張　雪　王海祥

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)改革；民營化；市場化；國有化；非營利化；公民社會

摘要：民營化作為會共事業(yè)改革的一種新模式，在西方國家取得了成功，但其發(fā)展卻伴隨著爭議和矛盾。借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，中國漸進(jìn)地推行了公共事業(yè)的民營化改革。但囿于固有的集權(quán)體制和公民社會的弱小，特別是公共事業(yè)改革取向定位的不明確，使這種以政府為主導(dǎo)的民營化改革模式存在理論滯后、指導(dǎo)思想缺失、規(guī)制不健全、政事不分、效率低下以及腐敗等問題。唯有加強(qiáng)理論研究，堅(jiān)持政府集權(quán)而不能越權(quán)、公平優(yōu)先于效率等原則，準(zhǔn)確定位“民營化”內(nèi)涵，確立以市場競爭為核心的公共事業(yè)運(yùn)作機(jī)制，才能使公共事業(yè)領(lǐng)域的民營化改革得到良性發(fā)展。

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-4474(2009)04-00120-06

一、公共事業(yè)民營化的源起及爭議

公共事業(yè)(公用事業(yè))是指政府為了解決市場失靈問題，即出于向社會公眾提供必不可少的公共產(chǎn)品和服務(wù)、解決外部效用問題、增進(jìn)社會公正、調(diào)節(jié)和平衡宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目的而建立和經(jīng)營的企業(yè)。由于“公共”的屬性，其在建立之初一般都是由國家經(jīng)營的，但是隨著社會公眾需求的日益增大和復(fù)雜化，加之官僚供給的效率低下，公共事業(yè)領(lǐng)域的改革已迫在眉睫。

20世紀(jì)70年代歐美滯漲危機(jī)發(fā)生，以新自由主義為指導(dǎo)的英國撒切爾政府和美國里根政府上臺之后，為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，換取選民支持，“通過各種手段減少對公共事業(yè)的控制和補(bǔ)貼，使其面向市場，同時改變公共企業(yè)壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的局面，允許市場中的眾多主體共同參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，給公共企業(yè)創(chuàng)造一種競爭環(huán)境，迫使其在市場競爭的壓力下不斷提高自身效益”，這就是民營化。

以英美為代表的西方國家公共事業(yè)民營化取得了巨大成功，通過民營化，其在提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益的同時，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，保證了經(jīng)濟(jì)增長的活力，實(shí)現(xiàn)了社會穩(wěn)定。民營化似乎已經(jīng)成為公共事業(yè)改革的不二法門，正如民營化大師薩瓦斯所言：“民營化發(fā)展方向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，民營化甚至已經(jīng)成為一種新的公共哲學(xué)”，“可以說，民營化已超越黨派偏好或意識形態(tài)，成為了一種務(wù)實(shí)的得到廣泛應(yīng)用的治理方式和公共服務(wù)模式”。

民營化的支持者認(rèn)為：“真正的民營化(trueprivatization)并不是政府責(zé)任的喪失和轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的僅是通過民間的功能所表現(xiàn)出來的成效”。民營化并不會造成政府角色的消失，更不是所謂的“國家除任務(wù)化”，它僅僅表明一些私人部門對某些公共事務(wù)不同程度的參與。正如薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社會。”

民營化的反對者認(rèn)為：“民營化不但會侵犯主權(quán)的完整性，而且還會腐蝕民主政治的根基。因?yàn)椋裰髡蔚幕A(chǔ)乃是政治社群意識(A Sense of Political Community)，民營化會動搖這種整體意識。另外，市場組織的盈利取向，亦容易使公共服務(wù)在效率的觀念下，忽略公共責(zé)任和公共利益”。同時，他們還提出這樣的疑問：從預(yù)防市場失靈到解決政府失靈的民營化選擇，是否會走向另一種新的失靈?引入競爭機(jī)制，是民營化的核心，但是公共事業(yè)“官營”的最初目的就是防止競爭的壟斷化，而市場競爭則可能走向壟斷，即使是存在強(qiáng)有力的政府干預(yù)。這種情況下的公共事業(yè)改革最終還是走不出“諾斯悖論”。

比較中性的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共事業(yè)與民營化本身就是一個矛盾的集合體，用營利的手段去達(dá)到公益的目的只能導(dǎo)致歐文·休斯所說的“公私困惑”：“公共企業(yè)(事業(yè))建立之初是作為政府的一部分，但卻按企業(yè)方式運(yùn)作，它們按企業(yè)方式運(yùn)作卻沒有股東，它們歸政府所有但政府卻不給它們資金，它們有自己的管理部門和董事會，但卻要對部長負(fù)責(zé)。政府通常要求公共企業(yè)實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)，而不僅僅局限于像私人企業(yè)那樣追求利潤最大化”。誠然，公共事業(yè)并不存在純粹的市場運(yùn)行或政府管制，市場機(jī)制和政府干預(yù)相互彌合的模式才是絕大多數(shù)國家的選擇。但不可否認(rèn)，在最近三十年中，“國退民進(jìn)”的民營化成為新公共管理的主流，甚至影響到公共管理的其他領(lǐng)域。薩瓦斯指出：“民營化顯然屬于新公共管理的主流，在新的環(huán)境下，公共管理者正在引入管理者參與的競爭、競爭性合同外包等方式，更有效地提供公共服務(wù)……正是從這個意義上講，民營化就是新公共管理”。

盡管在民營化問題上存在諸多爭議，對于民營化的理解也各有不同，但其核心內(nèi)容——更多地發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)的作用，更多地減少對政府的依賴，引入競爭機(jī)制和社會互動機(jī)制，卻取得了廣泛的社會認(rèn)同。

二、中國公共事業(yè)民營化改革的困境及原因

長期以來，因?yàn)轶w制的原因，我國雖然與西方各國幾乎同時進(jìn)行民營化改革嘗試，但民營化的理論和實(shí)踐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)國家。直到2004年，國家建設(shè)部公布了《公共事業(yè)民營化管理?xiàng)l例》，規(guī)定民營資本和外資可以進(jìn)入原屬國營的城市公用事業(yè)領(lǐng)域，中國公共事業(yè)民營化(簡稱民營化)改革才逐漸步入正軌。然而，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的公共事業(yè)民營化還存在許多問題，民營化改革任重而道遠(yuǎn)。

(一)民營化改革的困境

從歷史上看，我國改革開放三十年來的歷次改革均是由政府主導(dǎo)，自上而下推行的，這種缺少必要制衡的改革必然會帶來官僚化的弊病。公共事業(yè)改革過程中所出現(xiàn)的一些問題，例如決策過程中的盲目性，缺少規(guī)劃以及應(yīng)變能力不強(qiáng)等，在本源上都是政府問責(zé)缺失的結(jié)果。

問責(zé)政府必須有強(qiáng)有力的問責(zé)主體，這是前提，否則，改革的成本往往被“人為”地忽略。從20世紀(jì)70年代起，以英美為代表的西方發(fā)達(dá)國家紛紛進(jìn)行行政改革，以期“再造政府”，超越科層官僚體制，建立“大社會，小政府”的格局。在這場變革中，最明顯的特征就是：政府空間的讓渡和社會領(lǐng)域的擴(kuò)展以及經(jīng)濟(jì)界限的模糊，政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化、社會多元化進(jìn)程進(jìn)一步加快，進(jìn)而逐步從“國家一經(jīng)濟(jì)”或者“國家—公民社會”的二分模式過渡到“國家一經(jīng)濟(jì)一公民社會”的三分模式，日益成長的公民社會逐漸成為制約國家(政府)專權(quán)的主要力量，并與市場構(gòu)成問責(zé)政府的兩個主體。

作為公共事業(yè)的主人，公民社會是問責(zé)政府的最佳主體。然而這首先基于一個前提：公民社會的強(qiáng)大。國內(nèi)學(xué)者有的認(rèn)為我國公民社會是不存在的，大多數(shù)則認(rèn)為其處于成長之中，但還不足以對政府形成有力的制約，我國權(quán)力結(jié)構(gòu)依然是“強(qiáng)政府，弱社會”?！八麄兓诜▓F(tuán)主義的觀點(diǎn)質(zhì)疑社會是否真正具有‘自我整合能力的問題，并指責(zé)多元主義突出國家與社會之間的沖突，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定和整

合，即如何將社會沖突轉(zhuǎn)化為秩序”。由于歷史文化背景以及體制的制約，目前我國的公民社會還無法對政府的一些行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，基于問責(zé)的缺失所導(dǎo)致的民營化失靈具體體現(xiàn)為政府方面的責(zé)任。

1宏觀理論準(zhǔn)備不充分

我國現(xiàn)有的民營化理論研究主要集中在為公共事業(yè)民營化尋找理論支持，缺少冷靜的反思。當(dāng)前比較流行的觀點(diǎn)是：“在公用事業(yè)這樣具有自然壟斷特性的行業(yè)也可以引入市場機(jī)制，以民營替代公營具有效率優(yōu)勢，民營化改革會提高中國公用事業(yè)的整體水平”。但我國的民營化與西方國家相比根植于不同的文化、制度背景，僅僅借用西方民營化理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，遠(yuǎn)不能解決我國民營化改革中存在的問題。

2缺乏明確的指導(dǎo)思想

我國近代以來的不少改革理論大多是吸收和借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，自我創(chuàng)新能力及理論適用性差，民營化改革也概莫能外，目前主要是缺乏明確的指導(dǎo)思想。舉例來說，英國民營化通過三屆政府的努力確立了其發(fā)展的道路，撒切爾政府成立了雷納評審委員會，通過了《改變政府管理：下一步行動方案》報(bào)告，梅杰政府的“公民憲章”運(yùn)動、“為質(zhì)量而生存”運(yùn)動等鞏固了民營化的成果。而我國卻僅有建設(shè)部的民營化管理?xiàng)l例，還沒有形成全國性的規(guī)劃框架和明確的指導(dǎo)思想，地方的民營化改革也是各自為政，缺乏統(tǒng)一指揮。

3法律規(guī)制不健全

目前，我國規(guī)范公共事業(yè)行為的法律主要有兩類：一類是部門行政法，如鐵路法、民用航空法、電力法等法律法規(guī)；另一類是規(guī)范一般市場競爭行為的法律，即1993年9月頒布的《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》及其配套的規(guī)章。當(dāng)前我國還沒有一部真正意義上的民營化法典，并且現(xiàn)存的有關(guān)行政法規(guī)由于制定的時間較早，在以后的實(shí)踐中也沒有及時地對之加以修改和完善，因而其明顯落后于時代的發(fā)展。

4改革程序不透明

當(dāng)前我國并沒有制定一部統(tǒng)一、明確的《行政程序法》，這使得在公共事業(yè)民營化改革的過程中，對政府的行政權(quán)力沒有嚴(yán)格的程序性限制，因此損害了公民、社會、私營企業(yè)的知情權(quán)和參與權(quán)?！瓣柟馐亲詈玫南緞保瑥倪@個意義上講，程序的缺失或不透明可能會導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。

5“政事”不分

我國的國企改革的難點(diǎn)之一便是政企不分，而民營化改革中“政事不分”的情況更為嚴(yán)重。目前我國各城市政府幾乎都設(shè)有公用事業(yè)管理局或類似的政府機(jī)構(gòu)，政府既負(fù)責(zé)城市公共事業(yè)的管理工作，又由其所屬的單位垂直壟斷公共事業(yè)的經(jīng)營活動。公用事業(yè)的投資決策由公用事業(yè)管理局制定，公用事業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營計(jì)劃由公用事業(yè)管理局編制；公用事業(yè)運(yùn)營企業(yè)的經(jīng)營者由公用事業(yè)管理局委派和考評；公用事業(yè)的虧損通過公用事業(yè)管理局獲取財(cái)政補(bǔ)貼。這種體制的負(fù)面影響會導(dǎo)致行政權(quán)的尋租及“規(guī)制的捕獲”等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

6生產(chǎn)效率低下，服務(wù)質(zhì)量差

雖然我國的某些公共事業(yè)也進(jìn)行了股份制改造，對壟斷行業(yè)進(jìn)行了拆分，引入了一些競爭機(jī)制，但往往又形成更多的壟斷主體，并沒真正的市場法則可以遵循，直接導(dǎo)致了企業(yè)缺乏顧客導(dǎo)向精神，效率低下，服務(wù)質(zhì)量差，難以滿足社會大眾的需要。

7改革中出現(xiàn)腐敗

“我們每一次雙軌制的轉(zhuǎn)軌過程都是腐敗的高峰”。一些地方政府正是利用自己手中所掌握的行政優(yōu)勢和潛在的經(jīng)濟(jì)利益與公共事業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行“灰色”交易，出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，這樣會嚴(yán)重?fù)p害民眾的信心，因而公共事業(yè)民營化改革需要從制度上進(jìn)行嚴(yán)格設(shè)計(jì)。

此外，中國公共事業(yè)民營化改革還存在諸如民營化之后國有企業(yè)職工的安置問題、民營化過程中民眾的參與問題以及公共事業(yè)改革中行政權(quán)力的變相膨脹問題等。

(二)原因分析

目前，我國民營化改革種種困境的出現(xiàn)，源于對公共事業(yè)改革取向定位的混亂。我國自實(shí)行改革開放以來，一直在探尋一種屬于自己的市場經(jīng)濟(jì)模式，即建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，而前提便是保持公有制的主體地位。雖然“國退民進(jìn)”的市場化模式一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流趨勢，但隨著改革的進(jìn)一步深化，市場化的一些弊端業(yè)已顯現(xiàn)，國企改革中國有化的重塑迫在眉睫，民營化那種近乎于市場化運(yùn)行的模式受到越來越多的質(zhì)疑。

在政治領(lǐng)域，隨著政治民主化改革的推進(jìn)，公民社會逐漸壯大，第三部門特別是非營利組織在公共治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，成為“政府失靈”和“市場失靈”之后公共治理的有益替代，正如薩拉蒙所說“真正的‘全球結(jié)社革命已經(jīng)出現(xiàn)”。盡管我國公民社會的發(fā)育還很不成熟，但相較于民營化的近乎私營的模式，公民社會的非營利組織更為正義積極的公益形象更容易獲得民眾的信任。加之民營化的領(lǐng)域即公共事業(yè)多屬事業(yè)單位，也正是我國非營利組織的活動范疇，兩者天然的重合必將會產(chǎn)生理論和實(shí)踐上的碰撞。

正如前文所言，公共事業(yè)領(lǐng)域的民營化采用市場化的手段，這本身就會導(dǎo)致一種兩難的境地，加之我國獨(dú)特的國情以及傳統(tǒng)文化的影響，市場化、國有化和非營利化必將成為新形勢下對民營化改革的一種理論詰責(zé)。具體分析如下。

1國營與民營之爭

國營化是指公共事業(yè)在股份制的改革過程中，由政府獨(dú)資或者控股，同時自己經(jīng)營或者委托他人代為經(jīng)營。支持國營化、反對民營化的理由主要有兩點(diǎn)：

其一，民營化之后，經(jīng)營者的個人利益和公共利益會產(chǎn)生沖突，由于政府監(jiān)管可能出現(xiàn)缺位，出于理性經(jīng)濟(jì)人的考慮，公共事業(yè)的經(jīng)營者就會憑借自然的壟斷地位，片面追求經(jīng)濟(jì)利潤而忽視公共利益，造成“民營化失靈”。

其二，公共事業(yè)國營的效果并不比民營差。政府可以在國營化的基礎(chǔ)上，賦予公共企業(yè)以更大的自主權(quán)，放松對于公共事業(yè)的準(zhǔn)入限制，允許私營企業(yè)參與競爭，即自主經(jīng)營，放松管制，引入競爭，從而使公共事業(yè)市場化，以提高效率。并且在國營化的條件下，由于經(jīng)營者與政府之間存在委托代理關(guān)系，經(jīng)營者領(lǐng)取固定的薪俸獎勵，不存在損公肥私的條件。

2市場化與民營化之辯

市場化主要是相對于舊有的計(jì)劃體制而言，支持市場化質(zhì)疑民營化的主要論點(diǎn)是：

其一，公共事業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是市場化，而民營化的主張很可能把我國的公共事業(yè)市場化改革變成一場所有制改革，忽視市場結(jié)構(gòu)的變革，期望通過民營化促進(jìn)個人利益最大化以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠。如果缺乏健全的監(jiān)管體制，民營經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)很可能會犧牲社會整體利益和運(yùn)行效率。我國公共事業(yè)效率低下的根本原因在于舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，也就是政事不分，缺乏競爭，而不在于“國有”事業(yè)的存在。事實(shí)證明在保持國有的情況下，通過體制改革和制度創(chuàng)新，國營也能達(dá)到“民贏”，其中的關(guān)鍵在于按市場機(jī)制運(yùn)行。

其二，按照西方國家的經(jīng)驗(yàn)，市場化的競爭是公共事業(yè)改革的唯一法寶。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬丁與帕克在對英國各類企業(yè)私有化后的經(jīng)營績效進(jìn)行

廣泛的比較研究后發(fā)現(xiàn)：在競爭比較充分的市場中，企業(yè)私有化后的平均效率提高顯著；而在壟斷市場上，企業(yè)私有化后平均效率的提高并不明顯，相反，像倫敦鐵路，還出現(xiàn)了服務(wù)水平下降的情況。

3非營利化與民營化之思

民營化理論所針對的是公共事業(yè)領(lǐng)域的改革，而在我國幾乎絕大多數(shù)的公共事業(yè)單位都可以算作是非營利組織，因此，非營利組織的迅速發(fā)展必然對我國民營化發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。

雖然公共事業(yè)民營化改革順應(yīng)了非營利組織發(fā)展的需要，但在內(nèi)在精神上，兩者是有沖突的。民營化改革注重的是效率的提高，而我國非營利組織的行政職能禁錮的正是效率；民營化的成功關(guān)鍵在于引入競爭機(jī)制，而非營利組織公共服務(wù)的壟斷性則成了民營化改革的最大障礙。因而競爭對壟斷的替代應(yīng)成為非營利組織實(shí)行民營化的首要目標(biāo)，只有在該目標(biāo)達(dá)到以后，民營化才會有實(shí)質(zhì)性的效果。相反，若是在民營化的過程當(dāng)中，不強(qiáng)調(diào)競爭對壟斷的替代性原則，很可能在進(jìn)行改革以后，非營利組織的壟斷會從政府壟斷變成私人壟斷，而非營利組織國營的缺陷恰恰是由于壟斷所致。

三、中國民營化的重塑：公共事業(yè)改革的善治之道

英美等發(fā)達(dá)國家二十多年民營化改革的實(shí)踐表明：民營化在一定程度上可以促進(jìn)公共事業(yè)的自我改革和創(chuàng)新，從而為國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展提供強(qiáng)有力的輔助性支持。但在公共事業(yè)的改革過程中，民營化的方案也暴露了不少問題，最根本的問題在于：民營化在本質(zhì)上是競爭的市場化而不是所有制的轉(zhuǎn)換。

但民營化不是市場競爭的代名詞，同樣非營利化和國有化也不是壟斷的象征。民營化與市場化、非營利化及國有化之間既存在一致性，也存在矛盾和沖突。綜上所述，民營化是非營利組織(特別是它所代表的公共事業(yè)組織)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展和自我減負(fù)的一種重要手段；而市場化則是民營化改革的一種主要方式，國營化則是對民營化之不足的有益補(bǔ)充；民營化及市場化統(tǒng)一于非營利組織自我完善的過程之中，而重要公共部門的國有化則是公共事業(yè)民營化、市場化以及非營利化的前提。

中國的公共事業(yè)改革也是一個不斷強(qiáng)化“競爭”的過程。公共事業(yè)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競爭與改進(jìn)管制效率的政策措施，而不僅僅是民營化。因?yàn)槊駹I也會導(dǎo)致壟斷，民營不等于競爭。“在不打破壟斷經(jīng)營的前提下，試圖以改革產(chǎn)權(quán)的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務(wù)，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對公共利益的侵害，那么我們既可能創(chuàng)造新的權(quán)錢交易空間與市場，同時還可能因此而擴(kuò)大兩極分化，妨礙競爭創(chuàng)造財(cái)富的積極價值觀的培養(yǎng)。拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營化，還有將我們引向‘官僚壟斷資本市場經(jīng)濟(jì)的危險””一。

中國的公共事業(yè)民營化改革還處于探索和學(xué)習(xí)階段，對于民營化的利弊我們要認(rèn)真分析，冷靜思考，只有這樣才能找到適合我國國情的公共事業(yè)改革之路。

1加強(qiáng)理論研究：吸收而不單是引進(jìn)

應(yīng)該承認(rèn)，我國的經(jīng)濟(jì)管理理論特別是民營化理論研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方國家。落后必須學(xué)習(xí)，這是真理。但我國的理論研究卻存在一種普遍現(xiàn)象：盲目跟風(fēng)，只重引進(jìn)，不重吸收，于是便導(dǎo)致了我國許多理論工作者把民營化這一命題當(dāng)作中國公共事業(yè)改革的結(jié)論，再由結(jié)論去逆向推導(dǎo)命題，為民營化尋求理論支持，這顯然是不可取的。當(dāng)代中國的改革理論研究，特別是民營化理論研究亟待加強(qiáng)，但需要的不是加溫而是降火：冷思考。

2中樞指揮系統(tǒng)的建立：集權(quán)而不是越權(quán)

在英美的公共事業(yè)改革中，撒切爾政府建立了雷納績效評估委員會，美國則有“格魯斯”委員會，并由其負(fù)責(zé)把私營部門的成功經(jīng)驗(yàn)引入公共事業(yè)部門，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量。在這一過程中，這些部門被賦予相當(dāng)大的權(quán)力。但在改革成功之后，除了監(jiān)督機(jī)構(gòu)之外，這些部門的所有機(jī)構(gòu)都被撤銷，這既防止了部門機(jī)構(gòu)膨脹，又保證了改革的順利進(jìn)行。中國公共事業(yè)民營化改革也需要建立一個中央決策指揮機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一行動，權(quán)衡利弊。它既要保證能消除地方阻力，又盡量不干預(yù)地方正常的行政活動，要劃清集權(quán)與越權(quán)的界限。

3注重社會公正：公平不是效率的吞噬者

薩瓦斯認(rèn)為，民營化政策必須兼顧公平與效率，“一個決定性的挑戰(zhàn)是對引進(jìn)私營部門的過程進(jìn)行管理，在保證公眾利益的前提下，允許私營部門在這些領(lǐng)域的投資有一個合理的回報(bào)”。民營化運(yùn)動發(fā)展至今，它追求的一直是經(jīng)濟(jì)、效率和效能即“3E”(Economy，Efficiency and Effectiveness)的統(tǒng)一。在私營營利性企業(yè)中，追求利潤最大化是其根本目標(biāo)；但是，對公共事業(yè)來說，它們只能在保障社會利益(即公共利益)最優(yōu)化的前提下，追求經(jīng)濟(jì)利益的較大化。換句話說，利潤最大化不是公共事業(yè)的優(yōu)先戰(zhàn)略，而只是它們的次要目標(biāo)。我們認(rèn)為，公共事業(yè)必須始終圍繞著“公平”等“4E”(Equality，Economy，Efficiency and Effectiveness)價值的實(shí)現(xiàn)這個主題，且公平的價值始終優(yōu)先于效率的價值，這是公平與效率在公共事業(yè)民營化的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)兼容的根本性前提。

在公共事業(yè)民營化的改革中，公平與效率既互為矛盾，又互為前提。公平的增進(jìn)和效率的提高統(tǒng)一于公共事業(yè)的發(fā)展過程中，以效率促公平，以公平帶效率，是達(dá)成政府善治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。正如羅爾斯所說：“如果整體的公平能夠得到良好而持久的保障，那么，公共事業(yè)的效率將受益于秩序良好的社會”。

4機(jī)制的健全：有效而不是替代

公共事業(yè)民營化改革需要有一個健全完善的政府監(jiān)督機(jī)制。在民營化的過程中，政府監(jiān)督的缺失，會使公共利益被經(jīng)濟(jì)利潤所取代；相反，如果是政府包辦一切，又不利于市場機(jī)制的成長。所以政府在民營化過程中要做到“有所為，有所不為”，做一個有效而“有限”的政府。

當(dāng)前我國的改革，包括公共事業(yè)民營化的發(fā)展，都存在這樣一個問題：法制的缺失和落后。由于我國沒有專門的民營化法典，“法無禁止即許可”，這便成為我國公共事業(yè)改革的天然漏洞。但法制并不專指無所不包的“限制性法規(guī)”，過猶不及，限制過多同樣會阻礙我國公共事業(yè)民營化改革的步伐。

5市場化經(jīng)營：競爭而不是壟斷

競爭有利于資源配置效率的提高，但也存在這樣的市場法則：不加干預(yù)的競爭必然導(dǎo)致壟斷。在民營化過程中，一些大型的“公共企業(yè)”可憑借自己的先天優(yōu)勢，擠壓其他競爭對手的生存空間，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的壟斷。所以公共事業(yè)民營化改革開始之后，政府的主要任務(wù)之一便是：確立以市場競爭為核心的公共事業(yè)運(yùn)作機(jī)制，培育合理有序的競爭性市場，防止競爭走向壟斷。

注釋：

①見諾斯1995年3月9日在北京的演講，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》，1995年4月8日。

②見萊斯特·M·薩拉蒙著、賈西津等譯《全球公民社會——非營利部門視界》，社會科學(xué)出版社2002年出版。

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