李浩梅 李恩慈

摘 要：海洋是當(dāng)前中美博弈的重要場(chǎng)域，美國(guó)近年來不斷推行對(duì)華海上競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)中國(guó)的海上活動(dòng)進(jìn)行遏制圍堵。在此背景下，美國(guó)的港口國(guó)立法在入港安全審查和環(huán)保要求方面更加嚴(yán)格，并通過擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)增強(qiáng)美國(guó)的海上執(zhí)法力量。其港口國(guó)執(zhí)法實(shí)踐也呈現(xiàn)新動(dòng)向，體現(xiàn)在持續(xù)強(qiáng)化環(huán)保、安全和勞工高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法等方面，通過執(zhí)法協(xié)議擴(kuò)展域外執(zhí)法范圍，意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)的針對(duì)性執(zhí)法增多，加強(qiáng)對(duì)北極海域的管控等方面。美國(guó)不斷強(qiáng)化港口國(guó)管轄的態(tài)勢(shì)給我國(guó)海上安全和發(fā)展利益帶來重大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。我國(guó)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，重視加強(qiáng)國(guó)際海事規(guī)則履約，促進(jìn)港口國(guó)管轄權(quán)規(guī)則完善，同時(shí)擴(kuò)大與港口國(guó)家構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系，推動(dòng)形成港口國(guó)監(jiān)督執(zhí)法共同體，維護(hù)我國(guó)的海上安全和發(fā)展利益。

關(guān)鍵詞：港口國(guó)管轄；中美博弈；海洋安全；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

中圖分類號(hào)： D80

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-335X（2024）03-0077-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202403007

黨的十八大以來，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。保障海洋戰(zhàn)略通道安全、維護(hù)和拓展我國(guó)的海洋權(quán)益，事關(guān)國(guó)家安全和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益，也是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要任務(wù)。港口作為海上交通樞紐，不僅是海上通道的重要節(jié)點(diǎn)，也是開展海洋活動(dòng)不可或缺的中轉(zhuǎn)和補(bǔ)給站，確保我國(guó)船舶能夠進(jìn)入和使用海外港口，對(duì)我國(guó)利用海洋戰(zhàn)略通道、開展經(jīng)貿(mào)合作以及和平利用海洋意義重大。1982年，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）肯定了港口國(guó)對(duì)自愿?？坑诒緡?guó)港口的外籍船舶的管轄權(quán)，多個(gè)國(guó)際海事公約將港口國(guó)監(jiān)督作為保障條約遵守的輔助手段，近年來，港口國(guó)監(jiān)督也被應(yīng)用于打擊非法、不報(bào)告、不管制（Illegal， Unreported and Unregulated，IUU）捕撈。隨著相關(guān)國(guó)際規(guī)則的豐富和發(fā)展，港口國(guó)管轄在國(guó)際船舶管轄體系中的重要性日益凸顯，對(duì)船舶的國(guó)際航行影響越來越大。

美國(guó)是世界第一大國(guó)，也是我國(guó)第一大貿(mào)易伙伴國(guó)，其港口國(guó)管轄實(shí)踐對(duì)我國(guó)商業(yè)及非商業(yè)航運(yùn)活動(dòng)具有重要影響。近年來，美國(guó)發(fā)起對(duì)華海上戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，通過東南亞雙邊伙伴關(guān)系計(jì)劃、“印太戰(zhàn)略”等擴(kuò)大對(duì)亞太、印太地區(qū)的海洋控制，美國(guó)及其盟友利用港口國(guó)管轄權(quán)加強(qiáng)對(duì)我國(guó)船舶的監(jiān)督檢查，干擾和阻礙了我國(guó)開展正當(dāng)海洋活動(dòng)，對(duì)此我們應(yīng)保持警惕并加以防范。本文首先考察美國(guó)對(duì)華海上博弈的新形勢(shì)，進(jìn)而重點(diǎn)考察美國(guó)港口國(guó)管轄的立法動(dòng)向與執(zhí)法實(shí)踐，在把握其趨勢(shì)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，深入分析美國(guó)強(qiáng)化港口國(guó)管轄給我國(guó)海上安全和發(fā)展利益帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，最后提出我國(guó)的應(yīng)對(duì)之策。

一、美國(guó)對(duì)華海上博弈新形勢(shì)

近年來，隨著與中國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)逐步深入，美國(guó)把“控制海洋”提上重要日程，確保其全球霸權(quán)地位不受新興起海洋國(guó)家的“挑戰(zhàn)”。［1］海洋領(lǐng)域成為中美博弈的重要場(chǎng)域，美國(guó)不斷拉攏組織海上同盟、推行對(duì)華海上競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)海上活動(dòng)的圍堵、打壓和遏制。

（一）以競(jìng)爭(zhēng)者定位中國(guó)角色

美國(guó)將中國(guó)視為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，在國(guó)家安全方面不斷強(qiáng)化對(duì)中國(guó)的威脅感知能力，明確對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)態(tài)度，并通過推行“印太戰(zhàn)略”等維護(hù)其“海洋霸主”的地位及其主導(dǎo)建立的國(guó)際海洋秩序。近幾年美國(guó)頒布的海洋戰(zhàn)略政策都特別關(guān)注中方的海洋活動(dòng)與主張，大肆渲染這些活動(dòng)對(duì)國(guó)際海洋秩序的挑戰(zhàn)。

2018年，美國(guó)《國(guó)防戰(zhàn)略》將中國(guó)視為“修正主義國(guó)家”（revisionist power），特朗普政府在《2019年印太戰(zhàn)略報(bào)告》中重申中國(guó)為“重新安排該地區(qū)秩序”的“修正主義大國(guó)”，并明確呼吁“志同道合”的盟友和伙伴捍衛(wèi)所謂的“基于規(guī)則的秩序”。［2］2020年，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)（United States Coast Guard，USCG）聯(lián)合多部門發(fā)布的《獲取海上優(yōu)勢(shì)：利用整合的全域海軍力量取勝》極力渲染大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)視角的戰(zhàn)略指向，［3］其中有37次提及中國(guó)，而美國(guó)于2015年發(fā)布的《21世紀(jì)海洋合作戰(zhàn)略》提及中國(guó)次數(shù)僅5次，［4］二者的共同點(diǎn)在于以“戰(zhàn)略威脅”“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”來定位中國(guó)的國(guó)際角色，新版文件明確指出中國(guó)是其新時(shí)期海權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，表明將會(huì)對(duì)華采取更加顯而易見的抵制主張與行動(dòng)，并配合其自后冷戰(zhàn)時(shí)期提出的“分布式殺傷概念”，

該概念于2015年提出，是為應(yīng)對(duì)其所謂競(jìng)爭(zhēng)者的“反介入與區(qū)域拒止”戰(zhàn)略而提出的，通過塑造美國(guó)海軍的海上分布式武力傷害能力，提升其對(duì)他國(guó)海上活動(dòng)的威脅應(yīng)對(duì)能力，實(shí)現(xiàn)更多維度上對(duì)海洋的控制力。對(duì)中國(guó)的海上活動(dòng)進(jìn)行遏制圍堵。［5］此外，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯在2022年發(fā)表的演講也明確將中國(guó)視為既有國(guó)際秩序的挑戰(zhàn)者，認(rèn)為中國(guó)不斷崛起壯大國(guó)家實(shí)力意在重塑其主導(dǎo)下的國(guó)際秩序。［6］由此看出，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)海洋實(shí)力的提升挑戰(zhàn)了其主導(dǎo)建立的國(guó)際海洋秩序，并將中國(guó)視為其維護(hù)全球海洋霸權(quán)的強(qiáng)勁挑戰(zhàn)者與競(jìng)爭(zhēng)者。

美國(guó)對(duì)華政策也體現(xiàn)在北極事務(wù)中，作為北極國(guó)家、北冰洋沿岸國(guó)和北極理事會(huì)成員國(guó)，美國(guó)主張建立由北極國(guó)家主導(dǎo)的排他性強(qiáng)的北極治理體系。中國(guó)是地緣上的“近北極國(guó)家”，且中國(guó)與北極的跨區(qū)域和全球性問題息息相關(guān)，基于此，2018年出臺(tái)的《中國(guó)的北極政策》白皮書將中國(guó)參與北極事務(wù)的身份定位于“重要利益攸關(guān)方”，明確中國(guó)參與北極事務(wù)的基本原則是尊重、合作、共贏、可持續(xù)。［7］而美國(guó)將中國(guó)在北極地區(qū)的客觀身份定位視為“插手干涉”北極治理事務(wù)的嘗試，美國(guó)時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在2019年的北極政策演講中否認(rèn)了“近北極國(guó)家”的定位，認(rèn)為只有“北極國(guó)家”與“非北極國(guó)家”兩種分類，［8］并在其北極政策文件中將此視為潛在的威脅因素，將中國(guó)定位為北極治理中具有威脅性的競(jìng)爭(zhēng)者。

（二）以“印太戰(zhàn)略”構(gòu)建小多邊機(jī)制

奧巴馬時(shí)期提出的“亞太再平衡戰(zhàn)略”可以視為美國(guó)將戰(zhàn)略重點(diǎn)置于亞太地區(qū)的初步嘗試，關(guān)注釣魚島、黃巖島問題上的分歧，以挑起中國(guó)與其他相關(guān)國(guó)家的主權(quán)主張沖突作為平衡亞太國(guó)家關(guān)系的重要抓手。特朗普時(shí)期提出以“印太戰(zhàn)略”取代“亞太再平衡戰(zhàn)略”，進(jìn)一步明確其部署海洋力量的重點(diǎn)所在，2019年特朗普政府發(fā)布第一份加強(qiáng)印太意識(shí)的《2019年印太戰(zhàn)略報(bào)告》，明確通過在印太地區(qū)著力于伙伴關(guān)系建設(shè)，以伙伴承諾換取在該地區(qū)相對(duì)穩(wěn)定的力量部署環(huán)境，由此勾畫了向印太地區(qū)深入的路徑圖。拜登政府上任后并未對(duì)“印太戰(zhàn)略”作出實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，而是在原有戰(zhàn)略的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步深化討論印太議題。其戰(zhàn)略陣線可簡(jiǎn)要概括為“3+4+5”的格局，即美英澳“三邊安全聯(lián)盟”（AUKUS），美日印澳四國(guó)安全對(duì)話機(jī)制（The Quadrilateral Security Dialogue，QUAD），美英澳及加拿大、新西蘭組建的“五眼聯(lián)盟”。2021年召開的首屆QUAD峰會(huì)討論涉及臺(tái)灣問題、南海問題等印太安全議題，2022年第二屆QUAD峰會(huì)又進(jìn)一步提出推進(jìn)“印太海域態(tài)勢(shì)感知伙伴關(guān)系計(jì)劃”（Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness，IPMDA）的戰(zhàn)略計(jì)劃，同年美國(guó)出臺(tái)《美國(guó)印太戰(zhàn)略》，試圖進(jìn)一步加強(qiáng)USCG在印太海域的活躍度與影響力。

美國(guó)拼湊的“準(zhǔn)海洋安全聯(lián)盟”網(wǎng)絡(luò)逐漸覆蓋了從東北亞、臺(tái)海、東南亞延伸至印度洋及南太平洋的全部“印太”區(qū)域，構(gòu)建起針對(duì)中國(guó)的、具有明顯排他性特點(diǎn)的印太海洋安全陣營(yíng)。［9］美國(guó)宣稱推進(jìn)上述戰(zhàn)略是為平衡該地區(qū)的國(guó)際秩序及加強(qiáng)盟友共振，其實(shí)質(zhì)是通過國(guó)家政策宣誓伙伴承諾，企圖架構(gòu)起圍堵中國(guó)的小多邊機(jī)制。

二、美國(guó)港口國(guó)管轄的立法演變與實(shí)踐特點(diǎn)

《公約》和《國(guó)際海上人命安全公約》（International Convention for Safety of Life at Sea，SOLAS）、《國(guó)際防止船舶污染公約》（The International Convention for the Prevention of Pollution From Ships，MARPOL）、《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班國(guó)際公約》（International Convention on Standards of Training，Certification and Watch- keeping for Seafarers，STCW）等海事公約為港口國(guó)管轄權(quán)的行使提供了國(guó)際法框架。此外，在各大海區(qū)沿岸國(guó)家還簽署了港口國(guó)監(jiān)督的區(qū)域合作協(xié)定，目前美國(guó)并未加入任何一個(gè)區(qū)域性港口國(guó)控制備忘錄組織（Memorandum of Understanding on Port State Control，MoU），而是通過國(guó)內(nèi)立法建構(gòu)起自成體系的港口國(guó)監(jiān)督制度。近年來，服務(wù)于其對(duì)外政策，美國(guó)加強(qiáng)了港口國(guó)管控立法，其執(zhí)法實(shí)踐也呈現(xiàn)一系列新趨勢(shì)，值得密切關(guān)注。

（一）美國(guó)港口國(guó)管轄的立法演變

美國(guó)海洋立法為綜合型海洋立法模式，既有海洋事務(wù)管理和國(guó)家海洋政策宣示的綜合性立法，在此立法之下還有眾多配套實(shí)施的子法規(guī)。［10］美國(guó)的港口國(guó)管轄立法以聯(lián)邦基本法律為核心，《2000年海洋法》（Oceans Act of 2000）、《美國(guó)法典》（United States Code，USC）、《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》（Code Of Federal Regulations，CFR）等法規(guī)綱領(lǐng)性地體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)其管轄海域的基本管控立場(chǎng)與政策，包括維護(hù)海洋環(huán)境、加強(qiáng)國(guó)際合作等，［11］在綜合性立法之下又通過多層次的專項(xiàng)立法構(gòu)建起本國(guó)的港口國(guó)管轄制度。

1.“公約”時(shí)代的環(huán)保立法

20世紀(jì)60—70年代，海上油輪事故頻發(fā)，受“托里·坎榮”號(hào)油輪等重大事故影響，國(guó)際海事組織陸續(xù)制定和修訂了多個(gè)關(guān)于船舶航行安全和防止船源污染的海事公約及議定書，為國(guó)際航行的船舶提供了重要的國(guó)際規(guī)則。美國(guó)積極參與國(guó)際海事公約的磋商和制定，并積極制定國(guó)內(nèi)立法履行國(guó)際公約義務(wù)，這一時(shí)期美國(guó)海洋及港口專項(xiàng)立法以防治船源污染為重點(diǎn)，為美國(guó)執(zhí)法部門防范和應(yīng)對(duì)船源污染提供了法律依據(jù)。

為深入有效實(shí)施MARPOL的相關(guān)規(guī)定，充分行使公約賦予港口國(guó)在船舶污染防治方面的管轄權(quán)，美國(guó)制定了《防止船舶污染法》（Act to Prevent Pollution from Ships，APPS），規(guī)定外籍船舶在美國(guó)港口的排放限制及證書要求、執(zhí)法人員的權(quán)力、船舶在受到不適當(dāng)滯留時(shí)的救濟(jì)途徑等內(nèi)容。此外，回應(yīng)“埃克森”號(hào)溢油造成的重大海洋環(huán)境污染事件，1989年，隸屬于美國(guó)?？松镜木扌蛦螝び洼啞鞍？松ね郀柕滤埂碧?hào)（Exxon Valdez）在阿拉斯加州南部海域的威廉王子灣觸礁，船上油污泄露，最終導(dǎo)致近44，000平方千米海域面積和1，900千米海岸線遭到不同程度的污染。參見：Exxon Valdez Spill Profile［EB］. https：//www.epa.gov/emergency-respo-nse/exxon-valdez-spill-profile.美國(guó)出臺(tái)了《1990年油污法》（Oil Pollution Act of 1990，OPA1990），規(guī)定USCG針對(duì)美籍及外籍船舶進(jìn)行證書及配員標(biāo)準(zhǔn)的檢查及采取相應(yīng)控制措施的權(quán)力，并授權(quán)其登臨船舶進(jìn)行檢查。特別是該法案對(duì)靠港油輪提出雙殼結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和建造要求，在一定程度上彌補(bǔ)了當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)油輪環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的缺失。［12］1996年美國(guó)出臺(tái)的《國(guó)家入侵物種法》針對(duì)配備壓載水艙的船舶規(guī)定了報(bào)告義務(wù)及相應(yīng)的民事及刑事法律后果，要求外籍船舶在進(jìn)入美國(guó)港口前24小時(shí)提交船舶狀況報(bào)告及壓載水管理計(jì)劃，以防范外籍船舶給港口水域帶來生物入侵風(fēng)險(xiǎn)。

2.新世紀(jì)的港口安全立法

進(jìn)入21世紀(jì)，受“科爾”號(hào)事件2000年10月12日，美國(guó)海軍“科爾”號(hào)驅(qū)逐艦（編號(hào)DDG-67）在也門亞丁港補(bǔ)充燃料時(shí)遭到自殺式襲擊，人員安全及海上財(cái)產(chǎn)遭受巨大損失。參見：USS Cole Bombing［EB］. https：//www.fbi.gov/history/famous-cases/uss-cole-bombing。及“9·11”恐怖襲擊事件影響，美國(guó)開啟了加強(qiáng)港口安全風(fēng)險(xiǎn)防范的立法議程，國(guó)會(huì)接連出臺(tái)多個(gè)保障港口安全的相關(guān)法案，旨在構(gòu)建起港口及海上通道安全的法律保障體系。具體來說，《2001年港口和海上安全法》要求在國(guó)家和地方設(shè)立港口安全咨詢委員會(huì)，由其履行港口的安全評(píng)估職責(zé)，定期報(bào)告港口安全狀況及改善建議；《2002年海上運(yùn)輸安全法》為該委員會(huì)提出的可執(zhí)行的安全計(jì)劃提供資金支持依據(jù)，根據(jù)該法案規(guī)定，對(duì)于可執(zhí)行的港口設(shè)施安全計(jì)劃，由聯(lián)邦向執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供總需額的75%作為聯(lián)邦匹配資金，并提供一定數(shù)額的資金用于海上安全技術(shù)研發(fā)、海上安全執(zhí)法人員培訓(xùn)。參見：Maritime Transportation Security Act of 2002［EB］. https：//www.congress.gov/107/plaws/publ295/PLAW-107publ295.pdf。并明確規(guī)定了船舶的提前報(bào)告義務(wù)。

《2002年海上運(yùn)輸反恐法》則專門在USCG下設(shè)了反恐小組，與聯(lián)邦反恐小組相互協(xié)作履行職責(zé)，提前預(yù)防、及時(shí)應(yīng)對(duì)港口內(nèi)的突發(fā)性安全事故，并對(duì)2001年法案的提前報(bào)告要求作出進(jìn)一步規(guī)定，要求船舶必須至少在進(jìn)入美國(guó)領(lǐng)水前96小時(shí)向主管部門提交船舶相關(guān)信息，并確保船舶的設(shè)施、人員等安全狀況合規(guī)。此外，美國(guó)2010年出臺(tái)的《郵輪安保和安全法案》專門對(duì)郵輪的港口準(zhǔn)入條件做出了一定限制，要求所有定期進(jìn)入美國(guó)港口的郵輪都須在船舶上仿照美國(guó)酒店內(nèi)的安全設(shè)施配備相應(yīng)的消防安全設(shè)施，這實(shí)際上是在船舶安保設(shè)施及人員配置等方面將國(guó)內(nèi)法要求適用于外籍船舶的體現(xiàn)。

3.對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期的港口立法動(dòng)向

近年來，美國(guó)推行對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，持續(xù)出臺(tái)并修訂海上戰(zhàn)略、國(guó)防戰(zhàn)略、安全戰(zhàn)略等，更加重視加強(qiáng)USCG的海上前沿存在和提升國(guó)家海上力量。具體包括2015年的《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》、2020年的《海上優(yōu)勢(shì)：以一體化全域海上力量制勝》、2022年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》等政策文件。這些文件對(duì)國(guó)際海上形勢(shì)及可能威脅因素進(jìn)行全面充分的威脅評(píng)估，在關(guān)注傳統(tǒng)海上安全威脅的同時(shí)，霸權(quán)護(hù)持的色彩更加濃厚，［5］并將強(qiáng)化港口及航道安全、保護(hù)海洋環(huán)境等作為維護(hù)海上安全的優(yōu)先議題。

在提升港口安全方面，近年來美國(guó)收緊了入港安全審查，對(duì)靠港船舶設(shè)定強(qiáng)制性的網(wǎng)絡(luò)安全要求。2021年USCG發(fā)布《船舶網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)管理指導(dǎo)》（Vessel Cyber Risk Management Work Instrument），要求靠港船舶須在船舶的安全管理系統(tǒng)中更新網(wǎng)絡(luò)安全管理信息，未進(jìn)行更新登記的船舶將會(huì)被滯留，雖然這一要求基于IMO的MSC.428（98）號(hào)文件，但USCG對(duì)其做了強(qiáng)制化規(guī)定，對(duì)船舶的要求也更加嚴(yán)格。https：//www.news.uscg.mil/maritime-commons/Article/3559377/vessel-cyber-risk-management-work-instruction-update/.2024年2月，拜登政府繼續(xù)發(fā)布行政命令，旨在加強(qiáng)USCG處理和應(yīng)對(duì)船舶、港口和海濱設(shè)施面臨的網(wǎng)絡(luò)威脅的執(zhí)法權(quán)，據(jù)此USCG有權(quán)檢查任何對(duì)國(guó)家海事基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)威脅的船舶和海濱設(shè)施，限制其認(rèn)為存在網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)的船舶入港，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)了擬抵港船舶的審慎報(bào)告義務(wù)。［13］隨后USCG就發(fā)布了針對(duì)在美國(guó)商業(yè)海港使用的中國(guó)制造船岸起重機(jī)采取網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)管理措施的海事安全指令。

在環(huán)境保護(hù)方面，在2018年《船舶意外排放法案》（Vessel Incidental Discharge Act，VIDA）確立的船舶排放標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上，美國(guó)未來可能進(jìn)一步出臺(tái)航運(yùn)脫碳立法，為船舶航運(yùn)提出更高的碳排放標(biāo)準(zhǔn)。例如，2022年6月有美國(guó)眾議員提出《2022年航運(yùn)清潔法案》，提出到2030年溫室氣體零排放的目標(biāo)，該法案提案由美國(guó)眾議院議員艾倫·洛文塔爾（Alan Lowenthal）提出，并于2022年7月向美國(guó)眾議院提交，其中建議了諸多限制船舶碳排放的規(guī)定，為船舶所使用的燃料設(shè)定了極為嚴(yán)格的碳強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，隨后于2022年9月，全球最大的集裝箱航運(yùn)公司之一馬士基公司對(duì)該法案表示了明確的支持意向。參見：H.R.8336-Clean Shipping Act of 2022［EB］. https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/8336？s=1&r=21.法案一旦通過，勢(shì)必會(huì)對(duì)?？棵绹?guó)港口及利用航道的船舶產(chǎn)生巨大沖擊，到港船舶將面臨更為嚴(yán)格的設(shè)備及燃料要求。2023年向國(guó)會(huì)提交的《國(guó)際海洋污染責(zé)任法案》同樣關(guān)注到了船舶在美港的碳排放問題，提議對(duì)抵港船舶所使用的碳基燃料征稅以促進(jìn)碳減排。雖然從一個(gè)立法議案到最終成為法律并公布施行仍需時(shí)日，但從其立法建議可以窺見國(guó)家政策動(dòng)向，可以預(yù)見，美國(guó)未來的港口國(guó)監(jiān)督檢查可能會(huì)更加聚焦船舶的碳排放、油污排放管控，為船舶設(shè)定嚴(yán)格的環(huán)保責(zé)任。

（二）美國(guó)港口國(guó)管轄的實(shí)踐特點(diǎn)

近年來，受世界局勢(shì)變動(dòng)及地緣政治因素的影響，USCG對(duì)靠港外籍船舶的管控有所增強(qiáng)，并呈現(xiàn)出幾個(gè)重要的趨勢(shì)和特點(diǎn)，包括強(qiáng)化環(huán)保、安全和勞工高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，通過執(zhí)法協(xié)議擴(kuò)大域外執(zhí)法，意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)下的針對(duì)性執(zhí)法增多，提升對(duì)北極海域的管控。

1.強(qiáng)化環(huán)保、安全、勞工領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法

首先，船源污染一直是美國(guó)港口國(guó)執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域，USCG在港口國(guó)監(jiān)督檢查（Port State Control，PSC）中持續(xù)加強(qiáng)對(duì)船舶油污水、壓載水排放這類水體污染行為的檢查力度。2021年USCG開展“加強(qiáng)檢查項(xiàng)目”（Enhanced Exam Program，EEP），將船舶壓載水排放作為檢查重點(diǎn)，防止船舶攜帶的外來有害水生物及污染物對(duì)海洋生態(tài)造成威脅與破壞，因壓載水排放不達(dá)標(biāo)而被重點(diǎn)檢查的船舶數(shù)呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)，2022年靠港船舶在壓載水方面的缺陷總數(shù)比2021年增加了25%。［14］此外，船舶的大氣污染問題受到進(jìn)一步管控，美國(guó)支持國(guó)際海事組織（International Maritime Organization，IMO）的“限硫令”，并在執(zhí)法中予以落實(shí)，加州于2021年對(duì)一艘中國(guó)臺(tái)灣船舶的違規(guī)硫排放行為開出了95萬美元的罰款，［15］向外界傳達(dá)出不斷強(qiáng)化船舶污染管控力度的信號(hào)。

其次，美國(guó)港口國(guó)執(zhí)法實(shí)踐日益重視船舶安全檢查，維護(hù)港口安全。USCG在PSC中強(qiáng)化了安全檢查的力度，船舶遵守SOLAS的情況，尤其是船舶的消防安全設(shè)施合規(guī)成為檢查重點(diǎn)之一。在2021年度PSC檢查中，因船舶消防安全缺陷而被扣留的船舶占到了總數(shù)的26%，居于首位；2022年度檢查中發(fā)現(xiàn)的SOLAS相關(guān)缺陷占總?cè)毕莸?0.06%。［16］持續(xù)增長(zhǎng)的消防安全及SOLAS等安全缺陷體現(xiàn)出美國(guó)港口國(guó)監(jiān)督執(zhí)法對(duì)安全缺陷的低容忍及對(duì)維護(hù)港口及航道安全的重視。同時(shí)美國(guó)還將港口安全議題納入了未來執(zhí)法規(guī)劃和國(guó)際合作項(xiàng)目中，與圖瓦盧共同推進(jìn)的國(guó)際港口安全項(xiàng)目將強(qiáng)化港口安全維護(hù)力度作為行動(dòng)重點(diǎn)，明確管控未經(jīng)授權(quán)進(jìn)入等威脅港口安全行為的程序和措施。［17］2024年1月，USCG司令部倡議在大西洋沿岸設(shè)立一套航運(yùn)安全航道系統(tǒng)，用以保障美國(guó)東部沿海港口網(wǎng)絡(luò)內(nèi)船舶的通航安全。［18］

此外，近些年海上勞工權(quán)益保障成為美國(guó)港口國(guó)執(zhí)法的新領(lǐng)域。一方面，USCG在PSC中著重審查船員的工作環(huán)境及安全證書；另一方面，USCG曾在公海對(duì)外籍漁船以“強(qiáng)迫勞動(dòng)”為名進(jìn)行多次攔截、登臨檢查等執(zhí)法活動(dòng)。譬如2022年5月，USCG以船員長(zhǎng)期勞動(dòng)導(dǎo)致船舶不適航為由扣留了一艘中國(guó)臺(tái)灣船舶并遣返了相關(guān)船員。［19］

2.通過執(zhí)法協(xié)議擴(kuò)大域外執(zhí)法

美國(guó)為加強(qiáng)對(duì)重要海域的控制、維護(hù)其海上霸權(quán)積極對(duì)外行動(dòng)，推動(dòng)與東南亞和太平洋島國(guó)的執(zhí)法合作，通過雙邊、多邊合作形式編織其海上執(zhí)法聯(lián)盟體系。特別是通過對(duì)外簽署海上執(zhí)法協(xié)議，獲取在其他國(guó)家管轄海域內(nèi)的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化了美國(guó)在南太平洋、印度洋海域的實(shí)際管控力。同時(shí)美國(guó)還在日本關(guān)島啟動(dòng)新的軍事基地，也將為USCG在印太地區(qū)開展海上執(zhí)法活動(dòng)提供更為充實(shí)的資源支持與便利。

目前，“隨船觀察員項(xiàng)目”（Shiprider Program）成為美國(guó)近年來不斷擴(kuò)大在太平洋海域執(zhí)法勢(shì)力的重要抓手，自2010年以來，美國(guó)已與太平洋島國(guó)陸續(xù)簽訂12項(xiàng)這類雙邊海上執(zhí)法協(xié)議，合作國(guó)家包括庫(kù)克群島、密克羅尼西亞聯(lián)邦、斐濟(jì)、瑙魯、帕勞、馬紹爾群島等太平洋群島國(guó)家，派遣巡邏艇在太平洋島嶼區(qū)域進(jìn)行巡邏，并多次采取登臨檢查等措施。2023年8月USCG在巴布亞新幾內(nèi)亞的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行海上執(zhí)法活動(dòng)，進(jìn)行了4次登船檢查、6次觀察報(bào)告，隨后巴布亞新幾內(nèi)亞國(guó)家漁業(yè)局對(duì)船舶經(jīng)營(yíng)者處以罰款。該項(xiàng)目肇始于20世紀(jì)70年代，協(xié)議兩國(guó)通過簽署海上執(zhí)法協(xié)議，在其管轄海域及公海海域共同開展海上執(zhí)法項(xiàng)目，實(shí)施打擊海上犯罪與IUU捕撈的執(zhí)法活動(dòng)，然而其實(shí)質(zhì)是由其他沿海國(guó)向USCG讓渡主權(quán)國(guó)家在領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有的部分管轄權(quán)。根據(jù)2023年美國(guó)與帕勞簽署的協(xié)議，USCG甚至可以在沒有帕勞官員在場(chǎng)的情況下代表帕勞登船和執(zhí)行安全工作。［20］與巴布亞新幾內(nèi)亞的協(xié)議中也有類似授權(quán)條款，即允許美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)官員代表巴新登臨并搜查可疑船只，而不需要巴新法律官員作為隨船觀察員在場(chǎng)。

此外，美國(guó)與東南亞多國(guó)簽訂了協(xié)作執(zhí)法協(xié)議，提供設(shè)備、培訓(xùn)資源并開展聯(lián)合演習(xí)。2022年6月，美、日、菲三國(guó)的海上執(zhí)法部門共同開展了海上聯(lián)合演習(xí)活動(dòng)，通過海上搜救、海上執(zhí)法、模擬登臨檢查等活動(dòng)增強(qiáng)海岸警衛(wèi)隊(duì)的執(zhí)法能力；2023年8月，“Munro”號(hào)在西太平洋海域進(jìn)行巡邏時(shí)與日、韓、新、泰等國(guó)家進(jìn)行了合作演習(xí)活動(dòng)。Coast Guard Cutter Munro returns home following 118-day，23，000-mile Western Pacific patrol［EB］. https：//www.news.uscg.mil/Press-Releases/Article/3561781/coast-guard-cutter-munro-returns-home-following-118-day-23000-mile-western-paci/.此外，2015年美國(guó)資助菲律賓設(shè)立國(guó)家海岸監(jiān)視中心（National Coast Watch Center），并于2019年開展海上聯(lián)合演練活動(dòng)，2020年美國(guó)與越南漁業(yè)管理局簽署漁業(yè)執(zhí)法合作諒解備忘，聲明通過技術(shù)、資金援助加強(qiáng)對(duì)港口漁業(yè)管理的能力。

美國(guó)《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》明確將海上合作和跨國(guó)伙伴關(guān)系作為實(shí)現(xiàn)其長(zhǎng)期安全目標(biāo)的戰(zhàn)略手段和起點(diǎn)，可以預(yù)見，在中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略部署計(jì)劃中，美國(guó)的海上執(zhí)法行動(dòng)將會(huì)持續(xù)以雙邊合作、“小多邊”合作作為其海上執(zhí)法的常態(tài)化形式，從而在長(zhǎng)期發(fā)展中實(shí)現(xiàn)鞏固其主導(dǎo)的海洋秩序的愿景。

3.意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)下的針對(duì)性執(zhí)法增多

國(guó)際局勢(shì)和地緣政治成為美國(guó)實(shí)施港口國(guó)管轄及執(zhí)法的重要考量因素。俄烏沖突對(duì)美國(guó)的港口國(guó)管轄政策產(chǎn)生了實(shí)際影響。2022年4月，白宮宣稱要禁止俄羅斯船舶進(jìn)入任何美國(guó)港口，根據(jù)該公告，“俄羅斯船舶”包括懸掛俄羅斯國(guó)旗的船舶；由俄羅斯政府、公民、法人等擁有所有權(quán)的船舶；俄羅斯運(yùn)營(yíng)的船舶。參見：Proclamation 10371—Declaration of National Emergency and Invo-cation of Emergency Authority Relating to the Regulation of the Anchorage and Movement of Russian-Affiliated Vessels to United States Ports［EB］. https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2022/04/21/a-proclamation-on-the-declaration-of-national-emergency-and-invocation-of-emergency-authority-relating-to-the-regulation-of-the-anchorage-and-movement-of-russian-affiliated-vessels-to-united-states-po/。并授權(quán)國(guó)土安全部根據(jù)此公告制定或發(fā)布具體規(guī)則并予以實(shí)施，試圖將船舶可能帶來的政治及武力安全風(fēng)險(xiǎn)排除于港口之外。

在實(shí)踐中，USCG以意識(shí)形態(tài)和政治立場(chǎng)為導(dǎo)向的針對(duì)性執(zhí)法也愈發(fā)凸顯。2023年8月，中國(guó)香港船舶在靠港時(shí)遭遇USCG的強(qiáng)制登船檢查，船員的政治身份遭到質(zhì)疑，2023年7月，中國(guó)香港籍“振華28”號(hào)輪在美國(guó)佛羅里達(dá)州港口受到強(qiáng)行登船檢查，部分船員的相關(guān)證件被扣押，政治身份也受到無理質(zhì)疑。參見：Exclusive： US law enforcement personnel unreasonably interrogate， harass Chinese cargo ship， collect crews biometric information［EB］. https：//www.globaltimes.cn/page/202308/1296814.shtml。這種執(zhí)法行為具有針對(duì)性和歧視性，是美對(duì)華“硬政策”的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。此外，根據(jù)《海岸警衛(wèi)隊(duì)2018—2022年戰(zhàn)略計(jì)劃》，USCG將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上建立印度洋巡邏隊(duì)，進(jìn)一步強(qiáng)化在印度洋海域的執(zhí)法力度，近年來也曾多次查扣伊朗等國(guó)的軍火船。［21］同時(shí)，2024年2月初，拜登政府發(fā)布總統(tǒng)令，擴(kuò)大USCG在監(jiān)管港口網(wǎng)絡(luò)安全方面執(zhí)法權(quán)力，同時(shí)要求全面更換其港口使用的中國(guó)起重機(jī)，稱其會(huì)對(duì)港口安全產(chǎn)生潛在威脅，［22］該行動(dòng)的指向性極為明顯，將進(jìn)一步升級(jí)中美間有關(guān)海上安全威脅的爭(zhēng)論。

4.強(qiáng)化北極安全，提升對(duì)北極海域的管控

北極海冰消融、通航條件提升使北極在地緣政治中的戰(zhàn)略地位提升，隨著“后冷戰(zhàn)合作時(shí)期”的終結(jié)，北極海域內(nèi)對(duì)抗意味明顯，芬蘭、俄羅斯等國(guó)紛紛強(qiáng)化北極活動(dòng)。［23］美國(guó)作為北極門戶國(guó)家也愈加重視地緣政治伴隨的安全風(fēng)險(xiǎn)，將北極地區(qū)視為提升其威懾力的“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)競(jìng)技場(chǎng)”，認(rèn)為中、俄兩國(guó)的北極活動(dòng)對(duì)美國(guó)安全利益形成了潛在的威脅，［24］因而將加強(qiáng)北極海域安全作為維護(hù)其在全球海域主導(dǎo)權(quán)的重要一環(huán)。

2013年美國(guó)首次發(fā)布的《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》對(duì)北極地區(qū)利益的認(rèn)知以應(yīng)對(duì)北極氣候變化危機(jī)為主視角，［25］而2022年發(fā)布的新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》則更加強(qiáng)調(diào)鞏固盟友合作以及提升USCG活躍度，以期強(qiáng)化美國(guó)在北極治理體系中的話語權(quán)。［26］USCG于2022年12月舉辦的北極峰會(huì)重申推進(jìn)新版北極戰(zhàn)略以及不斷增強(qiáng)美國(guó)在北極區(qū)域話語權(quán)的意向，并于2023年10月發(fā)布了《北極戰(zhàn)略展望實(shí)施計(jì)劃》，［27］為推進(jìn)北極競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略及提升震懾力提供了細(xì)化方案。

在實(shí)踐中，美國(guó)近年來加大了對(duì)包括北極水域在內(nèi)的管轄海域的權(quán)利主張，外國(guó)船舶在相關(guān)海域開展活動(dòng)將受到更多規(guī)制和檢查。先是2020年美國(guó)政府發(fā)布文件，要求外籍科考船在進(jìn)行考察前必須嚴(yán)格履行報(bào)告義務(wù)，并由國(guó)務(wù)院海洋和極地事務(wù)辦公室等主管部門對(duì)其研究提案進(jìn)行審批。［28］2023年12月，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布美國(guó)外大陸架界限地理坐標(biāo)，單方面宣布在北冰洋等區(qū)域外大陸架的主張，總面積約100萬km2，分布在北極等7個(gè)區(qū)域。［29］近年來，USCG的執(zhí)法實(shí)踐也充分體現(xiàn)了推進(jìn)新北極戰(zhàn)略的意圖。2023年8月，“金博爾”號(hào)巡邏艦在白令海峽以及北極圈以北海域進(jìn)行海洋生物資源研究，并打擊IUU活動(dòng)，還對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展海上軍事演習(xí)活動(dòng)的俄羅斯軍艦進(jìn)行觀察。［30］此外，美國(guó)計(jì)劃在阿拉斯加州建設(shè)諾姆深水港（Nome），用于服務(wù)USCG的北極科考、演習(xí)等活動(dòng)，這將進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)其在北極海域的實(shí)質(zhì)性存在和管控能力。

三、美國(guó)強(qiáng)化港口國(guó)管轄給我國(guó)帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

近年來，美國(guó)不斷強(qiáng)化港口國(guó)管轄措施，并通過簽署執(zhí)法協(xié)議取得域外執(zhí)法權(quán)，在美國(guó)推進(jìn)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的大背景下，美國(guó)及其盟友利用港口國(guó)管轄這一手段加大對(duì)我國(guó)船舶的執(zhí)法管控，且歧視性特征日趨明顯，不僅妨礙我國(guó)相關(guān)海洋活動(dòng)的正常開展，損害我國(guó)的海洋權(quán)益，而且會(huì)擠壓我國(guó)向海發(fā)展空間，給我國(guó)推動(dòng)共建“一帶一路”帶來重大不利影響。

（一）增加船舶靠港風(fēng)險(xiǎn)，威脅我國(guó)海上通道安全

美國(guó)的PSC制度獨(dú)立于全球九大MoU而自成一體，美國(guó)近年來不斷收緊船舶環(huán)保、安全等方面的港口準(zhǔn)入要求，對(duì)船舶的PSC檢查更加頻繁和嚴(yán)格。我國(guó)船舶為正常開展航運(yùn)活動(dòng)免受懲罰性管控措施必須嚴(yán)格符合美國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)所設(shè)定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，這無疑會(huì)提高船舶用于滿足美國(guó)國(guó)內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)投入，增加船舶開展國(guó)際航運(yùn)靠港補(bǔ)給的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本，給我國(guó)開展海上運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)帶來不利影響。例如，美國(guó)近年來提高限硫排放標(biāo)準(zhǔn)并新增對(duì)科考船通行的報(bào)告審批要求，同時(shí)持續(xù)推行強(qiáng)調(diào)壓載水排放標(biāo)準(zhǔn)的船舶通用許可證項(xiàng)目（Vessel General Permit，VGP）與EEP則使船舶面臨的違規(guī)賠償風(fēng)險(xiǎn)大大增加。此外，美國(guó)未來可能出臺(tái)航運(yùn)脫碳立法，提出船舶碳排放額度要求以及征收碳基燃料稅的要求。

蒙受地緣政治陰影的港口國(guó)執(zhí)法超出了航運(yùn)企業(yè)的應(yīng)對(duì)能力，［31］近年來，美國(guó)特別強(qiáng)調(diào)對(duì)船舶和港口設(shè)施等的網(wǎng)絡(luò)安全管理，美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)也多次以“不實(shí)缺陷”為名對(duì)我國(guó)船舶采取登臨檢查、滯留等針對(duì)性措施，這將大大提升我國(guó)船舶在海外港口進(jìn)行停靠補(bǔ)給面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)。加之西方媒體炒作相關(guān)報(bào)道還會(huì)損害我國(guó)航運(yùn)企業(yè)的國(guó)際聲譽(yù)，并可能增加我國(guó)船舶的商業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用，打擊我國(guó)航運(yùn)企業(yè)積極性與海上航運(yùn)的活躍度，削弱我國(guó)船舶開展航運(yùn)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

此外，數(shù)據(jù)安全是各國(guó)加強(qiáng)保障國(guó)家安全的重要領(lǐng)域，美國(guó)準(zhǔn)予船舶靠港的前提要件之一是船舶依照國(guó)內(nèi)法規(guī)及國(guó)際規(guī)則嚴(yán)格履行事先報(bào)告義務(wù)，并要求船舶披露設(shè)備數(shù)據(jù)、建造過程數(shù)據(jù)及船舶檢驗(yàn)、航行計(jì)劃數(shù)據(jù)等相關(guān)數(shù)據(jù)信息及證明信息。例如，拜登政府14116號(hào)行政命令，在船舶的港口入港安全審查層面著重強(qiáng)調(diào)船舶網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)的管控，USCG有權(quán)在必要情況下監(jiān)督、搜查、控制船舶的數(shù)據(jù)、系統(tǒng)等船舶關(guān)鍵運(yùn)行信息，可能會(huì)導(dǎo)致我國(guó)船舶在?？棵栏蹠r(shí)面臨數(shù)據(jù)、系統(tǒng)等被搜查控制的風(fēng)險(xiǎn)，［14］重要的保密信息可能會(huì)因此強(qiáng)制透明化，船舶可能會(huì)因此面臨跨境數(shù)據(jù)泄露與違反相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)保密義務(wù)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)日益依賴全球海上通道開展國(guó)際貿(mào)易和能源運(yùn)輸，依托重要海上通道的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)正在成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。自我國(guó)東南沿海向西的印度洋—地中海藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道以及經(jīng)北冰洋連接歐洲的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道是石油、天然氣等戰(zhàn)略能源的關(guān)鍵運(yùn)輸航道，中國(guó)90%的石油進(jìn)口需要經(jīng)過印度洋的海上通道完成。［32］可以說，國(guó)際海上通道是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的“生命線”，其暢通安全與否已成為關(guān)乎國(guó)家能源安全及對(duì)外貿(mào)易安全的戰(zhàn)略性問題，確保海上通道安全對(duì)于扎實(shí)推進(jìn)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)具有重要意義。

（二）圍堵打壓我國(guó)遠(yuǎn)洋活動(dòng)，擠壓我國(guó)向海發(fā)展空間

和平探索和利用海洋符合國(guó)際海洋法的宗旨和目標(biāo)，我國(guó)享有海上航行、飛越、資源開發(fā)、科學(xué)研究、鋪設(shè)海底電纜等公海自由和海洋權(quán)利。特別是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類探索海洋的能力大大提升，極地和深海為人類生存和可持續(xù)發(fā)展提供了重要的空間和資源，因而成為世界強(qiáng)國(guó)激烈競(jìng)爭(zhēng)與博弈的新場(chǎng)域。我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，必須從近海走向深海大洋，提升認(rèn)識(shí)海洋、利用海洋和保護(hù)海洋的能力。美國(guó)利用港口國(guó)管轄加強(qiáng)對(duì)我國(guó)船舶的監(jiān)督執(zhí)法，給我國(guó)發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)和極地大洋科學(xué)考察活動(dòng)帶來重大不利影響。

首先，我國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展受到打壓。遠(yuǎn)洋漁業(yè)近年來已成為我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，我國(guó)在積極參與全球漁業(yè)有序治理的進(jìn)程中也在漁業(yè)經(jīng)濟(jì)方面取得了顯著成效。根據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展》白皮書總結(jié)，我國(guó)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展已取得積極成效，包括：廣泛簽署互惠合作協(xié)議，積極參與區(qū)域性漁業(yè)管理組織，持續(xù)開展?jié)O業(yè)活動(dòng)合作等，高度重視遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)際履約，截至2022年，我國(guó)的遠(yuǎn)洋漁業(yè)作業(yè)海域延伸至太平洋、印度洋、大西洋公海和南極海域，處于有序穩(wěn)健的發(fā)展進(jìn)程中。參見：https：//www.gov.cn/zhengce/202310/content_6911268.htm。美國(guó)以將IUU視為美國(guó)海洋競(jìng)爭(zhēng)力的負(fù)面影響因素，2022年6月，拜登政府發(fā)布《國(guó)家安全備忘錄》，首次將打擊IUU捕撈納入其中，認(rèn)為當(dāng)前存在的IUU捕撈現(xiàn)象已經(jīng)影響到美國(guó)在海洋領(lǐng)域發(fā)展的影響力與競(jìng)爭(zhēng)力。參見：https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/06/27/background-press-call-on-the-presidents-national-security-memorandum-on-illegal-unreported-and-unregulated-fishing/?！陡劭趪?guó)措施協(xié)定》作為打擊IUU行動(dòng)的法律依據(jù)，以《國(guó)家安全備忘錄》通過QUAD構(gòu)建起區(qū)域性協(xié)作打擊網(wǎng)絡(luò)。實(shí)踐中美國(guó)及其盟友濫用港口國(guó)管轄權(quán)對(duì)我國(guó)遠(yuǎn)洋漁船進(jìn)行執(zhí)法，在缺少事實(shí)根據(jù)的情況下以打擊“非法捕撈”為由進(jìn)行攔截、登臨檢查甚至強(qiáng)行扣押等執(zhí)法活動(dòng)，將我國(guó)正常的商業(yè)遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動(dòng)進(jìn)行政治化、安全化處理，以此抹黑中國(guó)合法的遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動(dòng)，限制我國(guó)漁業(yè)活動(dòng)向深遠(yuǎn)海拓展，維護(hù)美西方的海洋霸權(quán)。2022年8月，USCG以涉嫌存在非法捕撈和強(qiáng)迫勞動(dòng)的問題為由，對(duì)航行于南美附近公海海域的中國(guó)籍漁船進(jìn)行登臨檢查，參見：China fishing fleet defied U.S. in standoff on the high seas，https：//apnews.com/article/taiwan-fish-pacific-ocean-oceans-china-810be144e62b695da2c6c0da65e9f051；2022年5月28日，美國(guó)海關(guān)以存在“強(qiáng)迫勞動(dòng)”等壓迫人權(quán)的問題為由扣押了中國(guó)大連海洋漁業(yè)公司32艘漁船及船上所載海產(chǎn)品，參見：CBP issues Withhold Release Order on Chinese fishing fleet，https：//www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-withhold-release-order-chinese-fishing-fleet。2024年2月，USCG基于美國(guó)與基里巴斯的“隨船觀察員協(xié)議”所賦予的執(zhí)法權(quán)力登臨中國(guó)籍漁船進(jìn)行IUU捕撈的排除檢查，［33］“隨船觀察員項(xiàng)目”作為美國(guó)在協(xié)議國(guó)家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展打擊IUU執(zhí)法的重要途徑，導(dǎo)致我國(guó)開展正常的遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動(dòng)面臨被USCG域外不合規(guī)執(zhí)法的概率大大增加，安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步提升。

其次，我國(guó)海洋科學(xué)考察活動(dòng)受到阻礙。我國(guó)是海洋地理相對(duì)不利國(guó)家，陸地并不直接面向開闊的大洋，進(jìn)出深海大洋開展海洋活動(dòng)需要借助海外港口進(jìn)行?？垦a(bǔ)給，因而受到周邊國(guó)家的影響和牽制。近年來，美國(guó)不僅在其本土和海外領(lǐng)地強(qiáng)化港口國(guó)管轄，而且還借助其盟友關(guān)系或通過對(duì)中立國(guó)家施壓等方式加強(qiáng)對(duì)南太平洋、印度洋海域的控制和影響力，利用港口國(guó)管轄阻礙我國(guó)極地大洋科學(xué)考察活動(dòng)，擠壓我國(guó)海上活動(dòng)空間，損害我國(guó)自由、安全進(jìn)出極地大洋的權(quán)益。實(shí)際上，相關(guān)外溢影響已經(jīng)初步顯現(xiàn)，尤其是在印度以“戰(zhàn)略和安全關(guān)切”為由多次施壓下。2024年初，作為印度洋重要交通樞紐的斯里蘭卡決定一年內(nèi)不允許任何中國(guó)科考船?？科涓劭诨蛟谄鋵俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)作業(yè)。［34］這一決定將迫使原計(jì)劃在斯里蘭卡科倫坡等重要港口?？垦a(bǔ)給的我國(guó)科考船重新尋找合適便利的海外港口，擾亂了我國(guó)相關(guān)海洋科學(xué)考察工作的開展。

（三）炒作抹黑我國(guó)聲譽(yù)，阻撓“一帶一路”倡議推進(jìn)

拜登政府執(zhí)政以來，對(duì)華國(guó)內(nèi)國(guó)際政策依舊延續(xù)了特朗普政府時(shí)期的威脅化、“污名化敘事”，在國(guó)際輿論場(chǎng)上抹黑攻擊中國(guó)，渲染中國(guó)海上威脅論，抹黑中國(guó)內(nèi)外海洋政策，試圖發(fā)起對(duì)華全面遏制打壓，破壞我國(guó)與其他國(guó)家開展國(guó)際漁業(yè)合作和港口合作。

美國(guó)以“強(qiáng)迫勞動(dòng)”“非法捕撈”等名義對(duì)中國(guó)籍船舶進(jìn)行針對(duì)性執(zhí)法，并利用國(guó)際輿論惡意炒作我海洋科學(xué)考察工作或遠(yuǎn)洋漁業(yè)活動(dòng)，執(zhí)法實(shí)踐與國(guó)際輿論相互配合形成一套組合拳，對(duì)我國(guó)海上活動(dòng)進(jìn)行抹黑和污蔑。例如，美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的2023年《國(guó)際漁業(yè)管理改善報(bào)告》將個(gè)體行為上升至國(guó)家行為，據(jù)此斷定中國(guó)支持IUU捕撈。［35］美國(guó)借助話語權(quán)優(yōu)勢(shì)，將中國(guó)塑造成“規(guī)則破壞者”，中國(guó)面臨陷入“規(guī)則合圍”的被動(dòng)局面。［36］

此外，美國(guó)通過對(duì)我國(guó)開展正常海上活動(dòng)進(jìn)行“污名化敘事”，［37］損害我國(guó)的國(guó)際聲譽(yù)，干擾、破壞我國(guó)與沿線國(guó)家的海上合作關(guān)系，以維護(hù)美國(guó)在相關(guān)海域的霸權(quán)。美國(guó)近年來推行“印太戰(zhàn)略”，與我國(guó)推進(jìn)共建“一帶一路”尤其是“海上絲綢之路”產(chǎn)生了明顯對(duì)沖。美國(guó)在印太海域的聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，重在爭(zhēng)奪在戰(zhàn)略海域的主導(dǎo)權(quán)，遏制、打壓中國(guó)的海上活動(dòng)和影響力，通過施壓相關(guān)地區(qū)國(guó)家選邊站隊(duì)，對(duì)其對(duì)華政策產(chǎn)生了負(fù)面影響，為“一帶一路”倡議的推進(jìn)，包括港口設(shè)施共建與海上貿(mào)易合作等項(xiàng)目埋下了諸多不確定的隱患與風(fēng)險(xiǎn)。譬如斯里蘭卡在美國(guó)盟友印度的施壓下關(guān)閉其港口對(duì)我國(guó)科考船的開放，菲律賓于2022年恢復(fù)了美國(guó)和菲律賓的軍隊(duì)艦船駐海駐扎的協(xié)定。

四、我國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)強(qiáng)化港口國(guó)管轄的建議

在當(dāng)前地緣政治局勢(shì)風(fēng)云變幻、中美博弈加劇的復(fù)雜形勢(shì)下，美國(guó)及其盟友利用港口國(guó)身份強(qiáng)化對(duì)外國(guó)船舶的管控和執(zhí)法檢查，給我國(guó)開展海上活動(dòng)帶來不利影響。為保障我國(guó)開展航運(yùn)、科考等正當(dāng)海洋活動(dòng)的合法權(quán)益，我國(guó)應(yīng)采取防范措施積極應(yīng)對(duì)，維護(hù)我國(guó)的海上安全和發(fā)展利益。

（一）加強(qiáng)國(guó)際海事規(guī)則履約，做好風(fēng)險(xiǎn)防范

隨著國(guó)際海洋法和國(guó)際海事規(guī)則的發(fā)展，美國(guó)等國(guó)重視利用港口國(guó)身份加強(qiáng)對(duì)外國(guó)船舶的航行管控，港口國(guó)監(jiān)督執(zhí)法日趨嚴(yán)格，這給我國(guó)開展海上活動(dòng)的船舶提出了越來越高的合規(guī)要求。我國(guó)是航運(yùn)大國(guó)，政府應(yīng)積極履行船旗國(guó)義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)船舶履約的國(guó)內(nèi)監(jiān)管，督促管轄船舶遵守國(guó)際海事規(guī)則以及符合國(guó)際規(guī)則的港口國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)，減少我國(guó)的低標(biāo)準(zhǔn)船舶數(shù)量。

航運(yùn)主體則應(yīng)提升國(guó)際履約能力，保證船舶及人員符合相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，在開展航運(yùn)活動(dòng)前應(yīng)當(dāng)充分了解并遵守美國(guó)等國(guó)家港口國(guó)管控規(guī)定，并針對(duì)其監(jiān)督執(zhí)法的重點(diǎn)進(jìn)行合規(guī)自查，尤其要重視近年來關(guān)注度較高的環(huán)保、安全、勞工方面的標(biāo)準(zhǔn)和要求。例如，應(yīng)按規(guī)定的時(shí)間履行事先報(bào)告義務(wù)，消除船舶消防及安全隱患，提供良好的船員工作環(huán)境，確認(rèn)船員的操作及應(yīng)備證書等，確保船舶適航及各項(xiàng)狀況合規(guī)。此外，也應(yīng)著眼于國(guó)際航運(yùn)綠色減碳的發(fā)展趨勢(shì)，通過技術(shù)創(chuàng)新提升船舶設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及航海能力，應(yīng)對(duì)未來轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。

在美國(guó)推進(jìn)小多邊區(qū)域海洋執(zhí)法的政策推動(dòng)下，我國(guó)船舶在美國(guó)及其盟友海外港口被檢查甚至被采取執(zhí)法措施的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，因此航運(yùn)主體也要做好維權(quán)的思想和法律準(zhǔn)備，在遭遇不正當(dāng)執(zhí)法時(shí)積極利用可行的救濟(jì)手段維護(hù)合法權(quán)利。中國(guó)船舶在掛靠美國(guó)港口前應(yīng)當(dāng)針對(duì)易滯留缺陷做好檢查工作及預(yù)案，在船舶被采取滯留措施后，船東、船級(jí)社等利益相關(guān)方有權(quán)以書面或其他可被接受的形式在30天內(nèi)向主管部門提出申訴并提交相關(guān)證明材料，進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。

（二）引導(dǎo)國(guó)家實(shí)踐，推動(dòng)港口國(guó)管轄權(quán)規(guī)則完善

我們應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際海洋法研究，善于運(yùn)用國(guó)際法主張和維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益。我國(guó)是《公約》和多個(gè)重要海事公約的締約國(guó)，依法享有航行、科學(xué)考察、資源開發(fā)利用等合法權(quán)益，應(yīng)充分利用聯(lián)合國(guó)海洋治理機(jī)制和國(guó)際海事組織等多邊平臺(tái)，表明我國(guó)在此問題上的立場(chǎng)和主張，反對(duì)濫用港口國(guó)管轄權(quán)的國(guó)家實(shí)踐，引導(dǎo)各國(guó)就港口國(guó)履行管轄權(quán)的基本要求形成共識(shí)，推動(dòng)完善港口國(guó)管轄規(guī)則。

《公約》、MARPOL、SOLAS等國(guó)際海事公約為各國(guó)實(shí)施港口國(guó)管轄提供了重要的法律依據(jù)和履約要求，特別是非歧視要求、主權(quán)豁免例外等限制性規(guī)則。雖然習(xí)慣國(guó)際法和國(guó)際海洋法對(duì)港口國(guó)是否準(zhǔn)予外籍船舶進(jìn)入其港口以及以何種條件進(jìn)入其港口未作實(shí)質(zhì)性限制，［13］但存在規(guī)則空白并不意味著港口國(guó)管轄權(quán)不受約束或可以做任意擴(kuò)大解釋，權(quán)利的行使仍然應(yīng)當(dāng)遵循善意原則，符合相關(guān)公約的宗旨和原則?！氨憷麌?guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途”是《公約》的首要宗旨，《公約》中各項(xiàng)海洋制度追求沿海國(guó)和海洋利用國(guó)家間權(quán)利義務(wù)的平衡，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)和擴(kuò)大解釋港口國(guó)管轄權(quán)，而損害公約賦予其他國(guó)家的海洋權(quán)利。此外，“相互適當(dāng)顧及”應(yīng)是現(xiàn)代海洋法中具有基石性和強(qiáng)行性的重要原則，在海洋競(jìng)爭(zhēng)利用關(guān)系中具有協(xié)調(diào)性功能，［38］同樣也適用于處理港口國(guó)管轄權(quán)行使與其他國(guó)家開展海洋活動(dòng)的權(quán)利間的關(guān)系?？傊?，港口國(guó)管轄權(quán)應(yīng)在合法合理范圍內(nèi)善意履行之，不應(yīng)損害其他國(guó)家的海洋權(quán)利。

（三）構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系，保障進(jìn)出海洋自由

面對(duì)美國(guó)聯(lián)合其盟友利用海洋地理優(yōu)勢(shì)遏制我國(guó)開展海上活動(dòng)的不利局面，我國(guó)應(yīng)加快構(gòu)建自己的“朋友圈”，為我國(guó)船舶爭(zhēng)取海外入港的公正待遇和便利，保障我國(guó)進(jìn)出全球重要海域的自由及戰(zhàn)略航道安全，為我國(guó)走進(jìn)深海大洋提供良好的外部環(huán)境。

在合作路徑上，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持推進(jìn)共建“一帶一路”，以此為依托發(fā)展同沿線沿海國(guó)的友好合作關(guān)系，不僅要繼續(xù)發(fā)展同友好國(guó)家間的藍(lán)色伙伴關(guān)系，也要爭(zhēng)取與中立國(guó)家增進(jìn)互信、尋找利益共同點(diǎn)，以扎實(shí)廣泛的合作打破美國(guó)推行海上霸權(quán)、擠壓我國(guó)發(fā)展空間的圖謀。合作方式包括深化與共建國(guó)家海上互聯(lián)互通，鼓勵(lì)共建國(guó)家重要港口締結(jié)友好港或姐妹港協(xié)議，合作共建國(guó)際和區(qū)域性航運(yùn)中心。［39］在區(qū)域分布上，除繼續(xù)與我國(guó)周邊海域國(guó)家發(fā)展睦鄰友好關(guān)系、推進(jìn)海上務(wù)實(shí)合作外，考慮到美國(guó)借推行印太海洋安全戰(zhàn)略意圖封鎖遏制中國(guó)的戰(zhàn)略布局，我國(guó)還要特別重視南太平洋和印度洋方向的海上通道建設(shè)。在“一帶一路”框架下，我國(guó)與印度洋海域馬爾代夫、斯里蘭卡共建了港口合作項(xiàng)目，并與建交的太平洋島國(guó)展開多方面合作，簽署共建了“一帶一路”合作諒解備忘錄，［39］要在現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定、鞏固和發(fā)展同這些發(fā)展中國(guó)家的海上合作，加強(qiáng)政策法規(guī)溝通及執(zhí)法合作，為中方船舶入港提供良好的政策支持。

（四）深化區(qū)域海事合作，構(gòu)建港口國(guó)監(jiān)督執(zhí)法共同體

國(guó)際海事組織積極推動(dòng)港口國(guó)控制區(qū)域合作，以協(xié)調(diào)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提高執(zhí)法效率。國(guó)際社會(huì)已經(jīng)形成了九個(gè)覆蓋全球主要海域的港口國(guó)控制區(qū)域合作協(xié)議，絕大部分沿海國(guó)均已加入一個(gè)或數(shù)個(gè)合作協(xié)議。然而美國(guó)不僅未加入任何已有的港口國(guó)控制區(qū)域合作協(xié)議，而且通過盟友關(guān)系或政治施壓等方式影響其他國(guó)家港口國(guó)管轄權(quán)的行使，這不僅妨礙了相關(guān)國(guó)家自主、公正實(shí)施港口國(guó)管轄，而且與促進(jìn)港口國(guó)監(jiān)督檢查機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)制趨勢(shì)相背離。

鑒于此，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)與亞太地區(qū)國(guó)家在東京諒解備忘錄機(jī)制內(nèi)的合作，并積極推進(jìn)與印度洋、南太平洋等區(qū)域內(nèi)港口國(guó)的海事合作，通過政策交流、信息分享、技術(shù)協(xié)作以及聯(lián)合執(zhí)法等方式，增強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家實(shí)施港口國(guó)管轄的協(xié)調(diào)性與透明度，減少歧視性執(zhí)法，以多邊合作消解美國(guó)單邊意志主導(dǎo)下的對(duì)華海洋安全陣營(yíng)，推動(dòng)構(gòu)建港口國(guó)監(jiān)督執(zhí)法共同體。

五、結(jié)語

海洋事關(guān)我國(guó)主權(quán)、安全和發(fā)展利益。我國(guó)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，加快推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)，重視維護(hù)海洋安全利益。當(dāng)前美國(guó)推進(jìn)海洋政策、爭(zhēng)奪制海權(quán)向亞太、印太海域聚焦，部署“印太戰(zhàn)略”等挑起對(duì)華海上競(jìng)爭(zhēng)。近年來的國(guó)家實(shí)踐顯示，美國(guó)有濫用港口國(guó)管轄權(quán)，遏制中國(guó)海洋力量，維護(hù)其海上霸權(quán)的趨勢(shì)。美方謀求鞏固海上控制權(quán)、打壓海上競(jìng)爭(zhēng)者的政策取向與中國(guó)走向深海大洋、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)形成強(qiáng)烈對(duì)沖，我國(guó)維護(hù)海洋安全和海洋權(quán)益、拓展海上發(fā)展空間面臨復(fù)雜的海上威脅與挑戰(zhàn)。在此背景下，加強(qiáng)對(duì)外部海上風(fēng)險(xiǎn)的感知與因應(yīng)，不僅是維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的必然要求，而且是中國(guó)深度參與全球海洋治理、提升制度話語權(quán)的重要內(nèi)容。

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American Port State Jurisdiction in the Context of China-US Rivalry： Trends， Risks and Its Solutions

Li Haomei Li Enci

（Law School， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract： The ocean is an important field for the current China-US strategic rivalry， and the US is constantly pursuing maritime competition with China， in order to blockade， suppress and contain China's maritime activities. Against the background of the strategic rivalry between China and the United States， the port state legislation and law enforcement practice of the United States has shown new trends. Besides intensifying its port security legislation and enhancing port state enforcement influenced by ideology and geopolitics， the United States has also made use of its alliances to strengthen the law enforcement of Chinese ships in the Indian Ocean， the South Pacific ocean and other sea areas， which has brought about significant security risks to China's entry and exit from the polar oceans and the development of its normal maritime activities. In order to cope with the use of port state jurisdiction by the United States to promote maritime hegemony and suppress China's maritime power， China should pay attention to strengthening the implementation of international maritime rules and promoting the improvement of international rules on port state jurisdiction， while at the same time constructing blue partnerships with more port states to promote the formation of a community of port state supervision and law enforcement， so as to safeguard China's maritime security and development interests.

Key words： port state jurisdiction; China-US strategic rivalry; maritime security; risk response

責(zé)任編輯：高 雪