□文/高 寒

（西安石油大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 隨著“花錢必問效、無效必問責(zé)”等一系列制度和措施的實施，我國預(yù)算績效管理的范圍和深度得到顯著提升，以項目支出為核心的全過程績效管理體系也得到有效的完善，但在實踐過程中仍有許多改進(jìn)空間，需要更加積極地探索和實施。本文首先對預(yù)算績效管理等概念進(jìn)行闡述，對實施項目預(yù)算績效管理的重要性進(jìn)行說明，對我國項目預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀與薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，最后提出提高項目績效管理工作效率的建議，以期提高各單位項目資金使用效益。

近20 年來，中央和地方財政一直在探索事后績效評價，并在2003年的十六屆三中全會上首次提出“建立預(yù)算績效評價體系”。隨著時間的推移，預(yù)算績效管理的理念也日益成熟。十九大強(qiáng)調(diào)，要建立一套完善的、規(guī)范透明、科學(xué)合理、有力約束的預(yù)算制度，并全面實施績效管理，這將使我國的預(yù)算績效管理成為一項重大的國家戰(zhàn)略。

一、預(yù)算績效管理的概念

預(yù)算績效管理是一種將績效理念和方法融入預(yù)算管理全過程，以績效目標(biāo)的實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效運(yùn)行監(jiān)控為保障，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為關(guān)鍵的預(yù)算管理模式。預(yù)算績效管理其本質(zhì)還是預(yù)算管理，把“預(yù)算”當(dāng)作對象來展開的績效管理，其實就是把績效的觀念和管理的方法融入預(yù)算的全過程當(dāng)中，讓預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起作為預(yù)算管理的重要組成部分，同時對預(yù)算支出的效果加以監(jiān)控。

財政部對預(yù)算績效管理的定義為：是政府績效管理的重要組成部分，它是在現(xiàn)有的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督中融入績效理念，實現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。預(yù)算績效的管理和績效的評價之間有聯(lián)系也有區(qū)別，具體來說：績效評價是進(jìn)行預(yù)算績效管理的工具和方法、起點和基礎(chǔ)、重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，但預(yù)算績效管理所涉及的范圍更廣，包括事前、事中和事后的管理過程，同時更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)以及機(jī)制的作用。

項目支出績效評價是部門整體支出績效評價和政策評價工作的基礎(chǔ)。在預(yù)算申請、執(zhí)行和決算的流程中，每個項目都有其獨特的財務(wù)管理和項目管理流程。而通過有效的預(yù)算績效管理，項目資金可以得到更為有效的利用，這對于項目涉及的多個組織機(jī)構(gòu)，包括財政部門、預(yù)算主管部門和項目單位均大有裨益。因此，在預(yù)算績效管理過程中，按照“先易后難”的基本準(zhǔn)則，應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行項目支出績效管理，并將其擴(kuò)展到整個部門的支出績效評價，最后目的還是提高預(yù)算績效管理的效率。目前，我國已經(jīng)開始全面推行預(yù)算管理一體化，各地對于項目支出績效評價也已有一定程度的實踐，但總的來說，項目支出績效評價經(jīng)驗明顯不足。

二、實施項目預(yù)算績效管理的重要意義

（一）提高部門預(yù)算績效管理實效。項目預(yù)算管理是對項目資源的配置制定具體的預(yù)期目標(biāo)，從而保證包括項目資金在內(nèi)的各項公共資源的供給。采取項目預(yù)算績效管理的措施，可以有效地規(guī)范項目資金的使用，并且有助于協(xié)調(diào)預(yù)算管理的控制，從而大大提高項目預(yù)算的約束力。通過引入項目績效評價機(jī)制，我們可以更加有效地控制和管理項目預(yù)算，從而更好地分析和控制項目資金的使用情況，優(yōu)化項目資金的分配，提高項目資金的使用效率，從而有助于提升財政資金使用的科學(xué)性和有效性，為進(jìn)一步改善預(yù)算管理打下良好的基礎(chǔ)，有力地提高部門預(yù)算管理實效。

（二）提高部門預(yù)算分配效率。根據(jù)業(yè)務(wù)部門的項目支出需求，各部門單位應(yīng)當(dāng)合理安排資金，以確保預(yù)算編制的有效性和準(zhǔn)確性。采取傳統(tǒng)的預(yù)算編制方式進(jìn)行預(yù)算資金規(guī)劃雖然比較容易，但卻不能確保有效地使用預(yù)算資金。部門預(yù)算資金的使用無法得到有效控制則會導(dǎo)致項目資金的使用更加低效。業(yè)務(wù)部門為了追求自身的工作成效與項目完成的效果而不擇手段地大量投入資金；而財務(wù)部門則一味考慮資金的支出進(jìn)度與使用規(guī)劃。因此，這種做法會必然阻礙業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門之間的有效溝通，從而導(dǎo)致無法有效地實施項目預(yù)算管理，進(jìn)一步影響項目的績效評價結(jié)果，既降低了項目預(yù)算管理效率，又影響部門預(yù)算管理效果。采用項目預(yù)算績效管理，可以有效地確定部門內(nèi)部的支出目標(biāo)，使得財務(wù)部門能夠統(tǒng)籌安排部門預(yù)算內(nèi)的各項項目資金，從而使資金的配置更加合理，預(yù)算資金的流動也更加高效，從而大幅提升單位內(nèi)部部門預(yù)算資金配置的效率。

（三）提高部門財政資金管理水平。通過開展項目預(yù)算績效管理工作，不僅可以建立項目管理內(nèi)部自我約束和調(diào)整機(jī)制，還能夠有效地實施問責(zé)制度，以確保項目的有效實施。制定并采用科學(xué)合理的項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，可以清晰地界定項目實施單位內(nèi)部業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門各自的職責(zé)，促使他們更加認(rèn)真負(fù)責(zé)地執(zhí)行各方任務(wù)，改善財務(wù)管理，優(yōu)化項目資金使用，共同實現(xiàn)項目的目標(biāo)，使得預(yù)算績效管理成為單位內(nèi)部財務(wù)管理的核心，大大提高了單位內(nèi)部的財政資金管理水平。

三、項目預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及不足

（一）對預(yù)算績效管理尚未形成科學(xué)共識。盡管我國預(yù)算績效管理工作已經(jīng)開始發(fā)展，但仍然較為滯后，各地方財政部門、項目主管單位、基層財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間尚未達(dá)成有效共識，明顯體現(xiàn)在于預(yù)算績效管理制度的建立存在著許多不足。全面推進(jìn)項目預(yù)算績效管理，有利于部門整體預(yù)算績效管理的開展。為了更好地進(jìn)行部門預(yù)算績效管理，應(yīng)將項目預(yù)算績效管理理念貫穿于整個項目管理過程中，從項目立項到項目入庫、從預(yù)算資金安排到項目實施、從項目驗收合格到項目事后績效考核評價，形成一個科學(xué)的管理體系，以實現(xiàn)項目預(yù)算的有效編制、有效執(zhí)行、有效評價、有效反饋和有效應(yīng)用。這就要求項目預(yù)算編制所涉及的各地方財政部門、項目主管單位等各個層級必須對預(yù)算績效管理形成統(tǒng)一有效的科學(xué)共識。

（二）項目預(yù)算績效管理理念認(rèn)識不夠深刻。項目預(yù)算績效管理理念要落到實處主要還在于項目的具體執(zhí)行層面，而目前大部分基層項目績效管理人員對項目預(yù)算績效管理工作的目的、意義都缺乏系統(tǒng)性的認(rèn)識，還停留在預(yù)算管理的思維模式，認(rèn)為申報的項目能爭取到預(yù)算安排資金、等資金落實到位后將項目落地落實、預(yù)算安排的資金能用出去就算完成了項目的預(yù)算績效管理。特別是業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門在編制項目績效目標(biāo)時沒有將預(yù)算管理及績效管理的理念有機(jī)結(jié)合，導(dǎo)致設(shè)定項目績效目標(biāo)不夠明確清晰，導(dǎo)致后續(xù)項目資金利用效率不高，項目預(yù)算績效評價工作功能難以發(fā)揮作用。

（三）項目績效目標(biāo)編制標(biāo)準(zhǔn)化難以形成。從各地執(zhí)行預(yù)算績效管理的情況來看，各個單位內(nèi)部的預(yù)算績效管理過程中不同部門協(xié)作程度不夠。顯然，業(yè)務(wù)部門更加重視項目的實施，并且著重于如何確保項目的績效達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，以完成單位內(nèi)部對于業(yè)務(wù)部門的成效考核，而財務(wù)部門則更加關(guān)注預(yù)算資金的使用、支出進(jìn)度和合法性與合規(guī)性。這一現(xiàn)象直接導(dǎo)致本應(yīng)共同進(jìn)行項目預(yù)算績效目標(biāo)編制的雙方信息溝通不暢，項目實施目標(biāo)不一致，致使項目績效目標(biāo)編制缺乏標(biāo)準(zhǔn)化，單位預(yù)算資金無法在各個項目間統(tǒng)籌安排，各項目績效目標(biāo)設(shè)置隨意，后期一系列標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范難以形成。

（四）項目績效管理審核不夠科學(xué)。由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范，本身基層項目預(yù)算績效編制過程質(zhì)量就參差不齊，項目預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置也存在不同程度的偏差，導(dǎo)致績效目標(biāo)審核時難度更大，在審核項目績效目標(biāo)時，更需要格外關(guān)注項目績效目標(biāo)的設(shè)置情況和項目資金使用情況。目前大部分地區(qū)預(yù)算績效管理審核還是在于當(dāng)?shù)刎斦块T，而審核項目預(yù)算的財務(wù)管理人員受自身專業(yè)技能的限制，對于各行業(yè)各部門項目的業(yè)務(wù)工作開展根本無法進(jìn)行深入認(rèn)識，對于項目所需要達(dá)成的目標(biāo)以及實現(xiàn)的績效也難以完全了解，甚至可能出現(xiàn)完全不了解的情況。因此，對于項目預(yù)算支出的效果、項目實現(xiàn)的目標(biāo)和績效方面就更加容易忽略。在完成項目績效管理審核后，仍可能出現(xiàn)項目績效目標(biāo)設(shè)置不準(zhǔn)確、與項目產(chǎn)出關(guān)聯(lián)不密切等情況，項目預(yù)算績效審核的科學(xué)性及合理性無法得到保證，這同時也增加了后期執(zhí)行監(jiān)督及績效評價的難度。

（五）項目績效管理執(zhí)行環(huán)節(jié)監(jiān)控不到位。部分地區(qū)在項目執(zhí)行過程中，事中監(jiān)控意識較為薄弱。一般來說，在全面推行預(yù)算管理一體化的趨勢下，事中監(jiān)控工作均是由各地財政部門展開，同項目績效管理審核工作一樣，由于進(jìn)行事中監(jiān)控工作的財務(wù)管理人員自身專業(yè)原因的局限性，普遍存在重預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)控、輕績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的監(jiān)控的現(xiàn)象。項目績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控的手段也相對較為欠缺，一般為項目實施單位先填寫項目績效執(zhí)行監(jiān)控表，后與預(yù)算管理一體化中的支出進(jìn)度相比對。但在實際項目預(yù)算實施過程中，由于項目業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的溝通不暢，導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門不關(guān)注項目績效管理執(zhí)行監(jiān)控環(huán)節(jié)，而財務(wù)部門則一味關(guān)注項目資金支出進(jìn)度，因此常常在監(jiān)控過程中不能及時發(fā)現(xiàn)項目資金使用和管理以及項目執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)，績效目標(biāo)偏離時沒有及時糾偏，導(dǎo)致事后發(fā)現(xiàn)問題已難以補(bǔ)救，或支出進(jìn)度及項目進(jìn)度滯后致使整體績效目標(biāo)實現(xiàn)難度增加等問題發(fā)生，無法實現(xiàn)項目績效管理執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行事中監(jiān)控的作用。

四、項目預(yù)算績效管理工作效率提升建議

（一）建立健全項目預(yù)算績效管理機(jī)制。根據(jù)財政部近年來出臺的一系列制度文件以及對于全面實施預(yù)算績效管理的一系列工作部署，全面推進(jìn)項目預(yù)算績效管理工作迫在眉睫。而建立健全項目預(yù)算績效管理機(jī)制是推行項目預(yù)算績效管理的堅實基礎(chǔ)，要強(qiáng)化項目經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任和效率意識，就必須建立健全與項目管理相匹配的預(yù)算績效管理機(jī)制。項目管理本質(zhì)是對一些成功地達(dá)成一系列目標(biāo)相關(guān)的活動進(jìn)行整體監(jiān)測和管控，而項目預(yù)算績效管理則要求預(yù)算績效管理貫穿于整個項目管理過程中，包括項目策劃、進(jìn)度計劃、項目績效目標(biāo)編制、項目實施、項目事中監(jiān)控等形成項目活動全生命周期。因此，在建立項目預(yù)算績效管理機(jī)制、實施項目績效管理過程中，制度的建立既要體現(xiàn)項目管理的特點，又要包含預(yù)算績效管理的實質(zhì)。

（二）提高項目預(yù)算績效編制水平。部門預(yù)算績效管理水平要得到提高，其中一個重要因素在于預(yù)算績效目標(biāo)的編制準(zhǔn)確性與科學(xué)性，而按照從局部到整體的原則，首要加強(qiáng)的是項目預(yù)算績效目標(biāo)的編制。要提高項目預(yù)算績效編制的水平，從根本上還是要提高基層工作人員對于項目預(yù)算績效管理工作的水平。首先，要加強(qiáng)各個層級對項目預(yù)算績效管理工作的重視程度，改變現(xiàn)有的預(yù)算工作思維方法，從項目立項時，預(yù)算績效管理思維就要貫穿整個項目生命周期。其次，在制定項目預(yù)算績效目標(biāo)時，要多方合作，業(yè)務(wù)部門要深入了解項目所要達(dá)成的目標(biāo)與效果，對項目匹配資源的分配進(jìn)行一個合理的規(guī)劃，財務(wù)部門則需要參與全過程，通過多方了解項目實際情況，綜合考慮項目的產(chǎn)出、成本、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等，制定出科學(xué)合理并可以落地落實的項目預(yù)算指標(biāo)。當(dāng)然，最必不可少的還是加強(qiáng)對績效管理人員業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，在全面推行預(yù)算績效管理之初，對于績效管理工作人員而言，本身也是一種全新的要求與挑戰(zhàn)。只有不斷提高項目預(yù)算績效管理人員的業(yè)務(wù)水平，才能充分發(fā)揮預(yù)算編制的前瞻性和科學(xué)性，切實提高預(yù)算編制質(zhì)量，確保預(yù)算績效目標(biāo)編制的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和規(guī)范性。

（三）加強(qiáng)項目預(yù)算績效管理執(zhí)行能力。加強(qiáng)項目預(yù)算績效管理執(zhí)行能力是保證項目順暢運(yùn)行、資金有效使用的重要舉措。在科學(xué)合理的設(shè)置了績效目標(biāo)后，往往對于項目的職責(zé)劃分也得以明確。項目預(yù)算績效目標(biāo)的填報主體同時對項目管理的全生命周期進(jìn)行監(jiān)控。不管填報主體是業(yè)務(wù)部門還是財務(wù)部門，在項目執(zhí)行過程中，都應(yīng)該跨部門做好人員溝通，隨時隨地充分了解項目實施進(jìn)度以及項目資金支出的具體情況。而項目預(yù)算績效管理的責(zé)任主體則還是項目所在單位本身，按照“花錢必問效，無效必問責(zé)”的管理制度，加強(qiáng)項目預(yù)算績效管理執(zhí)行能力才是保證項目實施的有效手段。

（四）建立項目預(yù)算績效管理執(zhí)行過程中的監(jiān)控機(jī)制。有效的監(jiān)督機(jī)制是促進(jìn)項目預(yù)算績效管理實績的一種有力措施，按照當(dāng)前慣有的事中監(jiān)控模式，大部分事中監(jiān)控均只實現(xiàn)了對項目資金支付進(jìn)度的監(jiān)控，對于項目執(zhí)行進(jìn)展并沒有一個有效的監(jiān)控方式，也導(dǎo)致項目管理與預(yù)算績效管理無法進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，也無法通過這種監(jiān)控手段來達(dá)到推進(jìn)項目預(yù)算績效管理工作的目的。編制項目預(yù)算績效目標(biāo)的初衷就是為了實現(xiàn)資源合理有效配置，在預(yù)算編制與執(zhí)行的整個環(huán)節(jié)都離不開監(jiān)督考核機(jī)制。一方面通過有效的監(jiān)控手段降低目標(biāo)制定失誤的概率；另一方面在項目實施過程中及時糾偏，發(fā)現(xiàn)問題及時改正或修正項目績效目標(biāo)，最終推進(jìn)項目的有力有序完成。按照我國現(xiàn)有的一系列項目績效管理政策，各地財政部門均已經(jīng)設(shè)立績效管理中心，并普遍開始引入第三方績效評價公司對各實施單位進(jìn)行項目績效評價考核。同時，各個單位內(nèi)部也紛紛按照當(dāng)?shù)刎斦块T要求，開展項目績效自評等相關(guān)工作。一系列系統(tǒng)性的績效考核政策的運(yùn)用，起到了潛移默化的監(jiān)控作用。但項目實施單位仍然需要建立完善有效的項目預(yù)算績效管理監(jiān)控機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算流程，按既定的項目資金支出用途和時間執(zhí)行，保證項目工作開展的效率和質(zhì)量。在預(yù)算執(zhí)行過程中，通過隨時監(jiān)控與定時定點的事中監(jiān)控方式相結(jié)合，充分控制風(fēng)險，及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程中的偏差，并進(jìn)行分析對比，加以完善。

綜上，預(yù)算管理的改革是一個長期堅持的過程，而預(yù)算績效管理更需要通過不斷實踐摸索、積累經(jīng)驗。項目的順利實施是保障單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，因此只有項目預(yù)算績效管理行之有效，部門整體預(yù)算績效管理才能發(fā)揮出真正的效果。