一部分以政府名義直接作出的行政決定外,大量案件中涉及的行政決定經(jīng)過了行政復(fù)議。無論最終復(fù)議決定是維持還是改變,政府均須以復(fù)議機(jī)關(guān)的身份作為行政訴訟的被告。此時(shí),以政府為被告的案件涉及行政管理領(lǐng)域較廣。但結(jié)合前述媒體的報(bào)道來看,市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)等高級(jí)別官員高頻出庭應(yīng)訴的案件所涉領(lǐng)域較為固定,這在一定程度上反映了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時(shí)在案件類型的選擇上具有偏向性。

(三)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的法院層級(jí)與審判程序

表1呈現(xiàn)了不同法院層級(jí)以及審判程序中負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴與否的情況。就法院的層級(jí)而言,負(fù)責(zé)人在基層法院的出庭率最高(13.72%),次之為中級(jí)法院(9.33%),最后為高級(jí)法院(8.2%)。根據(jù)我國(guó)行政訴訟管轄的規(guī)則,法院的層級(jí)一定程度上反映了它在一審中所要處理案件的重大與復(fù)雜程度。負(fù)責(zé)人在基層法院的一審案件中出庭率最高,在一定程度上反映了負(fù)責(zé)人目前更高頻地出現(xiàn)在爭(zhēng)議并不復(fù)雜、重大的案件中。

表1 負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的法院層級(jí)與審判程序情況

就審判程序而言,負(fù)責(zé)人在一審程序中出庭應(yīng)訴率最高(11.33%),二審程序次之(1.45%),再審程序出庭應(yīng)訴率最低(0.02%)。考慮到行政訴訟的一審多為事實(shí)審,二審與再審多為法律審,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在一審案件中出庭能夠更好地了解當(dāng)事人的真實(shí)訴求與更多的案件事實(shí),有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政管理中存在的問題,敦促機(jī)關(guān)及時(shí)改進(jìn),并促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解;而在二審與再審中出庭,能夠起到的作用有限。

在中、高級(jí)法院審理的二審案件中,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在高級(jí)法院出庭的比例更高?？紤]到案件本身的重大復(fù)雜程度與法院的級(jí)別,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通常更為重視,因此也會(huì)更多地選擇在高級(jí)別法院出庭應(yīng)訴。

例如茂名市兩位副市長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件分別是最高人民法院第一巡回法庭、廣東省高級(jí)法院審理的再審與二審案件。(21)參見《茂名市副市長(zhǎng)出庭應(yīng)訴“民告官”》,載南方網(wǎng)2017年2月27日,http://static.nfapp.southcn.com/content/201702/27/c299371.html,2022年9月1日訪問。

(四)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的地域分布

本部分的統(tǒng)計(jì)以地級(jí)市作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。有效的22 471份樣本來源遍布廣東省下轄的21個(gè)地級(jí)市(表2)。將表2中城市與代表該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)之國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)關(guān)聯(lián)來看,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率位列前列的城市對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在省內(nèi)排名卻相對(duì)靠后。(22)在2014—2020年間,廣東省內(nèi)GDP各地級(jí)市排名如下:第1-7名分別為廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、茂名,2017年后深圳市GDP數(shù)值超越廣州市,排名全省第一。第8-14名分別為湛江、江門、珠海、肇慶、揭陽、汕頭、清遠(yuǎn),在這些城市中,除清遠(yuǎn)市外,其余6個(gè)城市GDP數(shù)值排位前后有過互換;第15-21名分別為陽江、韶關(guān)、梅州、潮州、河源、汕尾、云浮。其中,汕尾市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率位列第1,但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本位列全省倒數(shù)第2名。潮州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率位列第2,但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本位列全省第18名。而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率排名位列末尾的城市所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r則處于全省領(lǐng)先位置。其中,深圳市出庭率排名位列倒數(shù)第4名,廣州市出庭率排名位列倒數(shù)第5名,但兩市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在全省甚至全國(guó)都處于領(lǐng)先的位置。

以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴平均值(12.8%)作為衡量標(biāo)準(zhǔn),各城市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率基本與所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系。出庭率低于平均值的城市除河源市、云浮市、陽江市與揭陽市外,深圳市、廣州市、佛山市、東莞市、中山市、湛江市這6個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居于省內(nèi)前列或中游靠前位置。而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率高于平均值的城市除惠州市、江門市、茂名市外,其余7個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居于省內(nèi)排名靠后的位置。

單從經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴次數(shù)的絕對(duì)數(shù)來看,這些數(shù)字基本位列全省靠前的位置,但較多的案件數(shù)量卻將負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的比率相應(yīng)拉低。根據(jù)一項(xiàng)研究報(bào)告顯示,行政訴訟案件數(shù)與地區(qū)GDP、常住人口有顯著的相關(guān)性,并且行政訴訟案件數(shù)與地區(qū)GDP呈現(xiàn)極強(qiáng)的正相關(guān)。(23)參見葉必豐主編:《法治中國(guó)的司法指數(shù)(2018)》,上海社會(huì)科學(xué)院出版社2019年版,第22-23頁。這意味著經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),行政案件數(shù)量通常較多。對(duì)于以上現(xiàn)象的合理解釋可從兩方面展開。其一,結(jié)合我國(guó)地方政府發(fā)展行為的邏輯、地方官員晉升錦標(biāo)賽模式來看,財(cái)政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯,以經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作為官員晉升的核心指標(biāo),必然引導(dǎo)政府將資源向推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域聚集,最終引發(fā)政府選擇性履行職能,漠視公共服務(wù)等非經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)的需求,由此容易引發(fā)官民糾紛。(24)參見郁建興、高翔:《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期,第97頁;周黎安:《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期,第36-50頁。其二,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的地區(qū),司法環(huán)境也相對(duì)較好,法官的整體業(yè)務(wù)水平較高,當(dāng)事人也更為愿意選擇用訴訟的方式解決官民之間的糾紛。(25)由國(guó)家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心開發(fā)的中國(guó)司法文明指數(shù),它是法治建設(shè)的一種量化評(píng)估工具,提供了人民群眾對(duì)于本地司法文明狀況滿意度的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。該指標(biāo)涉及司法制度、司法運(yùn)作、司法主體、司法文化四個(gè)領(lǐng)域共10個(gè)一級(jí)指標(biāo)、32個(gè)二級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)中涉及對(duì)行政審判符合公正要求、法律職業(yè)人員遵守職業(yè)倫理規(guī)范、公眾訴諸司法的意識(shí)及程度等內(nèi)容的評(píng)估。從31個(gè)省/自治區(qū)/直轄市的總得分排名來看,經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),司法文明指數(shù)得分排名相對(duì)靠前。比如在2018年,江蘇省GDP排名全國(guó)第二,司法文明指數(shù)排名全國(guó)第四;浙江省GDP全國(guó)排名第四,司法文明指數(shù)排名全國(guó)第一。參見張保生等:《中國(guó)司法文明指數(shù)報(bào)告(2019)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2019年版,第5-29、39頁。兩萬余份樣本量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也與已有報(bào)告結(jié)論相吻合。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r位于前列的深圳市、廣州市、佛山市樣本量分別為2 586件、5 264件、3 592件,而排名墊底的汕尾市、潮州市在同樣的區(qū)間內(nèi)樣本量分別為188件、142件。對(duì)于一些涉訴較多的行政機(jī)關(guān)而言,負(fù)責(zé)人面臨著工作繁忙、難以抽身等客觀問題,出庭率自然也較低。

綜合前述數(shù)據(jù)與分析可知,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴率雖較立法前有了顯著提升,但仍然處于一個(gè)較低的水平。行政級(jí)別較低的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況好于行政級(jí)別較高的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況,出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人以正職以外其他類型的負(fù)責(zé)人居多。負(fù)責(zé)人在資源、社會(huì)保障、公安行政管理領(lǐng)域的案件中出庭應(yīng)訴的數(shù)占出庭應(yīng)訴案件數(shù)的半數(shù)以上,負(fù)責(zé)人在選擇哪些案件出庭上具有一定的偏向性。基于諸多實(shí)際因素的考慮,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在不同的法院層級(jí)、案件審級(jí)中出庭應(yīng)訴情況存在明顯差別。行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴率與行政機(jī)關(guān)所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、行政訴訟的案件數(shù)量呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)施情況充分反映了一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題:立法規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“‘每案必出’的原則”并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行,負(fù)責(zé)人選擇性出庭的現(xiàn)象較為普遍。負(fù)責(zé)人在選擇什么案件出庭時(shí),考慮的因素通常涉及案件類型與爭(zhēng)議大小、審理程序、法院級(jí)別、一定時(shí)期的轄區(qū)內(nèi)案件數(shù)量等?？陀^來看,要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在每個(gè)行政訴訟案件中都出庭應(yīng)訴,將會(huì)給其帶來過重的應(yīng)訴負(fù)擔(dān),甚至影響日常工作的開展。因此,如何處理法律規(guī)范與法律實(shí)踐之間的張力,日益成為一個(gè)新問題。(26)參見黃永維、梁鳳云、章文英:《〈關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定〉的理解與適用》,載《人民司法》2020年第22期,第31頁。

四、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對(duì)裁判結(jié)果的影響

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴被寄予了助力行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的厚望,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與到行政爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)與調(diào)解中,“程序空轉(zhuǎn)”問題正逐步得到破解。亦如硬幣有正反兩面,這一制度可能同樣具有消極影響。因?yàn)槲覈?guó)的法院深嵌于行政體制和政治結(jié)構(gòu)之中,為了減少各種層面的行政干預(yù),行政審判體制正在進(jìn)行多種改革嘗試。(27)圍繞行政審判體制問題,黨中央與法院系統(tǒng)曾做過一系列的嘗試。比如為減少地方干預(yù),中央推動(dòng)了“省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”的司法改革。法院系統(tǒng)的改革嘗試包括以浙江臺(tái)州等為代表的行政案件交叉管轄,由異地法院審理;最高法院曾推動(dòng)行政案件相對(duì)集中管轄;黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告中提到“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區(qū)案件”的安排,最高法院開始嘗試由鐵道部轉(zhuǎn)隸并相對(duì)獨(dú)立于地方政府的鐵路運(yùn)輸法院承擔(dān)部分行政審判任務(wù)等。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人利用出庭應(yīng)訴之機(jī),不當(dāng)干預(yù)裁判處理結(jié)果,影響判決的公正性,此種可能性是否存在?對(duì)此,有必要通過實(shí)證研究進(jìn)行驗(yàn)證。

(一)研究假設(shè)

由于我國(guó)地方法院的設(shè)置與行政區(qū)劃相一致并在財(cái)政經(jīng)費(fèi)、人員編制等方面受制于地方政府,以績(jī)效為導(dǎo)向的地方發(fā)展型政府容易干預(yù)行政審判。為了破解地方政府對(duì)于行政審判的干預(yù),在最新一輪的司法改革中,最高法院在黨中央的支持與多部門的配合下采取了包括地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革、行政訴訟管轄改革等多項(xiàng)舉措,嘗試實(shí)現(xiàn)行政訴訟的“去地方化”。已有研究表明,這些舉措正在發(fā)揮積極的作用。比如“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管有效降低了外部干預(yù)”(28)陳衛(wèi)東、程雷:《司法體制改革成效如何?來看這份專業(yè)評(píng)估》,載中國(guó)法院網(wǎng)2017年10月16日,https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/10/id/3018338.shtml,2021年10月18日訪問。,“對(duì)具有代表性的‘拆違’行政訴訟案件的實(shí)證分析表明,在給定其他條件不變時(shí),異地管轄以及提高管轄法院相對(duì)于被訴行政機(jī)關(guān)的級(jí)別都能夠顯著提高行政機(jī)關(guān)的敗訴率。”(29)向淼、范良聰:《行政訴訟異地管轄制度實(shí)施效果的實(shí)證研究》,載《治理研究》2021年第1期,第117頁。另外,2015年中辦和國(guó)辦印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》以及2018年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)和插手司法活動(dòng)列入黨紀(jì)處分的范圍,更是給這類干預(yù)行為帶來極大的震懾力。

就廣東省而言,于2015年開始實(shí)施全省財(cái)政省級(jí)統(tǒng)管后,除深圳、廣州外,284家省以下兩級(jí)法院已經(jīng)全部納入省級(jí)財(cái)政保障。從2016年起省內(nèi)21個(gè)地級(jí)市已全面啟動(dòng)行政案件集中管轄改革試點(diǎn)工作,依法應(yīng)由基層人民法院管轄的一審行政案件95%以上實(shí)現(xiàn)了異地管轄和跨區(qū)劃審理。廣東省行政訴訟基本實(shí)現(xiàn)了“去地方化”的司法改革安排。在這樣的司法大環(huán)境下,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人利用出庭應(yīng)訴之機(jī),不當(dāng)干預(yù)裁判結(jié)果的空間較小,代價(jià)較大。本實(shí)證研究提出如下核心假設(shè):行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不會(huì)影響裁判結(jié)果。

(二)研究設(shè)計(jì)

1.變量定義

①裁判結(jié)果。裁判結(jié)果以行政訴訟原告視角作為參照,以原告勝訴賦值為1,原告敗訴賦值為0。原告勝訴的裁判結(jié)果有行政行為在行政訴訟中被撤銷、確認(rèn)違法或無效、變更、重做行政行為,以及被判決賠償或履行職責(zé)。原告敗訴的裁判結(jié)果為駁回原告訴訟請(qǐng)求、確認(rèn)合法。

②行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否出庭。按照司法解釋對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的理解,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人無論正副職、參與分管被訴行政行為實(shí)施工作的副職級(jí)別的負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴均視為負(fù)責(zé)人出庭,賦值為1。否則,視為負(fù)責(zé)人未出庭,賦值為0。

③控制變量?？刂谱兞坎捎貌门形臅信c出庭應(yīng)訴相關(guān)的基本信息,包括行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人所在單位的行政級(jí)別(defendant level)、法院級(jí)別(court level)、審理程序(trial)、委托代理人(principal)、行政管理領(lǐng)域(field)、城市(city)。具體賦值見表3。

2.模型設(shè)計(jì)

根據(jù)理論假設(shè),建立如下第一階段Logit模型:

表4顯示了行政負(fù)責(zé)人是否出庭與裁判結(jié)果的回歸結(jié)果。全樣本情形的回歸結(jié)果顯示,負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴會(huì)顯著降低原告在行政訴訟中的勝訴率;在以珠三角地區(qū)與非珠三角地區(qū)做分樣本估計(jì)中,依然得出相同的結(jié)論。考慮行政負(fù)責(zé)人可能會(huì)對(duì)裁判結(jié)果有一個(gè)理性預(yù)期的判斷,從而選擇其勝訴可能性高的案件出庭,故有必要進(jìn)一步進(jìn)行傾向性得分匹配(PSM)(30)兩個(gè)回歸分析的結(jié)果顯示,負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴會(huì)顯著降低原告在行政訴訟中的勝訴率,但在行政訴訟中原告是否勝訴,除了可能會(huì)受到負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴的影響外,還與訴訟參與人的訴訟能力(涉及掌握證據(jù)、訴辯能力)、法院所在地的司法環(huán)境、被告與法院的行政級(jí)別差異等因素有關(guān)。為了解決上述問題,本文利用匹配的思想,將參照組的案件按照各特性“距離”相近的方法與處理組中的案件進(jìn)行匹配。使得匹配過后的案件,除負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴外并無顯著差異,在一定程度上緩解了選擇偏誤。但個(gè)案的協(xié)變量集是多維度的,通過引入傾向得分值,將個(gè)案按照現(xiàn)有的多維度協(xié)變量集進(jìn)行適當(dāng)?shù)钠ヅ?多維協(xié)變量集被降到一維變量,通過特定的匹配法將我們定義中的傾向得分值接近的個(gè)體進(jìn)行匹配,構(gòu)成了下文表5中的參照組和處理組。分析,從而解決回歸分析帶來的內(nèi)生性問題,排除負(fù)責(zé)人根據(jù)預(yù)期裁判結(jié)果選擇性出庭的影響。

表5 傾向得分匹配結(jié)果

(三)實(shí)證結(jié)果分析

運(yùn)用傾向得分匹配(PSM)需要滿足平衡性假設(shè)與共同支撐假設(shè)(Common support)的條件。圖2顯示了平衡性檢驗(yàn)結(jié)果,可直觀地看到匹配前后的標(biāo)準(zhǔn)化偏差變化的情況。匹配后除了少數(shù)幾個(gè)變量的標(biāo)準(zhǔn)化偏差略有增大外,絕大部分變量的標(biāo)準(zhǔn)化偏差都縮小了,并且全部變量的標(biāo)準(zhǔn)化偏差均在10%以下,t檢驗(yàn)均不顯著。這意味著變量匹配前后在處理組和參照組間是均衡的,符合傾向得分匹配的平衡性假設(shè)。通過傾向得分匹配,對(duì)樣本有效地消除了控制量可能存在的系統(tǒng)性差異。

圖3為共同支撐檢驗(yàn)結(jié)果,顯示了傾向得分的共同取值范圍。盡管在高得分處有部分對(duì)照組樣本無法匹配對(duì)應(yīng)實(shí)驗(yàn)組樣本而被舍棄,但在匹配時(shí)僅會(huì)損失少量樣本。共同支撐檢驗(yàn)結(jié)果說明匹配后處理組與參照組在特征變量上較為相近,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況基本相似,滿足共同支撐假設(shè)。

為了確保匹配結(jié)果的穩(wěn)健性,比較不同匹配方法得出的平均處理效應(yīng)(ATT),此處采用了包括有放回的一對(duì)一匹配、簡(jiǎn)單一對(duì)四匹配、卡尺內(nèi)一對(duì)四匹配(r=0.01)等在內(nèi)的5種匹配方法進(jìn)行匹配。結(jié)果如表5所示,匹配之后的結(jié)果均是不顯著的。結(jié)果呈現(xiàn)了從匹配前顯著到匹配后不顯著的變化。這意味著,暫無有力證據(jù)推翻“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不會(huì)影響裁判結(jié)果”的原假設(shè)。這一結(jié)論也印證了一些學(xué)者的判斷,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭對(duì)糾紛的公正解決來說作用不大。因?yàn)榉ㄔ簩?duì)于行政行為的審查,應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,行政首長(zhǎng)出庭與否不應(yīng)成為影響糾紛解決,影響公正、及時(shí)作出裁判的因素。(31)參見何海波:《為什么希望省長(zhǎng)出庭應(yīng)訴?》,載微信公眾號(hào)“清華大學(xué)藤影荷聲”2016年5月26日。

五、實(shí)施情況考察中反映出的問題與回應(yīng)

實(shí)踐中普遍存在的負(fù)責(zé)人選擇性出庭的現(xiàn)象,在一定程度上反映了《行政訴訟法》對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“應(yīng)出盡出”的要求過于理想,行政機(jī)關(guān)在實(shí)施中不得已只好通過擇案的方式進(jìn)行變通,以此來協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)人日常工作與出庭應(yīng)訴的關(guān)系。而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴條款本身過于籠統(tǒng)與原則性的規(guī)定,也使得實(shí)踐中的這種“變通”成為可能。另外,在政府的各類考核中納入對(duì)該條款的要求,且較為機(jī)械地設(shè)置數(shù)量考核標(biāo)準(zhǔn),又加劇了負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的壓力,實(shí)踐中出現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)盲目追求出庭數(shù)量而忽略了出庭應(yīng)訴的效果,最終也會(huì)導(dǎo)致制度的走樣。為了更好地實(shí)現(xiàn)該制度的功能定位,本部分從規(guī)范解釋與考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置兩方面進(jìn)行回應(yīng)。

(一)合理劃定行政應(yīng)訴的案件范圍作為“條款”的變通理解

針對(duì)負(fù)責(zé)人“應(yīng)出盡出”的立法規(guī)定與現(xiàn)實(shí)做法需要進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡的問題,可從兩個(gè)維度來對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴條款進(jìn)行變通。

其一,通過在同一案件中降低負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的頻次或擴(kuò)大出庭應(yīng)訴人員范圍來進(jìn)行平衡,這也是最高法院《出庭應(yīng)訴司法解釋》的規(guī)定。司法解釋明確負(fù)責(zé)人的范圍,確認(rèn)工作人員出庭應(yīng)訴的安排;規(guī)定協(xié)商出庭、一次出庭、申請(qǐng)延期開庭等內(nèi)容。(32)《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》(法釋〔2020〕3號(hào))和2、3、7條,第9條第3款,第10條。通過與廣東法院的法官訪談得知,實(shí)踐中對(duì)司法解釋提到的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”范疇中的“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”的理解與把握,已擴(kuò)展到了非領(lǐng)導(dǎo)崗位的職位,比如廳局級(jí)的巡視員。針對(duì)《行政訴訟法》中某一條款出臺(tái)專門性司法解釋,這一做法并不常見,這也足以表明,要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在每個(gè)案件中都出庭應(yīng)訴,既無必要,也不實(shí)際。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定并非“應(yīng)出盡出”“每案必出”。

其二,通過劃定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件范圍,減少負(fù)責(zé)人在不必要案件中的出庭。這在多地發(fā)布的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的專門規(guī)定中有所體現(xiàn)。(33)比如《武漢市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》(2018年)第6條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件范圍;《貴港市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)和規(guī)范貴港市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作若干規(guī)定的通知》(2021年)第7條規(guī)定了特定范圍的行政訴訟案件應(yīng)當(dāng)由被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,不得僅委托工作人員出庭。司法部發(fā)布的《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系(2021年版)》也有類似的規(guī)定,(34)司法部《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系(2021年版)》第五部分“行政權(quán)力制約監(jiān)督科學(xué)有效”中提出要求“支持人民法院依法受理和審理行政案件,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按規(guī)定出庭應(yīng)訴;對(duì)于涉及重大公共利益的案件、社會(huì)高度關(guān)注的案件、可能引發(fā)群體性事件的案件、檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件等,被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率達(dá)100%?！庇纱擞^之,設(shè)定負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件范圍這一做法已經(jīng)得到中央的肯定。合理劃定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴的案件范圍,并將之作為負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴考核時(shí)的最低次數(shù)標(biāo)準(zhǔn),符合實(shí)際情況,也更具可行性。既有規(guī)定在考慮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件范圍時(shí)考慮了“影響大”“涉案人數(shù)多”“涉案金額大”“限定被告條件”“特定的訴訟類型”“特定的領(lǐng)域或行為”“特定的目的”“被要求”“特定的訴訟程序情境”等因素,具有一定合理性,可以作為進(jìn)一步細(xì)分的參考。與此同時(shí),本文第三部分的分析也揭示了案件的領(lǐng)域與類型、法院的層級(jí)與審判程序、特定時(shí)間內(nèi)法院的案件數(shù)量情況等因素,均制約著負(fù)責(zé)人是否出庭的選擇。建議在劃定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件范圍時(shí),根據(jù)制度多種功能定位的側(cè)重不同,采用分層目錄制;由于高級(jí)別官員出庭應(yīng)訴具有示范效應(yīng),建議目錄中明確設(shè)定這類負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件范圍。

其中,考慮到行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴發(fā)揮的普法教育功能,目錄第一層次可將本地近年來新出現(xiàn)的案件類型納入,如涉及公共安全、個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟,讓負(fù)責(zé)人在這類案件中出庭應(yīng)訴達(dá)到以案學(xué)法、以案釋法的效果。從負(fù)責(zé)人有助于促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、推進(jìn)訴源治理的功能視角出發(fā),第二層次案件范圍采納既有“重大公共利益的案件、社會(huì)高度關(guān)注的案件、可能引發(fā)群體性事件的案件”的劃定標(biāo)準(zhǔn),并進(jìn)一步結(jié)合涉案人數(shù)、涉案金額、特定的行政管理領(lǐng)域或行政行為、對(duì)原告基本生活的影響程度等事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化。第三層次則根據(jù)本地行政糾紛特點(diǎn)、類型、出現(xiàn)頻次、糾紛所涉法律問題的復(fù)雜程度等實(shí)際情況選擇具有代表性、典型性的案件。第四層次考慮到案件與政府當(dāng)前中心工作的關(guān)聯(lián)性,由實(shí)施中心工作引發(fā)的訴訟這類案件。后兩個(gè)層次的案件經(jīng)過復(fù)議,須由高級(jí)別行政官員,特別是由正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。通過合理的劃定負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的范圍,減輕負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的數(shù)量負(fù)擔(dān),提升負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)效,促使該制度的功能得以最大化的發(fā)揮。

(二)行政系統(tǒng)科學(xué)設(shè)置行政應(yīng)訴情況的考核標(biāo)準(zhǔn)

本文第四部分的回歸分析發(fā)現(xiàn),在異地管轄,集中管轄等制度的支撐之下,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴基本不會(huì)影響法院的公正裁判。這一結(jié)論在一定程度上可以消解民眾對(duì)這一制度負(fù)面效果的擔(dān)憂,但這并不意味著負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度安排可有可無。作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度安排,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度被定位為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的配套性機(jī)制。(35)參見章志遠(yuǎn):《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的法理解讀》,載《中國(guó)法學(xué)》2020年第6期,第132頁。負(fù)責(zé)人在法庭中的表現(xiàn),如是否做好充分的應(yīng)訴準(zhǔn)備工作,與當(dāng)事人是否進(jìn)行充分有效的溝通,在庭審中是否積極答辯、辯論、陳述等,發(fā)現(xiàn)工作中存在問題如何應(yīng)對(duì),是否配合法院組織的協(xié)調(diào)與調(diào)解等均影響行政爭(zhēng)議的化解效果,(36)參見《最高人民法院發(fā)布行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴典型案例》,載最高人民法院官網(wǎng)2021年7月29日,https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-316121.html,2023年6月1日訪問。因?yàn)樵撝贫仍趯?shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議中可以扮演溝通平臺(tái)的角色,而且庭審旁聽普法功能和理性對(duì)話互信功能的釋放還能夠產(chǎn)生預(yù)防行政爭(zhēng)議的附帶效應(yīng)。(37)參見章志遠(yuǎn):《作為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議配套機(jī)制的行政應(yīng)訴》,載《法治研究》2023年第1期,第22頁。

基于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可能產(chǎn)生的法治效果,很多地方政府專門規(guī)定了負(fù)責(zé)人不按照要求出庭應(yīng)訴時(shí)的責(zé)任追究機(jī)制。比如規(guī)定負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率不達(dá)標(biāo)等情形應(yīng)予承擔(dān)的行政責(zé)任,包括約談、通報(bào)批評(píng)、行政問責(zé)、行政處分等方式。(38)《武漢市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》(2018年)等。同時(shí),還有不少地方將負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納入依法行政目標(biāo)、法治政府建設(shè)等工作與績(jī)效評(píng)比考核中。有的地方實(shí)施負(fù)責(zé)人未按規(guī)定出庭應(yīng)訴的,依法行政工作一票否決制;有的地方規(guī)定連續(xù)兩年負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)不到全省平均比例的,取消當(dāng)年度法治政府建設(shè)評(píng)優(yōu)資格等。(39)《江西省高級(jí)人民法院、江西省司法廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見(試行)》(2020年)等。從這些規(guī)定來看,目前的考核主要從負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的次數(shù)這一標(biāo)準(zhǔn)考察其出庭應(yīng)訴的情況。

以次數(shù)為標(biāo)準(zhǔn),有助于進(jìn)行量化考評(píng),具有簡(jiǎn)潔明了的優(yōu)勢(shì),但也有明顯的不足。比如負(fù)責(zé)人為單純提升出庭應(yīng)訴的次數(shù),選擇案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大的案件高頻次出庭,這樣將導(dǎo)致制度的價(jià)值大打折扣?！皯?yīng)出盡出”的次數(shù)要求一是帶來了負(fù)責(zé)人過重的出庭應(yīng)訴負(fù)擔(dān),二是可能引發(fā)制度的效果走樣。折中的辦法是通過分層目錄制的方式合理劃定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的案件類型范圍,除了納入既有重大公共利益的案件、社會(huì)高度關(guān)注的案件、可能引發(fā)群體性事件的案件類型外,(40)《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》(法釋〔2020〕3 號(hào))第4條第1款規(guī)定:“對(duì)于涉及食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、公共衛(wèi)生安全等重大公共利益,社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等的案件,人民法院應(yīng)當(dāng)通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴?！毙鲁霈F(xiàn)的案件類型、因政府實(shí)施中心工作引發(fā)的訴訟等這類案件也應(yīng)納入,明確高級(jí)別正職負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的情形,讓負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴這些具有典型性、代表性的案件,實(shí)現(xiàn)出庭一次代表一類的效果,并將這類案件作為工作評(píng)估的最低次數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此外,還應(yīng)在考評(píng)中結(jié)合庭審視頻資料、當(dāng)事人及關(guān)聯(lián)人滿意度調(diào)查、本案結(jié)束后當(dāng)事人是否還在尋求救濟(jì)等多方面內(nèi)容互相印證,將負(fù)責(zé)人在庭審中的表現(xiàn)、糾紛化解情況、額外的社會(huì)效應(yīng)等因素一并關(guān)聯(lián)起來綜合考慮,合理地確立考核標(biāo)準(zhǔn),不宜僅對(duì)出庭應(yīng)訴提出數(shù)量要求。

六、結(jié)語

本文通過提取和處理行政判決書中的有關(guān)信息,對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施情況作了描述性統(tǒng)計(jì)與量化分析,展示了該制度的實(shí)踐圖景,并以此為基礎(chǔ)對(duì)該制度進(jìn)行了反思。需要指出的是,利用裁判文書對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的效果展開研究時(shí),除了文書記載信息不全導(dǎo)致的數(shù)據(jù)不完整外,文書中記載內(nèi)容有限,使得本研究還面臨如下局限:第一,因無法知曉負(fù)責(zé)人不出庭的真實(shí)原因,難以判斷負(fù)責(zé)人不出庭是否符合法律的規(guī)范;第二,難以精確評(píng)估負(fù)責(zé)人出庭后在推動(dòng)案件的執(zhí)行、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、推進(jìn)訴源治理等方面的實(shí)際效果,其在化解糾紛中的具體作用還需要更為詳細(xì)的數(shù)據(jù)支持。前述局限也反映了利用大數(shù)據(jù)的方法對(duì)行政訴訟的實(shí)施狀況進(jìn)行研究存在著缺陷。對(duì)此,可結(jié)合調(diào)查訪談、案例分析等多種手段進(jìn)行個(gè)案補(bǔ)充、檢驗(yàn)與印證,以彌補(bǔ)數(shù)據(jù)研究之不足。