許麗艷　李開(kāi)發(fā)

摘 要:學(xué)校在行使自主管理權(quán)時(shí),要依據(jù)規(guī)章制度進(jìn)行管理。學(xué)校制定規(guī)章制度應(yīng)注意依法管理、以人為本、結(jié)合實(shí)際、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、注重程序、跟蹤評(píng)估等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:學(xué)校規(guī)章制度;依法管理;以人為本;注重程序;跟蹤評(píng)估

中圖分類(lèi)號(hào):G47 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-010X(2009)08-0018-03

學(xué)校在行使自主管理權(quán)時(shí),需要依據(jù)規(guī)章制度來(lái)進(jìn)行管理。但學(xué)校制定規(guī)章制度時(shí)應(yīng)當(dāng)注意哪些問(wèn)題呢?筆者認(rèn)為,學(xué)校制定規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)注意依法管理、以人為本、結(jié)合實(shí)際、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、注重程序、跟蹤評(píng)估等問(wèn)題。下面談一下粗淺的看法。

一、關(guān)于依法管理問(wèn)題

黨的十五大和1999年憲法修正案確立了“依法治國(guó),建立社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略。2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。教育部相繼出臺(tái)了《加強(qiáng)教育法制工作的意見(jiàn)》、《加強(qiáng)依法治校的實(shí)施意見(jiàn)》、《依法治校示范校評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)意見(jiàn)》等文件。目前,學(xué)生、家長(zhǎng)的法律意識(shí)越來(lái)越強(qiáng),要求依法管理的呼聲也越來(lái)越高,依法管理的觀念已為廣大公眾所認(rèn)可并接受,實(shí)為大勢(shì)所趨。這就要求學(xué)校制定規(guī)章制度時(shí)注重并堅(jiān)持依法管理的理念和做法。依法管理理念要求學(xué)校在制定規(guī)章制度時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循兩個(gè)原則。

1.職權(quán)法定原則。即學(xué)校有權(quán)制定這項(xiàng)規(guī)章制度。從理論上講,學(xué)校制定規(guī)章制度的權(quán)力來(lái)源于法律法規(guī)的授予,尤其是制定對(duì)教職員工、學(xué)生具有限制性影響的文件時(shí),必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)。下面讓我們看幾個(gè)越權(quán)制定規(guī)章制度的例子。例如,《某某學(xué)校關(guān)于學(xué)生紀(jì)律處分若干規(guī)定》第3條規(guī)定:“學(xué)生在校期間因相互打架而造成一方傷害時(shí),受傷害方需要賠償醫(yī)藥費(fèi)的,經(jīng)校長(zhǎng)研究決定具體的賠償數(shù)額后,賠償方應(yīng)當(dāng)履行校方的決定,否則,學(xué)校將給予留校查看處分直至開(kāi)除學(xué)籍?！币苑珊饬窟@種規(guī)定應(yīng)視為無(wú)效。因?yàn)閷W(xué)校無(wú)權(quán)制定這項(xiàng)規(guī)章制度,也無(wú)權(quán)裁決“誰(shuí)向誰(shuí)”賠償醫(yī)藥費(fèi)。依據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定,人體傷害案件的醫(yī)藥費(fèi)賠償處理有三種解決途徑:一是通過(guò)雙方協(xié)商,在雙方自愿的基礎(chǔ)上確定賠償數(shù)額;二是請(qǐng)求第三人調(diào)解,在雙方自愿的基礎(chǔ)上確定賠償數(shù)額;三是由法院判決確定賠償數(shù)額?？梢?jiàn),除了雙方自愿平等協(xié)商之外,只能由法院作出判決,其他任何單位都沒(méi)有裁決權(quán)。又如《某某學(xué)校關(guān)于學(xué)生課堂紀(jì)律的若干規(guī)定》中第5條規(guī)定:“學(xué)生上課時(shí)交頭接耳或調(diào)皮搗蛋的,學(xué)校視情節(jié)輕重,罰款10元至50元?！钡诹鶙l規(guī)定:“破壞學(xué)校教室墻壁清潔,在墻壁上亂寫(xiě)、亂畫(huà)、亂踩或打球,賠償損失,罰款50元?！边@種規(guī)定同樣無(wú)效,因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》明確規(guī)定罰款屬于行政處罰,學(xué)校不是國(guó)家行政機(jī)構(gòu),沒(méi)有資格設(shè)定行政處罰,也沒(méi)有資格實(shí)施行政處罰。

2.不抵觸原則。即學(xué)校制定的規(guī)章制度不得與法律法規(guī)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的規(guī)范性文件的基本原則、精神及具體條款相抵觸,而必須與法律、法規(guī)及上級(jí)政策文件保持一致。例如,某省教育廳有關(guān)學(xué)生管理的文件規(guī)定:“中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校學(xué)生無(wú)故累計(jì)曠課超過(guò)30天的,學(xué)校可以對(duì)學(xué)生做開(kāi)除處理?！倍赌衬持械葘?zhuān)業(yè)學(xué)校關(guān)于學(xué)生紀(jì)律處分若干規(guī)定》規(guī)定:“學(xué)生無(wú)故累計(jì)曠課超過(guò)15天的,學(xué)?？勺鲩_(kāi)除處理。”學(xué)校的這種規(guī)定直接與上級(jí)行政部門(mén)的文件相抵觸,是無(wú)效規(guī)定。

總之,學(xué)校的規(guī)章制度不得違反法律、法規(guī)和規(guī)章和上級(jí)行政部門(mén)文件的規(guī)定,不得自行設(shè)定處罰、許可、收費(fèi)和行政強(qiáng)制,不得違法限制教師和學(xué)生的權(quán)利或增加其義務(wù)。

二、關(guān)于以人為本問(wèn)題

以人為本,是指在管理過(guò)程中,以人為出發(fā)點(diǎn),從人的需要和發(fā)展角度考慮,更多注入權(quán)益保障的因素和深切的人為關(guān)懷。這一理念要求學(xué)校在制定規(guī)章制度時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循兩項(xiàng)原則。

1.合乎情理原則。即學(xué)校制定的規(guī)章制度要有明確、正當(dāng)?shù)哪康?符合客觀規(guī)律,合乎情理,公平、公正,沒(méi)有偏私。不能要求教師和學(xué)生承擔(dān)無(wú)法承擔(dān)或違背情理的義務(wù)。當(dāng)規(guī)章制度可能合法地對(duì)教師和學(xué)生利益產(chǎn)生限制時(shí),學(xué)校應(yīng)將這種限制調(diào)控到盡可能小的范圍內(nèi)。例如,某學(xué)校規(guī)定:“本學(xué)期教師授課滿(mǎn)108學(xué)時(shí),屬于滿(mǎn)負(fù)荷工作量。如果領(lǐng)導(dǎo)給滿(mǎn)負(fù)荷工作量教師增加工作量,教師拒不接受,扣發(fā)當(dāng)月獎(jiǎng)金;情節(jié)嚴(yán)重的,學(xué)校將予以解聘?！卑凑者@條規(guī)定,校領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)隨意給教師無(wú)限制增加工作量,而教師只能接受,不能提出異議,否則難逃被解聘的結(jié)果?？梢?jiàn),這條規(guī)定實(shí)質(zhì)上有要求教師承擔(dān)無(wú)法承擔(dān)或違背情理的義務(wù)的傾向,學(xué)校應(yīng)予以修改。又如,某中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校規(guī)定:“學(xué)生夜不歸宿者,開(kāi)除學(xué)籍?！比绻硨W(xué)生一次夜不歸宿,學(xué)校不問(wèn)緣由,即行開(kāi)除。這就有悖情理,被處理的學(xué)生不會(huì)心悅誠(chéng)服。

2.參與和民主原則。學(xué)校制定規(guī)章制度時(shí),應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和維護(hù)學(xué)校教師和學(xué)生的合法權(quán)益,應(yīng)更多滲入?yún)⑴c和民主的成分,讓更多的教師、學(xué)生參與討論與自己有關(guān)的規(guī)章制度。規(guī)章制度匆忙出臺(tái)的例子很多。例如,前幾年西北某市政府發(fā)布的關(guān)于出租車(chē)的管理規(guī)定,結(jié)果出臺(tái)不到兩個(gè)月就收回了。該市政府在決策過(guò)程中沒(méi)有很好地聽(tīng)取各方面的意見(jiàn),學(xué)校制定規(guī)章制度同樣如此。而如果能充分調(diào)查研究,廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn),尤其是注意聽(tīng)取不同的意見(jiàn)和反對(duì)的意見(jiàn),使規(guī)章制度充分照顧和反映不同群體的利益和愿望,就能夠得到大多數(shù)人的支持和理解。通過(guò)這種程序出臺(tái)的規(guī)章制度,就能有效減少制度實(shí)施時(shí)教師、學(xué)生的抗拒心理和行為,利于落實(shí)和施行。另,依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的有關(guān)規(guī)定:“學(xué)校通過(guò)民主程序制定的規(guī)章制度,不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定,并已向勞動(dòng)者公示的,可以作為人民法院審理爭(zhēng)議的依據(jù)。”據(jù)此可見(jiàn),參與和民主性原則的意義就更顯現(xiàn)實(shí)和重要了。

三、關(guān)于結(jié)合實(shí)際問(wèn)題

這一理念要求學(xué)校應(yīng)從實(shí)際出發(fā),事實(shí)求是。學(xué)校制定規(guī)章制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)注重解決現(xiàn)實(shí)中存在的實(shí)際問(wèn)題,使規(guī)章制度更具必要性、針對(duì)性和操作性。規(guī)章制度所涉及的行為特征要清晰明確、標(biāo)準(zhǔn)要易于判斷,利于實(shí)施操作。例如有的學(xué)校規(guī)定:“學(xué)生品行極為惡劣,道德極為敗壞者,學(xué)?？山o予留校察看直至開(kāi)除學(xué)籍的處理?！边@種規(guī)定描述的行為特征不清晰,標(biāo)準(zhǔn)不易掌握。對(duì)什么情形屬于品行極為惡劣,什么情形屬于道德極為敗壞等問(wèn)題,不同的人有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中,容易形成同一違規(guī)行為由于處理人的不同,而出現(xiàn)不同的處理結(jié)果,進(jìn)而影響規(guī)章制度的嚴(yán)肅性、公平性和權(quán)威性。諸如此類(lèi)的規(guī)定學(xué)校還有很多,例如“不正當(dāng)戀愛(ài)者,給予記過(guò)處理。”“男、女生舉止輕浮,行為不檢點(diǎn)者,給予留校察看處理?！薄澳小⑴袀L(fēng)化,情節(jié)嚴(yán)重者,給予留校察看處理”等等。

四、關(guān)于高效便民問(wèn)題

這一理念要求注重高效便民服務(wù)。依法管理、按照法律程序辦事要便捷、提高辦事效率。因此在規(guī)章制度設(shè)計(jì)上盡量規(guī)定時(shí)效制,即學(xué)校行使權(quán)力必須在一定的時(shí)限之內(nèi)做出決策、決定;還應(yīng)規(guī)定學(xué)校內(nèi)部要加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)與銜接,防止拖沓、推委、扯皮;須考慮方便教師和學(xué)生,這里的“方便”不僅指工作作風(fēng)上怎么服務(wù)師生,更主要是指在設(shè)計(jì)制度時(shí),無(wú)論是對(duì)制度實(shí)體還是對(duì)執(zhí)行程序都要有利于教師和學(xué)生,要體現(xiàn)以師生為本的理念。這就能有效地杜絕師生辦事時(shí),在學(xué)校內(nèi)設(shè)部門(mén)之間來(lái)回跑,跑了很多回才能辦成事,甚至辦不成事的不良現(xiàn)象。

五、關(guān)于注重程序問(wèn)題

這是一個(gè)非常重要的理念。一方面,有了程序,也就有了公開(kāi)和透明,只要履行程序并且履行到位,老百姓即使辦不成事,也心服口服,另一方面如果程序違法,很可能會(huì)導(dǎo)致學(xué)校行為的無(wú)效。此程序理念要求學(xué)校在制定規(guī)章制度時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循兩條原則。

1.程序正當(dāng)原則。這一理念最早起源于英國(guó)古老的自然正義原則。有兩條基本內(nèi)涵:一是任何人不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官,利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)回避;二是任何人在受到懲罰或其他不利處分前,應(yīng)當(dāng)為之提供公正的聽(tīng)證或其他聽(tīng)取意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。學(xué)校在制定規(guī)章制度時(shí)應(yīng)當(dāng)注重程序,充分尊重、保障教師、學(xué)生的陳述權(quán)、知情權(quán)、申辯權(quán)與救濟(jì)權(quán)。例如,學(xué)校在規(guī)定處理教師和學(xué)生的程序時(shí),應(yīng)當(dāng)規(guī)定教師享有陳述、申辯的權(quán)利;具備條件的,學(xué)校應(yīng)規(guī)定教師和學(xué)生有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利。再如,學(xué)校在制定考核制度時(shí),應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定考核程序并予以實(shí)施;否則,教師會(huì)認(rèn)為考核過(guò)程不透明、結(jié)果不公正。我們思考管理問(wèn)題時(shí),應(yīng)當(dāng)多從程序角度考慮,在制定規(guī)章制度時(shí),多設(shè)計(jì)細(xì)化公開(kāi)、透明的程序(如民主討論、公示等程序),使教師、學(xué)生按照既定的程序辦事。這樣,他們的疑慮、怨言就會(huì)減少,糾紛、矛盾自然也就會(huì)少一些。

2.規(guī)章制度制定的必經(jīng)程序。首先,學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善規(guī)章制度的起草、審核、制發(fā)、公布、備案等程序,尤其是規(guī)章制度的公布問(wèn)題。按照法治理念和司法實(shí)踐,不對(duì)外公布的規(guī)章制度,不能作為實(shí)施管理的依據(jù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的有關(guān)規(guī)定,學(xué)校通過(guò)民主程序制定的規(guī)章制度,不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定,并已向勞動(dòng)者公示的,可以作為人民法院審理爭(zhēng)議的依據(jù);而未向教師公布的規(guī)章制度,不能作為法院審理勞動(dòng)仲裁案件時(shí)的依據(jù)。其次,法律法規(guī)及國(guó)家政策已經(jīng)明確規(guī)定了學(xué)校某項(xiàng)規(guī)章制度的制定程序,學(xué)校在制定該項(xiàng)規(guī)章制度時(shí),就必須依照該程序制定規(guī)章制度。例如某省人事局與教委的文件規(guī)定,學(xué)校工資福利改革方案,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)教職工代表大會(huì)討論通過(guò)并向教職工發(fā)布。而某學(xué)校工資福利改革方案在向部分教職工征詢(xún)意見(jiàn)后,經(jīng)校長(zhǎng)行政會(huì)研究就發(fā)布實(shí)施了,這個(gè)方案沒(méi)有經(jīng)過(guò)教職工代表大會(huì)的討論通過(guò),那么這個(gè)方案的出臺(tái)程序就會(huì)受到質(zhì)疑,就失去了合法性、有效性。

六、關(guān)于誠(chéng)實(shí)守信和跟蹤評(píng)估問(wèn)題

學(xué)校制定規(guī)章制度時(shí)要考慮誠(chéng)實(shí)守信的因素,學(xué)校要有信用,學(xué)校的行為依規(guī)章制度做出后,如果變更必須有依據(jù)和正當(dāng)?shù)睦碛?否則,不得隨意更改,即使更改了也不具有法律效用。在今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,尤其應(yīng)強(qiáng)調(diào)信用問(wèn)題,沒(méi)有信用整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行就會(huì)亂套,政府機(jī)關(guān)首先要做到誠(chéng)實(shí)守信,學(xué)校作為管理者,也應(yīng)如此。

此外,學(xué)校制定規(guī)章制度后,還應(yīng)當(dāng)建立和完善決策的跟蹤評(píng)估制度,并根據(jù)決策執(zhí)行情況適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)規(guī)章制度。定期開(kāi)展規(guī)章制度的清理工作,最好建立《學(xué)校規(guī)章制度管理辦法》,明確、規(guī)范學(xué)校規(guī)章制度的管理、清理,包括制定、修改和廢止等程序,保證學(xué)校規(guī)章制度的必要性、合法性、科學(xué)性和民主性,逐步提高學(xué)校規(guī)章制度的質(zhì)量。

【責(zé)任編輯 韓立鵬】