倪江崴

摘 要：土地資源的合理利用關(guān)乎國計民生，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。文章分析了廣州縣鎮(zhèn)村土地利用的現(xiàn)狀、存在問題和影響因素，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了縣域、鎮(zhèn)域、村域三個尺度的新型土地利用模式，并提出完善土地利用規(guī)劃、加強(qiáng)土地監(jiān)管以及推進(jìn)產(chǎn)城融合的實施路徑。研究認(rèn)為新型土地利用模式可以有效提高土地利用效率，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：廣州縣鎮(zhèn)村 土地利用 新型模式 實施路徑

中圖分類號：F303? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）05-113-03

引言

廣州作為我國改革開放的前沿，縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高，土地資源利用面臨轉(zhuǎn)型升級的重要機(jī)遇。一方面，廣州正加快構(gòu)建“一核兩軸兩片區(qū)”的城市空間框架，縣域土地利用需滿足中心城區(qū)和子中心的用地需求;另一方面，廣州也在積極推進(jìn)以產(chǎn)業(yè)為龍頭的新型城鎮(zhèn)化，需要縣鎮(zhèn)村層面探索更加高效的土地利用模式?？梢钥闯?，土地資源的合理利用是廣州實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。目前，廣州縣鎮(zhèn)村土地利用中仍存在效率不高、資源浪費嚴(yán)重和生態(tài)環(huán)境破壞等問題。而傳統(tǒng)的粗放式土地利用模式已經(jīng)難以適應(yīng)新時期的要求，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式，建立科學(xué)合理的新型土地利用模式體系。

一、廣州縣鎮(zhèn)村土地利用現(xiàn)狀分析

（一）縣鎮(zhèn)村土地利用特點

廣州縣鎮(zhèn)村土地利用現(xiàn)狀具有區(qū)域差異性的特點?？h域土地利用以保護(hù)耕地、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)為主，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，形成多個以地理標(biāo)志和綠色農(nóng)產(chǎn)品為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。鎮(zhèn)域土地利用以城鄉(xiāng)建設(shè)用地為主，利用縣域產(chǎn)業(yè)帶輻射帶動鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善鎮(zhèn)域公共服務(wù)體系。村域土地利用重在發(fā)揮村集體主體作用，大力發(fā)展村級產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)土地的集約高效利用。目前，廣州縣鎮(zhèn)村土地利用面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、生態(tài)環(huán)境問題突出等問題，尤其是工業(yè)園區(qū)和生態(tài)園區(qū)發(fā)展受到自然地理環(huán)境的制約，產(chǎn)業(yè)輻射帶動作用有限。為深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，亟需探索廣州縣鎮(zhèn)村更加適宜的土地利用模式。

（二）存在的主要問題

1土地利用效率低下。廣州縣鎮(zhèn)村土地利用現(xiàn)狀中，土地利用效率較低是比較突出的問題。這主要體現(xiàn)在建設(shè)用地規(guī)劃和布局不合理，導(dǎo)致大量土地閑置或低效利用。具體來說，一些地塊規(guī)劃為工業(yè)用地或商業(yè)用地，但長期未開發(fā)利用;部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地過剩，出現(xiàn)“大睡眠”土地。這既浪費了寶貴的土地資源，也增加了政府的管護(hù)成本。此外，部分農(nóng)村建設(shè)用地布局分散，田間地頭及村莊周邊存在大量棄耕地，也降低了土地利用效率。

2.土地資源浪費嚴(yán)重。土地資源浪費比較嚴(yán)重的具體表現(xiàn)為耕地占補平衡不充分，新增建設(shè)用地中有相當(dāng)部分被閑置，以及存在一定規(guī)模的農(nóng)村建設(shè)用地未全面開發(fā)利用的情況。這主要是由于土地利用總體規(guī)劃不科學(xué)、建設(shè)用地準(zhǔn)入審批不嚴(yán)、土地利用監(jiān)管不力等多方面原因造成的。比如，一些地方為GDP增長在短期內(nèi)批量供應(yīng)建設(shè)用地，卻沒有考慮到實際發(fā)展需要;有的企業(yè)即使申請到土地，也在項目延期或資金短缺時出現(xiàn)閑置。

3.生態(tài)環(huán)境破壞。一是部分地區(qū)在進(jìn)行工業(yè)用地或城區(qū)建設(shè)時，過度開發(fā)，造成植被破壞;二是為了追求經(jīng)濟(jì)利益，轉(zhuǎn)換大量耕地從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，打破了原有生態(tài)平衡，污染環(huán)境;三是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)用地布局分散，破壞生態(tài)廊道;四是村莊周邊存在大量棄耕地，成為“生態(tài)隱患”。這些生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象，不僅影響區(qū)域生態(tài)安全，也損害群眾身體健康。

（三）影響因素分析

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一方面，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，對各類建設(shè)用地的需求也越旺盛，促使農(nóng)用地快速轉(zhuǎn)為建設(shè)用地;另一方面，土地的合理有效供給也會反過來帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。可以看到，在縣城和部分鎮(zhèn)中心等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，第二、三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，對工業(yè)用地、商業(yè)用地的需求大，而與之相對應(yīng)的則是大批農(nóng)用地被占用，轉(zhuǎn)為各類建設(shè)用地。但是，由于缺乏前瞻性判斷和科學(xué)布局，建設(shè)用地供給與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動脫節(jié)，出現(xiàn)了新增閑置建設(shè)用地的同時也沒有有效利用現(xiàn)有存量來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。所以，廣州縣鎮(zhèn)村合理高效利用土地資源，一方面要因地制宜，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配增減、調(diào)整建設(shè)用地比例;另一方面要落實用好存量建設(shè)用地的政策，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局相結(jié)合，實現(xiàn)土地與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.政策法規(guī)限制。廣州縣鎮(zhèn)村土地利用受國家和地方各級政府的政策法規(guī)限制和引導(dǎo)。首先，相關(guān)政策法規(guī)對土地利用方式和強(qiáng)度進(jìn)行規(guī)范，限制了過度開發(fā);其次，優(yōu)惠政策又能吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。比如，國家和廣東省實施的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策，極大限制了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化;而廣州市推出的支持南沙新區(qū)、蘿崗高新區(qū)發(fā)展的政策，則促使這些地區(qū)快速形成產(chǎn)業(yè)集群，大量吸納土地用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。因此，廣州縣鎮(zhèn)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局既受到不可逆轉(zhuǎn)的政策約束，也隨著政策調(diào)整而動態(tài)變化。具體來說，根據(jù)國家和省、市政策取向的變化，未來可能會有更多土地用于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;同時，各縣鎮(zhèn)村也會依托自身資源稟賦和政策優(yōu)勢，促使土地向效益較高的利用方式集中。政策的引導(dǎo)和限制作用，將持續(xù)影響廣州土地利用變化趨勢和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.社會文化因素。廣州作為歷史文化名城，縣鎮(zhèn)村土地利用也受到一定的社會文化因素影響。比如，珠江兩岸地區(qū)和古鎮(zhèn)古村等歷史文化保護(hù)區(qū)不得進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)利用，對土地利用方式和密度有限制;傳統(tǒng)村落需要保持原有布局和風(fēng)貌，不能隨意改建或拆遷;祖居和宗祠等傳統(tǒng)建筑也往往與周邊土地利用方式綁定。這些限制導(dǎo)致一些地區(qū)土地利用效率較低。另外，一些文化資源作為旅游資源開發(fā)也促使土地向商業(yè)餐飲娛樂及相關(guān)配套設(shè)施用地轉(zhuǎn)化?？梢钥闯?，在城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，社會文化因素使縣鎮(zhèn)村土地利用方式既要兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也面臨保護(hù)利用的雙重壓力。這需要縣鎮(zhèn)村在土地利用規(guī)劃中找好平衡點，兼顧文化傳承和科學(xué)發(fā)展。

二、廣州縣鎮(zhèn)村新型土地利用模式構(gòu)建

（一）縣域新型土地利用模式

廣州作為省會城市，縣域土地利用面臨良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和不斷加大的建設(shè)用地需求的雙重壓力。因此，廣州縣域土地利用的總體思路應(yīng)是在保障糧食安全的前提下，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地的高標(biāo)準(zhǔn)、高效率利用。

具體來說，縣域土地利用的發(fā)展方向主要有：一是按照永久基本農(nóng)田的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制基本農(nóng)田占補平衡，為保障國家和區(qū)域糧食安全提供堅實的土地基礎(chǔ);二是依托主城區(qū)和重點鎮(zhèn)中心，采用差異化的土地利用政策引導(dǎo)第二、三產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，建立產(chǎn)業(yè)用地與人口、交通、市政設(shè)施協(xié)調(diào)配套的新型城鎮(zhèn);三是因地制宜布局一批特色小鎮(zhèn)和現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級;四是完善生態(tài)廊道體系建設(shè)，劃定并嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)紅線管制，形成縣域生態(tài)安全屏障。

這種多點布局、立體利用、因地制宜的新型土地利用，不僅可以有效提升土地利用效率，也是優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。其改革創(chuàng)新之處在于立足生態(tài)環(huán)境承載力的評估結(jié)果，充分利用政策和市場機(jī)制，探索實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。

（二）鎮(zhèn)域新型土地利用模式

第一，明確工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地等各類建設(shè)用地界線，采取存量置換增量的方式，穩(wěn)步提升鎮(zhèn)中心集約化開發(fā)水平。建設(shè)一批配套設(shè)施完善、服務(wù)功能齊全的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和社區(qū)，提升鎮(zhèn)域就業(yè)和公共服務(wù)能力。

第二，在保障耕地占補平衡的前提下，適度布局一批適度規(guī)模的工業(yè)企業(yè)。這有助于帶動農(nóng)村富余勞動力就近就業(yè)，增加農(nóng)民性收入。同時，還可以促進(jìn)城鎮(zhèn)居民逆向擴(kuò)散，實現(xiàn)人口的雙向流動。

第三，因地制宜發(fā)展特色園區(qū)和休閑農(nóng)業(yè)。這不僅豐富了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵，也為解決好搬遷村民的后續(xù)生計帶來了契機(jī)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)也為促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游和文化傳承創(chuàng)收提供了載體。

第四，統(tǒng)籌鎮(zhèn)村建設(shè)用地布局，打通生態(tài)廊道，構(gòu)建山水林田湖草生態(tài)安全格局。在土地利用中兼顧生態(tài)環(huán)境承載力，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的高度統(tǒng)一。

（三）村域新型土地利用模式

廣州縣鄉(xiāng)村作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民居住的主要場所，土地利用模式應(yīng)立足村民日益增長的美好生活需要，積極探索生產(chǎn)生活生態(tài)立體化新模式。具體可以從以下三個方面進(jìn)行有機(jī)銜接：

一是合理確定村莊建設(shè)用地規(guī)模和布局，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)生活設(shè)施用地，打造宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村。通過適當(dāng)集約利用存量建設(shè)用地，避免出現(xiàn)新增建設(shè)用地“空轉(zhuǎn)用”的情況。

二是因地制宜發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)。在嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田的前提下，合理開發(fā)耕地資源潛力，提升單產(chǎn)和效益;還可以挖掘鄉(xiāng)村特有文化資源，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等。

三是統(tǒng)籌村莊內(nèi)部與周邊土地利用，形成產(chǎn)業(yè)用地——生活用地——生態(tài)用地有機(jī)銜接的立體化格局。合理利用天然地形地貌開展立體種植或設(shè)施農(nóng)業(yè)，豐富生態(tài)景觀，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益的高度統(tǒng)一。

三、縣鎮(zhèn)村新型土地利用模式實施路徑

（一）完善土地利用規(guī)劃，明確用地布局

完善土地利用規(guī)劃，明確縣鎮(zhèn)村各類用地布局，是實施新型土地利用模式的前提與基礎(chǔ)。一方面要因地制宜制定縣、鎮(zhèn)、村三級土地利用規(guī)劃，明確不同空間尺度上的土地利用功能定位，形成自上而下的分工協(xié)作體系;另一方面還要立足未來發(fā)展需要，兼顧保護(hù)與開發(fā)，科學(xué)劃定各類用地比例和空間范圍。具體而言，縣域?qū)用鎽?yīng)聚焦城鎮(zhèn)建設(shè)用地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)空間三大版塊;鎮(zhèn)域?qū)用鎰t要突出產(chǎn)城融合理念，合理安排工礦倉儲用地、商務(wù)商業(yè)用地和公共管理與公共服務(wù)用地;村莊層面更加注重提升基本農(nóng)田質(zhì)量和農(nóng)村宜居性。無論是劃定功能區(qū)，還是確定各類用地邊界，都要與可能的最優(yōu)土地利用方式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相匹配。只有這樣，不同空間尺度的土地利用規(guī)劃相互銜接、相得益彰，才能為縣鎮(zhèn)村協(xié)調(diào)發(fā)展提供用地保障，也才能推動土地資源優(yōu)化配置、提質(zhì)增效，實現(xiàn)全域土地節(jié)約集約利用。

（二）加強(qiáng)土地監(jiān)管，保障土地資源

加強(qiáng)土地全過程監(jiān)管，是保障縣鎮(zhèn)村土地資源合理高效利用的重中之重。首先，要建立健全農(nóng)用地保護(hù)動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田等級保護(hù)制度，避免各類建設(shè)占補耕地。其次，要完善建設(shè)用地監(jiān)管機(jī)制，防止新規(guī)劃建設(shè)用地長期閑置荒蕪，要與新增建設(shè)用地掛鉤，推進(jìn)低效用地再利用，促進(jìn)存量建設(shè)用地整治活化。最后，要實行以獎促治的土地資源保護(hù)機(jī)制，對破壞土地資源利用的違法行為進(jìn)行嚴(yán)肅處罰，同時對舉報揭發(fā)者給予獎勵。這三項舉措相互配合，既遏制了行政主體和社會資本為謀求利益最大化而盲目占用土地資源的行為，也調(diào)動了公眾參與土地資源保護(hù)的積極性，使土地資源得到有效保障與合理利用，為縣鎮(zhèn)村高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實基礎(chǔ)。下一步還可進(jìn)一步細(xì)化土地利用標(biāo)準(zhǔn)，引入第三方監(jiān)測機(jī)制，通過信息技術(shù)提高監(jiān)管效率，建立系統(tǒng)化的土地資源管理體系。

（三）推進(jìn)產(chǎn)城融合，實現(xiàn)土地高效利用

推進(jìn)縣域產(chǎn)城融合發(fā)展，是實現(xiàn)土地資源高效集約利用的重要路徑。其核心是要因地制宜布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色小鎮(zhèn)。一方面，立足縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位和差異化優(yōu)勢，合理確定新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間形態(tài)與規(guī)模，形成差異化的競爭優(yōu)勢。另一方面，挖掘農(nóng)村傳統(tǒng)文化內(nèi)涵，促進(jìn)特色村落與休閑農(nóng)業(yè)融合發(fā)展，打造獨特的鄉(xiāng)村復(fù)興樣板。無論是新型產(chǎn)業(yè)園，還是特色小鎮(zhèn)，都要統(tǒng)籌工業(yè)用地、商業(yè)用地、公共服務(wù)設(shè)施用地布局，促進(jìn)要素集聚與流動，提升土地利用效率。此外，完善的土地流轉(zhuǎn)制度也是關(guān)鍵。通過放活農(nóng)村集體建設(shè)用地，引導(dǎo)更多社會資本投向縣域建設(shè)，使其成為推動縣域協(xié)調(diào)發(fā)展的“增量板塊”。推進(jìn)產(chǎn)城深度融合，既滿足了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和就業(yè)增收的需要，也提供了土地資源優(yōu)化配置的制度供給，是實現(xiàn)土地集約高效利用的必由之路。

結(jié)語

研究表明，這種差異化的新型土地利用模式可以有效實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一，為廣州乃至全國的城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有益借鑒。當(dāng)然，由于受數(shù)據(jù)和篇幅的限制，文中在土地利用潛力評估、產(chǎn)業(yè)選址論證等方面還有待進(jìn)一步深化。后續(xù)研究可以通過構(gòu)建土地利用模擬平臺，開展多情景比選分析，為新型土地利用模式的實施提供決策支持。此外，也可以拓展研究尺度，探討如何在省域乃至國家層面構(gòu)建更加統(tǒng)一高效的土地利用戰(zhàn)略體系。

[廣州市哲學(xué)社會科學(xué)年度共建課題“廣州金融支持鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村新型土地利用模式研究：基于共同富裕目標(biāo)”（2022GZGJ33）]

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（作者單位：廣州理工學(xué)院 廣東廣州 510000）

（責(zé)編：若佳）