“稅感時(shí)代”的治道變革

■本刊記者 楊 敏

中國(guó)的財(cái)稅史，也是一部收稅人和納稅人的博弈史，伴隨著納稅人權(quán)利的覺醒，征納雙方關(guān)系漸趨平等，稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力也不斷得到約束。近年來，在安徽地稅系統(tǒng)，一場(chǎng)旨在促進(jìn)征納和諧的治道變革正向縱深推進(jìn)。

4月19日下午4點(diǎn)，安徽省地稅局局長(zhǎng)汪建國(guó)走進(jìn)視頻直播間，參加當(dāng)?shù)孛襟w舉辦的“廳長(zhǎng)零距離”活動(dòng)。

這已經(jīng)是他第4次與讀者和網(wǎng)民“零距離”，此前的經(jīng)驗(yàn)告訴他，涉稅話題的社會(huì)關(guān)注度持續(xù)走高，身為地稅局長(zhǎng)難免再次成為“圍觀”焦點(diǎn)。果不其然，大到個(gè)稅起征點(diǎn)調(diào)整、房產(chǎn)稅、車船稅的政策話題，小到家庭旅館、私人診所、個(gè)體餐飲的稅收優(yōu)惠，問題林林總總，跟往年一樣，一個(gè)小時(shí)的答疑時(shí)間遠(yuǎn)不夠用。

直播間外，關(guān)于個(gè)稅起征點(diǎn)的公共討論正如火如荼，這是開年以來最大規(guī)模的“網(wǎng)絡(luò)圍觀”。無處不在的“稅生活”、“稅話題”，觸動(dòng)了納稅人的敏感神經(jīng)，已有媒體驚呼中國(guó)進(jìn)入一個(gè)“稅感時(shí)代”。

中國(guó)的財(cái)稅史，也是一部收稅人和納稅人的博弈史，伴隨著納稅人權(quán)利的覺醒，征納雙方關(guān)系漸趨平等，稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力也不斷得到約束。近年來，在安徽地稅系統(tǒng)，一場(chǎng)旨在促進(jìn)征納和諧的治道變革正向縱深推進(jìn)。

限權(quán)治權(quán)，執(zhí)法更陽(yáng)光

打開安徽省地稅局網(wǎng)站，“行政職權(quán)運(yùn)行流程圖”一欄引起了《決策》記者的關(guān)注。

稅務(wù)調(diào)查流程圖、稅務(wù)檢查流程圖、注銷稅務(wù)登記核準(zhǔn)流程圖……如何勒緊公權(quán)力的韁繩，令其沿著公開、透明、規(guī)范的軌道運(yùn)行，安徽地稅的諸多探索直指依法治稅的肯綮之處。

“事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制”，這一管理學(xué)要義被安徽地稅運(yùn)用于推進(jìn)依法行政，營(yíng)造法治公平稅收環(huán)境的實(shí)踐中去。如何規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為？圍繞事前防范、事中監(jiān)督、事后整改，安徽地稅分別推出了三項(xiàng)創(chuàng)新性舉措，即構(gòu)筑“防火墻”、擦亮“電子眼”、念響“緊箍咒”。

隨著納稅人維權(quán)意識(shí)的提高，交明白稅、放心稅、公平稅的訴求越來越強(qiáng)而在日常執(zhí)法工作中，實(shí)施處罰、審批減免稅、核定稅率等環(huán)節(jié)均掩藏巨大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，稅務(wù)執(zhí)法形勢(shì)越來越嚴(yán)峻。

今天，安徽地稅嘗試對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)工作的意見》，從征收、管理稽查、法制等各個(gè)環(huán)節(jié)查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，編制《操作指南》，發(fā)放到每一位執(zhí)法人員手中。

圍繞支持文化體制改革、非公經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展等，出臺(tái)多項(xiàng)意見辦法，在權(quán)限范圍內(nèi)最大限度地拓展稅收政策應(yīng)用空間。

這本《操作指南》，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的種類、環(huán)節(jié)、崗位、流程、節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行深入細(xì)致地梳理，提出了具有可操作性的防范措施，對(duì)規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為起到積極促進(jìn)作用。“加強(qiáng)防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，全力打造風(fēng)險(xiǎn)‘防火墻’，對(duì)促進(jìn)廉潔從稅，構(gòu)建和諧稅收征納關(guān)系具有重要意義”。安徽省地稅局政策法規(guī)處處長(zhǎng)張勇說。

如果說“防火墻”屬于一種前饋控制，那么被稱為“電子眼”的安徽地稅執(zhí)法管理信息系統(tǒng)，就屬于典型的過程控制。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，基層稅干已經(jīng)養(yǎng)成了一個(gè)習(xí)慣，每天上班第一件事就是坐到電腦前，登錄安徽地稅執(zhí)法管理信息系統(tǒng)，查看自己名下有無“不良記錄”。

安徽省地稅系統(tǒng)將現(xiàn)有的執(zhí)法工作進(jìn)行細(xì)化，研發(fā)出的軟件能對(duì)71個(gè)考核指標(biāo)、86種過錯(cuò)行為進(jìn)行監(jiān)控考核?！八胁僮鞫荚趫?zhí)法管理系統(tǒng)的監(jiān)控之下，只要有執(zhí)法行為，系統(tǒng)就會(huì)隨時(shí)顯示出對(duì)錯(cuò)，并且誰錯(cuò)了、哪項(xiàng)錯(cuò)了、什么時(shí)間在哪個(gè)環(huán)節(jié)上錯(cuò)的，都清清楚楚?！币晃换鶎佣惛筛嬖V《決策》。

有人將執(zhí)法信息系統(tǒng)比作“電子眼”，因?yàn)樗苷鎸?shí)記錄干部的所有執(zhí)法行為。不管是誰，“有一點(diǎn)小毛病它就會(huì)立刻發(fā)出警示”。

“電子眼”具有警示功能，而建立在此基礎(chǔ)上的稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，因其強(qiáng)大的追責(zé)功能，儼然給執(zhí)法人員念響了“緊箍咒”。

過去，出現(xiàn)執(zhí)法錯(cuò)誤，有時(shí)找不到具體的責(zé)任人，這就容易造成“都負(fù)責(zé)又都不負(fù)責(zé)”的局面。安徽地稅的稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，明確52個(gè)執(zhí)法崗位、246項(xiàng)具體工作職責(zé)以及違法行政所應(yīng)承擔(dān)的過錯(cuò)責(zé)任，并能自動(dòng)產(chǎn)生處理結(jié)果，明確整改時(shí)限和要求。

2010年，全系統(tǒng)共對(duì)7411人次的執(zhí)法過錯(cuò)行為進(jìn)行了責(zé)任追究，并給予經(jīng)濟(jì)懲戒19.98萬元。

在推動(dòng)政務(wù)公開、陽(yáng)光執(zhí)法等常態(tài)化管理之外，安徽地稅每年還不定期地組織稅收?qǐng)?zhí)法綜合檢查、專項(xiàng)檢查以及執(zhí)法案件復(fù)查……

隨著公權(quán)力的“韁繩”收得越來越緊，執(zhí)法行為更規(guī)范、征納關(guān)系更和諧，“如今，在安徽不僅暴力抗稅的現(xiàn)象基本杜絕，而且每年上報(bào)的行政訴訟案件也在逐年減少”，張勇說。

分類分級(jí)，管理更科學(xué)

以往，按照屬地管理原則，一個(gè)稅收管理員與轄區(qū)內(nèi)的各行各業(yè)都要打交道，稅務(wù)干部是混合耕作的“全能型”，但是今天，“全能型”稅干即將轉(zhuǎn)身為精耕細(xì)作的“專家型”。

安徽稅務(wù)干部轉(zhuǎn)型背后的這只“推手”，就是正在試點(diǎn)的稅源專業(yè)化管理改革。

對(duì)于基層一線稅收管理員來說，在原有的稅源管理模式下，兩種困惑如影隨形。一是“人少事多”的矛盾,《決策》記者在采訪中了解到，皖北一基層分局稅收管理員人均管戶達(dá)到100余戶。稅管員承擔(dān)著“無限”的工作職責(zé)，使稅源管理陷于內(nèi)部工作多，案頭事務(wù)多，外面工作少，落戶調(diào)查少的“兩多兩少”狀態(tài)“大部分的工作時(shí)間被案頭、事務(wù)性工作擠占，難以分配時(shí)間到戶調(diào)查，實(shí)地深入掌握企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，稅源監(jiān)控和預(yù)測(cè)被迫停留在口頭了解、案頭分析”，一位基層稅干說。

二是全能型與專業(yè)型的矛盾。傳統(tǒng)稅源管理采取混合管理方式，即同一稅管員同時(shí)管理多類稅源，沒有實(shí)行分類專人管理。稅管員“吃多嚼不爛”，“全能型稅管員，無法從各種涉稅信息中尋找蛛絲馬跡或挖掘深層次問題，組織收入工作大有力不從心之感”，很多基層稅管員對(duì)此感同身受。

2010年，蕪湖、馬鞍山、淮北、宣城4市局啟動(dòng)稅源專業(yè)化管理試點(diǎn)工作。根據(jù)稅源結(jié)構(gòu)及其風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，探索從“管戶”到“管事”，實(shí)施“行業(yè)+規(guī)模+區(qū)域”分類管理、分級(jí)監(jiān)控、分離制約的模式，并運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理、信息管稅、納稅評(píng)估等先進(jìn)理念和方法，提升稅收管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平。

《地方稅納稅服務(wù)指南》一書，被納稅人稱為“辦稅寶典”。

談及稅源專業(yè)化管理帶來的改變，試點(diǎn)市基層稅管員最大的感受就是“分工更細(xì)了，管理更精了”。

改革后，各個(gè)崗位人員可以投入更多精力在各自的專項(xiàng)工作上，稅源監(jiān)控等動(dòng)態(tài)管理得到前所未有的充實(shí)和強(qiáng)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，推行專業(yè)化管理以來，管理員用于案頭性事務(wù)的時(shí)間從以前的90%銳減至45%，而從事稅源動(dòng)態(tài)管理的時(shí)間則躍升至55%，管理員將更多的精力放在管戶的信息搜集、納稅申報(bào)數(shù)據(jù)分析和稅源動(dòng)態(tài)監(jiān)控上，更細(xì)致更貼心的納稅服務(wù)，令很多原來的管理難點(diǎn)變?yōu)槎愂赵鲩L(zhǎng)的亮點(diǎn)。

《決策》記者在采訪中了解到，按照“抓大、控中、規(guī)范小”的原則，客觀上要求稅務(wù)部門將更多的人力往重點(diǎn)稅源戶配置，把有限的征管資源優(yōu)先用于風(fēng)險(xiǎn)大的納稅人和涉稅事項(xiàng)。目前，亟需做的一件事就是從個(gè)體稅源管理上“解放人手”。

“40%：4.3%”，這是兩項(xiàng)完全不成比例的數(shù)據(jù)，卻是安徽地稅征管工作的一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。

安徽省地稅局胡春武副局長(zhǎng)介紹說，2010年，安徽省個(gè)體工商戶登記戶數(shù)占全部稅務(wù)登記戶數(shù)73%，但其繳納的稅款只占全部地稅收入的4.3%。“個(gè)體工商戶稅源零散、規(guī)模小，雖然我們投入了大量的精力，但依然容易出現(xiàn)漏征漏管現(xiàn)象，是地方稅管理的難點(diǎn)之一。”

這4.3%的稅收貢獻(xiàn)占用了多少征管資源？《決策》記者在采訪中了解到，全省管理個(gè)體工商戶的稅收管理員3000余人，占全部稅收管理員的四成左右。顯然，這在很大程度上影響和制約了其他稅源管理。

如何最有效地優(yōu)化配置征管資源，使得成本最小化、效益最大化？馬鞍山市個(gè)體稅收社會(huì)化管理創(chuàng)新，給出了一個(gè)很好的答案。

實(shí)行個(gè)體稅收社會(huì)化管理之后，原來由基層地稅部門直接辦理的業(yè)務(wù)如發(fā)票發(fā)售、發(fā)票代開、個(gè)體稅款征收、日常催報(bào)催繳、漏征漏管戶的清理、路面巡查等日常事務(wù)性工作，全部改由代征單位直接處理。稅務(wù)部門的主要工作轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)這些業(yè)務(wù)的后臺(tái)監(jiān)管、定額稅款核定和行政處罰等，從事個(gè)體稅收征管的稅務(wù)干部數(shù)量由22人減少到11人，緩解了基層稅收管理力量不足的狀況。

如此一來，“解放”出來的“人手”，就可以按照稅源分級(jí)分類管理要求進(jìn)行優(yōu)化配置，安徽推進(jìn)稅源專業(yè)化管理，個(gè)體稅收社會(huì)化管理的起步作用不容小覷。

除了優(yōu)化配置征管資源，有效規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也是個(gè)體稅收社會(huì)化管理帶來的一個(gè)變化。個(gè)體稅收管理一直是讓稅務(wù)部門較為頭痛的一件事，也被視為藏在水面下的執(zhí)法“暗礁”。社會(huì)護(hù)稅協(xié)稅組織的存在，就像在政府和社會(huì)之間加了一塊緩沖帶。

2011年2月28日，安徽省個(gè)體稅收社會(huì)化管理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在馬鞍山召開，盡管這只是安徽稅源專業(yè)化管理工作邁出的一小步，但它在促進(jìn)征納和諧上則邁出了一大步。

稅法遵從，服務(wù)更給力

“始于納稅人需求，基于納稅人滿意，終于納稅人遵從”，這是《決策》記者在這次采訪中聽到最多的一句話。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，無論是根據(jù)納稅人需求變化來及時(shí)調(diào)整服務(wù)內(nèi)容，還是按照減少納稅遵從成本原則來確定服務(wù)方式，安徽納稅服務(wù)最大的特點(diǎn)就是“供求對(duì)路”，能充分考慮納稅人的實(shí)際利益和“感覺”。

2009年國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期，安徽地稅諸多政策供給就是對(duì)“始于納稅人需求”最有力的實(shí)踐。

金融危機(jī)“寒流”到來，企業(yè)需要什么樣的政策御寒“過冬”？安徽地稅第一時(shí)間派出17個(gè)調(diào)研小組，利用雙休日分赴17個(gè)市，深入40多個(gè)企業(yè)開展調(diào)查研究，及時(shí)出臺(tái)了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)10條措施。全面落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅和社保費(fèi)“五緩四降”等政策措施，保增長(zhǎng)促發(fā)展。

安徽地稅推出“一對(duì)一”服務(wù)納稅人辦法，在全省范圍確定了1042戶重點(diǎn)納稅人開展“四個(gè)一”服務(wù)活動(dòng)?！爸鲃?dòng)上門開展一次涉稅政策輔導(dǎo)、協(xié)助企業(yè)制定一套稅收與財(cái)務(wù)計(jì)劃、為企業(yè)提一條合理化建議、努力幫企業(yè)解決一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難題，以促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力”，談及兩年前非常時(shí)刻的非常舉措，一位地稅人感慨良多，“這期間，減免抵和緩繳稅費(fèi)共達(dá)140億元，幫助企業(yè)渡過了難關(guān)，促進(jìn)了稅源持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)”。

主動(dòng)跟進(jìn)重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，也是一種立足于納稅人需求的服務(wù)措施。近年來，安徽地稅跟進(jìn)服務(wù)皖江示范區(qū)建設(shè)、跟進(jìn)服務(wù)皖北地區(qū)加快發(fā)展、跟進(jìn)服務(wù)國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新工程試點(diǎn)省建設(shè)。此外，還圍繞支持文化體制改革、非公經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展等，出臺(tái)多項(xiàng)意見辦法，在權(quán)限范圍內(nèi)最大限度地拓展稅收政策應(yīng)用空間。

如果說對(duì)重點(diǎn)稅源企業(yè)開展的“一對(duì)一”服務(wù)，是一種個(gè)性化的“VIP”服務(wù)，那么，安徽地稅構(gòu)建“1234”納稅服務(wù)體系，落實(shí)“3456”服務(wù)要求則旨在提供一種均等化服務(wù)。

“1234”、“3456”，經(jīng)常掛在安徽地稅人嘴邊的這串?dāng)?shù)字，既是一種質(zhì)樸的服務(wù)理念，更有一套規(guī)范的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

何謂1234？

規(guī)范辦稅服務(wù)廳“一個(gè)大廳”，完善互聯(lián)網(wǎng)站和12366納稅服務(wù)熱線“兩個(gè)平臺(tái)”，健全納稅服務(wù)制度、運(yùn)行和評(píng)價(jià)“三個(gè)體系”，履行稅法宣傳、納稅咨詢、辦稅服務(wù)、權(quán)益保護(hù)“四項(xiàng)職責(zé)”。

何謂3456？

推進(jìn)“三時(shí)服務(wù)”：準(zhǔn)時(shí)服務(wù)、限時(shí)服務(wù)、延時(shí)服務(wù)；落實(shí)“四辦要求”：符合政策的堅(jiān)決辦、手續(xù)齊全的立即辦、涉及各方的協(xié)調(diào)辦、后續(xù)辦理的預(yù)約辦；堅(jiān)持“五零標(biāo)準(zhǔn)”：征納溝通零距離、執(zhí)法流程零障礙、服務(wù)質(zhì)量零差錯(cuò)、規(guī)定之外零收費(fèi)、服務(wù)行為零投訴；實(shí)行“六項(xiàng)制度”：首問責(zé)任制、承諾服務(wù)制、AB崗工作制、辦事公開制、領(lǐng)導(dǎo)接訪制、意見反饋制。

此外，通過加快信息化建設(shè)，大幅度提升納稅服務(wù)質(zhì)效，減輕納稅人負(fù)擔(dān)，也是安徽地稅近年來用力較大的“一著”。四級(jí)地稅廣域網(wǎng)全面貫通，征管軟件應(yīng)用覆蓋所有納稅人和繳費(fèi)人，6成以上企業(yè)納稅人通過網(wǎng)上申報(bào)……“網(wǎng)上稅務(wù)局”讓納稅人感受到了辦稅的快捷、高效和愜意。

從皖北到皖南，安徽地稅系統(tǒng)基層創(chuàng)新的激情均獲得了很好的機(jī)制性保護(hù)。

《決策》記者在采訪中，受訪對(duì)象多次提及一本書。這本在每一個(gè)辦稅服務(wù)廳都能看到的《地方稅納稅服務(wù)指南》，被納稅人稱為“辦稅寶典”?！斑@本書按照辦稅流程，對(duì)主要辦稅程序進(jìn)行逐一梳理，使納稅人通過閱讀，可以足不出戶掌握稅收法律法規(guī)、政策和辦稅程序，極大地方便了納稅人辦理各類涉稅事項(xiàng)”。

對(duì)數(shù)字的描述盡管枯燥，但正是這些針對(duì)納稅服務(wù)“動(dòng)作規(guī)范”進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，令“始于納稅人需求，基于納稅人滿意”的服務(wù)理念具備了落地機(jī)制，最終提高了納稅人稅法遵從度。

不久前，安徽省地稅啟動(dòng)大規(guī)模的第三方調(diào)查活動(dòng)，由安徽省調(diào)查總隊(duì)具體負(fù)責(zé)的“納稅人滿意度及需求調(diào)查”采取隨機(jī)抽樣的“背靠背”方式進(jìn)行。全省4750戶納稅人對(duì)地稅系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、政風(fēng)（行風(fēng)）建設(shè)、效能建設(shè)和稅收管理服務(wù)工作“評(píng)頭論足”。

采用第三方調(diào)查去聽取納稅人訴求，這本身就是安徽地稅對(duì)促進(jìn)征納和諧的一種誠(chéng)意，82%的滿意度調(diào)查結(jié)果也是對(duì)安徽地稅踐行“始于納稅人需求基于納稅人滿意，終于納稅人遵從”的一種認(rèn)可。