姚子驍

一、引言:“組織由法律規(guī)定”的現(xiàn)狀與問題

2022年10月黨的二十大報(bào)告指出:“扎實(shí)推進(jìn)依法行政。法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu),推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。

組織性法律保留的本質(zhì)就是法律保留原則在國(guó)家組織法中的適用,是指國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織事項(xiàng)必須由立法機(jī)關(guān)通過正式法律予以規(guī)范?，F(xiàn)行《憲法》第3章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”共84個(gè)條文,占整部憲法條文數(shù)的一半以上。其中,除國(guó)家主席和中央軍事委員會(huì)兩個(gè)機(jī)關(guān)外,憲法對(duì)國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)構(gòu)都規(guī)定了“組織由法律規(guī)定”。該類條款所體現(xiàn)出的組織性法律保留(institutioneller Gesetzesvorbehalt)(1)institutioneller Gesetzesvorbehalt又譯作“制度性法律保留”“組織法的法律保留”。德文Institution多表達(dá)“公共機(jī)構(gòu)”“制度”的意思,因此其形容詞institutionell直譯成中文便是“制度性”。但“制度”一詞在中文語境下所描述的范圍并不特指政府、法院等國(guó)家機(jī)構(gòu),而是常常被用來描述某一領(lǐng)域的行動(dòng)準(zhǔn)則和規(guī)范安排,既可以用在日常生活中,比如“考勤制度”,也同樣用于國(guó)家宏觀體制,比如“基本經(jīng)濟(jì)制度”“社會(huì)主義制度”。因此,這種直譯有損法律語言的準(zhǔn)確性,而翻譯為“機(jī)構(gòu)”或“機(jī)關(guān)”又過于具體。從現(xiàn)有的中文語詞來看,最貼切的翻譯應(yīng)當(dāng)是“組織”。故本文將institutioneller Gesetzesvorbehalt翻譯為“組織性法律保留”。對(duì)憲法和國(guó)家組織法而言具有重要的意義。這不僅因?yàn)樗m用于幾乎所有的國(guó)家機(jī)構(gòu),更因?yàn)樗⑵鸱膳c國(guó)家機(jī)構(gòu)組織之間的緊密聯(lián)系。以上述條款為依據(jù),我國(guó)陸續(xù)制定并頒布了《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《國(guó)務(wù)院組織法》等單行組織法以具體規(guī)范相應(yīng)機(jī)構(gòu)的組織事項(xiàng)。

令人遺憾的是,法律并非現(xiàn)實(shí)世界中規(guī)范組織事項(xiàng)的唯一淵源,甚至不是主要淵源。目前,我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的調(diào)整習(xí)慣采用“先上車,后補(bǔ)票”的做法,即由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)以“決定”的形式調(diào)整相應(yīng)的組織事項(xiàng),甚至直接通過機(jī)構(gòu)內(nèi)部的《試點(diǎn)方案》等規(guī)范性文件加以調(diào)整,事后再對(duì)相應(yīng)的法律條文進(jìn)行修改,以確認(rèn)改革成果。這一過程往往需要幾年的時(shí)間,而在這個(gè)時(shí)間跨度內(nèi),相應(yīng)的組織事項(xiàng)都缺乏明確的法律依據(jù)。(2)例如最高人民法院第一巡回法庭于2015年在深圳掛牌成立,該巡回法庭設(shè)立的規(guī)范依據(jù)為《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點(diǎn)方案》而非《人民法院組織法》。巡回法庭在沒有任何法律依據(jù)的情況下存在近4年后,才于2019年獲得了修訂后的《人民法院組織法》第19條的規(guī)范確認(rèn)。而在這4年當(dāng)中,最高人民法院成立的六個(gè)巡回法庭都缺乏法律基礎(chǔ)?！敖M織由法律規(guī)定”條款的軟弱可見一斑。

除了機(jī)構(gòu)改革對(duì)組織性法律保留的削弱外,在日常治理中,。以國(guó)務(wù)院為例,除《國(guó)務(wù)院組織法》的11個(gè)條文以及《海關(guān)法》等一些實(shí)體法對(duì)相關(guān)組織事項(xiàng)的規(guī)定外,絕大部分組織事項(xiàng)依賴于《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》以及各部門的“三定”規(guī)定(定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制)。作為一部行政法規(guī),《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》對(duì)國(guó)務(wù)院的內(nèi)部組織程序、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、工作機(jī)制、責(zé)任制度等組織事項(xiàng)作了規(guī)定。而“‘三定’規(guī)定一般由各部門自己擬定,報(bào)中編辦審查,再經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),由國(guó)務(wù)院辦公廳以通知形式發(fā)布?！?3)馬英娟:《政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究》,北京大學(xué)出版社2007年版,第230頁。可以說,“自從1988年以來,盡管‘三定’規(guī)定不具有部門組織單行法的名分,但是‘三定’規(guī)定實(shí)際上扮演了部門組織單行法的重要角色?！?4)張迎濤:《中央政府部門組織法研究》,中國(guó)法制出版社2011年版,第61頁。以“三定”規(guī)定規(guī)范全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院等各類機(jī)構(gòu)的組織事項(xiàng)也已經(jīng)是組織法中廣為詬病、老生常談的問題了。(5)參見應(yīng)松年、薛剛凌:《行政組織法研究》,法律出版社2002年版,第161頁;張迎濤:《中央政府部門組織法研究》,中國(guó)法制出版社2011年版,第67頁。

從20世紀(jì)80年代起,學(xué)界就已經(jīng)開始討論狹義的法律與行政組織之間的關(guān)系,并提出了“職權(quán)法定”原則。(6)參見羅豪才主編:《行政法論》,光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版,第26頁以下;應(yīng)松年:《依法行政論綱》,載《中國(guó)法學(xué)》1997年第1期,第29頁。以此為基礎(chǔ),有學(xué)者主張“依法組織原則”應(yīng)為行政組織法的基本原則,并開始與法律保留相結(jié)合。(7)參見姜明安、沈巋:《法治原則與公共行政組織——論加強(qiáng)和完善我國(guó)行政組織法的意義和途徑》,載《行政法學(xué)研究》1998年第4期,第19頁;應(yīng)松年、薛剛凌:《行政組織法基本原則之探討》,載《行政法學(xué)研究》2001年第2期,第9頁。這一階段的研究建構(gòu)起了宏觀的基本原則,但具體內(nèi)容較為零散,多集中于職權(quán)法定。而隨著我國(guó)新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的展開,公法學(xué)界對(duì)于國(guó)家組織的研究,特別是中觀層面的研究也逐漸增多。一些學(xué)者開始突破傳統(tǒng)的思考框架,嘗試將成熟的法律保留原則引入組織法領(lǐng)域。(8)參見錢寧峰:《論法律保留原則在組織法領(lǐng)域中的適用》,載《現(xiàn)代法治研究》2016年第2期,第30頁;王貴松:《國(guó)務(wù)院的憲法地位》,載《中外法學(xué)》2021年第1期,第220頁。現(xiàn)有研究主要集中于抽象地介紹組織性法律保留的概念,但對(duì)其中的核心問題——組織性法律保留的范圍,學(xué)者們要么忽略了組織法與行為法的區(qū)別,將“重要性理論”不經(jīng)具體化便適用于組織性法律保留;(9)參見王鍇:《論組織性法律保留》,載《中外法學(xué)》2020年第5期,第1308頁。要么干脆放棄既有的理論積累,提出以功能結(jié)構(gòu)合理化為主、輔以相對(duì)人權(quán)利保障的全新標(biāo)準(zhǔn)。(10)參見王曉強(qiáng):《行政組織法律保留原則及其保留范圍研究》,載《河北法學(xué)》2019年第5期,第157-160頁。本文嘗試在法律保留的理論框架內(nèi)分析組織性法律保留的范圍,著重闡明哪些組織事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)保留給立法機(jī)關(guān)通過法律進(jìn)行排他性管轄,為相關(guān)組織法規(guī)范的合憲性審查提供理論依據(jù)。

本文所涉及的“組織事項(xiàng)”,是一個(gè)包羅萬象的集合概念,大到國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、職權(quán),小到配置辦公用品等物質(zhì)資料,都屬于組織事項(xiàng)。然而,這些組織事項(xiàng)絕不能一概而論,機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織的技術(shù)性調(diào)整和整個(gè)機(jī)構(gòu)的拆分、合并顯然不可能適用同樣的規(guī)則。因此,本文將以組織性法律保留的憲法基礎(chǔ)為依據(jù),從各種可能的學(xué)說理論中篩選出最優(yōu)解,再借助該理論闡明不同組織事項(xiàng)的本質(zhì)區(qū)別,實(shí)現(xiàn)組織性法律保留判斷標(biāo)準(zhǔn)的具體化,并最終建立起國(guó)務(wù)院的組織性法律保留制度。

二、組織性法律保留范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)

一般來說,法律保留存在著多種判斷標(biāo)準(zhǔn),包括傳統(tǒng)的侵害保留說、以其為基礎(chǔ)發(fā)展出的權(quán)力保留說(11)參見王貴松:《行政活動(dòng)法律保留的結(jié)構(gòu)變遷》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期,第133頁以下。、以民主原則為主要論據(jù)的全面保留說以及“重要性理論”。由于組織性法律保留著眼于組織事項(xiàng),顯然不會(huì)直接侵害基本權(quán)利,明顯不契合侵害保留說、權(quán)力保留說的理論框架,在此只需考慮全面保留說與重要性理論。同時(shí),所選擇的判斷標(biāo)準(zhǔn)必須能夠契合組織性法律保留的憲法基礎(chǔ)——法治國(guó)家原則和人民民主原則。

(一)對(duì)全面保留說的否定

基礎(chǔ)政治問題應(yīng)當(dāng)由議會(huì)親自決定,因?yàn)橹挥兴攀窍硎苤苯用裰髡?dāng)性的機(jī)關(guān),因此也只有其有權(quán)決定政治共同體生活的重大問題。(12)Vgl.Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2.Aufl., 1984, S. 811; BverfGE 33, 125,(158f); 40, 237, (248f).我國(guó)的人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān),其所具有的民主正當(dāng)性是一切國(guó)家活動(dòng)的必要基礎(chǔ)。因此,純粹從人民民主原則出發(fā),在不考慮權(quán)力制約與監(jiān)督原則等其他憲法原則對(duì)其限制的情況下,可以推導(dǎo)出國(guó)家全部事項(xiàng)的決策都由立法機(jī)關(guān)所保留。組織事項(xiàng)便順理成章地被納入法律保留的范圍當(dāng)中。這種理解下的法律保留強(qiáng)調(diào)了立法機(jī)關(guān)在國(guó)家政治中的優(yōu)越地位。由此觀之,全面保留說似乎與組織性法律保留最為契合。全面保留說的核心要義是所有國(guó)家權(quán)力的行使都必須有議會(huì)法律的依據(jù),其代表人物德國(guó)公法學(xué)家耶施(Dietrich Jesch)認(rèn)為行政權(quán)已經(jīng)喪失了其在君主立憲制的時(shí)代所具有的特權(quán),變成了純粹的執(zhí)行性權(quán)力。在議會(huì)民主制下,行政權(quán)只能依附議會(huì)而存在。任何可以由法律調(diào)整的國(guó)家事務(wù),都應(yīng)當(dāng)由議會(huì)通過法律予以規(guī)范,因?yàn)橹挥凶h會(huì)才能真正地進(jìn)行決斷。(13)Vgl. Dietrich Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1961, S. 204.在侵害保留時(shí)代,諸如給付行政、特別權(quán)力關(guān)系等“法外空間”對(duì)法律介入的排除,在全面保留說的面前不復(fù)存在,甚至還導(dǎo)向了另外一個(gè)極端:在任何領(lǐng)域,國(guó)家權(quán)力的行使都需要法律依據(jù),其他國(guó)家權(quán)力都只是對(duì)法律的執(zhí)行而已。

將全面保留說適用于組織性法律保留,已有實(shí)踐。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)曾經(jīng)以單行法詳盡規(guī)定各“部”“會(huì)”的任務(wù)、決議機(jī)制、編制乃至于其內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)的名稱、數(shù)目等組織事項(xiàng)。(14)參見黃錦堂:《行政組織法論》,翰蘆圖書出版公司2005年版,第58頁。這種近乎全面保留的狀態(tài)世所罕見,廣為詬病。(15)參見吳庚、盛子龍:《行政法之理論與實(shí)用》,三民書局2017年版,第148頁。然而學(xué)界對(duì)全面保留說的批評(píng)多集中于行政權(quán)也享有一定的民主正當(dāng)性以及其導(dǎo)致行政效率低下、加重立法負(fù)擔(dān)兩個(gè)方面,(16)參見蕭文生:《國(guó)家法(Ⅰ)——國(guó)家組織篇》,元照出版公司2008年版,第120頁。但前者依賴于一定的制度基礎(chǔ)。只有當(dāng)最高行政首長(zhǎng)亦由人民直接選舉產(chǎn)生時(shí),行政權(quán)所享有的民主正當(dāng)性才可能和立法機(jī)關(guān)等量齊觀。在議會(huì)民主制下,行政權(quán)的民主正當(dāng)性由議會(huì)賦予,無法反駁全面保留說。而后者則側(cè)重強(qiáng)調(diào)實(shí)然上的不可能,難以成為規(guī)范上有效的論證依據(jù)。若要對(duì)全面保留說作真正的、憲法規(guī)范意義上的檢討,則必須回到組織性法律保留的憲法基礎(chǔ)之上。

我國(guó)憲法沒有片面地強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)的優(yōu)越地位。為了控制權(quán)力、保護(hù)自由,憲法將國(guó)家權(quán)力分配給不同的機(jī)關(guān),使其相互監(jiān)督,相互制約。盡管代議機(jī)關(guān)產(chǎn)生于人民的選舉,具有直接的民主正當(dāng)性,但民主機(jī)制只能承諾“正當(dāng)”的統(tǒng)治,而無法承諾“正確”的統(tǒng)治,所以人民民主原則并不是不可加以限制的。

民主集中制作為我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本原則,突出了人民代表大會(huì)相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的優(yōu)越地位。有學(xué)者在承認(rèn)權(quán)力分工的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持我國(guó)所采取的“民主集中制”或“議行合一”是“分權(quán)原則的對(duì)立物”(17)參見杜強(qiáng)強(qiáng):《議行合一與我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置的原則》,載《法學(xué)家》2019年第1期,第11頁。,也是基于全國(guó)人大的“全權(quán)”及其優(yōu)越地位,因而并沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)可以對(duì)全國(guó)人大的權(quán)力形成制約。這種觀點(diǎn)有其合理性,但“分工”與“分權(quán)”之間并沒有如此尖銳的對(duì)立。我國(guó)憲法第3章已經(jīng)將國(guó)家權(quán)力進(jìn)行了規(guī)范意義上的劃分,這絕非對(duì)“人民主權(quán)不可分割性”的否定,而是對(duì)國(guó)家權(quán)力的具體化,是建構(gòu)國(guó)家的必需。無論今后是否再創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力分支,也無論既有的權(quán)力分支作何種調(diào)整,憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行劃分,并分配給不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)行使,這一憲法秩序不會(huì)發(fā)生根本改變。我國(guó)憲法的特殊之處并不會(huì)否定權(quán)力制約與監(jiān)督原則,只是相較于其他法秩序而言,我國(guó)的立法機(jī)關(guān)明顯享有更大的權(quán)力,因而使得法律保留的范圍得到了相應(yīng)的擴(kuò)張,但無論擴(kuò)張到何種程度,行政、監(jiān)察、檢察、審判等權(quán)力也始終存在,憲法中權(quán)力制約與監(jiān)督原則對(duì)于人民民主原則仍然構(gòu)成限制,進(jìn)而也會(huì)對(duì)組織性法律保留產(chǎn)生一定的影響。憲法對(duì)組織性法律保留的處理,并非是要在議會(huì)干預(yù)權(quán)和行政的自主組織權(quán)之間作非此即彼的抉擇。相反,它是要在法治國(guó)家原則、民主原則以及權(quán)力劃分原則的基礎(chǔ)上,正確劃分兩者的邊界。(18)Vgl. Christoph Ohler, Der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes, A?R 131(2006), S.350.因此,絕不能簡(jiǎn)單地將人民民主原則視作純粹的立法權(quán)一元化,而忽視了憲法秩序下的權(quán)力制約與權(quán)力平衡。

組織性法律保留偏重于實(shí)現(xiàn)人民民主原則所強(qiáng)調(diào)的人民代表大會(huì)的支配,但同時(shí)這種支配要受到權(quán)力制約與監(jiān)督原則的限制,這就意味著,行政權(quán)、審判權(quán)等其他國(guó)家權(quán)力分支絕不純粹是對(duì)法律的執(zhí)行,也存在著需要由其自己判斷與決策的事項(xiàng)。這部分事項(xiàng)有些本身就屬于組織事項(xiàng),比如內(nèi)部人員的配置和事務(wù)分配計(jì)劃等。即使不屬于組織事項(xiàng),基于判斷與決策的需要,也必定會(huì)對(duì)該機(jī)構(gòu)的組織產(chǎn)生一定的彈性要求,以便根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)整。全面保留說割裂了決策與執(zhí)行的關(guān)系,忽略了國(guó)家機(jī)構(gòu)依其所行使權(quán)力的性質(zhì)一定會(huì)或多或少地進(jìn)行決策,也就存在需要彈性、靈活調(diào)整的組織事項(xiàng)。目前,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也已經(jīng)放棄了高密度的組織性法律保留。因此,全面保留說不宜成為組織性法律保留的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(二)重要性理論的階梯結(jié)構(gòu)

重要性理論是由德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在20世紀(jì)70年代通過一系列判決發(fā)展而來的。其核心觀點(diǎn)是:越重要的事項(xiàng),就越應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)親自以法律決定。即以國(guó)家權(quán)力所涉及事項(xiàng)的重要性為標(biāo)準(zhǔn),判斷該事項(xiàng)是否屬于法律保留的范圍。1999年德國(guó)北萊茵-威斯特法倫州憲法法院判決該州一項(xiàng)合并原州司法部和州內(nèi)政部的組織決定違反了德國(guó)基本法和州憲法。在判決中,北威州憲法法院認(rèn)為重要性理論同樣界定了組織性決定中保留給立法者進(jìn)行排他性規(guī)范的范圍,(19)NWVerfGH NJW 1999, 1243, (1245).并為重要性理論在組織性法律保留中的適用提出了三項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn):首先,在基本權(quán)利保留領(lǐng)域中,重要性通常被理解為“對(duì)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是重要的”。(20)BVerfGE 58, 257 (268).遵循這一思路,如果組織決定對(duì)于實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利而言是重要的,則該組織決定應(yīng)當(dāng)被納入組織性法律保留的范圍內(nèi)。(21)NWVerfGH NJW 1999, 1243, (1245). vgl. Krebs in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Aufl. 2007, § 108 Verwaltungsorganisation, Rn. 85.其次,如果組織決定對(duì)于其他的憲法基本原則,特別是法治國(guó)家和分權(quán)原則的實(shí)現(xiàn)而言是重要的,則存在組織性法律保留的必要。(22)NWVerfGH NJW 1999, 1243, (1245).最后,重要性理論可以被具體化為對(duì)于保障憲法性機(jī)構(gòu)參與國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的重要性。(23)NWVerfGH NJW 1999, 1243, (1245).

該判決立刻引起了廣泛的爭(zhēng)議。德國(guó)公法學(xué)家伯肯弗爾德(Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde)認(rèn)為重要性理論在組織性法律保留中的適用在憲法上“既不必要也不合適”(24)Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde, Organisationsgewalt und Gesetzesvorbehalt, NJW 1999, S. 1235.。因?yàn)檫@剝奪了行政權(quán)原初獲得的決定組織領(lǐng)域內(nèi)重要問題的職能,特別是考慮到法律保留和法律優(yōu)先的結(jié)合,將會(huì)使一項(xiàng)由法律規(guī)制的組織決定只能由法律修改或廢止,這無異于徹底剝奪了政府的組織權(quán)。即使是那些不重要的組織措施,也會(huì)排斥行政的組織權(quán)。(25)Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde, Organisationsgewalt und Gesetzesvorbehalt, NJW 1999, S. 1235.他認(rèn)為組織權(quán)的問題應(yīng)當(dāng)被置于政治討論中,議會(huì)可以通過干預(yù)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,但并非一定要這樣。(26)Vgl. Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde, Organisationsgewalt und Gesetzesvorbehalt, NJW 1999, S. 1236.也有學(xué)者認(rèn)為,只要重要性理論尚待澄清,那么它就只是一項(xiàng)在制度領(lǐng)域具有法律效果的論證概念,而不是可操作的法律原則。(27)Vgl. Christoph Ohler, Der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes, A?R 131(2006), S. 345.

但是,也有相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者主張?jiān)诮M織性法律保留領(lǐng)域適用重要性理論。因?yàn)橹匾岳碚撛谝欢ǔ潭壬峡梢暂o助性地規(guī)制行政組織,特別是涉及公民的職權(quán)。(28)Vgl. Hartmut Maurer/Christian Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20.Aufl., 2020, §21 Rn. 66.與此同時(shí),他們也認(rèn)識(shí)到了重要性理論存在的缺陷,“法律保留原則適用于組織權(quán)領(lǐng)域,但不能將其過于具體化,否則就陷入法律保留制度的歷史泥潭中,很難得出具有實(shí)質(zhì)意義的結(jié)論。”(29)[德]漢斯·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾:《行政法》(第三卷),高家偉譯,商務(wù)印書館2007年版,第113頁。

上述圍繞重要性理論所產(chǎn)生的諸多爭(zhēng)議主要根源于對(duì)其確定性的過高期待。隨著現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜程度的進(jìn)一步加深,每一種國(guó)家權(quán)力都不得不面對(duì)日益繁雜、多變、綜合的任務(wù),橫亙?cè)诹⒎?quán)和行政權(quán)等其他國(guó)家權(quán)力之間的,與其說是一道清晰而又穩(wěn)定的界線,毋寧說是一片模糊、交叉又時(shí)刻處于變動(dòng)之中的過渡帶。面對(duì)當(dāng)下日趨復(fù)雜的國(guó)家與社會(huì),或許應(yīng)當(dāng)容忍理論為了增強(qiáng)自身的靈活性與適應(yīng)性而保持必要的不確定性。重要性理論不應(yīng)當(dāng)被理解為一個(gè)或幾個(gè)涇渭分明的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)當(dāng)被理解為一個(gè)關(guān)于事項(xiàng)性質(zhì)與規(guī)制密度的動(dòng)態(tài)階梯:某項(xiàng)事務(wù)越重要,對(duì)立法機(jī)關(guān)的要求就越高。從特別重要的事務(wù)需要憲法保留,到重要的事務(wù)需要立法者絕對(duì)保留,再到較重要的事務(wù)需要相對(duì)保留,直到不重要的事務(wù)無需法律保留,由行政部門調(diào)整?！斑@個(gè)階梯結(jié)構(gòu)不是固定的一階又一階,而是緩慢地滑動(dòng)著?！?30)Hartmut Maurer/Christian Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20.Aufl., 2020, §6 Rn. 14.作為對(duì)比,傳統(tǒng)的侵害保留說就是一種明確的標(biāo)準(zhǔn):當(dāng)國(guó)家權(quán)力的行使侵害公民的自由與財(cái)產(chǎn)時(shí)適用法律保留,反之則不適用,這是一種對(duì)性質(zhì)的是非判斷。重要性理論所做的判斷則是對(duì)程度的判斷:越重要的事項(xiàng)受到越嚴(yán)密的法律控制。重要性理論所推導(dǎo)出的階梯意味著它不能提供一種一勞永逸的解決方案,而是作為一個(gè)于個(gè)案中結(jié)合具體事實(shí)進(jìn)行程度衡量的參照系。

在重要性理論這個(gè)參照系中,具體的衡量要素必須體現(xiàn)出作為組織性法律保留的憲法基礎(chǔ)的法治國(guó)家原則和人民民主原則。法治國(guó)家原則關(guān)注的核心問題是公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn),因此可以認(rèn)為,對(duì)實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利越重要的事項(xiàng),越有必要保留給立法機(jī)關(guān)通過法律決定。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在性教育課程判決中指出,“一項(xiàng)措施是否重要,是否必須保留給議會(huì)決定,或者至少在議會(huì)明確授權(quán)的基礎(chǔ)上行政才能夠作出規(guī)范,首先應(yīng)著眼于《德國(guó)基本法》。在此,基本權(quán)利保障構(gòu)成了一種重要的思考基礎(chǔ)?！?31)張翔主編:《德國(guó)憲法案例選釋》(第1輯),法律出版社2012年版,第225頁。其次從人民民主原則出發(fā),則當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)實(shí)現(xiàn)民主機(jī)制的重要性。政治上越重要的事項(xiàng),特別是那些事關(guān)政治生活與國(guó)家、社會(huì)秩序的原則性決定,一般而言都滿足重要性理論所要求的重要性。(32)Vgl. B?ckenf?rde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, 2. Aufl., 1981, S. 388.因?yàn)檫@類事項(xiàng)通常涉及廣泛的公共利益,需要更強(qiáng)的民主正當(dāng)性,也就需要通過更多的討論、溝通和妥協(xié)才能夠最終形成民意,“基本權(quán)利重要性”與“政治重要性”二者相輔相成,互為補(bǔ)充。(33)Vgl. J.Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis, 1986, S. 127.f.

那么,重要性理論在組織性法律保留的具體化所面對(duì)的首要問題,就是組織領(lǐng)域內(nèi)的“重要性”究竟指向哪個(gè)概念?這一概念又是如何同時(shí)體現(xiàn)“基本權(quán)利重要性”與“政治重要性”的呢?

三、組織事項(xiàng)重要性的具體化

在組織法中,職權(quán)(34)我國(guó)組織法中常見的“職權(quán)”一詞,在德國(guó)法上的對(duì)應(yīng)概念為“Zust?ndigkeit”,通常譯為“管轄權(quán)”,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的文獻(xiàn)資料也通常使用“管轄權(quán)”一詞。是國(guó)家機(jī)構(gòu)的核心構(gòu)成要素,任何國(guó)家機(jī)構(gòu)都必須具有特定的職權(quán)。傳統(tǒng)上對(duì)職權(quán)的認(rèn)識(shí)往往是基于其外部效力,即針對(duì)諸如公民等外在于國(guó)家組織體系的對(duì)象所產(chǎn)生的影響,故針對(duì)職權(quán)的討論多與基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)相聯(lián)系。但另一方面,職權(quán)也具有內(nèi)部效力,即對(duì)于國(guó)家組織體系內(nèi)部的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的影響。因此,借由職權(quán)這一概念,國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織事項(xiàng)就有可能同時(shí)影響基本權(quán)利和民主機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于組織性法律保留而言,組織事項(xiàng)的“基本權(quán)利重要性”與“政治重要性”就不再缺乏標(biāo)準(zhǔn),而是可以被轉(zhuǎn)化為組織事項(xiàng)與職權(quán)的關(guān)系,進(jìn)而使重要性理論在組織法領(lǐng)域得以具體化。

(一)職權(quán)的雙重效力

所謂“職權(quán)”是指“特定主體依法享有的針對(duì)特定事務(wù)(任務(wù))的排他性主管權(quán)?！?35)[德]漢斯·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾:《行政法》(第三卷),高家偉譯,商務(wù)印書館2007年版,第160頁。一方面,職權(quán)意味著特定機(jī)構(gòu)在特定事項(xiàng)上代表國(guó)家行使權(quán)力。自然人、法人等相對(duì)人必須服從于該機(jī)構(gòu)在這些事項(xiàng)上的命令。簡(jiǎn)言之,職權(quán)就是國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的具體化。(36)參見李惠宗:《行政法要義》,元照出版公司2012年版,第256頁。另一方面,職權(quán)意味著一種獨(dú)立性,即特定機(jī)構(gòu)獨(dú)立地決定其管轄范圍內(nèi)的事務(wù),排斥其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的干預(yù)。因此,職權(quán)的授予或收回就決定了該機(jī)關(guān)的存廢。原則上,所有國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配應(yīng)當(dāng)既不重復(fù)也不遺漏地覆蓋全部的國(guó)家任務(wù),保證每個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職,形成“事事有人做,人人有事做”的職權(quán)秩序。即使是上級(jí)行政機(jī)構(gòu),一般情況下也應(yīng)當(dāng)尊重職權(quán)秩序,不得隨意代替下級(jí)行政機(jī)構(gòu)行使職權(quán)。最高人民法院在“王維軍、宋繼承訴江蘇省國(guó)土資源廳、江蘇省人民政府不履行土地行政管理法定職責(zé)及行政復(fù)議決定案”中即認(rèn)為:“江蘇省國(guó)土廳雖系連云港市國(guó)土局、連云港市贛榆區(qū)國(guó)土資源局的上級(jí)主管部門,具有依法監(jiān)督其所屬工作部門的職責(zé),但作為上級(jí)主管部門一般不宜逾越職權(quán)界限,代替相應(yīng)工作部門對(duì)該工作部門職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)直接作出對(duì)外發(fā)生法律效力的行政決定?！?37)最高人民法院(2017)最高法行申6647號(hào)行政裁定書。

因此,作為核心要素的職權(quán)就同時(shí)具備外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面的效力。對(duì)外而言,職權(quán)影響著公民的權(quán)利和義務(wù),關(guān)涉基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。對(duì)內(nèi)而言,職權(quán)在本質(zhì)上體現(xiàn)著國(guó)家權(quán)力在不同國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的分配,這種分配體現(xiàn)著政治重要性,故需要民主機(jī)制的控制。當(dāng)然,國(guó)家機(jī)構(gòu)的一些行為并不直接影響公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,故其所對(duì)應(yīng)的職權(quán)也不具有外部效力。最典型的例子就是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的部門劃分、業(yè)務(wù)流程規(guī)定、人員配置等管理職權(quán)。這些職權(quán)并不會(huì)直接指向行政相對(duì)人,因而不具有外部效力。盡管如此,由于這些職權(quán)必然涉及國(guó)家權(quán)力的分配,有著不同程度的政治重要性,也就必然要受到民主機(jī)制的控制。

此外,職權(quán)的政治重要性還體現(xiàn)在它與公共任務(wù)、法律責(zé)任之間存在的緊密聯(lián)系。任何國(guó)家機(jī)構(gòu)的目的都是履行特定的國(guó)家職能,完成特定的國(guó)家任務(wù),否則該國(guó)家機(jī)構(gòu)就沒有存在的必要性。因此,為了完成自身所承擔(dān)的任務(wù),國(guó)家機(jī)構(gòu)必須具備相應(yīng)的職權(quán),同時(shí)也必須對(duì)賦予其權(quán)力的主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,任務(wù)、職權(quán)、責(zé)任三者之間存在著緊密關(guān)聯(lián)。反過來說,明確、獨(dú)立的職權(quán)是不同國(guó)家機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的前提。如果某一機(jī)構(gòu)在特定事項(xiàng)上的決定為其他國(guó)家機(jī)構(gòu)所干預(yù),不能自主、獨(dú)立地作出決定,那么該機(jī)構(gòu)就不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)此決定所帶來的法律責(zé)任與政治責(zé)任。因此,從責(zé)任的角度出發(fā),機(jī)構(gòu)的職權(quán)也具有政治重要性,必須受到民主機(jī)制的控制。

(二)職權(quán)和重要性理論

職權(quán)同時(shí)具備基本權(quán)利重要性和政治重要性,對(duì)法治國(guó)家和民主機(jī)制的實(shí)現(xiàn)都具有重要影響,因而在組織法領(lǐng)域,判斷組織事項(xiàng)的重要性就必須圍繞著職權(quán)這一核心概念展開。一般而言,那些與職權(quán)聯(lián)系越緊密的組織事項(xiàng)就越重要,對(duì)其的規(guī)制密度就越嚴(yán)格;那些與職權(quán)聯(lián)系越松散的組織事項(xiàng)就越不重要,法律對(duì)其的規(guī)范就越寬松。以此為標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)筑起組織性法律保留的重要性階梯,國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織事項(xiàng)就可以歸入不同的重要性層級(jí)之中。

1.不同職權(quán)的重要性不同

在全部組織事項(xiàng)中,職權(quán)無疑具有最重要的地位,所以應(yīng)當(dāng)受到最為嚴(yán)密的法律調(diào)整。國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)通常都由狹義的法律予以規(guī)定與調(diào)整,此即“職權(quán)法定原則”,該原則包含兩層含義:第一,機(jī)關(guān)獨(dú)立行使法定職權(quán),不受其他機(jī)關(guān)的干預(yù);第二,未經(jīng)法律許可,機(jī)關(guān)的法定權(quán)限不得變更與轉(zhuǎn)移。(38)參見林錫堯:《行政法要義》,元照出版公司2016年版,第103頁。但是,值得注意的是,不同的職權(quán)也具有不同的重要性,這成為劃分法律保留與無須法律保留及憲法保留的核心標(biāo)準(zhǔn)。

首先,一些職權(quán)并不直接影響公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,不具有外部效力,最典型的例子是組織管理職權(quán)。因此,那些諸如日常辦公、檔案管理等僅僅為了維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的職權(quán),不具有外部效力,其重要性低。

其次,某些職權(quán)具有憲法上權(quán)力分工的重要意義,應(yīng)當(dāng)由憲法保留。憲法中明文規(guī)定的諸如國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院等國(guó)家機(jī)構(gòu),其職權(quán)只能保留由憲法調(diào)整,而不能通過法律改變。同理,在創(chuàng)設(shè)諸如監(jiān)察權(quán)這樣的新的權(quán)力分支時(shí),即使憲法尚未明確規(guī)定,但由于這類職權(quán)對(duì)行政權(quán)、檢察權(quán)等既存的權(quán)力分支會(huì)產(chǎn)生重大影響,并直接對(duì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),從根本上改變了現(xiàn)行憲法中國(guó)家權(quán)力的分配秩序,故也應(yīng)當(dāng)通過修憲而非制定法律的形式進(jìn)行規(guī)定。(39)參見韓大元:《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》,載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期,第13頁。此外,還有學(xué)者認(rèn)為,跨行政區(qū)劃法院改革這種創(chuàng)設(shè)新的法院類型的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革也屬于憲法保留的范圍。參見程雪陽:《跨行政區(qū)劃法院改革的合憲性制度通道》,載《法律科學(xué)》2021年第4期,第137 頁。

最后,由于事務(wù)范圍、地域范圍的不同,不同的職權(quán)具有不同的重要性。一般而言,機(jī)構(gòu)管轄的事務(wù)范圍越大,對(duì)公民的權(quán)利、義務(wù)的影響也就越大,其所需要承擔(dān)的責(zé)任也就越大,地位也就越重要;機(jī)構(gòu)管轄的地域范圍越廣,其作出的決定所影響的公民也就越多,其政治重要性就越大,因而也就越重要。

2.不同機(jī)構(gòu)的組織事項(xiàng)的重要性不同

除職權(quán)外,組織事項(xiàng)通常包括機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、撤銷、組成、工作機(jī)制、責(zé)任制度、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、編制、內(nèi)部組織程序以及必要的人員、物資的配備等。而不同性質(zhì)、不同層級(jí)的國(guó)家機(jī)構(gòu)具有重要性程度不同的職權(quán),這種重要性的差異也會(huì)傳導(dǎo)至其他組織事項(xiàng)中,因而同一類組織事項(xiàng)在不同的機(jī)構(gòu)中就會(huì)具有不同的重要性。以組織形式為例,不同的組織形式對(duì)于機(jī)構(gòu)職權(quán)的行使具有重要的影響,尤其會(huì)影響到該機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任的承擔(dān)。盡管如此,不同機(jī)構(gòu)的組織形式的重要性仍存在較大差異。審判組織究竟采獨(dú)任制還是合議制對(duì)于當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)會(huì)產(chǎn)生巨大影響,因而這種組織事項(xiàng)往往被明確規(guī)定于程序法之中,原則上不允許變更;但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)特別是各部委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而言,由于它們沒有直接對(duì)外獨(dú)立行使的職權(quán),其決策過程受到所屬部委的控制,法律責(zé)任也由所屬部委承擔(dān),故其采何種組織形式的重要性較低。

3.同一機(jī)構(gòu)的不同組織事項(xiàng)的重要性不同

在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi),某一組織事項(xiàng)與職權(quán)的關(guān)聯(lián)度越高,則越重要,反之則越不重要。典型的例子是對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行保障。任何一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都需要人員和物質(zhì)保障,這是行政組織科學(xué)化的實(shí)踐要求。但這種結(jié)合需要根據(jù)任務(wù)的不同而進(jìn)行靈活調(diào)整,且與職權(quán)的行使之間僅存在事實(shí)上而非法律上的聯(lián)系。對(duì)于這類組織事項(xiàng),要求實(shí)行法律保留既無意義,也無可能。但無須法律保留并不意味著無須受到民主機(jī)制的控制,立法機(jī)關(guān)可以通過任免權(quán)與預(yù)算權(quán)的行使對(duì)其加以約束。

總而言之,重要性理論在組織性法律保留中具體化的核心是職權(quán)。越重要的職權(quán),法律保留的規(guī)制密度越高;與職權(quán)的關(guān)系越緊密的組織事項(xiàng)越重要,法律保留的規(guī)制密度越高。明確了以職權(quán)為核心的標(biāo)準(zhǔn)后,組織事項(xiàng)便可以被劃入不同的重要性分類中,形成一個(gè)重要性階梯結(jié)構(gòu),進(jìn)而適用不同的規(guī)制密度,最終建構(gòu)起我國(guó)組織性法律保留的具體制度。

四、國(guó)務(wù)院的組織法律性保留

截止到2023年,國(guó)務(wù)院共設(shè)有26個(gè)組成部門、1個(gè)直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、14個(gè)直屬機(jī)構(gòu)、1個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、7個(gè)直屬事業(yè)單位和17個(gè)部委管理的國(guó)家局。鑒于國(guó)務(wù)院的組織紛繁復(fù)雜,且同一類事項(xiàng)在不同職權(quán)的機(jī)構(gòu)中顯現(xiàn)出不同的重要性,故宜先從機(jī)構(gòu)和事項(xiàng)兩個(gè)角度,基于組織事項(xiàng)與職權(quán)之間的關(guān)系,將所有的組織事項(xiàng)類型化,然后再分析其重要性與相應(yīng)的規(guī)制密度。

(一)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的類型化

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的類型化可以從兩個(gè)角度著手:一方面,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的內(nèi)部層級(jí)可以提供類型化的依據(jù)。另一方面,不同機(jī)構(gòu)承擔(dān)著不同的職權(quán),這也是類型化的依據(jù)。

1.行政一體性的層級(jí)劃分

從行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級(jí)劃分來看,不同層級(jí)的機(jī)構(gòu)雖有分工,但往往出于專業(yè)化以及效率原則的目的,在配置內(nèi)部職權(quán)時(shí)更加強(qiáng)調(diào)一體性。這些機(jī)構(gòu)多采用科層制的組織結(jié)構(gòu),自上而下地貫徹命令。盡管內(nèi)部機(jī)構(gòu)林立,對(duì)外則是一個(gè)統(tǒng)一的法律單位和意志主體。對(duì)于強(qiáng)調(diào)一體性的行政機(jī)關(guān)而言,不同層級(jí)的機(jī)構(gòu)行使著重要性不同的職權(quán),層級(jí)越高,管轄的事務(wù)越綜合,地域范圍越大,決策的獨(dú)立性越強(qiáng),承擔(dān)的責(zé)任越大;層級(jí)越低,管轄的事務(wù)越專業(yè),地域范圍越小,決策的獨(dú)立性越弱,承擔(dān)的責(zé)任也隨之減弱。

我國(guó)國(guó)務(wù)院的組織機(jī)構(gòu)可以分為四個(gè)層級(jí):(40)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第6條第1款規(guī)定:“國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)根據(jù)職能分為國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院組成部門、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！痹摋l例第13條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院組成部門、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)在職能分解的基礎(chǔ)上設(shè)立司、處兩級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要可以設(shè)立司、處兩級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),也可以只設(shè)立處級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?！?/p>

一級(jí)組織通常是完整地行使某一個(gè)權(quán)力分支的機(jī)構(gòu)。其職權(quán)最為綜合、全面,不僅對(duì)公民權(quán)利、義務(wù)的影響范圍大,影響程度深,同時(shí)還具有權(quán)力分立、相互制衡的憲法意義,一般直接向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,因此一級(jí)組織對(duì)于公民基本權(quán)利的保障和民主機(jī)制的實(shí)現(xiàn)都具有舉足輕重的地位。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定,國(guó)務(wù)院本身是一級(jí)組織。

二級(jí)組織通常是在一級(jí)組織之下設(shè)立的機(jī)構(gòu),行使一級(jí)組織的某一項(xiàng)職權(quán)。相較于一級(jí)組織近乎無所不包的職權(quán)而言,其職權(quán)專業(yè)化程度更高。比如民政部的職權(quán)實(shí)際上是對(duì)國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政”職權(quán)的具體化。同時(shí),二級(jí)組織受到一級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo),并對(duì)其負(fù)責(zé)。另一部分二級(jí)組織是所屬一級(jí)組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu),不存在具有對(duì)外效力的職權(quán)。一般而言,屬于二級(jí)組織的行政機(jī)關(guān)具有權(quán)利能力,能夠承擔(dān)責(zé)任,并成為歸責(zé)主體。因此,二級(jí)組織(特別是那些具有產(chǎn)生對(duì)外效力職權(quán)的外部機(jī)構(gòu))具有重要性。

三級(jí)和四級(jí)組織是二級(jí)組織的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),分解其職權(quán)并具體實(shí)施。所有的三級(jí)和四級(jí)組織都僅僅是負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)機(jī)構(gòu)的意志,具體實(shí)施其決定,行使其部分職權(quán),不具備獨(dú)立的法人地位。因此,三級(jí)組織和四級(jí)組織的重要性較低。

2.外部機(jī)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)

以職權(quán)是否具有外部效力為標(biāo)準(zhǔn),可以將國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)分為外部機(jī)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)兩類。如前所述,能夠產(chǎn)生外部效力,直接影響公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的職權(quán)重要性高,自然行使這類職權(quán)的外部機(jī)構(gòu)也就具有更高的重要性。但這并不意味著內(nèi)部機(jī)構(gòu)不具有重要性。因?yàn)槿魏温殭?quán),無論其是否具有外部效力,都是其管轄范圍內(nèi)國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的具體化。此外,這些內(nèi)部機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)也全部由國(guó)家財(cái)政供給,其數(shù)量、規(guī)模也直接影響著公民的稅收負(fù)擔(dān),故而需要受到民主機(jī)制的控制。因此,內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織事項(xiàng)的重要性低于同級(jí)外部機(jī)構(gòu)的組織事項(xiàng)的重要性。這同樣適用于諸如國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等與中共中央相應(yīng)機(jī)構(gòu)合署辦公或由其承擔(dān)職責(zé)的部門,也應(yīng)該按照其行使的職權(quán)分類納入組織性法律保留的框架內(nèi)。

以國(guó)務(wù)院的二級(jí)組織為例,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和中國(guó)氣象局雖然同為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位,但前者的主要職責(zé)是輔助性的,包括“負(fù)責(zé)組織重大問題的調(diào)研”“組織院屬單位承擔(dān)并完成國(guó)家重點(diǎn)科研項(xiàng)目”“報(bào)送學(xué)術(shù)研究和思想理論方面的重要信息,反映學(xué)術(shù)界動(dòng)態(tài),報(bào)送本院重要研究成果、對(duì)策性建議”等,(41)參見《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制方案》(國(guó)辦發(fā)〔1994〕97號(hào)),1994年11月4日發(fā)布。而后者的職權(quán)包括“制定、發(fā)布?xì)庀蠊ぷ鞯囊?guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范并監(jiān)督實(shí)施”“承擔(dān)有關(guān)的行政復(fù)議工作”“審核全國(guó)大中型氣象項(xiàng)目的立項(xiàng)和方案”等產(chǎn)生外部效力的職權(quán),(42)參見《中國(guó)氣象局職責(zé)》,載“中國(guó)氣象局”網(wǎng)站2022年4月15日,https://www.cma.gov.cn/zfxxgk/gknr/jgyzn/bmgk/202205/t20220520_4843818.html。因而中國(guó)氣象局的組織事項(xiàng)比中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的組織事項(xiàng)更重要。

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)中還存在一個(gè)較為特殊的機(jī)構(gòu)——審計(jì)署。審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院,屬于二級(jí)組織,且其行使的審計(jì)監(jiān)督權(quán)不具有對(duì)外效力,不屬于外部機(jī)構(gòu)。但是審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立、職權(quán)和責(zé)任制度均規(guī)定于我國(guó)憲法當(dāng)中。這樣的制度安排意味著審計(jì)監(jiān)督權(quán)及審計(jì)署具有超越一般二級(jí)組織的重要性。究其原因在于,審計(jì)監(jiān)督權(quán)的管轄范圍是高度專業(yè)化又極為重要的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng),包括預(yù)算、決算等財(cái)政情況以及中央銀行的收支情況等。審計(jì)監(jiān)督權(quán)事關(guān)國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行和決算,其審計(jì)結(jié)果報(bào)告對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)行使預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)有著至關(guān)重要的影響。因此,相比于其他的二級(jí)組織,審計(jì)署的重要程度更高。(43)關(guān)于審計(jì)權(quán)的獨(dú)立性,參見王世濤:《審計(jì)權(quán)獨(dú)立性的憲法規(guī)范分析》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2023年第2期,第111頁。

(二)組織事項(xiàng)的類型化

除了機(jī)構(gòu)的類型化外,對(duì)組織事項(xiàng)本身也有必要進(jìn)行類型化分析。通常而言,一個(gè)機(jī)構(gòu)從無到有,要經(jīng)歷三個(gè)過程:

首先是該機(jī)構(gòu)的建制。即通過法律成立一個(gè)機(jī)構(gòu),并確定其法律地位、職權(quán)的范圍、工作機(jī)制、責(zé)任制度。這一階段的機(jī)構(gòu)僅是抽象地存在于法律規(guī)范中,雖有明確的任務(wù)和職權(quán),但還需要更為具體的組織結(jié)構(gòu)。

其次是該機(jī)構(gòu)的建立。即通過內(nèi)部組織程序、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、職權(quán)在內(nèi)部的分配、設(shè)定人員編制、細(xì)化工作機(jī)制和責(zé)任制度等具體事項(xiàng)完善機(jī)構(gòu)的組織。此時(shí)的機(jī)構(gòu),盡管無法實(shí)際行使職權(quán),但其行使職權(quán)的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)具備。

最后是該機(jī)構(gòu)的配置。即通過預(yù)算和人事制度為該機(jī)構(gòu)劃撥經(jīng)費(fèi)、配置公務(wù)員、分配物資,使其能夠在現(xiàn)實(shí)世界中行使職權(quán)。

如果以經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的角度觀察上述三個(gè)過程,每一階段對(duì)于任何一個(gè)機(jī)構(gòu)而言都是不可或缺的。但從規(guī)范的視角出發(fā),機(jī)構(gòu)的配置對(duì)于職權(quán)的影響恰恰最小。設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)當(dāng)然暗含著人員、經(jīng)費(fèi)、物資的需求,但職權(quán)的規(guī)范性并不會(huì)因?yàn)樯鲜鲂枨笪吹玫綕M足而有所損益。而在剩余的兩個(gè)過程中,機(jī)構(gòu)的建制無疑與職權(quán)的聯(lián)系更加緊密,直接決定了該機(jī)構(gòu)的權(quán)力能力。無論一個(gè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部如何組織、分工,都不會(huì)對(duì)該機(jī)構(gòu)的職權(quán)與任務(wù)產(chǎn)生決定性的影響。所以,機(jī)構(gòu)的建制比建立顯得更為重要。

(三)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)組織事項(xiàng)的重要性階梯

從機(jī)構(gòu)和事項(xiàng)兩個(gè)角度對(duì)零散、龐雜的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的組織事項(xiàng)進(jìn)行類型化之后,可以得到以下結(jié)論:(1)一級(jí)組織、二級(jí)組織、三級(jí)組織、四級(jí)組織的重要性依次遞減,三級(jí)組織和四級(jí)組織不重要;(2)審計(jì)署的重要性高;(3)外部機(jī)構(gòu)比內(nèi)部機(jī)構(gòu)重要;(4)建制事項(xiàng)比建立事項(xiàng)重要;(5)配置事項(xiàng)不重要。

將上述兩個(gè)角度的類型化復(fù)合成一個(gè)框架,則國(guó)務(wù)院所有的組織事項(xiàng)都可以在這個(gè)框架得到分配,并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步分析法律保留的控制密度。

1.特別重要的組織事項(xiàng)

特別重要的組織事項(xiàng)數(shù)量較少,但是在憲法秩序中至關(guān)重要。因?yàn)檫@些事項(xiàng)在本質(zhì)上是權(quán)力分工原則的具體化,將國(guó)家統(tǒng)治權(quán)分成行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)等若干部分,并建立起行使這些權(quán)力的機(jī)構(gòu)。毫無疑問,這些權(quán)力會(huì)對(duì)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生巨大影響,也都需要接受民主機(jī)制的嚴(yán)格控制以獲得與其地位相符合的民主正當(dāng)性。對(duì)于國(guó)務(wù)院而言,特別重要的組織事項(xiàng)是一級(jí)組織,即國(guó)務(wù)院本身的建制事項(xiàng),對(duì)于這些事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)實(shí)行憲法保留。

2.重要的組織事項(xiàng)

重要的組織事項(xiàng)是國(guó)家組織法主要的調(diào)整對(duì)象。具體包括:一級(jí)組織的建立事項(xiàng)和二級(jí)外部機(jī)構(gòu)、審計(jì)署的建制事項(xiàng)。該類事項(xiàng)應(yīng)遵守絕對(duì)法律保留。

對(duì)于具有重要地位的一級(jí)組織來說,其建立事項(xiàng)對(duì)于其職權(quán)的順暢運(yùn)行同樣發(fā)揮著不可替代的作用。因此,國(guó)務(wù)院的內(nèi)部組織程序、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、職權(quán)的內(nèi)部分配、總編制數(shù)額以及對(duì)工作機(jī)制和責(zé)任制度的細(xì)化都屬于重要的組織事項(xiàng)。

二級(jí)外部機(jī)構(gòu)是指那些隸屬于一級(jí)組織,能夠獨(dú)立行使職權(quán)并產(chǎn)生外部效力的機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)往往承擔(dān)著一級(jí)組織的部分職權(quán),能夠以自己的名義進(jìn)行對(duì)外管理,并承擔(dān)法律責(zé)任,其建制事項(xiàng)屬于重要的組織事項(xiàng)。盡管審計(jì)監(jiān)督權(quán)并不是具有外部效力的職權(quán),但其對(duì)于民主機(jī)制具有重要意義,故該職權(quán)具有了非比尋常的重要性。因此,審計(jì)署的建制事項(xiàng)也屬于重要的組織事項(xiàng)。

需要注意的是,我國(guó)《憲法》第89條第1款第3項(xiàng)賦予了國(guó)務(wù)院“規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)”的權(quán)力,國(guó)務(wù)院的二級(jí)組織,特別是外部機(jī)構(gòu)的任務(wù)和職責(zé)顯然屬于重要的組織事項(xiàng),該項(xiàng)規(guī)定如何與組織性法律保留的要求相協(xié)調(diào),涉及法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則?；谠撛瓌t的要求,在全國(guó)人大及其常委會(huì)所行使的國(guó)家立法權(quán)和國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力存在競(jìng)合的事項(xiàng)范圍內(nèi),應(yīng)當(dāng)“先由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律,國(guó)務(wù)院再根據(jù)該法律來制定行政法規(guī),將法律的規(guī)定進(jìn)一步具體化?！?44)王貴松:《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》,載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期,第127頁。而根據(jù)《憲法》第86條第3款和89條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定,國(guó)務(wù)院二級(jí)組織的組織事項(xiàng)恰是處于競(jìng)合的事項(xiàng)范圍之內(nèi),故必須先由法律進(jìn)行規(guī)范,而后才能由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)加以具體化。如此解釋便能使組織性法律保留的要求與《憲法》第89條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定相協(xié)調(diào),即國(guó)務(wù)院的二級(jí)外部機(jī)構(gòu)的任務(wù)與職責(zé)由法律絕對(duì)保留,國(guó)務(wù)院依據(jù)第89條第1款第3項(xiàng)所制定的行政法規(guī)僅能在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步具體化;而國(guó)務(wù)院二級(jí)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的任務(wù)和職責(zé)不屬于重要的組織事項(xiàng),法律可僅作準(zhǔn)則性規(guī)定,然后授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)作出具體規(guī)范(45)實(shí)踐中,國(guó)務(wù)院各部委因規(guī)范模糊而導(dǎo)致的職權(quán)爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生。典型例子如自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門圍繞農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法權(quán)限而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。參見程雪陽:《體系解釋視角下農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法權(quán)限爭(zhēng)議的解決》,載《政治與法律》2022年第10期,第35-36頁。有意見認(rèn)為這種爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院解決,并且法律不應(yīng)該規(guī)定國(guó)務(wù)院二級(jí)部門的具體職權(quán)。但所爭(zhēng)議的執(zhí)法權(quán)限是二級(jí)外部機(jī)構(gòu)的職權(quán),屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng),在規(guī)范上也由《土地管理法》第77條和第78條所調(diào)整,因此該爭(zhēng)議毫無疑問應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過法律解釋予以澄清,而不能推諉給國(guó)務(wù)院解決,這也凸顯了法律保留原則督促立法機(jī)關(guān)積極作為的面向。。

3.較重要的組織事項(xiàng)

較重要的組織事項(xiàng)包括兩類:二級(jí)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的建制事項(xiàng)和二級(jí)外部機(jī)構(gòu)、審計(jì)署的建立事項(xiàng)。這一類事項(xiàng)與職權(quán)(特別是具有外部效力的職權(quán))之間的關(guān)系已經(jīng)不那么緊密。而不具備外部效力的二級(jí)內(nèi)部機(jī)構(gòu),其建制事項(xiàng)在整個(gè)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)內(nèi)部具有權(quán)力分配的意義,其遵守相對(duì)法律保留即可,可以選擇以立法的形式加以調(diào)整,法律也可以授權(quán)行政法規(guī)等其他規(guī)范進(jìn)行控制。

4.不重要的組織事項(xiàng)

不重要的組織事項(xiàng)是指對(duì)于職權(quán)沒有規(guī)范意義上影響的組織事項(xiàng)。具體包括所有機(jī)構(gòu)的配置事項(xiàng)、二級(jí)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的建立事項(xiàng)以及三級(jí)、四級(jí)組織的組織事項(xiàng),對(duì)此,國(guó)家機(jī)構(gòu)可以自行規(guī)定,但組織法也可以就這類事項(xiàng)做一般性、原則性的調(diào)整。但不重要的組織事項(xiàng)并不意味著不需要受到民主機(jī)制的控制。配置事項(xiàng)必須符合人大批準(zhǔn)的預(yù)算以及《公務(wù)員法》中公務(wù)員的職級(jí)、任職條件等規(guī)定。

表1 國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)組織事項(xiàng)的法律保留階梯

五、結(jié)語

法治國(guó)家原則與人民民主原則是組織性法律保留的憲法基礎(chǔ),這既決定了重要性理論更適宜作為組織性法律保留的判斷標(biāo)準(zhǔn),也決定了以職權(quán)為核心對(duì)重要性理論開展具體化的思路。依據(jù)組織事項(xiàng)與職權(quán)的關(guān)系判斷其重要性,形成組織性法律保留的階梯結(jié)構(gòu),最終實(shí)現(xiàn)法律對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織事項(xiàng)的控制。除了國(guó)務(wù)院以外,監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及審判機(jī)關(guān)也同樣應(yīng)當(dāng)遵守組織性法律保留原則,而在具體的制度設(shè)計(jì)中,要考慮這些機(jī)關(guān)的職權(quán)和組織結(jié)構(gòu)方面的特點(diǎn)。無論是效率方面的考量還是專業(yè)性上的優(yōu)勢(shì),都不能夠成為國(guó)家機(jī)構(gòu)組織事項(xiàng)游離于法律規(guī)范之外的理由。

同時(shí),現(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜,立法已經(jīng)越來越難以就所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系給出確定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn),這使得程序法與組織法在國(guó)家治理中所扮演的角色也愈加重要。組織性法律保留督促著立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用,以法律的形式理性保障國(guó)家機(jī)構(gòu)以最恰當(dāng)?shù)慕M織形態(tài)履行職責(zé),實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)。因此,組織性法律保留也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。