張成福 李丹婷

維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益是國(guó)家和公共權(quán)力產(chǎn)生的主要原因。在原始的氏族社會(huì)，一開(kāi)始就存在著一定的共同利益或公共利益，而維護(hù)這種共同利益的工作，就是公共權(quán)力的萌芽。隨著私有制、私人利益和階級(jí)的出現(xiàn)，私人利益與公共利益產(chǎn)生沖突，使公共利益陷入危機(jī)。為了維護(hù)這種公共利益，特殊的公共權(quán)力即國(guó)家權(quán)力出現(xiàn)了?！罢怯捎谒饺死婧凸怖嬷g的這種矛盾，公共利益才以國(guó)家的姿態(tài)而采取一種和實(shí)際利益（不論是單個(gè)的還是共同的）脫離的獨(dú)立形式，也就是說(shuō)采取一種虛幻的共同體的形式”[1]（P38）。

公共權(quán)力產(chǎn)生于社會(huì)，又成為凌駕于社會(huì)之上的一種獨(dú)立的力量，使得公共權(quán)力從產(chǎn)生的那一天起，就始終存在著脫離和背離公共利益的傾向。構(gòu)建官僚機(jī)構(gòu)，不論其實(shí)質(zhì)還是目的，都是作為“形式”意義上的國(guó)家。即使在近代立憲的國(guó)家，國(guó)家利益作為人民的利益，也只是在形式上存在?，F(xiàn)代社會(huì)亦是如此，就算是自喻為最民主的國(guó)家的美國(guó)，也不可避免地淪為“為1%所有，由1%所治，為1%所享”①套用林肯名言“民有，民治，民享”的說(shuō)法（筆者注）。引自Joseph E.Stiglitz.“Of the 1%，by the 1%，for the 1%”.Vanity Fair，2011（3）：31。。因此，如何使公共權(quán)力既能充分滿(mǎn)足社會(huì)和個(gè)人的特殊利益，又能切實(shí)保護(hù)整個(gè)社會(huì)的普遍利益或公共利益，從而防止公共權(quán)力在普遍物的形式下成為某個(gè)特殊階層的統(tǒng)治工具、保護(hù)和追逐少數(shù)人的特殊利益，是公共領(lǐng)域的最重要問(wèn)題。

公共治理既是國(guó)家目的的體現(xiàn)，亦是國(guó)家目的的執(zhí)行。在當(dāng)代社會(huì)，隨著行政權(quán)力的強(qiáng)化、行政職能的擴(kuò)張、政府規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)家亦成為行政國(guó)家。如何確保行政權(quán)力服務(wù)于公共的利益，防止利益的沖突，也是公共治理的首要議題。本文試圖探討的問(wèn)題是：我們?nèi)绾卫斫夤怖?，并在公共治理的過(guò)程中如何才能更好的體現(xiàn)公共利益。

一、公共利益的重要性

無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中，公共利益的衰落甚至喪失都是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。就理論而言，由于受到邏輯實(shí)證論和管理主義的影響，公共行政被簡(jiǎn)化為管理技術(shù)的應(yīng)用和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，使公共行政淪為執(zhí)行與管理的工具，忽視了對(duì)公共價(jià)值的思考。在公共治理的實(shí)踐中，受到功利主義和市場(chǎng)基本教義的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的崇拜導(dǎo)致了公共行政公共性的喪失，突出表現(xiàn)為在公共行政中追求個(gè)體、特殊階層、部門(mén)、地方以及短期的利益而忽視甚至極大損害了公共利益。

公共利益對(duì)公共治理的重要性，就如同正義對(duì)于法律的重要性一樣。公共利益并不是一種“政治迷思”，也不是“政治浪漫”。在公共治理中，公共利益是具有重大功能的。顧塞爾（Goodsell）曾經(jīng)把公共利益在公共行政和公共政策上可以發(fā)揮的功能概括為凝聚功能（unifying）、合法化功能（legitimating）、授權(quán)功能（delegating）和代表功能（representing）。[2]（P96－113）就凝聚功能而言，公共利益是團(tuán)結(jié)的象征，可以融合歧見(jiàn)，形成同盟；就合法化功能而言，公共利益向公民確保公共政策所達(dá)成的利益平衡是值得期待的，也是值得支持的，從而使公共利益的訴求獲得更大的合法性；就授權(quán)功能而言，政府受托于民，被賦予維護(hù)和保障公共利益的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)能夠運(yùn)用公權(quán)力解決因私利而侵犯公共利益的現(xiàn)象，從而解決公民個(gè)體無(wú)力應(yīng)付的社會(huì)問(wèn)題；就代表功能而言，公共利益提醒公共管理者不可忽視弱勢(shì)群體的利益，在公共政策上不可在公平正義上有失偏頗。

我們認(rèn)為，公共利益在公共治理中具有的重大作用可以從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)。

（1）政治領(lǐng)域的合法性功能：促使公共政策和政府行為合法化。公共利益是政府合法性的來(lái)源。從古至今，盡管政治環(huán)境發(fā)生了巨變，但政府因公共利益而存在的理念是恒久不變的。亞里士多德指出：“凡照顧到公共利益的各種政體就是正當(dāng)或正宗的政體；而那些只照顧統(tǒng)治者們利益的政體就都是錯(cuò)誤的政體或正宗政體的變態(tài)（偏離）?！盵3]（P132）休謨認(rèn)為，自由政府的目的就是為公眾謀利益，即政府作為公共利益的代表者，其任務(wù)是服務(wù)和促進(jìn)公共利益。[4]（P222）盧梭也指出：“政府作為全體公民權(quán)利的委托行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共權(quán)力的過(guò)程中不會(huì)追求任何個(gè)人或團(tuán)體的利益?！盵5]（P82－83）在政治領(lǐng)域，合法性通常指政府權(quán)威與政府行為為民眾所認(rèn)可的程度。無(wú)論是政府的合法性，還是公共政策和政府行為的合法性，都是基于公共利益的目的而被民眾賦予的。公共利益的價(jià)值理念意味著，政府的建立、政府對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治和管理是建立在公共利益的基礎(chǔ)之上的，是經(jīng)由民眾同意和符合民眾利益的；公共利益也向民眾確保，公共政策和政府行為是出于公共性的目的，是與民眾的利益相一致的，理應(yīng)得到民眾的理解和支持。

（2）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的意識(shí)形態(tài)功能：規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為和降低交易成本。意識(shí)形態(tài)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用。諾思認(rèn)為，價(jià)值體系是一種節(jié)約機(jī)制，人們通過(guò)它了解自己所處的環(huán)境，建立起一套指導(dǎo)行為的世界觀(guān)，從而使決策過(guò)程簡(jiǎn)單明了，使執(zhí)行過(guò)程的費(fèi)用或交易費(fèi)用減少。也就是說(shuō)，成功的意識(shí)形態(tài)必須克服搭便車(chē)問(wèn)題，其基本目的在于促進(jìn)一些群體不再按有關(guān)成本—效益的簡(jiǎn)單的共享主義和個(gè)人的斤斤計(jì)較來(lái)行事。[6]（P103）公共利益是一種關(guān)于公私利益之間關(guān)系、個(gè)體與國(guó)家之間關(guān)系的看法和行為準(zhǔn)則的意識(shí)形態(tài)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人們基于公共利益的意識(shí)形態(tài)，在經(jīng)濟(jì)交往中能夠在涉及公共性的問(wèn)題上減少摩擦、降低交易成本，更好地達(dá)成共識(shí)。作為一種意識(shí)形態(tài)，公共利益還具有“潛規(guī)則式”的軟性制度約束功能，使人們并不完全按照個(gè)人主義的成本—收益分析作出行為選擇，而是在一定程度上犧牲私利而自發(fā)地維護(hù)社會(huì)秩序和公共環(huán)境，從而在整體上有利于經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

（3）社會(huì)領(lǐng)域的凝聚性功能：促進(jìn)社會(huì)資本的形成和增進(jìn)信任。社會(huì)資本是社會(huì)或社會(huì)的一部分成員之間的信任普及程度，“是由社會(huì)或社會(huì)的一部分普遍信任所產(chǎn)生的一種力量”[7]（P30）?，F(xiàn)代社會(huì)中，普遍存在著政府公信力下降、公民對(duì)政府的信任度下降的現(xiàn)象，根本的原因是公共行政喪失公共性和背離公共利益。公共利益正是促使任一集體、任一社群、任一社會(huì)形成信任的重要因素。英國(guó)社會(huì)學(xué)家麥基弗（MacIver）提出，社群必須建立在成員的共同利益之上，社群的主要特征便是公共善或公共利益，作為最復(fù)雜的社群，社會(huì)當(dāng)然也是建立在人們共同追求的價(jià)值和利益之上，社會(huì)的主要特征便是社會(huì)公共利益。[8]（P46）公共利益源于社會(huì)成員對(duì)美好生活的共同觀(guān)念，這種“公共善”的觀(guān)念是個(gè)體所處的社會(huì)中的一種文化傳統(tǒng)，構(gòu)成了個(gè)體選擇的參考標(biāo)準(zhǔn)和自我認(rèn)同，從中衍生的共同價(jià)值和目標(biāo)對(duì)社會(huì)成員和社會(huì)行動(dòng)產(chǎn)生凝聚力，使人們之間減少摩擦和沖突，形成信任和合作的關(guān)系，有效促進(jìn)了社會(huì)資本的形成。

（4）法律領(lǐng)域的限權(quán)和授權(quán)功能：合理限制個(gè)人權(quán)利和賦予自由裁量權(quán)限。人是社會(huì)的動(dòng)物，在任一社會(huì)，個(gè)體利益與個(gè)體權(quán)利始終是與群體利益和國(guó)家利益息息相關(guān)的。由于公共利益的伸張，個(gè)體利益也得到了更好的保護(hù)。法律是作為國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的手段和工具而產(chǎn)生的，公共利益一向被視為法律的最高價(jià)值之一。阿奎那最早提出，法的目的是公共幸福，法律“不外乎是對(duì)于種種有關(guān)公共福利的事項(xiàng)的合理安排，由任何負(fù)有管理社會(huì)之責(zé)的人予以公布”[9]（P106）。龐德也指出，19世紀(jì)后期以來(lái)，法律的重點(diǎn)由個(gè)人利益逐漸轉(zhuǎn)向了公共利益，法律的目的就是以最小限度的阻礙和浪費(fèi)，盡可能地滿(mǎn)足各種社會(huì)利益。[10]（P222－223）在法律領(lǐng)域，對(duì)個(gè)人權(quán)利的“限權(quán)”和對(duì)公共權(quán)威的“賦權(quán)”，都是出于維護(hù)和發(fā)展公共利益的需要。從法哲學(xué)的角度看，個(gè)人權(quán)利是負(fù)有公益義務(wù)的，公共利益構(gòu)成了對(duì)個(gè)人權(quán)利的合理限制。而從實(shí)踐來(lái)看，幾乎各國(guó)憲法都有對(duì)“因公共利益之需而限制個(gè)人權(quán)利”的條款規(guī)定，強(qiáng)調(diào)出于公共利益的需要，可以構(gòu)成對(duì)個(gè)人權(quán)利享有和行使的合理限制。也正是基于因公益而合理限制私利的法理基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)被授予在法律規(guī)定范圍內(nèi)自由裁量的權(quán)限，從而可以更加靈活、有彈性地處理公共問(wèn)題，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

二、理解公共利益

何為公共利益，如何界定公共利益，目前在理論界和實(shí)務(wù)界都尚無(wú)定論。從理論層面看，脫離了具體情境，學(xué)者們對(duì)公共利益的界定本身就是含糊不清的。薩洛夫（Sorauf）認(rèn)為，公共利益可能是一種倫理的約束，或被視為某種“理性”政治智慧的最高準(zhǔn)則，或是大多數(shù)選民的共識(shí)或目標(biāo)；公共利益也可能是某種混合物，是某種狹隘利益的均衡；公共利益的最終產(chǎn)物大多數(shù)時(shí)候還體現(xiàn)為“私利”的總和。[11]（P185）哈蒙（Harmon）則從過(guò)程的角度，把公共利益界定為“在民主的政治體系中，由個(gè)人與團(tuán)體間的政治活動(dòng)造成不斷變動(dòng)的結(jié)果”。[12]（P432）從實(shí)務(wù)層面看，人們對(duì)公共利益的討論主要有兩種途徑：一是從實(shí)體出發(fā)，厘定公共利益的法律邊界；另一種是從程序出發(fā)，通過(guò)民主決策程序確定公益概念，但這兩種途徑都難以精確界定和測(cè)量公共利益。

公共利益盡管難以界定，但人們還是認(rèn)為，公共利益應(yīng)該是公共行政和公共政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。正如薩洛夫所言：“盡管學(xué)界在使用此一概念時(shí)，在定義方面呈現(xiàn)嚴(yán)重分歧。然而，一般而言，仍將其視為公共政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；或者，就理想的層次而言，它乃是政策所應(yīng)達(dá)成或追求的目標(biāo)之一，但究竟應(yīng)以何種定義標(biāo)準(zhǔn)，則是個(gè)難解的問(wèn)題?！盵13]（P419）也正是由于公共利益沒(méi)有統(tǒng)一的說(shuō)法，人們不斷嘗試從不同視角、用不同方法去描述和分析公共利益。在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)和行政學(xué)的視角下，公共利益的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式都不盡相同。

（1）經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的公共利益精于計(jì)算，體現(xiàn)為具體的物質(zhì)形態(tài)，主要就是公共物品和公共服務(wù)。功利主義的代表人物邊沁（Bentham）提出：“最大多數(shù)人的最大幸福是正確與錯(cuò)誤的衡量標(biāo)準(zhǔn)”，而公共利益就是“最大多數(shù)人的最大的利益和幸?！薄14]（P92）在公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑上，庇古（Pigou）提出的兩個(gè)基本的福利命題認(rèn)為，國(guó)民收入總量愈大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就愈大；國(guó)民收入分配愈是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就愈大。據(jù)此，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)，在生產(chǎn)方面要增大國(guó)民收入總量，在分配方面要通過(guò)資源優(yōu)化配置和國(guó)民收入再分配消除國(guó)民收入分配不平等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

（2）政治學(xué)視角。從政治學(xué)的視角看，公共利益的本質(zhì)在于政府以超越私人利益范圍的行動(dòng)所追求的利益。政府同時(shí)負(fù)有維護(hù)公共利益和保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利的職能，公共利益的實(shí)現(xiàn)重在公私利益之間的平衡。在公私利益的關(guān)系及政府作用的問(wèn)題上，新自由主義主張個(gè)人利益本位，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和個(gè)人權(quán)利的優(yōu)先，認(rèn)為如果脫離了個(gè)人和團(tuán)體利益，就沒(méi)有什么抽象的公共利益；而政府或他人不能以任何名義干涉或侵犯?jìng)€(gè)人的合法權(quán)利和利益。與之相反，社群主義主張公共利益本位，認(rèn)為無(wú)數(shù)個(gè)人和利益集團(tuán)追求它們自身利益的過(guò)程就是公共利益得以確定的過(guò)程；強(qiáng)調(diào)個(gè)人作為一種社會(huì)的存在，個(gè)人的善首先是社群的善的反映，社會(huì)的公共的善優(yōu)先于個(gè)體的善，政府在公共利益實(shí)現(xiàn)中負(fù)有積極義務(wù)。

（3）法學(xué)視角。從法理學(xué)的角度看，法律的實(shí)質(zhì)在于利益關(guān)系的調(diào)整，以謀求個(gè)體利益與公共利益的妥協(xié)，而公私利益的范圍可以從外延上加以劃分。龐德（Roscoe Pound）認(rèn)為，社會(huì)利益并不是抽象的概念而是嚴(yán)格的經(jīng)驗(yàn)實(shí)體，可以在法律中或法律性的社會(huì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，也是法律所必須維護(hù)的?；趯?duì)幾百種法律文件的分析，龐德把社會(huì)利益分為一般安全方面的社會(huì)利益、保證社會(huì)制度安全方面的利益、一般道德方面的社會(huì)利益、保護(hù)社會(huì)資源方面的社會(huì)利益、一般進(jìn)步方面的社會(huì)利益、個(gè)人生活方面的社會(huì)利益六大類(lèi)以及若干種形式。[15]（P66－69）以上對(duì)公共利益（龐德所指的“社會(huì)利益”）外延的分類(lèi)對(duì)立法實(shí)務(wù)有深遠(yuǎn)影響。從世界各國(guó)對(duì)公共利益的立法情況看，多數(shù)都是從公共利益的外延上加以界定的。如日本《土地收用法》第3條列舉了35大類(lèi)共49種可予以征收的具有公共利益性質(zhì)的事業(yè)。韓國(guó)的《土地征收法》第2條、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“土地法”第208條、我國(guó)《信托法》第60條，也都有類(lèi)似的對(duì)公共利益外延的界定。

（4）行政學(xué)視角。在行政學(xué)領(lǐng)域，基于不同的研究途徑，對(duì)理解和實(shí)現(xiàn)公共利益也存在較大的分歧。舒伯特（Schubert）將公共行政人員區(qū)分為理性論者、理想論者與實(shí)際論者，并以他們對(duì)公共利益的認(rèn)知來(lái)界定這三種行政類(lèi)型。[16]第一，行政理性論途徑。行政理性論者強(qiáng)調(diào)效率與理性，認(rèn)為只要采取理性主義的計(jì)劃，便可產(chǎn)生最佳結(jié)果。他們認(rèn)為：“決策過(guò)程就是價(jià)值中立的技術(shù)過(guò)程，行政人員的權(quán)威就是專(zhuān)家的權(quán)威。公共利益可在理性化的決策過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，因此，在實(shí)現(xiàn)公眾愿望的同時(shí)便將自動(dòng)產(chǎn)生?！盵17]（P220）第二，行政理想論途徑。行政理想論者認(rèn)為，公共利益存在于行政人員的良心之中，他們推崇在決策的過(guò)程中極力擴(kuò)張自主權(quán)與裁量權(quán)，將行政人員置于定義公共利益的核心地位。舒伯特將其描述為“仁慈官僚的領(lǐng)域”、“極富良知的官僚世界”、“行政柏拉圖主義”。[18]第三，行政實(shí)際途徑。行政實(shí)際論者認(rèn)為，公共利益確實(shí)存在，但欲將其界定為一種集體統(tǒng)一的利益，則是根本不可能的；行政人員的角色在于維持各利益團(tuán)體之間的均衡狀態(tài)，而公共利益存在于決策過(guò)程的適當(dāng)結(jié)構(gòu)之中。

盡管公共利益很難界定，但并不意味著公共利益是虛幻的、純粹觀(guān)念的東西。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，公共利益是一種真實(shí)的利益，與社會(huì)的個(gè)體和群體都密切相關(guān)。人們所談的公共利益具有以下基本特性：（1）贈(zèng)予性。對(duì)社會(huì)個(gè)體而言，公共利益首先是無(wú)償享有的，如環(huán)境、河流、山川和文化遺產(chǎn)。（2）共同擁有和共享性。共享意味著原則上人人都可以平等享用，且某些人的享用并不影響他人的享用，因而公共利益的分配應(yīng)該是公平公正的。（3）難以精確計(jì)算和測(cè)量?；诠怖媸鼙姷牟淮_定性、邊界的模糊性以及影響范圍和時(shí)間的不確定性，要精確計(jì)算和測(cè)量公共利益以及公共利益的效用是不可能的。

我們認(rèn)為，在公共治理領(lǐng)域，公共利益不是個(gè)體利益和群體利益的簡(jiǎn)單相加，也不是超越于一切利益相關(guān)者的利益之上的某種神圣的利益，更不是一成不變的；公共利益所反映的是，在多元社會(huì)的治理過(guò)程中，政府與利益相關(guān)者在利益和利益分配問(wèn)題上所達(dá)成的共識(shí)。可以從以下方面理解公共利益：

（1）公共利益首先是一個(gè)利益和利益分配的問(wèn)題。馬克思認(rèn)為，人們的一切活動(dòng)都是與自己的利益有關(guān)的。利益是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)中人們的利害關(guān)系。而政府的主要功能就是在社會(huì)中進(jìn)行利益的分配。公共利益是在公共政策和公共行政過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)的利益和利益分配問(wèn)題，涉及如何處理公私利益之間、不同利益相關(guān)者之間、不同群體之間、長(zhǎng)中短期利益之間的關(guān)系，如何權(quán)衡公平與效率的關(guān)系。

（2）公共利益涉及利益相關(guān)者之間的取舍和均衡。公私利益的沖突是難以避免的，關(guān)鍵是如何在個(gè)體、群體、社會(huì)、國(guó)家之間達(dá)到利益的均衡。利益均衡是公共行政的最重要功能之一。在某種程度上，公共行政和公共治理的過(guò)程就是調(diào)整各種利益關(guān)系和對(duì)公共利益權(quán)威性分配的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中表達(dá)、聚合、分配各種利益并實(shí)現(xiàn)公共利益。

（3）公共利益是在協(xié)商和對(duì)話(huà)的過(guò)程中確立的。公共治理的過(guò)程不是政府單方面使用強(qiáng)權(quán)的過(guò)程，而是與公民、社會(huì)之間有效對(duì)話(huà)、協(xié)商和互動(dòng)的過(guò)程。這意味著，公共利益不應(yīng)是由公權(quán)力單向界定的，應(yīng)該給予利益相關(guān)者充分的話(huà)語(yǔ)權(quán)；公共政策的決定與執(zhí)行必須建立在對(duì)話(huà)、交流、協(xié)商的基礎(chǔ)之上，這樣才能防止公共權(quán)力背離公共利益，防止公共利益在強(qiáng)權(quán)控制下演變成為特定人群的利益，同時(shí)也才能更好地體現(xiàn)出公共利益。

（4）公共利益是政府與利益相關(guān)者達(dá)成的共識(shí)。盡管任一政府、任一法律、任一政策都不可能滿(mǎn)足所有人的利益，但是，在政府運(yùn)用公權(quán)力對(duì)利益和利益分配問(wèn)題作出權(quán)威性裁定之前，保證民眾和利益相關(guān)者享有充分的知情權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)，并就相關(guān)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，是公共政策和政府行為合法性的基礎(chǔ)，也是公共利益得以確立的根本途徑。

三、公共治理與公共利益的實(shí)現(xiàn)

公共治理是公共權(quán)力部門(mén)整合全社會(huì)力量，管理公共事務(wù)、解決公共問(wèn)題、提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程。在公共治理過(guò)程中，如何才能更好地實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)公共利益呢？我們認(rèn)為，以下十個(gè)方面是重要的。

1.公共治理是否尊重了人的尊嚴(yán)和公民的權(quán)利？

國(guó)家產(chǎn)生的重要目的之一，就是維護(hù)和保障一國(guó)國(guó)民的人性尊嚴(yán)和公民權(quán)利。20世紀(jì)以來(lái)，“人的尊嚴(yán)”這一概念進(jìn)入法律體系，成為許多國(guó)際倫理法律文件的首要理念，也成為聯(lián)合國(guó)成立的基本目的。例如，1948年的《世界人權(quán)宣言》規(guī)定：“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等”；1993年的《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》也規(guī)定：“承認(rèn)并肯定一切人權(quán)都源于人與生俱來(lái)的尊嚴(yán)和價(jià)值”。人性尊嚴(yán)的本質(zhì)表現(xiàn)于：（1）人的目的性?？档绿岢觥叭耸悄康摹?，強(qiáng)調(diào)一切人都應(yīng)該被作為目的而不僅僅是手段來(lái)對(duì)待。國(guó)家和政府是為人民而設(shè)立的，而不是為國(guó)家而存在的。以人為目的意味著，公共治理應(yīng)該把人的存在和人的發(fā)展置于最重要的地位。（2）基本人權(quán)保障。人性尊嚴(yán)也意味著政府對(duì)個(gè)人基本權(quán)利的保護(hù)，政府的基本職責(zé)就在于保障人民的生命、財(cái)產(chǎn)、自由、利益和安全，這意味著政府不應(yīng)對(duì)個(gè)人選擇和個(gè)人行為領(lǐng)域進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母蓴_，而應(yīng)為個(gè)人實(shí)現(xiàn)自身訴求和自身發(fā)展提供機(jī)會(huì)和條件。（3）體面的生活。如果一個(gè)社會(huì)的成員或公民不享有最低限度水平的物質(zhì)福利，那么人性的自尊就會(huì)受到損害。對(duì)政府而言，不能僅僅是消極地保障公民的一般人權(quán)，而是要積極地保障公民的需求權(quán)利或社會(huì)權(quán)。出于對(duì)個(gè)人尊嚴(yán)和公民權(quán)利的保護(hù)，公共治理在涉及可能傷害個(gè)人利益的具體事項(xiàng)時(shí)，第一原則是避讓?zhuān)诙瓌t是避免擴(kuò)大致害，第三原則才是補(bǔ)償。因此，在有其他可選的途徑時(shí)，應(yīng)該首先采取不侵犯私人利益的途徑，其次才是經(jīng)濟(jì)性的考慮；公共利益在某些情況下可能會(huì)傷害到個(gè)人利益，要使致害的范圍最小；依據(jù)公共利益所進(jìn)行的任何限制，必須基于正當(dāng)?shù)某绦虿⒔o予合理的補(bǔ)償，以保護(hù)個(gè)體權(quán)利不受到實(shí)質(zhì)性的損害。

2.公共治理是否體現(xiàn)了大多數(shù)人的利益？

盡管公共利益并不是私人利益的簡(jiǎn)單相加，但公共利益在大多數(shù)情況下體現(xiàn)為大多數(shù)人得利。關(guān)于“大多數(shù)人”的界定，人們有不同的看法。例如，德國(guó)學(xué)者Leuthold認(rèn)為，公共利益是一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)大多數(shù)人的利益，這個(gè)地域空間是以地區(qū)來(lái)劃分的，地區(qū)內(nèi)大多數(shù)人的利益可以形成公共利益；而德國(guó)學(xué)者Neumann認(rèn)為，公共利益是一個(gè)不確定多數(shù)人的利益，受益人數(shù)的相對(duì)多寡決定了公共利益。[19]（P182－186）我們認(rèn)為，“大多數(shù)人”并不是一個(gè)絕對(duì)的概念，而是取決于一個(gè)社會(huì)的人們通過(guò)民主和法律的程序是如何來(lái)界定“大多數(shù)”的。當(dāng)今社會(huì)，公共治理中的“大多數(shù)”意味著公平、共享、包容、減少社會(huì)排斥，通過(guò)“包容性增長(zhǎng)”和“包容性發(fā)展”來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益。世界銀行在《2006年世界發(fā)展報(bào)告：公平與發(fā)展》中指出：“公平和增長(zhǎng)相輔相成，廣泛分享經(jīng)濟(jì)和政治機(jī)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有至關(guān)重要的作用，而且機(jī)會(huì)的質(zhì)量非常重要。為此，要建立包容性增長(zhǎng)的制度，通過(guò)公共行動(dòng)實(shí)現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平化?！盵20]“包容性增長(zhǎng)”的目的正是在于讓更多的人共享公共利益，強(qiáng)調(diào)讓公眾普遍享有同質(zhì)均等的發(fā)展權(quán)利，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程更加公平，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果能惠及所有人。

結(jié)果顯示：一是城市群與非城市群地區(qū)農(nóng)村居民收入系數(shù)有較大差異，位于城市群與非城市群對(duì)農(nóng)村居民的收入差距具有顯著性影響，同時(shí)可知職業(yè)是影響城市群與非城市群收入差異的重要因素。除了農(nóng)戶(hù)資本之外，影響農(nóng)戶(hù)內(nèi)部收入不平等的其他因素包括職業(yè)、家庭特征等。其中處于更為發(fā)達(dá)的城市群地區(qū)的農(nóng)村居民，由于非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多，收入來(lái)源更為廣泛，因此相對(duì)其他地區(qū)收入更高[20]。因此加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民的非農(nóng)化技能培訓(xùn)有利于降低區(qū)域收入不平等。二是從整體收入不平等來(lái)看，不可解釋部分所占比重仍然較大，說(shuō)明區(qū)域造成的不平等其他因素較多，從而導(dǎo)致了較大的區(qū)域收入差異。

3.公共治理是否體現(xiàn)了弱勢(shì)群體利益優(yōu)先？

現(xiàn)代社會(huì)中，一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)的文明程度取決于它是如何對(duì)待弱勢(shì)群體的。多數(shù)人得利，同時(shí)也意味著一個(gè)國(guó)家，由于社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、歷史等原因，總有一部分人處于弱勢(shì)群體的地位上。弱勢(shì)群體利益優(yōu)先的做法是符合平等正義觀(guān)的。羅爾斯認(rèn)為：“所有社會(huì)基本善——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)被平等地分配，除非對(duì)這一些或所有社會(huì)基本善的一種不平等分配有利于最不利者……如果不得不產(chǎn)生某種不平等的話(huà)，這種不平等應(yīng)該有利于最少受惠者，利益分配應(yīng)向處于不利地位的人們傾斜?！盵21]（P292）博登海默（Edgar Bodenheimer）也指出：“平等是一個(gè)具有多種不同含義的多型概念。它所指的對(duì)象可以是政治參與權(quán)利、收入分配制度，也可以是不得勢(shì)的群體的社會(huì)地位與法律地位?！盵22]（P280－281）弱勢(shì)群體利益優(yōu)先，就是要把弱勢(shì)群體優(yōu)先照顧體現(xiàn)為社會(huì)對(duì)他們的利益本身要優(yōu)先對(duì)待，政府要優(yōu)先保護(hù)他們的利益。在制度設(shè)計(jì)上，以保障人權(quán)為依歸的憲政對(duì)普遍人權(quán)進(jìn)行平等保障的同時(shí)，特別要對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)行特殊的傾斜性保護(hù)政策。不僅要對(duì)老幼、殘疾等生理性弱勢(shì)群體加倍關(guān)愛(ài)，更要對(duì)下崗、失業(yè)、受排斥等社會(huì)上的弱勢(shì)群體給予專(zhuān)門(mén)的扶持和幫助。

4.公共治理是否超越了特殊利益集團(tuán)的利益？

現(xiàn)代社會(huì)中，利益集團(tuán)是“一個(gè)由擁有某些共同目標(biāo)并試圖影響公共政策的個(gè)體構(gòu)成的組織實(shí)體”[23]。一般而言，利益集團(tuán)在社會(huì)中處于強(qiáng)勢(shì)的地位，占有政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上的優(yōu)勢(shì)。從功能上看，利益集團(tuán)擁有一定的公眾支持度，在政府與公眾之間起到重要的樞紐作用，使原來(lái)各社會(huì)階層的利益能夠得到更充分的表達(dá)；利益集團(tuán)還在行政監(jiān)督、公民教育、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面發(fā)揮重要作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。因此，利益集團(tuán)具有存在的正當(dāng)性和合理性。但是，利益集團(tuán)綁架政府、政府被利益集團(tuán)俘虜?shù)默F(xiàn)象在很多國(guó)家也都普遍存在。奧爾森認(rèn)為，任何一個(gè)國(guó)家，只要有足夠長(zhǎng)時(shí)間的政治穩(wěn)定，就會(huì)出現(xiàn)特殊利益集團(tuán)，而且，它們會(huì)變得越來(lái)越明白、成熟、有技巧，然后它們就會(huì)對(duì)這個(gè)國(guó)家最重要的公共政策進(jìn)行操縱。[24]總體上，利益集團(tuán)傾向于使自我集團(tuán)利益最大化而損害公共利益。強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)更能憑借所擁有的豐富資源和社會(huì)資本，通過(guò)集團(tuán)活動(dòng)影響公共政策而收獲超額租金。對(duì)政府而言，執(zhí)行保護(hù)特定集團(tuán)利益的政策，不符合公平正義要求，也有損于公共利益，因?yàn)檫@一政策意味著其他利益集團(tuán)和民眾將不能平等地享受社會(huì)福利。

5.公共治理是否超越了部門(mén)利益和地方利益？

政府本身并不是一個(gè)同質(zhì)的集團(tuán)。由于公共行政的需要，政府機(jī)構(gòu)從縱向上劃分為不同的行政層級(jí)，從橫向上劃分為不同的部門(mén)。其好處在于，通過(guò)勞動(dòng)分工和層級(jí)治理，能夠提高工作效率和行政效率，但是也不可避免地會(huì)產(chǎn)生部門(mén)利益和地方利益。盡管部門(mén)利益和地方利益的存在是具有正當(dāng)性的，但現(xiàn)實(shí)中過(guò)分強(qiáng)調(diào)部門(mén)利益和地方利益，勢(shì)必會(huì)造成公共利益受損。從理論上看，政府利益就是公共利益。英國(guó)學(xué)者韋德認(rèn)為，政府本身不是目的而是手段，政府除了人民的利益以外沒(méi)有自己的利益，因此，公共行政人員必須堅(jiān)持道德化的價(jià)值取向，以維護(hù)公共利益而不是維護(hù)自身團(tuán)體利益為己任。[25]（P27）但現(xiàn)實(shí)的情況卻反復(fù)印證了“諾斯悖論”，政府部門(mén)本該提供公共產(chǎn)品，但由于種種原因，卻借公共產(chǎn)品的名義為政府部門(mén)牟利而損害公共利益。公共行政對(duì)部門(mén)利益和地方利益的追逐，不僅會(huì)損害公共利益，還會(huì)嚴(yán)重影響民眾對(duì)政府的信任?！逗诒ば浴分赋觯骸罢尉冇捎谧非笞陨砝娴脑?，使機(jī)關(guān)與其擁有的具有獨(dú)特品質(zhì)和合法的成員失去了信譽(yù)，因此，不知行政活動(dòng)真相的大多數(shù)公眾也不再相信他們了?！盵26]鑒于部門(mén)與地方在公共治理中的核心地位和重要作用，如何超越部門(mén)利益和地方利益成為行政體制改革的核心問(wèn)題，而改革最大的障礙也正是在于現(xiàn)有的權(quán)力部門(mén)化和部門(mén)利益化。

6.公共治理是否超越了短期利益的考量，追求長(zhǎng)期利益？

無(wú)論是個(gè)體、群體還是國(guó)家，始終都存在對(duì)短、中、長(zhǎng)期利益的考量，問(wèn)題在于三者之間如何實(shí)現(xiàn)均衡。人們傾向于更多考慮短期利益而忽視長(zhǎng)期利益，主要是出于實(shí)用主義的考慮。人類(lèi)發(fā)展的歷史表明，如果一項(xiàng)公共政策不能超越短期利益的考慮，必定會(huì)帶來(lái)對(duì)長(zhǎng)期利益的損害?，F(xiàn)實(shí)中，公共政策單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而損害環(huán)境的例子有很多，對(duì)人類(lèi)社會(huì)的危害性早已顯現(xiàn)出來(lái)，很多危害甚至是不可逆轉(zhuǎn)的。因此，公共利益的實(shí)現(xiàn)不僅在于當(dāng)下，也要考慮到“可持續(xù)發(fā)展”和“代際公平”，從戰(zhàn)略的高度謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)的、發(fā)展的利益。對(duì)此，鄧小平有過(guò)生動(dòng)的描述：“在社會(huì)主義制度之下，個(gè)人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時(shí)利益要服從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理”[27]（P175）。然而，在當(dāng)今的公共行政中，政府官員總是傾向于為政績(jī)而謀求短期利益，主要是出于兩個(gè)原因：一是基于短期任期制的顧慮，存在長(zhǎng)期利益與短期任期之間的沖突；二是基于現(xiàn)有評(píng)價(jià)體制的考慮，存在潛在的長(zhǎng)期利益與顯性的考核指標(biāo)之間的矛盾。對(duì)此，不僅政府官員要自覺(jué)自省，決策機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制也需優(yōu)化。

7.公共治理是否尊重了科學(xué)與理性？

科學(xué)與理性意味著政府的決策行為更加具有可行性，不會(huì)作出浪費(fèi)公共資源的決策。不尊重科學(xué)與理性的公共行政與決策行為，必然都是違背公共利益的?？茖W(xué)與理性的公共治理本身就是對(duì)公共利益最好的維護(hù)，體現(xiàn)為公共政策和政府權(quán)力行使目的的正當(dāng)性、手段的恰當(dāng)性、損益的合比例。首先，目的正當(dāng)性意味著所采取的公共政策和政府行為必須是有助于實(shí)現(xiàn)公共利益和增進(jìn)公眾福利的。其次是恰當(dāng)性。當(dāng)存在多種達(dá)成目的的方法時(shí)，應(yīng)該先考慮采取對(duì)個(gè)人利益無(wú)損害或損害最少的方法。再考慮是否能以最小的成本達(dá)成目的，這就需要進(jìn)行理性計(jì)算和科學(xué)論證，包括成本收益分析，實(shí)地考察和技術(shù)論證基礎(chǔ)上的科學(xué)決策，對(duì)公共政策的事前、事中和事后的監(jiān)控等。最后是合比例。在一些有損個(gè)人利益的必要公共項(xiàng)目中，對(duì)個(gè)人利益造成的損害不得與欲達(dá)成目標(biāo)的利益顯失均衡。在一些大型工程項(xiàng)目中，由于公共利益的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性，損益很難計(jì)算周全，但凡牽涉到眾多民眾的、有潛在的較大公共風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面效應(yīng)的、沒(méi)有先例可借鑒的重大項(xiàng)目，政府、專(zhuān)家和民眾都應(yīng)該慎之又慎，反復(fù)商討和權(quán)衡得失，以確認(rèn)公共項(xiàng)目的設(shè)計(jì)符合科學(xué)和理性。

8.公共治理的過(guò)程是否開(kāi)放？是否尊重了民意？

民主政治的實(shí)質(zhì)就是民意政治。政府決策者需要了解民眾的需求、期望以及公共政策在實(shí)際中執(zhí)行的情況；民眾需要提出自己的看法和訴求，也需要了解官員的所作所為是否為他們負(fù)責(zé)，以及了解政策決定的緣由，從而對(duì)決策的公正性和可行性有信心。公共利益正是建立在民意基礎(chǔ)之上的，民眾的知情權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)是實(shí)現(xiàn)公共利益的必要條件。首先，保證信息公開(kāi)既是保障公民知情權(quán)的需要，也是民眾參與的基礎(chǔ)。公共治理的過(guò)程如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)開(kāi)放性與透明化，民眾就難以參與到其中，也不可能表達(dá)自己的看法和意愿。在實(shí)踐中，西方國(guó)家多數(shù)以立法的形式保證政府信息的公開(kāi)。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)于1966年通過(guò)《信息自由法》，原則上要求政府公開(kāi)所有的信息資料；日本于1981年通過(guò)《情報(bào)公開(kāi)權(quán)利宣言》，將知情權(quán)列為公民的固有的基本權(quán)利之一。其次，讓民眾知情，也是為了更好地了解民意。因此，在保持信息公開(kāi)的同時(shí)，也要有制度化的，順暢、高效的途徑讓利益相關(guān)者和民眾能夠充分表達(dá)意愿。

9.公共治理的過(guò)程是否遵循了正當(dāng)程序？

在公共治理的過(guò)程中，基于正當(dāng)程序，行政人員不僅可深入了解顯性的價(jià)值與利益，還可認(rèn)知潛在的價(jià)值與利益。如羅爾斯所言：“在程序正義中，不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，存在的只是一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)遵守，其結(jié)果也會(huì)是正確的和公正的，無(wú)論它們可能是什么樣的結(jié)果?！盵28]（P82）從現(xiàn)實(shí)事例看，在涉及公私利益矛盾的重大事件中，爭(zhēng)端當(dāng)事人及全社會(huì)對(duì)爭(zhēng)端解決過(guò)程公正性的關(guān)注絕不亞于對(duì)結(jié)果本身的關(guān)注。在一定意義上，過(guò)程重于結(jié)果，公共利益的范圍是什么本身并不重要，重要的是由什么人、通過(guò)什么程序就哪些屬于公共利益達(dá)成了共識(shí)，并就解決問(wèn)題的方式方法基本達(dá)成一致。在法律上，正當(dāng)程序保障的是以下權(quán)利：事先的通知和聽(tīng)證、審判形式的聽(tīng)證、辯護(hù)律師權(quán)、公正無(wú)私的裁決人、調(diào)查結(jié)果和結(jié)論。[29]（P133－145）為了維護(hù)公共利益和保障公民權(quán)利，國(guó)際通行的模式是對(duì)行政程序立法。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)于1946年通過(guò)《行政程序法案》，確立了信息公開(kāi)、聽(tīng)證、仲裁、司法審查等基本行政程序的原則和相關(guān)制度規(guī)定。公共治理的過(guò)程是否遵循了正當(dāng)程序，從政府的角度看，關(guān)鍵在于依法行政；而對(duì)行政相對(duì)人而言，要看是否依法保障了行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等權(quán)力的有效行使。

10.公共治理是否遵循了社會(huì)公認(rèn)的倫理和道德標(biāo)準(zhǔn)？

從廣泛的意義上看，道德和法律都是人類(lèi)制度的有機(jī)組成部分，都可以約束人類(lèi)的行為。但道德與法律最大的區(qū)別在于，法律盡管具有強(qiáng)制力，但同時(shí)也有適用范圍的局限性；倫理和道德標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人類(lèi)行為的約束和指導(dǎo)作用則是無(wú)處不在的。公共治理在本質(zhì)上就是公眾在追求各種社會(huì)價(jià)值的變遷過(guò)程中的管理。因此，公共治理不可避免地、大量地涉及道德判斷的問(wèn)題。在公共行政領(lǐng)域，存在著大量自由裁量的行為，是法律難以一一規(guī)范和界定的，而公共行政人員的道德自覺(jué)和職業(yè)倫理，直接決定了公共利益的實(shí)現(xiàn)與否。從基本的倫理道德標(biāo)準(zhǔn)看，公共行政人員必須是出于公共服務(wù)動(dòng)機(jī)和維護(hù)公共利益的需要而行使公權(quán)力，不能因公徇私，也不能背離公共利益。

四、結(jié)語(yǔ)

我們認(rèn)為，公共利益涉及人們?nèi)绾慰创晕?、看待他人、看待社?huì)、看待發(fā)展與進(jìn)步的方式，也關(guān)系到人們的態(tài)度、價(jià)值以及人們內(nèi)在的心靈。

作為公共利益的實(shí)踐場(chǎng)所，公共行政不僅要扮演公共利益積極的捍衛(wèi)者和踐行者的角色，促使公共利益最大化，更重要的是，還要扮演倡導(dǎo)者和教育者的角色，促使社會(huì)的個(gè)體、群體自我覺(jué)醒和反省，共同實(shí)現(xiàn)公共利益。

就公共治理領(lǐng)域而言，公共利益的實(shí)現(xiàn)，不僅依賴(lài)于公共行政者道德的覺(jué)醒以及自明性，同時(shí)也依賴(lài)于有效的制度安排。通過(guò)什么樣的制度安排，最大限度的保障和實(shí)現(xiàn)公共利益，是現(xiàn)階段以至于未來(lái)體制改革與發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)之一。

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[22]博登海默：《法理學(xué)—法哲學(xué)及其方法》，北京，華夏出版社，1987。

[23]喬·B·史蒂文森：《集體行動(dòng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海，上海三聯(lián)書(shū)店，1999。

[24]Mancur Olson.The Rise and Decline of Nations.New Haven：Yale University Press，1984.

[25]韋德：《行政法》，北京，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997。

[26]加里·萬(wàn)斯萊：《公共行政與治理過(guò)程：轉(zhuǎn)變美國(guó)的政治對(duì)話(huà)（節(jié)選）（黑堡宣言）》，載《中國(guó)行政管理》，2002（2）。

[27]《鄧小平文選》，2版，第2卷，北京，人民出版社，1994。

[29]歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩：《行政法和行政程序概要》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1996。