投資審計“三個轉(zhuǎn)變”問題研究

張志輝

[摘 要]優(yōu)質(zhì)高效的政府投資審計工作，有利于財政資金的合理分配及使用效率、效益的提升，促進社會經(jīng)濟的高效有序發(fā)展。文章通過深入了解郫都區(qū)政府投資審計“三個轉(zhuǎn)變”的現(xiàn)狀，總結(jié)其成功的經(jīng)驗，分析其存在的問題及成因，進而為扎實有序推進政府投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展提出改進對策與建議。

[關(guān)鍵詞]投資審計；現(xiàn)狀；問題；成因；對策

中圖分類號：F239.4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2023）17-0065-04

★基金項目：成都市審計學會項目《基層審計機關(guān)投資審計“三個轉(zhuǎn)變”》（CSX-2021-24）

一、成都市郫都區(qū)政府投資項目審計“三個轉(zhuǎn)變”的現(xiàn)狀

自國家審計署提出“三個轉(zhuǎn)變”以來，成都市郫都區(qū)審計局及各相關(guān)單位陸續(xù)出臺有關(guān)規(guī)章制度，積極探索投資審計新思想、新內(nèi)容和新方式，取得了一定的成效，但在審計實踐中還存在一定的問題與不足。

（一）郫都區(qū)政府投資項目審計實踐取得的成效

1.完善投資審計制度，加強投資審計保障

郫都區(qū)審計局梳理并不斷完善投資審計規(guī)范性文件，先后出臺了《成都市郫都區(qū)審計局關(guān)于成都市郫都區(qū)政府性工程建設(shè)項目審計實施辦法（試行）》《關(guān)于成都市郫都區(qū)政府性投資建設(shè)項目審計實施辦法（試行）》《成都市郫都區(qū)投資審計中心政府性投資建設(shè)項目工程竣工結(jié)算審計復核管理辦法（試行）》《成都市郫都區(qū)審計局關(guān)于郫都區(qū)政府性工程建設(shè)項目跟蹤審計管理辦法（試行）》《成都市郫都區(qū)審計局關(guān)于社會中介機構(gòu)參與政府性投資建設(shè)項目審計管理辦法（試行）》等管理制度，規(guī)范投資審計程序和社會中介機構(gòu)參與政府投資審計的管理，強化投資審計質(zhì)量的監(jiān)督，為推進投資審計“三個轉(zhuǎn)變”提供了制度保障。

2.加強審計資源統(tǒng)籌，關(guān)注審計質(zhì)量效益

郫都區(qū)審計局堅持“圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點、量力而行、確保質(zhì)量”的原則，加強工作統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)，緊緊圍繞區(qū)委區(qū)政府經(jīng)濟決策，根據(jù)審計對象基本情況，充分考慮審計資源狀況，制訂分級負責的年度審計計劃，優(yōu)化審計資源配置，實現(xiàn)從審計數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益的轉(zhuǎn)變。區(qū)審計局主要將涉及民生的重大投資項目列入審計計劃；對未列入審計計劃的項目，由項目業(yè)主組織實施審計并對結(jié)果負責，區(qū)審計局適時開展檢查；對存在重大質(zhì)量問題的按程序予以處理。

近年來，郫都區(qū)審計局以保障重大項目建設(shè)、提高公共投資績效和改善區(qū)域生活品質(zhì)為目標，聚焦教育、民生和交通保障等全區(qū)重大建設(shè)項目，精準發(fā)力，對郫都區(qū)一中改擴建項目、保障性租賃住房、“三隧一互通”工程等項目實施跟蹤審計。

3.結(jié)合多種審計方式，實現(xiàn)全面投資審計

郫都區(qū)審計局嚴格按照年度審計計劃，合理安排審計資源，對投資審計項目實行分類管理，結(jié)合采用竣工結(jié)（決）算審計、跟蹤審計和專項審計調(diào)查等多種審計方式，加強對區(qū)屬國有企業(yè)實施重點固定資產(chǎn)投資項目落地、工程招投標、工程變更、預決算、工程建設(shè)管理和績效等重要環(huán)節(jié)的跟蹤審計，關(guān)注工程領(lǐng)域重大履職不到位問題及重大損失浪費、重大風險隱患、重大違紀違法問題，并對區(qū)政府重大建設(shè)項目采取“全程跟蹤、突出重點、階段報告”的方法，采用穿透式審計和陪伴式審計，并強化過程管理，深入推進政府性重大投資建設(shè)項目跟蹤審計工作，實現(xiàn)審計內(nèi)容從單一工程造價審計向全面投資審計轉(zhuǎn)變，并取得了顯著成效[1]。

4.綜合運用審計資源，提高投資審計效果

郫都區(qū)審計局創(chuàng)新組織協(xié)調(diào)模式，對同類項目實施統(tǒng)一方案、統(tǒng)一部署和統(tǒng)一要求，在重要實施環(huán)節(jié)統(tǒng)一把關(guān)，前移項目審理關(guān)口，創(chuàng)新三級復審制度，著力建立以國家審計為主導、社會審計參與、內(nèi)部審計補充的“三位一體”審計全覆蓋工作機制，以提高審計實效，更好地實現(xiàn)全面投資審計。

一方面，郫都區(qū)審計局協(xié)助區(qū)政府發(fā)布了《關(guān)于進一步加強和改進內(nèi)部審計工作的實施意見》，強化內(nèi)部審計工作領(lǐng)導，建立完善內(nèi)部審計工作的監(jiān)督指導機制，加強對審計監(jiān)督對象內(nèi)部審計工作的監(jiān)督、指導和業(yè)務(wù)培訓，幫助、指導區(qū)屬各國有企業(yè)、單位、部門健全內(nèi)部審計組織和制度，加強內(nèi)部審計隊伍建設(shè)。截至2022年，郫都區(qū)各部門、街道（鎮(zhèn)）、國有公司有內(nèi)審機構(gòu)37個（其中獨立內(nèi)審機構(gòu)8個），擁有內(nèi)審人員231人。

另一方面，郫都區(qū)審計局充分利用社會審計力量參與投資項目審計，并建立健全規(guī)章制度加強對參審中介機構(gòu)的管理。2015年，《成都市郫都區(qū)審計局關(guān)于社會中介機構(gòu)參與政府性投資建設(shè)項目審計管理辦法（試行）》發(fā)布，并于2020年修訂，明確社會中介機構(gòu)參與政府性投資建設(shè)項目實行“選用核監(jiān)”四分離工作機制，對審計質(zhì)量按照《關(guān)于中介機構(gòu)參與政府性工程建設(shè)項目審核服務(wù)考核細則》實施考核，加強對中介機構(gòu)參與政府性投資建設(shè)項目審計相關(guān)工作的管理。同時，郫都區(qū)審計局對中介機構(gòu)參審項目審核結(jié)果全面實行三級復核，嚴控審計質(zhì)量，提高社會中介機構(gòu)的監(jiān)管質(zhì)量。

5.探索審計數(shù)據(jù)平臺，創(chuàng)新審計監(jiān)督方式

郫都區(qū)審計局從2018年開始探索轉(zhuǎn)變審計思維方式，成立大數(shù)據(jù)審計攻關(guān)小組，探索搭建大數(shù)據(jù)審計平臺；2019年正式成立審計數(shù)據(jù)服務(wù)中心，加強審計數(shù)據(jù)流程管理，逐步形成電子數(shù)據(jù)管理辦法。近年來，依托區(qū)級財政、部門財務(wù)、業(yè)務(wù)等數(shù)據(jù)，對全區(qū)一級預算單位進行大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)了跨部門、跨系統(tǒng)和跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)挖掘與分析，運用“總體分析、系統(tǒng)研究”數(shù)據(jù)化審計模式，通過數(shù)據(jù)分析軟件對金財網(wǎng)平臺、決算報表和政府采購等數(shù)據(jù)實施標準化處理，在部門預決算編制、預算收支管理、嚴肅財經(jīng)紀律、專項資金績效和國有資產(chǎn)管理等板塊挖掘與分析數(shù)據(jù)，快速圈中審計重點，及時發(fā)現(xiàn)部門在預算執(zhí)行中存在的短板和問題，通過數(shù)據(jù)驗證、數(shù)據(jù)切分、疑點分析思路匹配等方法提高數(shù)據(jù)分析精準度和審計質(zhì)效，防范部門預算執(zhí)行過程中存在的風險。

6.注重審計結(jié)果運用，發(fā)揮審計監(jiān)督作用

郫都區(qū)審計局充分運用審計結(jié)果，建立健全審計問題報告、結(jié)果公開、問題整改和違法違紀查處等制度，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

按照郫都區(qū)的規(guī)定，對于區(qū)屬國有企業(yè)、單位及部門內(nèi)審工作情況、發(fā)現(xiàn)的重大問題和涉嫌違紀違法問題線索情況，須及時向區(qū)審計局報告。區(qū)審計局對區(qū)屬國有企業(yè)、單位及部門審計結(jié)果、發(fā)現(xiàn)的重大問題和涉嫌違紀違法問題線索，按有關(guān)程序和方式及時向上級審計機關(guān)和區(qū)委區(qū)政府報告，以便上級機關(guān)和區(qū)委區(qū)政府及時采取相應(yīng)措施[2]。

郫都區(qū)審計局制定了投資項目審計監(jiān)督信息公開規(guī)定和審計結(jié)果公告辦法。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的信息外，依法依規(guī)在一定范圍內(nèi)以適當?shù)姆绞焦鎸徲嫿Y(jié)果，接受社會監(jiān)督，充分實現(xiàn)審計結(jié)果公開。

按照規(guī)定，被審計單位主要負責人為第一責任人，負責切實抓好審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作。對于被審計單位在規(guī)定的時間內(nèi)向區(qū)審計局報送由主要負責人簽發(fā)的審計整改結(jié)果報告，區(qū)審計局復核審計整改及落實情況并向區(qū)人大作審計整改報告。對于領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計結(jié)果和審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，納入所在單位領(lǐng)導班子民主生活會及黨風廉政建設(shè)責任制檢查考核內(nèi)容，作為領(lǐng)導班子成員述職述廉、年度考核和任職考核的重要依據(jù)。區(qū)審計局、區(qū)國資金融局及區(qū)屬國有企業(yè)、單位、部門建立整改檢查跟蹤機制，督促被審計單位落實問題整改。

郫都區(qū)審計局建立了與紀檢監(jiān)察、公安、檢察以及組織人事、財政、稅務(wù)、統(tǒng)計、金融等部門（單位）相互協(xié)調(diào)的工作機制，相關(guān)部門對審計移送的違紀違法問題線索，有關(guān)部門均要認真查處，及時向?qū)徲嫏C關(guān)反饋查處結(jié)果。區(qū)國資金融局、區(qū)屬國有企業(yè)、單位、部門內(nèi)審工作建立健全與組織人事、監(jiān)事會、紀檢監(jiān)察、財務(wù)等部門協(xié)同的監(jiān)督機制，將審計監(jiān)督與單位內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、巡察監(jiān)督、財政監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督以及社會監(jiān)督等結(jié)合起來，協(xié)調(diào)配合，形成合力，充分發(fā)揮了審計監(jiān)督職能。

（二）郫都區(qū)政府投資審計“三個轉(zhuǎn)變”實踐中存在的不足

1.投資審計內(nèi)容有待深化

為全面貫徹落實審計署《關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作意見》，郫都區(qū)審計局制定并完善了《關(guān)于成都市郫都區(qū)政府性投資建設(shè)項目審計實施辦法（試行）》《成都市郫都區(qū)投資審計中心政府性投資建設(shè)項目工程竣工結(jié)算審計復核管理辦法（試行）》《關(guān)于郫都區(qū)政府性投資建設(shè)項目跟蹤審計實施辦法》等相關(guān)制度，緊緊圍繞區(qū)委區(qū)政府中心工作，采用竣工結(jié)（決）算審計、跟蹤審計和專項審計調(diào)查等多種審計方式，加強對區(qū)屬國有企業(yè)重點固定資產(chǎn)投資項目的審計，但在規(guī)范項目投資程序、社會效益和環(huán)境效益等審計深度、廣度方面還有待加強。

2.信息技術(shù)應(yīng)用水平不高

雖然郫都區(qū)審計局成立了專門的審計數(shù)據(jù)服務(wù)中心，負責審計信息化建設(shè)，協(xié)助局機關(guān)開展信息系統(tǒng)審計、聯(lián)網(wǎng)審計和計算機輔助審計等審計業(yè)務(wù)，但目前大數(shù)據(jù)資源主要應(yīng)用于部門預決算編制、預算收支管理和國有資產(chǎn)管理等方面，在政府投資項目審計方面應(yīng)用較少，審計信息化程度不高。目前，大部分投資審計仍然主要采用“送達審計”結(jié)合“現(xiàn)場查看”的方式，審計方法還是以查閱資料為主，項目審計過程中需要的工程測量還是主要運用傳統(tǒng)測量方法，GIS系統(tǒng)等先進技術(shù)運用較少。政府投資項目投資金額大，周期較長，審計過程中經(jīng)常會涉及較多部門，如果采用傳統(tǒng)的審計模式，由審計部門翻閱資料，實地調(diào)查，收集紙質(zhì)文本證據(jù)等，會增加項目審計工作的難度，降低審計效率。

二、郫都區(qū)政府投資項目審計“三個轉(zhuǎn)變”存在問題的成因

（一）投資審計相關(guān)制度不夠健全

隨著國家投資審計“三個轉(zhuǎn)變”的提出，省市層面紛紛出臺相應(yīng)的政策制度，郫都區(qū)審計局結(jié)合實際情況制定了相應(yīng)制度，但在審計實踐中，在一定程度上還存在制度不健全的問題。例如，某些項目已辦理竣工決算，審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)有多余款項，存在如何實施審計整改的問題，在法律層面已不支持返還該項資金，但理論層面上，作為財政資金或者企業(yè)自有資金均應(yīng)返還，由于沒有相應(yīng)的法律制度規(guī)定，導致整改工作無法順利開展。

（二）人才隊伍結(jié)構(gòu)存在不足

政府投資項目一般數(shù)量多且規(guī)模大，同時投資審計轉(zhuǎn)型又對政府投資審計隊伍提出了更高的要求，但目前郫都區(qū)審計人才隊伍不能滿足投資審計“三個轉(zhuǎn)變”的需要。

目前，郫都區(qū)審計局承擔投資審計相關(guān)工作的7人中，大學學歷5人，研究生學歷2人，從學歷層次來看，人才隊伍能夠滿足投資審計要求。從專業(yè)方向來看，工程造價及管理專業(yè)4人，會計審計專業(yè)3人，投資審計需要熟悉工程造價的審計人員，審計信息化建設(shè)則需要熟悉審計和工程造價的計算機專業(yè)人員，審計部門缺少既懂工程審計又懂數(shù)字化審計的復合型人才，一定程度上制約了投資審計“三個轉(zhuǎn)變”的推進。

此外，審計重點轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益后，更多審計工作需要由區(qū)屬國有企業(yè)、單位和部門的審計人員完成，對單位內(nèi)部審計人員提出了更高的要求，大多數(shù)單位缺乏對項目從可行性研究、立項、招投標、合同簽訂、工程施工、資金管控，到竣工驗收和結(jié)算等全流程有專業(yè)性審計經(jīng)驗的內(nèi)部審計人員，極大地限制了審計轉(zhuǎn)型。

（三）技術(shù)方法不能滿足審計需要

一是審計信息技術(shù)不夠先進，共享機制不完善使得計算機輔助投資審計應(yīng)用有難度。政府投資項目涉及面廣、業(yè)務(wù)量大、審計證據(jù)繁多，被審計項目的信息化程度不高，各職能部門未建立信息資源共享平臺，項目的基本數(shù)據(jù)信息、計劃管理、資金撥付、項目進度和審計結(jié)果等方面信息難以流轉(zhuǎn)，一些投資審計模塊仍然需要采取傳統(tǒng)的審計方法[3]。

二是有關(guān)計算機審計技術(shù)規(guī)定缺失，存在審計風險。一方面，現(xiàn)行審計準則的制定僅針對傳統(tǒng)的審計模式，對于計算機輔助投資審計沒有具體的操作指南。另一方面，電子數(shù)據(jù)具有可復制性等特點，現(xiàn)行審計準則對電子證據(jù)沒有明確規(guī)定，在審計資料儲存方面存在風險，一定程度上給投資審計帶來了風險隱患。

三、郫都區(qū)政府投資項目審計“三個轉(zhuǎn)變”的優(yōu)化建議

（一）轉(zhuǎn)變投資審計思想觀念

政府投資審計相關(guān)單位和部門應(yīng)樹立投資審計“三個轉(zhuǎn)變”思想觀念，共同建立政府投資建設(shè)項目的信息共享和協(xié)作機制，政府和主管部門、建設(shè)單位、審計機關(guān)各司其職、各負其責，推動健全政府投資領(lǐng)域監(jiān)管機制。審計機關(guān)應(yīng)堅持依法審計，將審計重點從數(shù)量規(guī)模轉(zhuǎn)為項目質(zhì)量效益，以加強政府投資管理、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、避免或減少損失浪費和重復建設(shè)；將審計內(nèi)容以造價為主，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ㄔO(shè)項目實施中的法律法規(guī)和政策落實、基本建設(shè)程序履行、招投標和物資采購、項目建設(shè)管理和工程造價情況等全方位審計監(jiān)督。

（二）完善投資審計相關(guān)制度

郫都區(qū)審計局需要針對“三個轉(zhuǎn)變”實踐過程中發(fā)現(xiàn)的問題，完善相關(guān)制度，增強制度的可操作性和全面性。對于本級政府及審計機關(guān)無法解決的政策上的問題，及時反映給上級部門，配合上級部門采取相應(yīng)措施解決問題，為審計工作的開展提供支持。例如，可以探索修改中介機構(gòu)選用的相關(guān)制度，調(diào)整現(xiàn)行全年一次性總包采購方式，針對不同特點的項目采用分包采購；或者針對一些特點突出的項目采用單獨采購，提高中標中介機構(gòu)與審計項目的匹配度，提高審計質(zhì)量。

（三）加強投資審計隊伍建設(shè)

目前，日益復雜和精細化的審計工作對審計人員提出了更高的要求，不僅需要審計方面的專業(yè)人才，更需要既懂工程造價和審計專業(yè)知識又能熟練運用計算機、大數(shù)據(jù)的專業(yè)人才。因此，要建立復合型人才的培養(yǎng)機制，強化審計人員和計算機人員的輪崗制度，加強定期培訓等，逐步提升審計人員的職業(yè)技能[4]。

（四）改進投資審計技術(shù)方法

在社會發(fā)展全面進入大數(shù)據(jù)時代的背景下，要提高投資審計的效率和質(zhì)量，降低審計風險，改進審計技術(shù)方法勢在必行。投資審計工作需大力貫徹執(zhí)行習總書記“堅持科技強審，加強審計信息化建設(shè)”精神，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計工作模式。郫都區(qū)審計局在借鑒學習成都市審計局和其他區(qū)縣審計局大數(shù)據(jù)審計平臺建設(shè)的成功經(jīng)驗時，應(yīng)充分發(fā)揮審計數(shù)據(jù)服務(wù)中心的作用，拓展本局大數(shù)據(jù)審計平臺功能模塊，加強大數(shù)據(jù)審計平臺在投資審計中的應(yīng)用，提高投資審計的信息化水平，實現(xiàn)從傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計的轉(zhuǎn)變。

參考文獻：

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[3]劉輝.落實投資審計“三個轉(zhuǎn)變” 提高重大項目建設(shè)質(zhì)量[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟，2018（06）：22-24.

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