李 曉

（廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

論行政問責(zé)對(duì)行政監(jiān)察的延伸與完善

李 曉

（廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

由于各類突發(fā)事件的頻頻發(fā)生，政府的執(zhí)政能力受到了前所未有的挑戰(zhàn)，公權(quán)的運(yùn)用受到空前的關(guān)注，對(duì)傳統(tǒng)的行政監(jiān)察提出了新的要求，行政問責(zé)制度也應(yīng)運(yùn)而生。政府為了樹立責(zé)任政府的形象，必然要整合內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)以提高內(nèi)部監(jiān)控能力，所以，在與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)銜接基礎(chǔ)上進(jìn)行行政問責(zé)制度設(shè)計(jì)與研究，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義

行政問責(zé)；行政監(jiān)察；延伸；完善

自非典以來，很多的突發(fā)性公共事件將政府推上了風(fēng)口浪尖，群眾加大了對(duì)政府的責(zé)任與在實(shí)踐中的應(yīng)急能力的關(guān)注力度，行政問責(zé)成為熱議話題。政府為了加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)控、順應(yīng)民意，問責(zé)制度也逐漸從非常時(shí)期的非常措施走向了制度化道路，與行政監(jiān)察制度相輔相成，成為現(xiàn)代行政改革的重點(diǎn)問題。

一、政府的問責(zé)性與監(jiān)察性

公權(quán)力本身所具有的強(qiáng)制性與權(quán)威性，要求政府加強(qiáng)對(duì)其行使的監(jiān)督與控制，尤其是內(nèi)部監(jiān)控的力度。多年來，許多政府官員只知道運(yùn)用手中的權(quán)力而不知或不愿承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。行政問責(zé)制把日常行政行為納入問責(zé)范圍，對(duì)公務(wù)員尤其是政府官員的辦事效率、承諾兌現(xiàn)情況、政績與工作失誤等狀況進(jìn)行監(jiān)督和考察追究，有利于樹立良好的公務(wù)員隊(duì)伍形象和“民為本”的政治道德，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，打破“官本位”、“能上不能下”的陋規(guī)，從而建立起更為直接有效的官員淘汰機(jī)制，強(qiáng)化行政監(jiān)察的力度。①

我國政府改革在積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，民主型、服務(wù)型、責(zé)任型政府成為衡量政府職能的典型標(biāo)的。民主政府的內(nèi)在本質(zhì)就是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，而政府的公共服務(wù)雖然在不斷擴(kuò)張，但由于政府官員很長的任命過程和很短的在位時(shí)間而不斷地受到侵害。我們面臨著兩個(gè)問責(zé)性缺陷：誰對(duì)什么負(fù)責(zé)、何時(shí)負(fù)責(zé)的混亂特點(diǎn)。問責(zé)本質(zhì)上是被分配的，包括認(rèn)識(shí)到并接受責(zé)任，并對(duì)以政府和公共利益名義所采取的行動(dòng)和立場(chǎng)問責(zé)。②行政問責(zé)制度是我國政府積極回應(yīng)社會(huì)訴求和需要的果斷而迅速的表現(xiàn)。問責(zé)制就是追究責(zé)任的制度，但具體內(nèi)涵并不僅僅是重大事故后的簡單化的“責(zé)任追究制”，也不完全等同于香港的高官問責(zé)制。它由一系列分支組成，而行政問責(zé)制是其中的一個(gè)重要組成部分，是指特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。

行政問責(zé)要考慮兩個(gè)層次：政府工作者首先必須擁有足夠的專業(yè)知識(shí)，從而有效地從事被分配的責(zé)任。他們必須知道他們正在做什么，也必須通過非黨派的分析將他們的專業(yè)知識(shí)與更廣泛的公共利益聯(lián)系起來，更為直接的是，通過報(bào)告對(duì)選舉和任命的官員負(fù)責(zé)來與公共利益相聯(lián)系。其次要具有代表性，代表或認(rèn)識(shí)到公民社會(huì)中意識(shí)形態(tài)和政策偏好的廣泛性的能力。政府問責(zé)的制度設(shè)計(jì)，細(xì)化責(zé)任，形成巨大的法律、規(guī)范和程序的網(wǎng)絡(luò)，被用于使公共服務(wù)和它的成員能夠問責(zé)。政府應(yīng)主動(dòng)完善問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)控。

問責(zé)是監(jiān)察學(xué)的范疇，具有監(jiān)察屬性。在行政監(jiān)察工作中，制度是監(jiān)察的依據(jù)，監(jiān)察是實(shí)現(xiàn)制度的保證，督促政府部門建立制度、規(guī)范管理是十分必要的。但現(xiàn)實(shí)是，監(jiān)察活動(dòng)長期停留在查漏洞、建制度上，而對(duì)于那些不作為、亂作為，以及造成巨大損失的部門和個(gè)人，追究責(zé)任不力。政府機(jī)制的穩(wěn)健運(yùn)行，要求政府機(jī)構(gòu)及其工作人員按制度辦事，制度貴在執(zhí)行，制度制定的再多再好，如果欠缺執(zhí)行力就會(huì)失去作用，而只有問責(zé)才能保證制度的實(shí)施和監(jiān)察工作的效果。

二、行政問責(zé)制度對(duì)傳統(tǒng)行政監(jiān)察職能的延伸

雖然行政問責(zé)具有一定的獨(dú)立性，但問責(zé)具有監(jiān)察屬性，更能夠發(fā)揮行政監(jiān)察部門的優(yōu)勢(shì)。監(jiān)察部門具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和一定的處分權(quán)，在行政監(jiān)察過程中充分行使這些權(quán)利時(shí)，如果把監(jiān)督制度的執(zhí)行與問責(zé)作為工作的重點(diǎn)，進(jìn)一步深化監(jiān)察職能，將是督促監(jiān)察對(duì)象盡職履責(zé)的保證。

1、行政問責(zé)完善執(zhí)法監(jiān)察。執(zhí)法監(jiān)察內(nèi)容廣泛，主要為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為是否合法。行政問責(zé)制是一個(gè)系統(tǒng)的吏治規(guī)范，它既是一個(gè)實(shí)體規(guī)范，也是一個(gè)程序規(guī)范。問責(zé)程序包括了問責(zé)的啟動(dòng)、實(shí)施與救濟(jì)等程序制度，程序決定了嚴(yán)格的法制與恣意的人治之間的基本區(qū)別，它能夠使行政問責(zé)和監(jiān)察避免人為因素的影響，得以公正的執(zhí)行。因此，嚴(yán)格規(guī)范的問責(zé)程序，保證了行政工作的有序運(yùn)行與落實(shí)。完善的問責(zé)制對(duì)問責(zé)的每一步驟都應(yīng)有具體、明確的規(guī)定，借助問責(zé)程序的法制化、具體化，相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)得到了有效的實(shí)施，也就為具體的行政執(zhí)法監(jiān)察工作提供了考核官員的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與憑證，從而加強(qiáng)了對(duì)政府官員行政行為的合法性約束。

2、行政問責(zé)提高監(jiān)察的效果。效能監(jiān)察的主要任務(wù)是監(jiān)督檢查政府及其公務(wù)員的行政活動(dòng)和行政行為的效能。只有將問責(zé)制度注入效能監(jiān)察過程中，給予新的內(nèi)容和活力，促使政府工作人員履行職責(zé)，提高工作效率和效果，才能不斷提高效能監(jiān)察的威信，從而使效能監(jiān)察具有無限的生命力。③行政問責(zé)制的推行，使得政策實(shí)施成效直面大眾，為了贏得群眾的信任與支持，政府官員在政策實(shí)施過程中會(huì)更加重視民意，從而提高了政策實(shí)施的回應(yīng)性。另外，行政問責(zé)制可以理清政策制定者和政策執(zhí)行者各自為政的角色，維護(hù)了公務(wù)員體制的穩(wěn)固，也更有利于加強(qiáng)行政隊(duì)伍的團(tuán)隊(duì)合作，通過統(tǒng)一政策目標(biāo)與方向減少無用環(huán)節(jié)，提高了政策有效性和行政工作的效能監(jiān)察成效。④

3、行政問責(zé)推動(dòng)廉政監(jiān)察。廉政監(jiān)察的主要任務(wù)是監(jiān)督檢查國家機(jī)關(guān)公務(wù)員執(zhí)行廉政制度的情況和自身廉潔狀況，查處貪污賄賂、以權(quán)謀私等違法違紀(jì)案件，促進(jìn)廉政建設(shè)，進(jìn)行廉政教育。⑤從交易成本理論看，行政問責(zé)制度考量了交易成本，抑制了政府組織尋租、設(shè)租行為的增加，一定程度上放大了腐敗交易的成本，同時(shí)，可以提高政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在效率，從而推進(jìn)了高效廉政的政府管理。如果沒有行政問責(zé)制度的配合，政府工作中的種種無良和腐敗行為，就會(huì)因?yàn)闆]有追究或追究不利，導(dǎo)致責(zé)任官員或部門因行為成本太低而使其惡性得以泛濫甚至無法遏制，⑥廉政監(jiān)察也往往因此陷入難以應(yīng)付的困境當(dāng)中。實(shí)行行政問責(zé)制度就是為監(jiān)督主體提供切實(shí)的責(zé)任制度追究平臺(tái)，這需要與監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)相關(guān)的科學(xué)的制度安排和政策體系。一方面應(yīng)能使政府的決策最大限度地避免失誤，使公眾對(duì)政府及其官員的監(jiān)督機(jī)制達(dá)到最優(yōu)化；另一方面應(yīng)能使政府的管理運(yùn)作對(duì)公眾產(chǎn)生的效益最大化；而對(duì)政府官員的個(gè)人而言，這樣的制度安排和政策體系使他們充分認(rèn)識(shí)到違反各種制度規(guī)則的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于遵守制度的成本。這樣，使政府官員愿意以合法方式實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益而不愿越線犯規(guī)，使他們意識(shí)到自己不愿也不敢付出不可承受的腐敗成本。

三、行政問責(zé)與行政監(jiān)察的銜接

行政問責(zé)與行政監(jiān)察雖然是相互獨(dú)立的制度，但工作上卻有緊密相連的關(guān)系，二者的銜接在政府內(nèi)部監(jiān)控工作中顯得尤為重要。二者要在職能上分，在機(jī)制上合；在行動(dòng)上分，在思想上合；在任務(wù)上分，在目標(biāo)上合。既不能以行政問責(zé)工作代替行政監(jiān)察工作，也不能以行政監(jiān)察工作代替行政問責(zé)工作。在當(dāng)前的行政改革中，行政監(jiān)察為行政問責(zé)制度的完善提供了參考與依據(jù)。

1、制定全國性的行政問責(zé)法律規(guī)范，明確和細(xì)化政府責(zé)任。我國的問責(zé)制度是在非常時(shí)期下催生而成的，很大程度上還只是一種緊急狀態(tài)下的臨時(shí)應(yīng)對(duì)措施，是對(duì)重大事故發(fā)生后的平息手段，往往以官員的引咎辭職為終結(jié)，沒有做到問責(zé)的科學(xué)化、經(jīng)常化和法律化，從地方到中央還沒有形成真正意義上統(tǒng)一的制度，落實(shí)效應(yīng)也難以實(shí)現(xiàn)。因此，要從實(shí)體與程序兩方面出發(fā)，統(tǒng)一問責(zé)的主客體、事由、范圍、程序、方式以及救濟(jì)等等，從而建立統(tǒng)一的行政問責(zé)制度。另外，要加快配套法律的制定，梳理現(xiàn)有法律規(guī)章和行政法令，消除相互沖突的條款規(guī)定，促進(jìn)政策的法律化，增強(qiáng)問責(zé)的強(qiáng)制力約束。

2、進(jìn)一步公開政府信息，強(qiáng)化程序問責(zé)。我國現(xiàn)有的行政問責(zé)程序缺乏可操作性。以引咎辭職為例，法律法規(guī)對(duì)其具體程序、該引咎辭職的人不引咎辭職應(yīng)該如何追究、如何對(duì)引咎辭職進(jìn)行監(jiān)督等缺乏有效的具體規(guī)定和制度約束。不能僅為一時(shí)平民憤而決定問責(zé)的處理辦法，行政監(jiān)察作為較為完善的政府內(nèi)部監(jiān)督制度，在程序上和內(nèi)容上都已較為細(xì)致全面，可以為問責(zé)程序設(shè)置提供參考，這樣，問責(zé)的方向與考察的范圍也會(huì)更加具體而明確。完善問責(zé)程序的設(shè)置，注重與行政監(jiān)察程序的銜接，是提高行政問責(zé)與效能監(jiān)察的關(guān)鍵，其核心是強(qiáng)化對(duì)問責(zé)客體的權(quán)利救濟(jì)，其重點(diǎn)是增加問責(zé)的透明度，擴(kuò)大公眾的知情權(quán)。為此，一是必須進(jìn)一步規(guī)范問責(zé)主體的啟動(dòng)步驟和問責(zé)客體的抗辯申訴規(guī)則，拓寬并保障問責(zé)客體的權(quán)利救濟(jì)渠道，實(shí)現(xiàn)問責(zé)的程序化、規(guī)范化和制度化。行政問責(zé)的前提是政務(wù)信息公開，它對(duì)政府權(quán)力構(gòu)成重要的制約作用。二是必須建立健全一系列相互配套的法律和制度。只有在政府透明、政務(wù)公開的基礎(chǔ)上，以合法的程序保障行政問責(zé)的公正性，才能進(jìn)一步提升行政問責(zé)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的效能，進(jìn)而推動(dòng)行政機(jī)構(gòu)的體制改革。⑦

3、推進(jìn)事前與事中問責(zé)，加大問責(zé)懲處與救濟(jì)的力度。目前，我國行政問責(zé)主要體現(xiàn)在對(duì)一些重大社會(huì)事件的政策處理中，大多是一種事后問責(zé)，僅僅是對(duì)不良結(jié)果的一種簡單的責(zé)任追究，這就使得問責(zé)制度的作用變得十分有限與狹隘，不利于行政問責(zé)制在我國的構(gòu)建與落實(shí)。加快與行政監(jiān)察的銜接，就是要在行政過程中增加考核與評(píng)價(jià)的依據(jù)，對(duì)政策的事前與事中行為提供問責(zé)的事由參考，從而形成完整的問責(zé)程序，可以預(yù)防危機(jī)的發(fā)生和提供政策修正機(jī)會(huì)，從而降低政策失誤的幾率和行政損失。另一方面，行政問責(zé)的救濟(jì)機(jī)制是否完善，決定了行政問責(zé)作為一種新的行政監(jiān)督機(jī)制能否真正體現(xiàn)民意，并直接對(duì)政府內(nèi)部監(jiān)控的效果產(chǎn)生重大影響。這一環(huán)節(jié)如果失衡，也會(huì)導(dǎo)致我國行政問責(zé)制度的構(gòu)建與實(shí)施困境。由于行政問責(zé)在具體操作上不可能保證每一次問責(zé)都是公正的，為了實(shí)現(xiàn)公平的問責(zé)，減少“替罪羊”和不必要的損失，建立問責(zé)救濟(jì)機(jī)制是十分必要的。這就要賦予被問責(zé)公職人員在問責(zé)過程中合法利益的損失給予合理和適當(dāng)?shù)氖潞笱a(bǔ)償，盡力確保問責(zé)的相對(duì)公平與合理。⑧

4、完善政府內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)制，完善績效問責(zé)與監(jiān)察?，F(xiàn)代行政權(quán)力運(yùn)過程中一定程度的低績效、無績效是難以避免的，但政府不作為與亂作為一旦頻發(fā)，執(zhí)政中就會(huì)造成巨大的無效能耗費(fèi)，從而影響政策效果、損害社會(huì)利益，績效問責(zé)也就是對(duì)政府績效的一種追究與要求。政府內(nèi)部評(píng)價(jià)系統(tǒng)包括政府部門對(duì)自身政策與行為的評(píng)價(jià)和政府設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)對(duì)其他政府部門的評(píng)價(jià)，這種內(nèi)部體系對(duì)政府活動(dòng)狀況更為熟悉，也更方便部門間的配合與合作，可以為行政監(jiān)察與行政問責(zé)提供全面的參考與憑證，才能知道政府是否履行了責(zé)任和在多大程度上履行了責(zé)任。⑨以往的政府政績考核較粗放，考核隨意性和主觀色彩較濃，且透明度低，不能為問責(zé)與監(jiān)督提供合理的標(biāo)尺。應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)評(píng)估的范圍與權(quán)限，結(jié)合政府自我評(píng)估與市場(chǎng)評(píng)估，形成一套權(quán)威公正的評(píng)估指標(biāo)，以減少行政成本和暗箱操作所造成的公共利益損失。

5、強(qiáng)化道德問責(zé)，提升政府官員的職業(yè)水平和道德素養(yǎng)。在制度構(gòu)建的同時(shí)，不能忽視的是被問責(zé)人員的自身素養(yǎng)建設(shè)。公權(quán)的最終行使仍是具體到部門與工作人員身上的，行政隊(duì)伍的道德建設(shè)可以彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)的弱點(diǎn)與不足。所以，加強(qiáng)政府官員的行政倫理意識(shí)，可以更好地貫徹制度的運(yùn)行，并通過具體操作反饋來修正和完善制度，從而遏制危機(jī)的發(fā)生或緩解危機(jī)的蔓延。應(yīng)該借鑒香港高官問責(zé)制，通過立法進(jìn)行行政倫理規(guī)范和道德問責(zé)，將對(duì)行政人員的道德要求細(xì)化、具體化，使其具有可操作性，并注意在日常工作中強(qiáng)化和培訓(xùn)道德意識(shí)，更好地督促公職人員履行相應(yīng)的職責(zé)與義務(wù)。但除了強(qiáng)調(diào)自覺與主動(dòng)監(jiān)控以外，還需要強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督予以配合，通過專門機(jī)構(gòu)與社會(huì)輿論共同監(jiān)督。但我國更需要培養(yǎng)公眾的監(jiān)督和問責(zé)意識(shí)，通過社會(huì)輿論壓力督促行政倫理發(fā)揮效用，使政府及其公務(wù)員認(rèn)真履行應(yīng)盡的義務(wù)與職責(zé)，保證公權(quán)運(yùn)用的公平與有效。

注釋：

①周亞越：《行政問責(zé)制的內(nèi)涵及其意義》，《理論與改革》，2004年第4期。

②馬駿、候一麟：《公共管理研究》，第6卷，格致出版社，2007年版，第103頁。

③劉占書：《問責(zé)是效能監(jiān)察的重點(diǎn)》，《中國監(jiān)察》，2009年第9期。

④徐波、劉燁華：《香港高官問責(zé)制：完善行政問責(zé)制的有益探索》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2009年第4期。

⑤李樹軍著：《行政監(jiān)督》，世界知識(shí)出版社，2007年版，第173頁。

⑥黃健榮、梁瑩：《論問責(zé)新政：多維理論之考察》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2004年第11期。

⑦張萍：《中國行政問責(zé)制的發(fā)展現(xiàn)狀及路徑選擇分析》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第3期。

⑧王衛(wèi)、韓偉萍：《我國行政問責(zé)制現(xiàn)狀及對(duì)策探析》，《民辦高等教育研究》，2008年，第5卷，第2期。

⑨徐家良著：《政府評(píng)價(jià)論》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006年版，第237頁。

責(zé)任編輯：劉建文

D630.9

A

1671-2994（2010）04-0175-03

2010-05-25

李 曉（1986- ），女，江蘇連云港人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生。研究方向：政府治理與政府監(jiān)控。