《公務(wù)員法》實施5年調(diào)查

■翟校義 王雙環(huán)

盡管《公務(wù)員法》實施5年來，在公務(wù)員管理制度化、規(guī)范化方面取得了諸多成效，但實踐中依然有許多需要改進的地方。

《公務(wù)員法》自2006年1月1日實施起，轉(zhuǎn)眼已有5年。5年時間表明，《公務(wù)員法》作為我國第一部干部人事管理的綜合性法律，是干部人事管理法制化、規(guī)范化的一項標(biāo)志性制度，其制度性價值不言而喻，其實施影響廣泛而深遠。認(rèn)真總結(jié)5年來實施的成敗得失，對全面、規(guī)范、深入推進《公務(wù)員法》的實施工作具有重要意義。

為深入了解5年來的實施情況，筆者曾在華東某省開展的公共人事制度專項問卷調(diào)查，以及同期在全國15個省級行政區(qū)開展訪談?wù){(diào)查，從公務(wù)員群體視野以及地方政府領(lǐng)導(dǎo)視角，探討當(dāng)前的公務(wù)員管理。

“凡進必考”成共識

5年來，中央公務(wù)員主管部門先后制定了17個與《公務(wù)員法》相配套的重要政策規(guī)章，內(nèi)容涵蓋考試錄用、新錄用公務(wù)員任職定級、職務(wù)任免與升降、調(diào)任、考核、獎勵、辭職辭退、申訴、培訓(xùn)等公務(wù)員管理的各個方面，標(biāo)志著以《公務(wù)員法》為統(tǒng)領(lǐng)，以相關(guān)配套政策規(guī)章為輔助的公務(wù)員管理制度群基本形成。公務(wù)員管理，正朝著法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的方向發(fā)展。

《公務(wù)員法》另一個重要功能是準(zhǔn)確界定了公務(wù)員的邊界，以行政編制為標(biāo)準(zhǔn)將與行使公權(quán)力相關(guān)的部門納入公務(wù)員管理范圍內(nèi)，使民眾可以清晰地看到行政的邊界。同時也將政府的邊界清晰地展現(xiàn)出來，使消耗公共財政的人群核心區(qū)標(biāo)示清晰，有助于公務(wù)員管理的規(guī)范化和科學(xué)化，有效地遏制了行政編制膨脹的趨勢。

調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員錄用“凡進必考”已經(jīng)成為共識，取得良好的社會反響。5年來，公務(wù)員管理最顯著的成效是“凡進必考”，考錄制成為各級機關(guān)招錄公務(wù)員的一項基本制度。

據(jù)統(tǒng)計，公務(wù)員法實施的5年中，近1400萬人次參加了公務(wù)員主管部門面向社會公開招考和各類轉(zhuǎn)制考試，為各級機關(guān)考試錄用了近80萬優(yōu)秀人才。公務(wù)員考錄被認(rèn)為是繼高考制度之后，開展的一項最具社會公平性的制度，得到社會的普遍認(rèn)可。

盡管調(diào)查也反映出，在個別領(lǐng)域依然存在極少數(shù)的偶發(fā)問題，但公務(wù)員錄用的考錄制度帶來的公平、公開、公正和透明，對社會的示范效應(yīng)非常強烈。盡管時常有部門抱怨能考試的工作能力卻不滿意，工作能力可以的卻考不上，但總體而言，考錄制確實提高了新進公務(wù)員整體素質(zhì)。

激勵制度仍欠缺

盡管《公務(wù)員法》實施5年來，在公務(wù)員管理制度化、規(guī)范化方面取得了諸多成效，但實踐中依然有許多需要改進的地方。

針對公務(wù)員管理過程中存在的缺陷，調(diào)查題目設(shè)計為“您認(rèn)為當(dāng)前公務(wù)員管理過程中最為缺乏的是……”，具體設(shè)計了五個確定選項，分別是“激勵制度”“懲戒制度”、“責(zé)任制度”、“準(zhǔn)入制度”“退出制度”，及“其他”。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示：公務(wù)員管理缺陷主要集中在四個選項上，按照順序排列分別是：“激勵制度”（43.7%）、“退出制度”（42.3%）、“責(zé)任制度”（42.3%）、“懲戒制度”（28.9%）；排在第五位的“準(zhǔn)入制度”的選擇比例只有4.9%，明顯低于前四個選項；作為補充“其他”選項選擇比例是0，表明調(diào)查設(shè)計的五個具體選項已經(jīng)涵蓋當(dāng)前公務(wù)員管理運行缺陷。

從不同層級看，省、市、縣的公務(wù)員管理缺陷呈現(xiàn)出不同的特點。省級缺乏的是責(zé)任制度、激勵制度；地市級缺乏的是退出制度、責(zé)任制度；縣級最缺乏的是激勵制度、退出制度。不同層級間的無規(guī)則變化，說明各級公務(wù)員管理缺陷結(jié)構(gòu)存在較大的差異。

在訪談中，很多地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為當(dāng)前的公務(wù)員管理最缺乏激勵機制，沒有激勵導(dǎo)致很多其他規(guī)定都有點虛。

某省發(fā)改委的負(fù)責(zé)人談到這個問題時說：“提職對每個人都是激勵，可是一旦他坐上了某個位置，他就不再像以前一樣了，因為沒有激勵機制了。如果你不能給公務(wù)員提高工資，又不能允諾他更高的職位，還要不斷給他更高的要求，這可能嗎？”

某省的一個部門負(fù)責(zé)人非常無奈地說：“我省現(xiàn)在的公務(wù)員制度是養(yǎng)庸人的制度，不存在激勵機制。每年考核工作量只是形式，能上不能下的機制仍然存在，公務(wù)員目前仍然是只要熬年頭就可以升職，缺陷太大?！?/p>

公務(wù)員的激勵在很大程度上依賴于晉升，特別是在晉升渠道少的情況下，晉升的激勵功能更是被無限放大，若缺乏客觀的晉升標(biāo)準(zhǔn)，各種潛在的因素就可能涌入，正常的激勵作用將被削弱。

目前我國公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部晉升標(biāo)準(zhǔn)模糊，晉升往往更多依賴于“熬資歷、混關(guān)系、拼人脈”，而不是行政業(yè)績。與此相對應(yīng)的是一旦晉升上去就不會下來，“能上不能下”導(dǎo)致優(yōu)秀的下級晉升機會更渺茫，甚至一些地方采取“收買”的方式讓一些公務(wù)員騰出領(lǐng)導(dǎo)、非領(lǐng)導(dǎo)崗位，形成大量的人力資源浪費。

更令人擔(dān)心的是，官場“潛規(guī)則”開始慢慢取代日益弱化的公務(wù)員激勵機制，如基層官場的“35歲現(xiàn)象”，公務(wù)員升遷，以35歲為界，35歲以上的升遷機會就幾乎沒有了，40、50歲還沒有一官半職的公務(wù)員，工作往往失去了斗志。

考核效果不明顯

2007年《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》施行以來，公務(wù)員考核范圍和內(nèi)容有所充實，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，考核效果并未取得明顯突破，考核中存在多種問題。

首先，缺乏明確、可行、有效的考核測評辦法。某省環(huán)保局一處長直言不諱地說：“各種考核流于形式，沒有實際意義。”某省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局局長講：“公務(wù)員崗位對人是最沒有壓力的，沒有規(guī)范的績效考核機制，考上公務(wù)員，待遇又可以，進來以后基本不用出去了?！?/p>

某市一位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)則說的更加詳細：“我們目前主要是注重群眾隊伍對公務(wù)員的測評，這當(dāng)然能體現(xiàn)民主，但是也存在一些問題。比如勤績打分，尺度如何掌握？一個政策服務(wù)部門的公務(wù)員不直接與公民接觸，你說應(yīng)不應(yīng)該參與群眾打分？參與群眾對他們不了解，不打分則似乎有失公平?！?/p>

其次，績效考核不容易實現(xiàn)?？冃Э己酸槍Σ煌恼块T、不同的崗位很難設(shè)計一套令所有人都信服的辦法。某省省機構(gòu)編制委員會副主任在談及績效考核時說：“往往是能干事的干部群眾基礎(chǔ)不一定好，而群眾基礎(chǔ)好的干部又差點，真正該用的人沒有用上，所以干部考核有問題。現(xiàn)在搞投票，可是真正有幾個人了解被投的人呢？只是憑印象而已?！?/p>

同時，涉及到干部選拔的考核問題更突出。某市衛(wèi)生局副局長認(rèn)為干部選拔考核實際上是權(quán)力部門說了算，他說：“副主任科員以上職位的民主評議，會產(chǎn)生拉關(guān)系的問題，凸顯權(quán)力部門的優(yōu)勢?！蹦呈胸斦重?fù)責(zé)人認(rèn)為干部選拔民主考評是走形式，他說：“現(xiàn)在普遍采用的投票方法是存在問題的，需要將其改成全委會，同時應(yīng)公開競爭者的具體情況，增加競爭人數(shù)?！?/p>

目前績效考核才剛剛起步，距離理想狀態(tài)還有一段距離。由于干部晉升和選拔與考核結(jié)果聯(lián)系在一起，在涉及到干部選拔時，權(quán)力干擾考核效果的現(xiàn)象突出。

退出機制待完善

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員責(zé)任追究機制虛置，領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制難以實施。《公務(wù)員法》設(shè)置了“引咎辭職”制度，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一規(guī)定相對模糊，引咎辭職的標(biāo)準(zhǔn)不明確、應(yīng)當(dāng)引咎辭職的主體不明確、責(zé)令辭職的標(biāo)準(zhǔn)和主體也不明確，引咎辭職在實際操作中存在困難。

除了法律本身的缺陷之外，政府內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分不明確、職業(yè)道德規(guī)范仍處于初建階段、引咎辭職制度基礎(chǔ)薄弱，也是導(dǎo)致責(zé)任追究機制虛置的制度性因素。

公務(wù)員的懲戒制度仍顯粗糙，導(dǎo)致公務(wù)員內(nèi)部形成“誰也不愿意得罪人”的共識，對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力監(jiān)督和懲戒力度不足。與此相對應(yīng)的是，公務(wù)員退出機制實際運作效率不高。

盡管《公務(wù)員法》規(guī)定了辭職、辭退、開除、退休等方式的退出機制，但在現(xiàn)實的公務(wù)員管理活動中，除了退休這種退出機制外，其他的退出方式極少被應(yīng)用。甚至有領(lǐng)導(dǎo)說“開除一個公務(wù)員是天大的事”。

就公開的資料看，濟南市在《公務(wù)員法》實施5年來，共辦理行政職務(wù)任免手續(xù)1296人次，其中，辭職備案僅26人，辭退備案僅6人。

在調(diào)查中，“責(zé)任”話題被地方領(lǐng)導(dǎo)不斷提及，表明在政府內(nèi)部，在公務(wù)員內(nèi)部都對這個問題已經(jīng)有非常強烈的意識，但責(zé)任是什么？如何追究責(zé)任？則成了難以捕捉的問題。

訪談中一位街道辦主任就說：“比方說，市長管各方面的事，但是一個很偶然的事件，如下大雨，倒塌造成損失，你說市長要擔(dān)多大責(zé)任？責(zé)任首先就應(yīng)該通過明確職責(zé)來確定，不明確就只是運氣問題?！?/p>

責(zé)任主體是誰，也是困擾責(zé)任追究的一個難題。一個縣長在訪談中抱怨道：“權(quán)力的實際掌握者是局長等干部，但是責(zé)任反而是領(lǐng)導(dǎo)的。真正下面出了事之后，處理的是我們?！边@表明在行政系統(tǒng)中，責(zé)權(quán)體系還存在需要改進的問題。

某省監(jiān)察局局長認(rèn)為責(zé)任追究機制是公務(wù)員管理的核心，他比較委婉地表達了建立責(zé)任追究制度的期待：“首先，我們關(guān)于公務(wù)員管理的制度規(guī)范成形的不多，制度建設(shè)、職業(yè)道德規(guī)范還比較欠缺，不同職業(yè)要有不同的職業(yè)規(guī)范；第二，加強崗位責(zé)任制度建設(shè)，確立責(zé)任追究制度，如果沒有履行好職責(zé)，必須對其處罰；第三，我們自身必須遵守法律。制度建設(shè)的核心，是建立公務(wù)員的責(zé)任制和責(zé)任追究制度。”

《公務(wù)員法》實施進入深水區(qū)

就像實施《公務(wù)員法》之初選擇以考錄為突破口一樣，進一步推進落實同樣需要突破口。在當(dāng)前《公務(wù)員法》實施進入深水區(qū)之際，突破口可以從兩個方面入手展開。

首先，盡快制定《編制法》，完善《公務(wù)員法》的前置法律體系，形成完善的法治化管理系統(tǒng)?！豆珓?wù)員法》實施后，最重要的前置制度《編制法》卻未出臺，導(dǎo)致控制公務(wù)員邊界的行政編制控制系統(tǒng)無法可依，編制管理行政化非常明顯，基本上處于“領(lǐng)導(dǎo)說了算”的狀態(tài)。

從《公務(wù)員法》實施實踐看，公務(wù)員編制已經(jīng)成為超級稀缺資源，并且還在緩慢增長中。從編制增長的結(jié)構(gòu)看，接近領(lǐng)導(dǎo)的綜合部門和綜合執(zhí)法部門增長迅速，這一現(xiàn)象基本上可以斷定與行政編制控制機制密切相關(guān)。

按照公共行政理念，行政編制控制應(yīng)當(dāng)由控制公共財政總體支出的人民代表大會進行立法控制?！毒幹品ā纷鳛椤豆珓?wù)員法》的前置法律，一直沒有制定確實是一種遺憾，盡快制定《編制法》在當(dāng)下已經(jīng)成為完善公務(wù)員管理法制化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

其次，完善和強化公務(wù)員退出機制通過公務(wù)員退出機制倒逼公務(wù)員管理優(yōu)化。退出機制的關(guān)鍵是制定可操作的“退出標(biāo)準(zhǔn)”，該標(biāo)準(zhǔn)將倒逼公務(wù)員的考核晉升、培訓(xùn)等管理環(huán)節(jié)進行優(yōu)化。

與此相關(guān)的問責(zé)困難、考核標(biāo)準(zhǔn)模糊難操作、懲誡不規(guī)范、“能上不能下、能進不能出”等問題，將隨之化解，公務(wù)員脫離群眾的作風(fēng)也會逐漸消退，最終公務(wù)員將形成一種社會職業(yè)，而不是所謂的“官員”。