村民代表會(huì)議制度的實(shí)際效能及其完善
——基于對(duì)蘇村的觀察

陳曉莉

(西安財(cái)經(jīng)學(xué)院 公共管理學(xué)院，陜西 西安710061)

一、村民代表會(huì)議制度及其基本效能

鄉(xiāng)村民主治理的發(fā)展過程，就是不斷擴(kuò)大村民參與的過程，特別是參與村級(jí)選舉、村務(wù)管理、村莊重大事務(wù)決策和對(duì)村干部監(jiān)督的過程。在現(xiàn)階段我國(guó)村民自治四大民主中，只有民主選舉落到了實(shí)處，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面，與鄉(xiāng)村善治的理想目標(biāo)仍有相當(dāng)大的差距。沒有民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的村民自治是殘缺的，很容易導(dǎo)致一些“村官” 目無政策法律、獨(dú)斷專行。鑒于此，體制賦予了村民代表治理鄉(xiāng)村的權(quán)力。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的設(shè)計(jì)，村民自治是通過村民會(huì)議進(jìn)行決策。但在當(dāng)前農(nóng)村人口流動(dòng)頻繁的大背景下，村民會(huì)議只有在村委會(huì)換屆選舉時(shí)方能召集起來，平時(shí)難以成行，制度設(shè)計(jì)遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)。由此，村民代表會(huì)議則從村民會(huì)議的必要補(bǔ)充而一躍成為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的主要形式。

村民代表會(huì)議制度是指由村民選舉出代表組成村民代表會(huì)議，討論決定村中的重大事務(wù)，并對(duì)村民委員會(huì)工作實(shí)行監(jiān)督的制度。這一制度旨在避免分散的村民個(gè)體難以參與公共事務(wù)的管理和通過制約村委會(huì)權(quán)力，防止“村民自治”蛻變?yōu)椤按逦瘯?huì)干部自治”的局面。根據(jù)1998年《村民委員會(huì)組織法》第21條規(guī)定，人數(shù)較多或者居住分散的村，可推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表會(huì)議，討論村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)；村民代表由村民按每5戶到15戶推選1人，或由各村民小組推選若干人。根據(jù)這一規(guī)定，村民代表主要參與村級(jí)事務(wù)的協(xié)商和決策。之后，各地根據(jù)實(shí)際情況開始了豐富多彩的村民代表會(huì)議制度實(shí)踐。截至2008年底，全國(guó)共有村委會(huì)60.1萬個(gè)，85%的村建立了村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議制度，92%以上的村建立了村民理財(cái)小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織。各地普遍建立了以村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為主要載體的民主決策的組織形式，全國(guó)35%的村每年都召開村民會(huì)議，75%的村每年都召開1次以上村民代表會(huì)議，98%以上的村制定了村民自治章程和村規(guī)民約[1]。陜西省咸陽(yáng)市秦都區(qū)2008年第七屆村委會(huì)換屆選舉，全區(qū)602個(gè)村，只有6個(gè)村未選舉出新一屆村民代表，其余99%的村建立了村民代表會(huì)議制度。各村在村民代表會(huì)議下，還設(shè)立了民主理財(cái)小組和村務(wù)監(jiān)督小組，分別代表村民代表會(huì)議參與村上的財(cái)務(wù)、村務(wù)管理和監(jiān)督，村民代表會(huì)議制度已初見成效。我們通過對(duì)秦都區(qū)村民代表會(huì)議制度實(shí)施情況的一般考察和蘇村等幾個(gè)村的重點(diǎn)調(diào)查，較為全面地掌握了村民代表會(huì)議制度在村莊運(yùn)行的具體狀況和實(shí)際效能。

(一)制度建設(shè)引領(lǐng)實(shí)踐

村民代表能否在村級(jí)治理的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中發(fā)揮作用，與村莊制度化程度密切相關(guān)。我們調(diào)研的村莊中，蘇村是村治先進(jìn)典型，其村治運(yùn)作的制度化程度最高。2006年，隨著村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共建設(shè)項(xiàng)目的增多，規(guī)范管理日益成為村民群眾關(guān)注的問題。村支書帶領(lǐng)兩委會(huì)一班人，多次出外考察學(xué)習(xí)，在廣泛征求村民意見的基礎(chǔ)上，按照《村民委員會(huì)組織法》和陜西省《實(shí)施<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法>辦法》的規(guī)定，結(jié)合村情村況，制定出臺(tái)了《蘇村村村民自治章程》、《村民代表推選管理制度》、《村委會(huì)工作制度》、《蘇村村規(guī)范化管理制度匯編》等10項(xiàng)制度，作為干部執(zhí)政和村民監(jiān)督的依據(jù)。這種做法被稱為“秦都第一家”而載入秦都縣志。

蘇村制訂的《村民代表推選管理制度》由一系列的制度規(guī)范所組成，包括(1)代表產(chǎn)生制度:規(guī)定村民代表“采取自愿、聯(lián)名的推選辦法，每8戶推選一名代表”,同時(shí)又對(duì)村民代表實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，規(guī)定“村民認(rèn)為所推選代表不能履行自己權(quán)力時(shí),在征求兩委會(huì)意見后,由原推選戶另行推選代表，以簽名形式報(bào)村委會(huì)備案”;(2)會(huì)議組織制度；(3)會(huì)議召集制度；(4)議事范圍和程序;(5)提案制度。與我們調(diào)研的其他村相比，蘇村村民代表議事內(nèi)容在與時(shí)俱進(jìn)中不斷豐富，主要涉及修路、征地、物業(yè)管理、年終分配、集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境衛(wèi)生、村民事務(wù)、推廣新農(nóng)作物、換屆選舉等方面。一切涉及村民利益的村務(wù)都采取直接民主的方式?jīng)Q策,保證了村民代表會(huì)議的決策能夠體現(xiàn)民意,村民代表在村務(wù)決策、管理和監(jiān)督中對(duì)村干部有著強(qiáng)大的約束力。正如張靜所言：村民自治要走上正確的發(fā)展方向，重要的在于通過制度安排對(duì)權(quán)力進(jìn)行再分配，賦予村民代表會(huì)議足夠的權(quán)力并將這種權(quán)力制度化[2]。2005年9月，蘇村二組修路，干部認(rèn)為工程小，投資小，沒有召開村民代表會(huì)，群眾認(rèn)為干部違反了《村民自治章程》，反映到支部，支部立即召開兩委會(huì)，糾正錯(cuò)誤，并向群眾說明情況，得到了大家的理解，工程才得以順利進(jìn)行。

(二)制度運(yùn)行程序嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范

蘇村的村民代表會(huì)議制度之所以能夠較好的執(zhí)行，在于有嚴(yán)格的程序保障，其表現(xiàn)為：一是對(duì)村民代表會(huì)議進(jìn)行較詳細(xì)的記錄，并對(duì)重要決定實(shí)行“征求意見單”和代表簽字劃押的辦法。我們調(diào)研過的大部分村莊的村民代表會(huì)議并沒有規(guī)范的議事程序，多數(shù)實(shí)行口頭議事，口頭決議，很少把會(huì)議內(nèi)容形成文字記錄。這種方式往往導(dǎo)致那些有爭(zhēng)議一時(shí)難以解決的問題在以后的協(xié)商過程中出現(xiàn)重復(fù)議事、議事不清、議而難決的情況。蘇村制度規(guī)定，每次會(huì)議要作會(huì)議記錄，而且工作報(bào)告、會(huì)議主題討論情況、表決結(jié)果和通過的決議或決定都必須整理立卷存檔，以備后用。我們查閱了蘇村二組和三組的村民代表會(huì)議記錄，從中可以看出村民代表會(huì)議在村民自治中的重要地位，而且這種“征求意見單”和代表簽字劃押的辦法是民主決策管理的重要環(huán)節(jié)。它一方面使各個(gè)代表能夠謹(jǐn)慎地行使代表的權(quán)利，因?yàn)橐涗浐秃炞之嬔?；另一方面也減少了村民對(duì)代表的不信任感,因?yàn)闆Q策過程有案可稽，代表是否為自己謀利，是否反映民意一目了然。這樣一來既增進(jìn)了代表和群眾之間的透明度，也增進(jìn)了彼此的信任和支持，村民和代表形成良好的互動(dòng)關(guān)系。

二是決議表決方式規(guī)范。決議的表決形式可以反映出村級(jí)公共事務(wù)決策是否是一個(gè)民主的過程，以及村民代表權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度?，F(xiàn)實(shí)中多數(shù)村民代表會(huì)議的表決形式基本上是口頭形式，秦都區(qū)7個(gè)村中有5個(gè)主要采取口頭表決形式，只有蘇村和曹寨兩個(gè)村比較正規(guī)，以舉手表決和投票表決為基本形式。調(diào)研得知，村民代表普遍認(rèn)為，舉手表決和投票表決是一種比較正式的表決形式，而口頭表決往往意味著走過場(chǎng)或決策者主觀武斷。一些代表抱怨，會(huì)議上村主任隨便說說議題，然后就是“不同意的舉手，同意就掌聲通過”，村民代表連會(huì)議主題還都沒有搞清楚，就莫名奇妙地舉手，即使有反對(duì)者也有可能在受到強(qiáng)大的外部壓力下采取沉默的方式使決策方案通過。

(三)促進(jìn)了鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定

蘇村地處秦都區(qū)古渡街道辦事處，轄三個(gè)村民小組，201戶，878人，外來人口有近7000人，城中村與城郊村的特殊性決定其社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性和各類矛盾沖突的尖銳性。如征地拆遷，城中村改造，流動(dòng)人口管理，集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、管理、分配，村委會(huì)換屆選舉，社會(huì)治安，上訪維穩(wěn)等。該村房租經(jīng)濟(jì)突出，兼業(yè)現(xiàn)象普遍，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)幾無，土地問題突出；這里的農(nóng)民文化素質(zhì)普遍較高，維權(quán)意識(shí)強(qiáng)，談判技術(shù)成熟，對(duì)關(guān)涉自己切身利益的事件表現(xiàn)出極大的關(guān)注。這種關(guān)注的通道一旦被堵塞，一旦沒有渠道釋放，往往會(huì)在不良情緒支配下形成群體事件。比如選擇集體抗議、暴力阻止用地單位施工、越級(jí)上訪等比較極端的方式表達(dá)利益訴求。村民代表會(huì)議制度的實(shí)施，使這種關(guān)注有了適當(dāng)?shù)尼尫徘?。村民代表?huì)議在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面具有明顯的組織優(yōu)勢(shì)，一是具有廣泛群眾基礎(chǔ)，村民代表是民主推選產(chǎn)生的，較之一般村民具有更高的議事決策能力；二是人數(shù)不是很多，便于召集和實(shí)際議事；三是具有現(xiàn)實(shí)的組織力量和權(quán)威性，依法形成的決議，村干部無權(quán)否定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也難以撼動(dòng)。村民代表會(huì)議制度使村民在與外界溝通時(shí)表現(xiàn)出了一定的政治人理性，既不沉默任由權(quán)利受到侵害，也不以極端的抗?fàn)庍M(jìn)行發(fā)泄，而是形成有組織的理性談判的一方，恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)用村民代表會(huì)議制度賦予的權(quán)利保護(hù)和增進(jìn)自己的利益?！皬囊话銏D景上看，村民代表會(huì)議制度是當(dāng)前村級(jí)治理中最容易獲得收益的制度安排，這種收益可以讓村民、村民代表和村干部三方受益，即讓村莊利益和秩序得到好處?！盵3]26

二、村民代表會(huì)議制度效能之不足

從以上分析可以看出，蘇村村民代表會(huì)議制度已經(jīng)從無到有，從法律文本到村莊的墻頭地頭,但真要從制度設(shè)計(jì)變成人們的日常行為尚需時(shí)日，因?yàn)檫@一制度盡管已產(chǎn)生重要的效能，但仍存不足。

(一)村民代表會(huì)議決策監(jiān)督出現(xiàn)真空

從村公共事務(wù)決策過程看，村民代表會(huì)議議事規(guī)則和操作程序較完善，都已經(jīng)寫到紙上貼在墻上了，蘇村村委會(huì)對(duì)需要進(jìn)行決策的事項(xiàng)一般是先提出方案，再交與村民代表進(jìn)行討論。多數(shù)村民代表會(huì)對(duì)決策方案提出修改意見，決策方案是否按照村民代表意見進(jìn)行修改則情況不一。我們調(diào)查秦都區(qū)67位村民代表，有90%的代表認(rèn)為沒有進(jìn)行修改，也很少將修改后的決策方案提交村民代表表決。按照《村組法》規(guī)定，村民是村務(wù)決策的主體，對(duì)涉及村莊和村民利益的公共事務(wù)擁有民主決策權(quán)，但是村干部和上級(jí)組織往往利用手中的權(quán)力不同程度干涉村務(wù)決策，甚至直接“為民做主”，嚴(yán)重違背了村民自治的本意。如2008年蘇村二組“關(guān)于熱力公司鋪設(shè)管道賠償談判”的案例，村委會(huì)與熱力公司直接談判制定了賠償方案，但村民認(rèn)為村委會(huì)在談判中出賣了自己的利益，要求由村民代表出面重新談判。村民代表與熱力公司進(jìn)行了7次艱苦漫長(zhǎng)的談判，歷時(shí)一年多，然而就在談判的關(guān)鍵時(shí)刻街道辦事處出面干預(yù)代表與公司的談判，理由是該項(xiàng)目是重點(diǎn)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目，市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)非常重視，村民不能為了一己之利影響工程的進(jìn)展。于是，行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)介入，使村民的利益訴求幾乎被全部否決。決策過程本來就是一個(gè)反復(fù)協(xié)商的過程，各方利益通過博弈而達(dá)到一個(gè)平衡。即使村民在進(jìn)行利益訴求時(shí)提出了不合理的訴求，政府也是應(yīng)協(xié)調(diào)，而不是強(qiáng)制干預(yù)。可見，基層政府的不當(dāng)行為，會(huì)對(duì)基層民主的發(fā)展造成致命損害。

(二)主體之間合作精神缺失，協(xié)商治理局面難以形成

村民代表為松散的個(gè)體，其作用的發(fā)揮在很大程度上有賴于基層組織的重視和推動(dòng)。主體間的理性協(xié)商是村民代表發(fā)揮作用的一個(gè)有效渠道和基本前提。農(nóng)村治理的主體是指在農(nóng)村治理過程中行使公共權(quán)力的個(gè)人或者組織，即普通村民(包括村民代表、村組監(jiān)事會(huì)成員)、鄉(xiāng)村干部和村組干部。村級(jí)治理的所有活動(dòng)都需要通過治理主體而發(fā)生作用。農(nóng)村日常民主目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也絕非單一主體行為所能達(dá)致，須在各主體的行為互動(dòng)中才能得以實(shí)現(xiàn)。良好的村治必須建立在村務(wù)管理者和村民之間的充分合作之上，通過合作和協(xié)商的手段解決各種分歧和矛盾。政府與村民、村干部與村民、村民與村民之間的合作，是農(nóng)村民主治理的最佳方式。然而，一些基層組織在發(fā)揮村民代表作用上顯然不夠積極主動(dòng)，甚至認(rèn)為村民代表“太礙事”。有些村代表反映，村干部在一些重要的村務(wù)決策，如村中經(jīng)費(fèi)支出、公益事業(yè)立項(xiàng)、集體收益分配等重要事務(wù)決策上要么從不與代表商量，要么選擇性地召集村民代表會(huì)議，村干部作出決定后，再邀代表飯桌上開會(huì)，酒足飯飽之余，讓代表領(lǐng)取補(bǔ)助之后，所議事項(xiàng)自然通過，簽字完事，然后讓代表去做村民的工作。這樣，村干部、村民代表及村民在利益上分化，行為上背離，缺乏真正意義上的協(xié)商合作。

(三)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村莊村民代表會(huì)議制度基本癱瘓

秦都區(qū)所轄的幾個(gè)塬上村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，沒有什么集體經(jīng)濟(jì)，村民會(huì)議制度基本癱瘓。村民告訴我們“沒財(cái)務(wù)監(jiān)督什么”。有些村的村主任不用選舉，叫一桌飯菜，桌子一轉(zhuǎn)到誰面前停下就由誰當(dāng)，其實(shí)就是“抓鬮定村長(zhǎng)”。村民代表更是普遍覺得當(dāng)代表沒有什么意思。相比較而言，象蘇村這樣地理位置優(yōu)越、集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的城中村，在城市化進(jìn)程中，有許多涉及村民利益等重要事務(wù)的決策，需要村民代表參與，如巨額土地補(bǔ)償款分配、公共設(shè)施建設(shè)立項(xiàng)、村集體投資項(xiàng)目等。2008年第七次村委會(huì)換屆選舉中賄選現(xiàn)象愈演愈烈，秦都區(qū)干部介紹，在以往換屆選舉中，支部賄選很少，現(xiàn)在卻非常嚴(yán)重，甚至“連村民代表都有賄選現(xiàn)象”，因?yàn)楫?dāng)村民代表既能給自己帶來經(jīng)濟(jì)收入，還能帶來精神上的收益，如名聲、面子等。可見，“將民主活動(dòng)引向社會(huì)生活的更多領(lǐng)域，特別是那些群眾高度關(guān)注、發(fā)生利益沖突比較多的領(lǐng)域。群眾的利益延伸到哪里，民主就應(yīng)該延伸到哪里；公共決策的過程延伸到哪里，民主就應(yīng)該延伸到哪里”[4]。

(四)村民代表的產(chǎn)生及議事規(guī)則存在較大缺陷

何增科認(rèn)為,“治理體系完善程度衡量標(biāo)準(zhǔn)包括:治理主體多元化程度;治理主體代表性程度;治理主體問責(zé)程度;治理主體合作程度?！盵5]從村民代表的代表性程度來看，調(diào)查發(fā)現(xiàn)秦都區(qū)有的村民代表未嚴(yán)格按比例選舉產(chǎn)生，而是由村干部指定；有的村的村民代表數(shù)量偏低，不僅達(dá)不到法定人數(shù)，甚至僅有3至5人。由于代表面不夠廣泛，加之為百姓代言的意識(shí)不強(qiáng)，村民代表極易被村干部利用，或被宗族勢(shì)力操縱。村民代表治理能力也是影響代表會(huì)議制度效能的重要因素。賀雪峰認(rèn)為，村民代表必須有能力代表村民參與村務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，必須有能力將討論通過的村務(wù)決定貫徹實(shí)施到他所代表的村民之中，讓村民相信遵守這個(gè)決定對(duì)自己有好處[3]29。蘇村主任就感慨村民代表素質(zhì)堪憂，一些村民代表年齡大，文化程度低，在項(xiàng)目洽談簽合同時(shí)上當(dāng)受騙；有的代表凌駕于村民和村委會(huì)之上，在談判時(shí)，不顧群眾的要求和利益，不與群眾協(xié)商，私自拍板定奪。在村民代表會(huì)議召集問題上，缺乏制度性規(guī)定，一般都由村民委員會(huì)召集，也就是“最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”卻由向它負(fù)責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來召集開會(huì)，這顯然是一個(gè)無法合理解釋的規(guī)定。正是這個(gè)規(guī)定給那些苦心鉆營(yíng)私利的人創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，只要掌握了村委會(huì)主任的權(quán)力，就會(huì)千方百計(jì)地繞過村民代表會(huì)議程序肆無忌憚地侵害村民的利益，導(dǎo)致大多數(shù)村民因?yàn)槔媸軗p而對(duì)干部極度不信任。民選的村官民不放心，民選的代表民不相信。在秦都區(qū)某村的一次招商引資談判中，村民聚集村委會(huì)，要求每戶派代表參加談判，就是不許村干部去，不許村民代表去。村民代表也不敢去，因?yàn)檎労谜剦娜罕姸紩?huì)罵。老百姓不相信村干部和村民代表會(huì)真正為自己謀利益，村干部與村民、村民代表與村民之間，缺乏一個(gè)必然的利益連接。

三、結(jié)語：提高村民代表會(huì)議制度效能的兩個(gè)著力點(diǎn)

如何使村民自治成為一種常態(tài)，一種生活，如何將民主引入鄉(xiāng)村治理的全過程，讓基層民主真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來？我們認(rèn)為當(dāng)前一個(gè)重要的途徑就是積極推動(dòng)村民代表會(huì)議機(jī)制創(chuàng)新，切實(shí)提高村民代表會(huì)議制度效能。為此，擬著力于以下兩方面的探索和實(shí)踐：

(一)探索推行戶代表制以消弭村民代表會(huì)議制度的不足

現(xiàn)行村民代表會(huì)議制度的實(shí)踐一方面確實(shí)擴(kuò)大了村民的政治參與,吸引了更多的村莊精英參與村級(jí)政治生活，但另一方面卻又在客觀上限制了村民的政治參與,即減少了普通村民參與村務(wù)的機(jī)會(huì)。在實(shí)際運(yùn)作中,“村民代表會(huì)議成為村里精英人物的碰頭會(huì),未必真能代表普通村民的利益,特別是村民代表會(huì)議一年只開一次(或兩次),村民代表會(huì)議并未能發(fā)揮其職能”[6]?；诖迕翊頃?huì)議制度具有“代議”的特征，是一種間接民主，其同樣會(huì)受到代議制弊端的局限。根據(jù)村民自治的內(nèi)涵以及《村民委員會(huì)組織法》所蘊(yùn)涵的精神來看，村級(jí)民主應(yīng)是直接民主而不是間接民主。然而我們以村民代表會(huì)議制這種間接民主的方式來替代村民會(huì)議這種直接民主的方式是否可行？如果說，這是我們的一種不得已的選擇的話，那我們又如何去克服或消解由此而帶來的一系列問題？蘇村的戶代表制實(shí)踐給予了我們一個(gè)重要的啟示，我們完全可以通過機(jī)制創(chuàng)新在一定程度上解決這些問題。蘇村一組自2005年以來村民既不選舉村民小組長(zhǎng)，也不推選村民代表，公共事務(wù)決策采取“戶代表制”,即以本村家庭戶為單位推選產(chǎn)生戶代表，由全村戶代表組成戶代表會(huì)議，承擔(dān)村民會(huì)議職責(zé)，對(duì)本村重大村務(wù)進(jìn)行討論決定的一種村民自治機(jī)制。運(yùn)行五年來深受村民的歡迎，其民主參與的實(shí)際效能遠(yuǎn)勝于村民代表會(huì)議制度。這一機(jī)制的成功之處就在于讓代表更具有代表性，在代表與其成員之間形成一個(gè)更緊密的利益連接，也能為更多的農(nóng)民群眾理性表達(dá)利益訴求提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)。

(二)探索會(huì)議召集制度，提高村民代表會(huì)議制度效能

《村組法》明確規(guī)定了村民自治的組織框架：村民會(huì)議及村民代表會(huì)議是承擔(dān)決策職能的權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議與村民委員會(huì)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但在同一法律中又規(guī)定“村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集、由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)”,如果村民代表會(huì)議須得由村委會(huì)來召集,那就談不上是真正的村民自治了,充其量不過是“村官自治”罷了。因?yàn)檫@一規(guī)定使得村委會(huì)成了決策過程中的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)人，民意難以對(duì)民主決策形成決定性影響,其明顯違背了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的邏輯，嚴(yán)重影響了村民代表會(huì)議制度效能的發(fā)揮。因此，我們?nèi)孕柰ㄟ^具體的制度和機(jī)制創(chuàng)新以彌補(bǔ)立法的不足。廣東的一些地方在這方面進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。如云浮市在村民代表會(huì)議下設(shè)召集組、監(jiān)督組和發(fā)展組[7]，把原本集中在村委會(huì)身上的多重村務(wù)管理職能進(jìn)行分解，分別落實(shí)到獨(dú)立于村委會(huì)之外的其他組織單元。2008年，在村務(wù)監(jiān)事會(huì)制度的基礎(chǔ)上，廣東蕉嶺縣芳心村試行村民召集組制度，從全體村民代表中選舉5名成員組成召集組，主要是召集召開村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)，相當(dāng)于人民代表大會(huì)的常委會(huì)[8]。召集組把開會(huì)的議題提前告訴村民，廣泛收集村民的意見，對(duì)于一些腐敗或不作為的村干部，村民召集組可以召開村民大會(huì)，合法罷免村干部，從程序上方便操作。這些新的機(jī)制理順了村民委員會(huì)與村民代表會(huì)議(村民會(huì)議)的關(guān)系，解決了被監(jiān)督對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督主體的邏輯矛盾，大大地提高了村民代表會(huì)議制度的效能。

參考文獻(xiàn)：

[1] 潘 躍.億萬農(nóng)民依法管理自己的事情——農(nóng)村基層民主政治建設(shè)成果顯著[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-03-13(14).

[2] 張 靜.基層政權(quán):鄉(xiāng)村制度諸問題[M].上海:世紀(jì)出版集團(tuán),2007:199.

[3] 賀雪峰.村級(jí)治理中的村民代表 ——關(guān)于村民代表會(huì)議制度效能的討論[J].學(xué)習(xí)與探索，2002，(3).

[4] 趙樹凱.中國(guó)基層民主發(fā)展中的“參與”問題[J].中國(guó)發(fā)展觀察，2007，(1)：54.

[5] 何增科.中國(guó)治理評(píng)價(jià)體系框架初探[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(5)：2.

[6] 郎友興,何包鋼.村民會(huì)議和村民代表會(huì)議——村級(jí)民主完善之嘗試[J].政治學(xué)研究，2000，(3)：58.

[7] 舒圣祥.村民自治：賦權(quán)比指引更重要[N].南方農(nóng)村報(bào)，2008-10-20(2).

[8] 胡念飛.“村莊治理的‘蕉嶺模式’”[N].南方日?qǐng)?bào)，2009-11-06(A06).