蔡書芳

【摘 要】 要保證行政決策的民主化和科學化，避免決策失誤和決策專斷，必須實現(xiàn)我國行政決策的法治化。只有這樣，才能使行政決策行為納入法治化的軌道，才能最終實現(xiàn)我國行政決策民主化和科學化的目標。為此，要做到行政決策立法的法治化；行政決策程序的法治化；建立和健全行政決策中的法律責任制度。

【關鍵詞】 行政決策；現(xiàn)狀；法治化

行政法治化是“政治—行政”二分制以及官僚制行政（科層組織）確立以來西方行政現(xiàn)代化的基本思路，它契合了近現(xiàn)代西方社會日益理性化趨勢和公共生活泛化的要求。隨著我國改革開放和向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變進程的加速，行政體制改革，尤其是行政決策體制的改革逐漸提到日程上來。所以，探討行政決策的法治化對我國行政決策改革目標的實現(xiàn)及法治政府的建設具有重要意義。

一、法治政府理念下行政決策應當依法而為

1、我國行政決策體制改革目標

2004年3月，國務院向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國務院各部委、各直屬機構印發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）確立了建設法治政府的目標。經(jīng)過幾年堅持不懈的努力，在全面建設小康社會的進程中，我國基本上形成科學化、民主化、規(guī)范化的行政決策機制，確保人民群眾的要求、意愿得到及時反映。可見，行政決策的科學化、民主化、法治化成為新時期行政決策體制的總體目標，這也是我國建設法治政府的基本目標和任務。

2、行政決策法治化的價值

（1）行政決策的法治化，是行政權力行使的時代要求，也是建設法治政府的本質(zhì)內(nèi)涵。依法治國、建設法治政府是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟，建設社會主義民主政治，確保國家長治久安的客觀要求和重要保證。行政決策無論是一般決策還是重大事項的決策，都是行政機關實施行政職權的具體體現(xiàn)，且這種權力具有很強的自由裁量性，同時，其又具有規(guī)范性的特點，涉及的范圍和利益非常廣泛。因此，也必須受到法律控制，走上法治化軌道?！耙婪ㄖ螄?，依法決策”這也是建設法治政府的本質(zhì)內(nèi)涵。

（2）行政決策法治化是行政科學化、民主化的保障。決策作為一種思維活動，必然帶有一定的決策者的主觀色彩。這種主觀色彩過重，就會導致主觀主義、經(jīng)驗主義。在這種情況下，法制建設更具有決定性的意義，決策者必須按照法定的決策程序進行決策。一方面，它避免了行政決策權力高度集中所帶來的決策過程中的主觀隨意性；另一方面，也避免了有缺陷的技術官僚在行政決策過程中的操縱。當我們以法律和制度的形式把決策程序確立下來的時候，我國政府的決策科學化和民主化才能最終實現(xiàn)。

二、行政決策實施過程中的法治缺失

1、立法滯后導致行政主體決策職能不明確

目前我國對行政決策權的授予和劃分主要是《國務院組織法》和《地方政府組織法》，但由于兩部法律規(guī)定的原則性和籠統(tǒng)性，使得行政決策權在現(xiàn)實中出現(xiàn)權限不清或者權限交叉現(xiàn)象，阻礙了行政決策權的有效實施。在行政決策中，“決策者”是行政決策的第一要素。行政決策過程實質(zhì)上是一種行政權力的運用過程，而任何權力都應當在監(jiān)督下行使。沒有監(jiān)督的權利必然造成專制與腐敗，政府部門的決策尤其如此。政府決策一般涉及重大社會事務，所造成的社會影響及涉及的范圍和程度是其他社會團體決策所不能比擬的。因此，政府決策的權力必須通過立法加以監(jiān)督與制約，才能充分保證決策的科學性與民主性。

2、某些不合理干部人事管理機制對決策失誤的影響

一是不科學的政績觀和政績考核標準，不僅誘導各地簡單地追求GDP，在決策中忽視了以人為本、全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。二是以政績論英雄，重政績選干部，必然導致“彼德現(xiàn)象”（彼得原理：在層級組織中，每位員工都將晉升到自己不能勝任的階層）。這就要求改變單純的“根據(jù)貢獻決定晉升”的員工晉升機制，即依據(jù)政績選拔干部，必然導致一個人一直晉升到他的能力所不及的位置，其晉升才告結(jié)束。不能因某人在某個崗位上干得很出色，就推斷此人一定能夠勝任更高一級的職務。將一名官員晉升到一個無法很好發(fā)揮才能的崗位，不僅不是對本人的獎勵，反而使其無法很好發(fā)揮才能，也給國家?guī)頁p失。

3、我國行政決策責任制度存在缺失

現(xiàn)代政治學、憲法學理論認為，法治政府應當是責任政府，一個政府對它的施政方針、政策和決定以及它的具體施政措施承擔不承擔法律責任，是民主政府同專制政府的分水嶺。我國在《全面推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權和決策責任相統(tǒng)一。但在實踐中卻沒有建立健全與之適應的具體制度，導致“誰決策、誰負責”的原則無法兌現(xiàn)。

（1）行政決策責任主體不明確。首先，黨政職責不分使決策責任主體難以確定。其次，民主集中制原則基礎上的行政首長負責制的內(nèi)在矛盾使決策責任主體難以認定。再次，行政決策機關與行政首長個人之間的決策責任劃分不明。

（2）行政決策責任缺少實體性規(guī)定。所謂決策責任的實體性規(guī)定，是指有關決策責任構成、內(nèi)容和形式的規(guī)定。一是沒有統(tǒng)一規(guī)定行政決策責任的歸責原則。同樣的決策行為可能在Ａ地要受到追究而在Ｂ地則不屬于應追究的范圍。二是缺乏認定應予追究責任的決策失誤的具體標準。決策行為是決策者的職務行為，正當、合法的決策行為是受法律保護的，只有不當或違法的決策行為才受到追究。三是各種責任形式的適用范圍不清。一般認為，行政決策的法律責任可以分為違憲責任、行政責任和刑事責任。

（3）行政決策責任追究缺乏程序性規(guī)定。一是責任追究主體缺乏明確規(guī)定。到目前為止，我國仍然欠缺兩類主體在追究決策失誤者政治責任方面的規(guī)定。二是決策失誤的評估機制不完善。我國目前既沒有專門的評估機構，也沒有一套完整的評估程序。在實踐中，往往只以經(jīng)濟損失的大小來衡量決策失誤的嚴重程度，往往憑辦案人員或有關領導主觀臆測。

三、行政決策法治化的保障途徑

任何管理活動都是在作出決策的基礎上展開的，政府作為地方公共事務的管理者，從一定意義上講就是決策者和實施決策者，因此，決策貫穿于整個政府事務管理的全過程，在政府施政中居于核心的地位，直接影響政府管理的水平和效率。

1、行政決策立法的法治化

根據(jù)法律保留原則，行政主體的行政行為不能任意作出，只有在立法機關對該事項作出了規(guī)范的情況下，行政主體才能按照法律的規(guī)范作出相應的行政行為。該項法律原則的實質(zhì)在于要求行政權的行使必須在代議機關的監(jiān)控之中，沒有代議機關（民意）的同意行政權就不得行使。由此，應當修改《國務院組織法》和《地方政府組織法》加以完善。第一，針對在我國現(xiàn)行的行政決策結(jié)構系統(tǒng)中“黨政系統(tǒng)決策的權力職責及范圍的劃分不清晰，關系尚未完全理順”的問題。首先須在法律中理順決策系統(tǒng)中各種決策主體的關系，明確執(zhí)政黨、人大和政府三者各自的決策權限、職責和范圍，實現(xiàn)合理分權，既要保證黨的領導，保證人大的最高決策權，又要保證作為決策主體之一的政府的地位和作用。第二，明晰中央政府與地方政府、上級政府與下級政府、政府與組成部門之間不同行政機關的決策權限?？傊?，只有在法律中確立決策權利的合理結(jié)構，才能保障行政決策的效率。

2、行政決策程序的法治化

（1）確定行政決策程序違法無效的機制，保證行政決策程序的順序性。應在相關的法律法規(guī)中規(guī)定，行政策略必須有政策提議程序、政策設計程序、政策議決程序和政策完善程序，并且經(jīng)過問題確定、目標確定、方案設計、預測分析、比較擇優(yōu)、評價反饋等環(huán)節(jié)和流程，否則行政決策無效。

（2）采取公眾啟動行政決策的模式，完善行政決策提議程序。在立法上應采取公眾主動啟動行政決策程序模式，規(guī)定公眾可提議決策的事項范圍（如與公眾有切身利益的事項等），由公眾提出問題和政策目標，政府負責審查，只要符合形式要求，就可啟動決策程序，這種決策可適用于行政許可領域；還可采取行政機關和公眾共同啟動行政決策程序的模式，規(guī)定行政機關和公眾可共同提議決策的事項范圍（如政策的執(zhí)行需要雙方協(xié)作的事項等），由行政機關和公眾協(xié)商提出問題和政策目標，啟動決策程序，這種決策可適用于行政合同。

（3）加強行政決策決議程序中咨詢論證的立法。對此，近年來不少地方進行了有益的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗。對于行政決策決議程序中咨詢論證可從以下幾個方面立法：

一是加強法制工作部門對決策方案的咨詢性審查。目前，我國縣以上各級人民政府和相當一部分政府部門都設置了專門的法制工作機構，審查政策方案是其一項主要職責，因此，應規(guī)定重大決策涉法內(nèi)容必須經(jīng)法制機構審核把關，發(fā)揮法制部門的咨詢作用。二是改革研究室等，建立半官方的“思想庫”和專家咨詢論證機制。協(xié)助決策者進行科學預測，為決策者提供方案，為決策者提供信息，善于發(fā)表獨立見解等作用。三是建立聽證制度。通過決策聽證程序，使政策目標群體或其代表有對擬制定的政策充分發(fā)表意見的機會，這樣則可以在很大程度上防止政策制定失誤，清除和化解政策目標群體對政策潛在的不滿情緒，增強其對政策的認同感，減少政策順利執(zhí)行的阻力。

（4）行政決策評估、反饋和監(jiān)督制度的法定化。第一，建立決策評估制度。首先要在相關法律法規(guī)中強化評估機構的獨立性和自主性，提高決策評估的科學性和權威性。其次，重視評估結(jié)論。評估結(jié)論應成為行政決策的責任人得到獎懲的依據(jù)。第二，建立行政決策反饋制度，保證行政決策返回行政再決策過程中。在行政管理過程中，行政決策往往不是一次完成的，行政決策與執(zhí)行也不是截然分開的，而是不斷循環(huán)的過程。因此，應建立決策反饋制度，為修改決策甚至是推翻決策搜集信息，形成決策——反饋——再決策——再反饋的循環(huán)機制。

3、建立和健全行政決策中的法律責任制度

（1）違憲責任制度的建立健全：在我國應當建立專門的憲法委員會，專門負責違憲審查工作。鑒于違憲審查工作的性質(zhì)以及我國的地域狀況，憲法委員會可分為兩級：即在中央設立中央憲法委員會，在省級行政區(qū)域設立地方憲法委員會。憲法委員會的職權之一就是對行政決策中的違憲行為進行審查，撤銷違憲的行政決策，并給予有關人員以相應的制裁。

（2）行政責任制度的建立健全：建立和健全行政決策中的行政責任制度，既要完善有關行政責任的實體性規(guī)定，又要加強追究行政責任的程序性立法。在實體性規(guī)定方面，要在有關行政決策立法中明確規(guī)定行政決策主體在決策過程中違反行政法律規(guī)范決策所應承擔的行政責任。同時要在行政決策立法中規(guī)定有權追究行政責任的主體、追究程序、原則、機制等，為追究行政決策中的行政責任提供程序規(guī)范。

（3）刑事責任制度的建立健全：刑法中與行政決策相關的法律條文還很多，但這些規(guī)定都有一個共同的特點，即都沒有直接規(guī)定因違法決策而造成重大決策失誤的刑事責任，在適用有關條款追究行政決策的刑事責任時需要對法條進行解釋，看法條是否包含了有關行政決策的刑事責任的內(nèi)容。因此，有必要對這種立法模式進行一些改革。對于決策失誤應負的刑事責任，制訂專門的法條予以規(guī)范，以完善行政決策中刑事責任制度。

（4）加強行政決策的法律監(jiān)督，包括以下內(nèi)容：首先，強化權力機關對行政機關決策的監(jiān)督。必須加強決策前和決策中的監(jiān)督，在立法上確定重大決策事先報告人大或者由人大審議的制度。通過審議，發(fā)現(xiàn)決策可能存在的問題，促使政府在決策形成前對政策進行重新調(diào)整，這必然會減少決策的失誤率。其次，將行政決策納入司法審查的范圍。行政決策多表現(xiàn)為抽象行政行為，根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，抽象行政行為不受司法審查?！俺橄笮袨椴豢稍V”一直是我國法學理論界和實務界批評較多的問題。擴大行政訴訟受案范圍、將抽象行政行為納入司法審查的軌道，已經(jīng)是我國行政法治建設大勢所趨，因此，解決行政決策的可訴問題，也勢必將成為現(xiàn)實。最后，建立健全行政評價法，加強公眾對行政決策的監(jiān)督。實施行政評價是一種監(jiān)督行政行為，它的價值在于可以提供一個事前控制行政的方式，也可以為以后的行政行為提供經(jīng)驗，尤其對涉及公眾利益或者多方利益的行政行為，通過評價制度評價其可行性以減少或者消除不利影響。

總之，要保證行政決策的民主化和科學化，避免決策失誤和決策專斷，必須實現(xiàn)我國行政決策的法治化。只有這樣，才能使行政決策行為納入法治化的軌道，才能最終實現(xiàn)我國行政決策民主化和科學化的目標，推動我國行政管理體制的改革的順利進行和不斷向前發(fā)展。

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