向企業(yè)學(xué)習(xí)

蔣　晨

【摘 要】 本文介紹了20世紀(jì)最后的25年,英美、歐洲大陸國(guó)家、澳大利亞、新西蘭和日本,都相繼掀起了政府改革的浪潮。盡管各國(guó)政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略、策略以及范圍、規(guī)模、深度和力度不盡相同,但都具有一個(gè)相同或相似的基本取向,這就是在公共行政領(lǐng)域大量采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù),引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。本文將考察這種“向企業(yè)學(xué)習(xí)”的思想及實(shí)踐潮流,以借鑒做出一些恰當(dāng)?shù)母淖?以應(yīng)對(duì)全新的局面。

【關(guān)鍵詞】 公共部門;私人部門;學(xué)習(xí);新公共管理;管理主義

一、引言

公共部門向私人部門學(xué)習(xí)并不是一個(gè)新的話題,自70年代末起,西方各國(guó)的公共行政改革大多從私人部門借鑒經(jīng)驗(yàn)或引進(jìn)技術(shù)。伴隨著管理主義的興起,經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的研究成果在公共行政科學(xué)中備受重視,而私人部門在這些領(lǐng)域的進(jìn)取總是在公共部門之前,因此,從他們那里汲取成熟的做法成為公共部門改革一條便捷的途徑。

二、話題的緣起

1、歷史的必然

第二次世界大戰(zhàn)后,人們期望政府能夠完成許多市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)的使命,諸如調(diào)節(jié)資源配置、穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)、熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等等。然而政府治理的結(jié)果卻不盡如人意,政府不僅不能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,反而降低了社會(huì)效益。這種政府失靈的現(xiàn)實(shí),促使各方面對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行全方位的重新思考。各國(guó)政府陸續(xù)認(rèn)識(shí)到,盡管市場(chǎng)機(jī)制也存在著“失靈”問題,但市場(chǎng)機(jī)制顯然具有勝過政府機(jī)制的先天優(yōu)勢(shì)。

20世紀(jì)70年代的世界性經(jīng)濟(jì)衰退,導(dǎo)致西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“滯脹”與高額財(cái)政赤字。人們發(fā)現(xiàn),不斷改革中的政府反而效率日漸低下,這種低效率的狀態(tài),嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象,導(dǎo)致了廣大民眾的不滿。西方各國(guó)為了保證統(tǒng)治的合法性與治理的有效性,紛紛探索開源節(jié)流、平衡預(yù)算的現(xiàn)實(shí)選擇。因此,大部分國(guó)家開始改革政府治理方式,以控制財(cái)政赤字,緩解日益尖銳的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾。

發(fā)源于20世紀(jì)80年代的信息革命,也從不同的角度影響著政府公共行政改革。信息革命全面推動(dòng)了全球化的歷史進(jìn)程,進(jìn)而加快了各國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)型的步伐。信息技術(shù)的迅猛發(fā)展與信息容量的高速膨脹,導(dǎo)致了社會(huì)公共事務(wù)的極度復(fù)雜化,使得政府部門傳統(tǒng)的接收、加工、處理信息趨于癱瘓,變革政府治理模式就成為應(yīng)對(duì)信息革命的必然選擇。

2、政治的需要

從20世紀(jì)70~80年代起,具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政,他們抨擊60年代盛行的福利國(guó)家和政治有許多重要缺點(diǎn),例如多元主義盛行使公共支出大幅增加;官僚體系偏好擴(kuò)大自己所能享有的資源,以致發(fā)生“預(yù)算最大化”;公共服務(wù)系壟斷型態(tài)的運(yùn)作模式;政府的過度擴(kuò)張威脅到個(gè)人自由,也不利于企業(yè)及企業(yè)精神的伸張;政府尋求均等的社會(huì)正義措施缺乏正當(dāng)性;公共支出大幅增加因舉債而排斥私人部門的成長(zhǎng)。在他們看來,政府失靈比市場(chǎng)更為嚴(yán)重。而通過將私人部門的經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)公共部門之中,政治控制可以得到強(qiáng)化、預(yù)算得以削減、半競(jìng)爭(zhēng)性的架構(gòu)也將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識(shí)形態(tài)下,“親市場(chǎng)、反國(guó)家”的信念大行其道,公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道,幾乎成為一種不可置疑的選擇。

3、理論的創(chuàng)新

傳統(tǒng)公共行政的基本范式是由韋伯的官僚制、英美文官制度、威爾遜和伍德諾的政治與行政兩分法以及泰勒主義所建構(gòu)的理論框架。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后,新的公共管理理論逐漸形成,并進(jìn)入了整合的新過程,區(qū)別于公共部門管理(舊公共管理)的新公共管理領(lǐng)域吸引了來自政策學(xué)派、公共行政、工商管理以及政治學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的研究者加盟。他們大致從兩個(gè)途徑而來,一是公共政策的途徑(public approach),二是企業(yè)管理的途徑(business approach)。后者更相信市場(chǎng)力量,力主減少政府干預(yù),政府做掌舵者,而不是劃槳者,采用管理私人部門的管理哲學(xué)及管理方法,用企業(yè)家精神重塑政府,并認(rèn)為這是改革的捷徑。戴維?奧斯本(David Osborne)、特德?蓋布勒(Ted Gabbler)主張把企業(yè)或私人部門經(jīng)營(yíng)的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來,主張政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、樹立顧客意識(shí)、視服務(wù)對(duì)象為上帝,從而形成了企業(yè)家政府理論。胡德(Hood)從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)管理理論與方法中吸取要素,提出了政府管理應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向、實(shí)行績(jī)效管理、提高服務(wù)質(zhì)量和有效性,以及界定政府績(jī)效目標(biāo)、測(cè)量與評(píng)估政府績(jī)效。

三、共同的選擇

自80年代起,發(fā)達(dá)國(guó)家在公共行政領(lǐng)域所進(jìn)行的改革不約而同地選擇了向企業(yè)學(xué)習(xí)的道路,人們還為這樣的選擇起了各種各樣的名字,在英國(guó)稱為“管理主義”(Managerialism),在美國(guó)稱為“企業(yè)家的政府”(Entrepreneurial Government)或“新公共管理”,在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”(Market-Based Public Administration)等等,但它們都具有大體相同的特征。

猶如胡德(C.Hood)所說,這場(chǎng)變革并不是由英國(guó)單獨(dú)發(fā)展起來的,而是70年代中期以后在公共行政領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種顯著的國(guó)際性趨勢(shì)。可以說,改革的浪潮席卷了西方乃至全世界?！按磉@一股潮流、全面推進(jìn)行政改革的既有君主立憲制國(guó)家,也有民主共和制國(guó)家;既有單一制國(guó)家,也有聯(lián)邦制國(guó)家;在政府制度上,既有內(nèi)閣制政府,也有總統(tǒng)制政府;在市場(chǎng)體制上,既有自由型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),也有政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì);高舉改革旗幟的,既有右翼政黨,也有左翼政黨。”

1、領(lǐng)跑的英國(guó)

英國(guó)的公共服務(wù)中,大規(guī)模引入私人部門的管理技術(shù)始于1979年5月設(shè)立并實(shí)施的雷納評(píng)審項(xiàng)目(Rayne Scrutiny Program)。20世紀(jì)70年代末,鑒于政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)和合法性危機(jī),撒切爾夫人一上臺(tái)就大力推行行政改革。她大膽引進(jìn)私人部門的管理人員,借用私人部門的管理哲學(xué)、管理方法和技術(shù)來改進(jìn)政府管理,以期望提高行政效率,實(shí)現(xiàn)資金的價(jià)值。她任命雷納爵士擔(dān)任她的效率顧問,并在內(nèi)閣辦公廳設(shè)立了效率小組,以對(duì)政府各部門運(yùn)作狀況作全面、深入的調(diào)查。雷納評(píng)審促使政府部門開始關(guān)注政府的產(chǎn)出和結(jié)果,初步樹立起政府績(jī)效和成本意識(shí)。從1979年到1985年的6年間,小組共進(jìn)行了266項(xiàng)調(diào)查,發(fā)現(xiàn)并確定了6億英鎊的年度節(jié)支領(lǐng)域和6700萬英鎊的一次性節(jié)支領(lǐng)域。截止到1986年底,評(píng)審共支出500萬英鎊,而它所帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益約高達(dá)9.5億英鎊。

2、美國(guó)的行動(dòng)

同樣是在80年代,里根政府開始控制政府規(guī)模,許諾減稅,精簡(jiǎn)政府開支,將政府職能承包出去,促進(jìn)公共部門的私有化。格雷斯委員會(huì)(Grace Commission)診斷出的美國(guó)公共部門的低效及失敗的主要原因是:(1)國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理的過多干預(yù);(2)人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性;(3)缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因;(4)會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善;(5)缺乏強(qiáng)有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。因此,它積極呼吁用企業(yè)的方法管理政府,使專業(yè)公共部門經(jīng)理較少地受到政治的壓力。

3、大洋洲之路

在新西蘭和澳大利亞,舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟(jì)和由政府部門提供一切公共服務(wù)(即福利國(guó)家)為特征。70年代末80年代初,兩國(guó)面臨相同的問題與壓力。80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革(澳大利亞從1983年開始,新西蘭從1984年開始)。盡管兩國(guó)改革的總體框架、制度設(shè)計(jì)、改革進(jìn)程和管理實(shí)踐等方面存在著差別(尤其是新西蘭的改革先有總體框架,而澳大利亞是在改革進(jìn)程中逐步形成總體框架),但是,這兩個(gè)國(guó)家與其他經(jīng)合組織成員國(guó)相比,更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場(chǎng)機(jī)制,是公共行政方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面;改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉(zhuǎn)變著的新西蘭公共服務(wù)》一文中的說法,新西蘭的公共部門管理改革有三個(gè)基本趨向:一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化;二是只要可能就將商業(yè)活動(dòng)與非商業(yè)活動(dòng)分開,并將交易活動(dòng)轉(zhuǎn)移到公共公司;三是人力資源管理政策上的變化(尤其是引入合同制、績(jī)效工資制和新的責(zé)任機(jī)制)。

4、歐洲的腳步

歐洲大陸各國(guó)(德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等)的公共行政改革有所不同,它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩,或多或少走了“新公共管理”的道路。例如,在德國(guó),70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式,即改革具有非連續(xù)性、漸進(jìn)性和零碎性特點(diǎn),但其改革的基本內(nèi)容(調(diào)整公共事業(yè)、“給國(guó)家減肥”(或“苗條國(guó)家”)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等)在某種程度上有著管理主義的取向。特別是90年代開始的地方政府改革推行從荷蘭借鑒而來的“地方治理模式”(NSM),它與英美等國(guó)的“新公共管理”模式十分相似,特征是:產(chǎn)出與結(jié)果控制、項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效指標(biāo)、服務(wù)和顧客導(dǎo)向,康采恩式的權(quán)責(zé)劃分,責(zé)任委托給商業(yè)單位等。又如,在荷蘭,盡管改革沒有更新政治與行政體制,改革具有漸進(jìn)和零碎的特點(diǎn),但改革同樣具有管理主義取向,改革的目標(biāo)是改善政府組織的運(yùn)作,提高行政效率與效能,方法是放松管制、分權(quán)、私有化和引入商業(yè)管理模式及市場(chǎng)機(jī)制等。1982年發(fā)起的“大手術(shù)”改革(以分權(quán)、放松管制、私有化、裁員和文官制度改革為主要內(nèi)容)、1989-1994年推行的“社會(huì)更新活動(dòng)”(核心是提倡和鼓勵(lì)公民及社區(qū)積極參加公共事務(wù)管理活動(dòng))、1990年開始的“大效率運(yùn)作”改革(目的是提高文官系統(tǒng)的效率和削減預(yù)算),都具有明顯的新公共管理特征。

四、理性的思考

依據(jù)OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)所作的界定,西方國(guó)家在公共行政改革進(jìn)程中所展現(xiàn)的具體行動(dòng),包括以下幾個(gè)方面:

1.企業(yè)管理技術(shù)的采用;

2.服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化;

3.公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入。

其共同內(nèi)涵則是引進(jìn)公共管理的理念、模型與技術(shù)(OECD,1990;1993;1995;詹中原,1998:1),而使傳統(tǒng)的公共行政理論遭到挑戰(zhàn)。

學(xué)者朗森和斯圖亞特則認(rèn)為,新右派的改革涵蓋了以下幾點(diǎn)(Ranson and Stewart,1994:14~15):

1.視人民如顧客(clients),并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán);亦即,人民可以在市場(chǎng)機(jī)制下選擇公共部門或私人部門來提供公共服務(wù)。

2.創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以眾多的公共服務(wù)供給者取代單一獨(dú)占的供給者,因而須將私人部門及非營(yíng)利組織納為提供公共服務(wù)的機(jī)制。

3.擴(kuò)大個(gè)人及私人部門的自理范圍,亦即,使個(gè)人更能夠自力更生,志愿性團(tuán)體(voluntary associations)可扮演更積極的角色。

4.購(gòu)買者的角色(the purchaser role)須從供給者的角色(the provider role)中分離出來,政府不能同時(shí)兼任購(gòu)買者與供給者的角色;并且,如果由私人部門擔(dān)任供給者較能符合經(jīng)濟(jì)效益,政府部門應(yīng)盡量擔(dān)綱購(gòu)買者的角色。

5.增加契約或半契約(contractual or semi-contractual)配置的運(yùn)用。傳統(tǒng)公共部門組織系藉由層級(jí)節(jié)制及專業(yè)主義作為指揮控制的依據(jù),新右派改革者則強(qiáng)調(diào)藉由契約來控制購(gòu)買者與供給者的關(guān)系。

6.由市場(chǎng)來檢測(cè)績(jī)效目標(biāo)。在部門內(nèi),管理者對(duì)資源的支配運(yùn)用必須與目標(biāo)相結(jié)合,管理者的責(zé)任即在績(jī)效的達(dá)成;對(duì)外,部門績(jī)效的良莠系決定于顧客的滿意度。

7.實(shí)施績(jī)效薪支制度,亦即,由實(shí)際市場(chǎng)條件和績(jī)效成果決定薪支,使薪資待遇成為一項(xiàng)有效的激勵(lì)工具。

學(xué)者胡德(Hood,1991)將改革行動(dòng)歸納為七項(xiàng)要點(diǎn):

1.在公共部門之中放手給專業(yè)管理,這表示讓管理者自己管理;

2.目標(biāo)必須明確,績(jī)效必須能夠加以測(cè)量;

3.特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制,重視實(shí)際的成果甚于重視程序;

4.走向分解[1]的轉(zhuǎn)變;

5.轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母?jìng)爭(zhēng)性;

6.重視私人部門型態(tài)的管理行為;

7.資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。

事實(shí)上,所謂的新公共管理并沒有一套完整的改革藍(lán)圖,它只是一攬子改革措施的集體名詞。而從上面的描述中,可以發(fā)現(xiàn)所有的改革都具有一個(gè)相似的基本取向,就是將商業(yè)管理的理論、方法和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共事務(wù)的管理。通過引進(jìn)私人部門中科學(xué)的管理方法與技術(shù),使政府在市場(chǎng)導(dǎo)向的觀念下,以表現(xiàn)指標(biāo)來衡量其成就。與傳統(tǒng)的公共行政排斥私人部門管理方式不同,在新公共管理思想的指引下,成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等,都在公共行政領(lǐng)域中得到了相應(yīng)的運(yùn)用。

五、方向的設(shè)定

1、成本管理

為了進(jìn)一步縮減行政成本,必須建立有效的成本控制體系,讓“花去了多少錢,或是不是按程序花錢”,成為編制預(yù)算的前提,明確預(yù)算和實(shí)際成本之間的差距。引入成本效益分析(CBA,Cost Benefit Analysis)或成本效能分析(CEA,Cost Effectiveness Analysis)手段控制大型項(xiàng)目的預(yù)算等都不失為有益的嘗試。

2、效能建設(shè)

從“機(jī)械效率”到“配置效率”;從“經(jīng)濟(jì)和效率”到“質(zhì)量和效益”的轉(zhuǎn)變;從“單一價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”到“多重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”;從“關(guān)注個(gè)體”到“關(guān)注組織”;從“單一層次”到“各個(gè)層次”等的轉(zhuǎn)變;私人部門在效能管理上的進(jìn)步給整個(gè)政府的績(jī)效管理提供了詳實(shí)的研究基礎(chǔ)。另外,在私人部門呼聲很高的資源管理(ERP,Enterprise Resource Plan)、過程管理(Process Management)等先進(jìn)技術(shù)的管理思想同樣可以借鑒來提高政府的管理效能。

3、人力資源

傳統(tǒng)的人事制度同樣是造成行政效率低下的主要原因之一,而公務(wù)員的隊(duì)伍卻在尚未充分挖掘現(xiàn)有人力資源的條件下逐步擴(kuò)張。(1)缺乏深入的工作分析和職務(wù)說明,失去了建立客觀的績(jī)效測(cè)量指標(biāo)的基礎(chǔ);(2)個(gè)人業(yè)績(jī)與晉升、薪酬、福利等沒有直接的聯(lián)系;(3)完全的過程導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)程序合法,輕視行為合理,扼殺了關(guān)員的公共服務(wù)意識(shí)。

人力資源開發(fā)與組織發(fā)展、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估與結(jié)果控制、合同雇傭制與績(jī)效工資制等來自私人部門的管理實(shí)踐可以用作解決問題的積極參考。

4、電子政務(wù)

電子時(shí)代的到來為公共服務(wù)提供了前所未有的機(jī)遇,利用信息技術(shù),政府可以為創(chuàng)造有效率的、便利的、高質(zhì)量的服務(wù)打下基礎(chǔ)。(1)建設(shè)電子政府同樣應(yīng)當(dāng)向私人部門學(xué)習(xí)以顧客為導(dǎo)向來設(shè)置和提供服務(wù),盡量避免以自主的、“由內(nèi)而外”的和以我為主的方式提供服務(wù),引起日后的重復(fù)建設(shè);(2)利用信息技術(shù)逐步減少直至消除公眾乃至其他政府機(jī)構(gòu)合法取得信息的障礙,促進(jìn)公共信息的公開和制度的透明性。

六、方式與方法

在借鑒私人部門管理技術(shù)或國(guó)外行政改革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),往往面臨著一種兩難的選擇,或者由于具體情況上的差異,導(dǎo)致借鑒的作用十分有限;或者由于非正式規(guī)則的作用,使得理論上相對(duì)可行的經(jīng)驗(yàn),在具體應(yīng)用中發(fā)生扭曲。其實(shí),這種困境是任何組織在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的過程中都會(huì)遇到的。這正如公共管理學(xué)者羅伯特?A?達(dá)爾在其著名文獻(xiàn)《公共行政學(xué):三個(gè)問題》中所指出的:“從某一個(gè)的環(huán)境歸納出來的概論,不能夠立即予以普遍化,或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合,必須先把特殊場(chǎng)合加以研究之后才可以判定”。這種認(rèn)識(shí)無疑是正確的,對(duì)此應(yīng)該有足夠的認(rèn)識(shí),任何成功的經(jīng)驗(yàn)都要完成與自身特點(diǎn)相結(jié)合的本土化過程,才有可能取得預(yù)想的成效。

【注釋】

[1] 分解(Disaggregation)的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立,而將大規(guī)模的部會(huì)分割開來.

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【作者簡(jiǎn)介】

蔣晨,2002年畢業(yè)于浙江大學(xué)計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)系,同年考入杭州海關(guān),2007年考入浙江工業(yè)大學(xué)攻讀MBA.