論我國(guó)的農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償制度

摘要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村集體土地逐漸被征為國(guó)有。當(dāng)前，一些地方違法征占農(nóng)民土地，而不給農(nóng)民以合理的征用補(bǔ)償，由此引發(fā)的農(nóng)村群體性事件時(shí)有發(fā)生，成為影響農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定、和諧的突出問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)立法，嚴(yán)格依法執(zhí)法、司法，才能解決這些問(wèn)題，才能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。本文擬就我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償制度的缺陷、原因及其完善作一初探。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；征用補(bǔ)償；制度完善

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村集體土地逐漸被征為國(guó)有。由于我國(guó)相關(guān)現(xiàn)行法律、法規(guī)不完善及一些地方利益驅(qū)使等因素的影響，一些地方違法征占農(nóng)民土地，而不給農(nóng)民以合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生計(jì)安置，由此引發(fā)的農(nóng)村群體性事件時(shí)有發(fā)生，成為影響農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定、和諧的突出問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)立法，嚴(yán)格依法執(zhí)法、司法，才能解決這些問(wèn)題，才能促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。本文擬就我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償制度的缺陷、原因及其完善作一初探。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償制度構(gòu)架及缺陷

1. 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償制度構(gòu)架。農(nóng)村集體土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｎ覈?guó)《憲法》第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保?］這是我國(guó)土地征用補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)。我國(guó)目前還有其他一系列法律、法規(guī)也對(duì)土地征用補(bǔ)償作了明確規(guī)定。《土地管理法》第二條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保?］《物權(quán)法》第一百二十一條規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定，獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！保?］《農(nóng)業(yè)法》第七十一條規(guī)定：“國(guó)家依法征用農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，依法給予農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償，任何單位和個(gè)人不得截留，挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用?！保?］《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定：“承包地被依法征用，占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”［5］這些法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定共同組成我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償?shù)姆芍贫葮?gòu)架。

2. 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)及其施行的主要缺陷。① 農(nóng)村集體土地征用的相關(guān)征地補(bǔ)償程序缺乏透明度，農(nóng)民參與程度低。《土地管理法》第四十八條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?！保?］然而在征地過(guò)程中，許多地方政府并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”（指征地方案公告、補(bǔ)償安置方案公告和補(bǔ)償?shù)怯洠┲贫?，農(nóng)民對(duì)哪一塊土地需要征用、征用的目的和范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等信息缺乏了解；一些地方政府與被征地方協(xié)商補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往只同集體經(jīng)濟(jì)組織的少部分領(lǐng)導(dǎo)人接觸，沒(méi)有傾聽(tīng)廣大農(nóng)民的意見(jiàn)。農(nóng)民參與程度很低，無(wú)法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來(lái)。② 農(nóng)村集體土地征用貨幣安置的標(biāo)準(zhǔn)偏低、且不統(tǒng)一，農(nóng)民的基本生活難以保障?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。”第四十七條第六款規(guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年、平均年產(chǎn)值的三十倍?！保?］但在實(shí)踐中，各地標(biāo)準(zhǔn)不一。許多地方政府按照《土地管理法》的最低標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定征地補(bǔ)償費(fèi)；還有些地方政府雖然確定了最低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上是在最低標(biāo)準(zhǔn)以下發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)，導(dǎo)致失地農(nóng)民的基本生活沒(méi)有保障。③ 農(nóng)村集體土地征用貨幣安置的補(bǔ)償費(fèi)種類較少，支付對(duì)象不夠明確，存在嚴(yán)重弊端。農(nóng)村集體土地征用貨幣安置的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物以及青苗補(bǔ)償費(fèi)三個(gè)部分?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。……不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！保?］在實(shí)踐中，目前，地上附著物以及青苗補(bǔ)償費(fèi)部分爭(zhēng)議不大?，F(xiàn)在產(chǎn)生矛盾糾紛較多的是安置補(bǔ)助費(fèi)及土地補(bǔ)償費(fèi)。安置補(bǔ)助費(fèi)的問(wèn)題最大，主要是歸屬問(wèn)題。很多地方政府及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都認(rèn)為不管需要不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)都應(yīng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，不肯發(fā)放給承包者農(nóng)民個(gè)人。導(dǎo)致大量的此類糾紛成訟。土地補(bǔ)償費(fèi)的問(wèn)題主要是土地改良增值部分如何認(rèn)定及歸屬問(wèn)題。很多地方政府及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都認(rèn)為不管土地有無(wú)增值，土地補(bǔ)償費(fèi)都應(yīng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，不認(rèn)可土地增值情況，不肯將土地增值部分發(fā)放給承包者農(nóng)民個(gè)人。也導(dǎo)致此類糾紛成訟。④ 農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償糾紛行政、仲裁、司法解決機(jī)制不完善。《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。”［9］該法條僅對(duì)“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”爭(zhēng)議的行政解決作出規(guī)定。而在仲裁解決方面，目前基本處于空白狀態(tài)。司法解決方面，目前僅有最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》第55條（2）項(xiàng)規(guī)定將“承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛”［10］列入人民法院受理民事案件的范圍。

二、造成我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)及其施行缺陷的主要因素

1. 相關(guān)立法不完善、缺位。① 制定征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力被輕意下放?！读⒎ǚā返谑畻l規(guī)定：“被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)?！保?1］然而，《土地管理法》第四十七條雖然對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)規(guī)定了具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)其它方面則下放了權(quán)力。導(dǎo)致各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)層層降低，嚴(yán)重侵害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。② 農(nóng)民在集體土地中享有的各種使用權(quán)（用益物權(quán)）的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)沒(méi)有被正確認(rèn)識(shí)和界定，導(dǎo)致被征地后得不到相應(yīng)補(bǔ)償。土地使用權(quán)是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分，是法律直接賦予農(nóng)民的法定財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地征用不僅剝奪、限制了原土地所有權(quán)的行使，也使地上使用權(quán)人喪失了其財(cái)產(chǎn)收益的來(lái)源。按照權(quán)利平等保護(hù)的原則，應(yīng)當(dāng)將被征土地中的土地使用權(quán)納入征用對(duì)象，并與土地所有權(quán)共同受償。

2.相關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)格、不依法。① 相關(guān)政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員未能嚴(yán)格依法辦事，缺乏有效的民主監(jiān)督機(jī)制，甚至大搞以權(quán)謀私、貪污腐敗。征用農(nóng)村集體土地關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益。物權(quán)法第四十二條明確規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用?！保?2］但在征用土地的實(shí)際過(guò)程中，相關(guān)公務(wù)人員收受回扣，扣發(fā)、侵吞征地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。② 對(duì)違法征地、占地行為的打擊、懲處力度過(guò)輕，究責(zé)不力。很多地方對(duì)違法征地、占地行為熟視無(wú)睹、聽(tīng)之任之，不及時(shí)依法查處，不嚴(yán)格依法打擊，從而助長(zhǎng)了這些行為。

3.相關(guān)行政、司法不依法、不公正。① 由于相關(guān)農(nóng)村集體土地補(bǔ)償糾紛行政解決機(jī)制沒(méi)有嚴(yán)格依法、公正的運(yùn)作，致許多農(nóng)民投訴無(wú)門(mén)。很多農(nóng)民尋求不到合法有效的解決途徑，于是出現(xiàn)了大量的反復(fù)的上訪乃至不應(yīng)該發(fā)生的流血事件。② 由于相關(guān)地方人民法院為了維護(hù)地方政府的不當(dāng)利益，致相關(guān)農(nóng)村集體土地補(bǔ)償糾紛司法解決機(jī)制也不能嚴(yán)格依法、公正進(jìn)行。有的地方法院對(duì)應(yīng)該受理的相關(guān)土地補(bǔ)償糾紛不予受理；有的地方法院對(duì)已經(jīng)依法受理的相關(guān)土地補(bǔ)償糾紛予以駁回或作出不公正的裁判。

三、完善我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)及其施行的建議

1. 要完善農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償程序，加強(qiáng)民主監(jiān)督。① 要進(jìn)一步加強(qiáng)完善對(duì)農(nóng)村集體土地征用的審批程序。② 要建立健全農(nóng)村集體土地征用的聽(tīng)證程序。以聽(tīng)取被征土地的所有者和使用者的意見(jiàn)，保障他們的知情權(quán)。③ 要強(qiáng)化完善農(nóng)村集體土地征用的民主參與制度。農(nóng)村集體土地的所有者或使用者對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，有權(quán)參與，發(fā)表自己的意見(jiàn)。這樣才能更好的監(jiān)督、保證征地單位對(duì)所征土地的合法有效的使用。

2. 要提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民基本生活水平。要以市場(chǎng)價(jià)格作為土地補(bǔ)償?shù)闹饕獏⒄找罁?jù)，要通過(guò)規(guī)范的價(jià)格評(píng)估體系來(lái)公正確定。可以根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評(píng)估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，可以以市場(chǎng)價(jià)格為主。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地，由于價(jià)格偏低，而農(nóng)民的生活主要靠土地的收益，因此，除了按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償外，還應(yīng)考慮為農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保障失地農(nóng)民的基本生活水平。

3. 要增加、完善農(nóng)村集體土地征用貨幣安置的補(bǔ)償費(fèi)種類，明確相關(guān)支付對(duì)象。要增加、完善土地改良增值部分的補(bǔ)償費(fèi)?！掇r(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?！保?3］最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（試行）第十二條規(guī)定：“承包方因承包經(jīng)營(yíng)的土地被依法征用或者被依法批準(zhǔn)使用后，要求發(fā)包方按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予補(bǔ)償或者要求發(fā)包方對(duì)其為改良土地的實(shí)際投入給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)當(dāng)予以支持?！保?4］并明確規(guī)定土地改良增值部分的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)支付給承包方。要明確規(guī)定對(duì)“不需要統(tǒng)一安置”的承包方，應(yīng)將安置補(bǔ)助費(fèi)支付給承包者個(gè)人。

4. 要完善農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償救濟(jì)制度，如行政裁決、仲裁、訴訟制度。① 要完善行政救濟(jì)制度。在行政裁決和仲裁制度的設(shè)計(jì)中，要注意避免地方政府集決策者、標(biāo)準(zhǔn)制定者、征用者及糾紛的最后裁決者等多種角色于一身的做法。② 要完善司法救濟(jì)制度。要保證司法能真正充分發(fā)揮制約、監(jiān)督行政的作用。

5. 要加大對(duì)農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償中出現(xiàn)的違法行為的打擊、懲處力度。不僅要嚴(yán)厲打擊侵占、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用的行為，還要依法追究違法征地的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)于征用后造成土地閑置的，要以土地閑置期間對(duì)農(nóng)業(yè)造成的損失為依據(jù)，對(duì)征用單位給予相應(yīng)處罰。

農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化成果的過(guò)程。只有進(jìn)一步改革和完善我國(guó)農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償制度，并嚴(yán)格依法執(zhí)法、司法，才能充分發(fā)揮其法律制度設(shè)計(jì)的應(yīng)有作用，才能更好的維護(hù)農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，才能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

注釋：

［1］全國(guó)人民代表大會(huì)《憲法》（2004年3月14日）.

［2］［6］［7］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《土地管理法》（2004年8月28日）.

［3］全國(guó)人民代表大會(huì)《物權(quán)法》（2007年3月16日）.

［4］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《農(nóng)業(yè)法》（2002年12月28日）.

［5］［13］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《農(nóng)村土地承包法》（2002年8月29日）.

［8］［9］國(guó)務(wù)院《土地管理法實(shí)施條例》（1998年12月24日）.

［10］最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》（2011年2月18日）.

［11］全國(guó)人民代表大會(huì)《立法法》(2000年3月15日).

［12］全國(guó)人民代表大會(huì)《物權(quán)法》（2007年3月16日）.

［14］最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（試行）（1999年6月5日）.

作者簡(jiǎn)介：

楊桂林（1954-），男，漢族，福建浦城人。中共福建南平市委黨校、福建省南平市行政學(xué)院、福建南平社會(huì)主義學(xué)院，副教授、主任；福建武夷律師事務(wù)所，律師。主要從事鄧小平理論、法學(xué)理論研究。