管洪彥

(山東政法學(xué)院民商法學(xué)院，山東濟(jì)南250014)

農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定關(guān)系到每個農(nóng)民集體成員的個人利益和農(nóng)村社會穩(wěn)定的大局，也是司法實踐中頗具爭議的疑難問題，應(yīng)該給予特別關(guān)注。本文圍繞利用村規(guī)民約認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格的成因、局限及司法審查這三個方面的理論與實務(wù)問題展開探討。

一、村規(guī)民約認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格的成因

既然農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定在農(nóng)民集體成員權(quán)益保障及農(nóng)村社會穩(wěn)定方面扮演著重要角色，立法當(dāng)然應(yīng)該給予特別關(guān)注。但是根據(jù)作者調(diào)查，事實卻非如此?，F(xiàn)實生活中大量存在著利用村規(guī)民約認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格的現(xiàn)象。而且值得關(guān)注是，實踐中大量存在著利用村民規(guī)約、打著村民自治的幌子侵害農(nóng)民集體成員權(quán)益的現(xiàn)象。如有的村規(guī)民約規(guī)定:出嫁至本村外的出嫁女，不論其戶口是否遷出，均不視為本村村民，不得在本村分配征地補(bǔ)償款等款項。重慶大足縣北禪村二社的村規(guī)民約竟然規(guī)定:要想領(lǐng)到土地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償，要先到醫(yī)院做“貞潔鑒定”。凡是經(jīng)檢查仍是處女的，該分的錢一分不少，社里還要支付其往返路費;一旦檢查出不是處女的，社里不會支付任何費用。而且按照村里的“村規(guī)民約”，女子嫁人后一律不得享受村社的福利?？梢?，現(xiàn)實生活中利用村規(guī)民約對農(nóng)民集體成員資格進(jìn)行認(rèn)定相當(dāng)普遍，而且在實踐中大量存在著利用村民規(guī)約、打著村民自治的幌子侵害農(nóng)民集體成員權(quán)益的現(xiàn)象。從理論上進(jìn)一步探究隱藏在該現(xiàn)象背后的深層次原因，并提出解決問題的針對性對策勢在必行。那么，如何認(rèn)識現(xiàn)實生活中大量存在著利用村規(guī)民約認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格而侵害集體成員權(quán)益的現(xiàn)象呢?筆者認(rèn)為，該問題本質(zhì)上就是如何處理村規(guī)民約與農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的關(guān)系問題。我國《村民組織法》第20條規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約及村民會議或者村民代表大會討論決定的事項”可以統(tǒng)稱為我們通常所理解的“村規(guī)民約”。［1］P52那么，現(xiàn)實生活中為什么村規(guī)民約對農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定具有如此大影響呢?筆者認(rèn)為，主要是基于下列原因:

第一，現(xiàn)行立法的缺失是導(dǎo)致利用村規(guī)民約對農(nóng)民集體成員資格進(jìn)行認(rèn)定的主要原因。具備農(nóng)民集體成員資格是農(nóng)民集體成員享有成員權(quán)的前提，農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定也就自然成為確認(rèn)和保障農(nóng)民集體成員權(quán)之核心所在。正如有學(xué)者所言:“在集體組織中一旦將成員的利益與集體組織的利益密切聯(lián)系在一起，尤其是確定了集體組織的成員權(quán)以后，必然會提出一個現(xiàn)實的問題，即如何確定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或成員資格?！保?］P309但目前我國尚無統(tǒng)一的有關(guān)農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的立法，而實踐中大量存在的土地補(bǔ)償費分配糾紛、集體福利分配糾紛等，又必須以農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定為前提。有關(guān)農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的法律缺位是客觀存在的，正如有學(xué)者精辟地指出:“國家一方面通過對土地、自然資源的集體所有的確認(rèn)將村民們制度性地凝聚在一個小共同體內(nèi)，另一方面又沒有給這個小共同體提供相關(guān)的秩序型構(gòu)規(guī)則?！保?］P103根據(jù)《村民委員會組織法》第24條第7項、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費。在這樣的背景下，為了征地補(bǔ)償費分配等在集體內(nèi)部順利進(jìn)行，現(xiàn)實生活中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會，甚至村民小組開始根據(jù)村民自治的規(guī)定，通過制定村規(guī)民約的方式對農(nóng)民集體成員資格進(jìn)行認(rèn)定。最高人民法院在起草《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》過程中曾試圖對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題做出規(guī)定，并設(shè)計了七個條文的初步意見。但是最終最高人民法院審判委員會討論后認(rèn)為:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第四十二條第(一)項規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會，不宜通過司法解釋對此重大事項進(jìn)行規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》第四十三條規(guī)定，就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題，建議全國人大常委會做出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。”但是，至今全國人大常委會尚未做出立法解釋，也沒有做出相關(guān)規(guī)定。

第二，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動是導(dǎo)致現(xiàn)實生活中大量存在著利用村規(guī)民約對農(nóng)民集體成員資格進(jìn)行認(rèn)定的又一原因。某個特定農(nóng)民集體或者集體經(jīng)濟(jì)組織實際上是一個成員具有同質(zhì)性的利益共同體，這個利益共同體以集體所有的土地等自然資源為基本生存保障基礎(chǔ)。特別是在土地等自然資源被征收的情況下，這些生存保障基礎(chǔ)對集體成員來說可能會永久性喪失，而事實上征收土地等所得的補(bǔ)償費卻是特定不變的，具有成員資格的人數(shù)的多少就成了每個集體成員所能分享利益大小的關(guān)鍵因素。在這種背景下，特定利益共同體的集體成員會采取各種措施來確立集體內(nèi)部成員平等分享利益，而排斥外部成員或者在同質(zhì)性方面較差的成員的分享權(quán)益。其中一個重要措施就是通過村規(guī)民約的方式否認(rèn)某些集體成員的成員資格，進(jìn)而達(dá)到排除其分享利益的目的。

第三，傳統(tǒng)思想的根深蒂固也是利用村規(guī)民約對農(nóng)民集體成員資格進(jìn)行認(rèn)定的不可忽略的因素。傳統(tǒng)思想的影響在“外嫁女”案件中表現(xiàn)的尤為明顯。中國傳統(tǒng)文化中存在著重男輕女的陳舊觀念。直到目前，有些農(nóng)村地區(qū)仍然普遍存在著重男輕女的封建思想，認(rèn)為“嫁出去的姑娘潑出去的水”，既然婦女已經(jīng)出嫁，也就自然就喪失了原來所在農(nóng)民集體的集體成員資格。在這種封建思想的影響下，通過制定村規(guī)民約的方式限制“外嫁女”、“入贅婿”等特殊群體的集體成員資格也就變成了很自然的事情。

總之，立法的缺失、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動、傳統(tǒng)思想影響等因素的交匯作用，促使現(xiàn)實生活中大量存在著利用村規(guī)民約認(rèn)定集體成員資格的做法。不容否認(rèn)，有些地方的村規(guī)民約對農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定制定了較為合法、合情、合理的標(biāo)準(zhǔn)，有效地彌補(bǔ)了法律漏洞，對社會關(guān)系起到了積極調(diào)整作用。但是利用村規(guī)民約認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格在實踐中的效果并不樂觀，混亂的村規(guī)民約導(dǎo)致部分地方矛盾激化，群眾集體上訪、重復(fù)上訪、越級上訪的現(xiàn)象不斷發(fā)生，嚴(yán)重影響了農(nóng)村和諧穩(wěn)定的大局。在國家法律缺位的背景下，應(yīng)該如何認(rèn)識村規(guī)民約對農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定?利用村規(guī)民約對農(nóng)民集體成員資格進(jìn)行認(rèn)定有無局限性?法院對村規(guī)民約如何進(jìn)行司法適用?這些都是值得探討的問題。

二、村規(guī)民約認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格的局限

村規(guī)民約是指村民根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村實際制定并需要全體村民自覺遵守的行為規(guī)范。村規(guī)民約的內(nèi)容主要涉及生產(chǎn)秩序方面、社會治安方面、履行法律義務(wù)方面、精神文明方面等。中國鄉(xiāng)土社會的特點決定了村規(guī)民約在社會規(guī)范控制系統(tǒng)中的地位，正如有學(xué)者所提出的:“中國的鄉(xiāng)民社會是地緣文化和血緣文化的結(jié)合體，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治使得當(dāng)代中國的社會規(guī)范控制系統(tǒng)絕不僅僅是國家正式法律的一家獨霸，而在廣泛意義上被稱之為“民間法”或“鄉(xiāng)規(guī)民約”的規(guī)則體系更在實際地規(guī)范著鄉(xiāng)民們的日常生活。”［4］P49村規(guī)民約在農(nóng)村社會治理中扮演著重要的角色，具有多種社會職能。正如有學(xué)者所言:“村規(guī)民約既承載著實現(xiàn)村民自治的憲法使命，同時又具有解決鄉(xiāng)村民事糾紛的‘私法’功能，在民事審判中，它往往是法院用來解決民事糾紛的事實上的根據(jù)?！保?］P106可見，村規(guī)民約對于農(nóng)村基層社會治理、承載憲法使命、解決司法糾紛等方面均扮演著積極作用。

但是，不容否認(rèn)的是利用村規(guī)民約對集體成員資格進(jìn)行認(rèn)定具有難以克服的局限性。具體表現(xiàn)在:其一，農(nóng)民集體成員的成員資格地位的重要性決定了其不宜由村規(guī)民約規(guī)定。一方面，農(nóng)民集體成員的成員資格，是農(nóng)民集體成員享有成員權(quán)的前提，直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，甚至憲法上的平等權(quán)等基本權(quán)利，對于如此高位階的權(quán)利不應(yīng)該交由村規(guī)民約規(guī)定。“基本權(quán)利應(yīng)該受到限制，但只能由憲法或憲法授權(quán)的普通立法限制，即由憲法確定基本權(quán)利限制的原則、范圍、程度和方式等，然后由普通立法機(jī)關(guān)在憲法許可的范圍之內(nèi)，制定法律加以限制”。［6］P3可見，從立法權(quán)限視角而言，對農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定之如此重大事項更不宜由村規(guī)民約規(guī)定。另一方面，農(nóng)民集體成員的成員資格的享有與否決定著集體成員能否享有集體土地補(bǔ)償款分配請求權(quán)、集體收益分配請求權(quán)、集體福利分配請求權(quán)等權(quán)益內(nèi)容，直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的生存問題。特別是在集體土地被征收的情形，農(nóng)民集體成員資格的享有與否直接決定著集體成員在失地后能否獲得基本生存保障，故對直接關(guān)乎到農(nóng)民生存保障的重大問題不宜由村規(guī)民約加以規(guī)定。其二，村規(guī)民約通常存在著與國家制定法相沖突的內(nèi)容。村規(guī)民約與國家有權(quán)機(jī)關(guān)頒布的制定法同作為社會規(guī)范控制系統(tǒng)中的重要成員，二者之間具有關(guān)聯(lián)性。如，對于某些制定法沒有調(diào)整的社會關(guān)系，村規(guī)民約起到補(bǔ)充調(diào)整的作用;在一定的條件下，某些村規(guī)民約可以經(jīng)過一定的程序而轉(zhuǎn)化為制定法。但是，更為常見和引人注意的是村規(guī)民約中與制定法相沖突的內(nèi)容。就農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定而言，各地的村規(guī)民約存在著各式各樣的與制定法相沖突的內(nèi)容，最為典型的就是通過各種限制性條件剝奪出嫁女、入贅婿、外來戶等特殊群體的集體成員資格。與國家制定法沖突的村規(guī)民約在現(xiàn)實生活中非常普遍，引發(fā)了很多糾紛，嚴(yán)重侵害農(nóng)民集體成員權(quán)益。其三，村規(guī)民約容易被濫用，損及少數(shù)人的權(quán)益。從實踐中看，盡管有的村規(guī)民約明顯違反了制定法的規(guī)定，但由于大多數(shù)情況下村規(guī)民約解決的是多數(shù)人與少數(shù)人權(quán)利的沖突，如果根據(jù)制定法的規(guī)定給少數(shù)人受到侵害的權(quán)益以救濟(jì)就會引發(fā)多數(shù)人的不滿，引發(fā)群體性上訪釀成不穩(wěn)定事件發(fā)生。如在外嫁女、入贅婿的成員資格認(rèn)定案件中，如果將集體成員資格的認(rèn)定交給村規(guī)民約規(guī)定，經(jīng)常會出現(xiàn)兩個集體經(jīng)濟(jì)組織都對上述人員的成員資格均給予否認(rèn)的結(jié)果，這種情況下就會出現(xiàn)所謂“多數(shù)人的暴政”。多數(shù)人暴政是指在民主政治或者公共事務(wù)決定過程中，無限地擴(kuò)大多數(shù)的權(quán)威，而損及個人和少數(shù)人的權(quán)利的現(xiàn)象。多數(shù)人暴政事實上是與民主相悖的，因為民主雖然是以多數(shù)決定，但是民主同時尊重個人和保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利。如果在民主決策過程中無限地擴(kuò)大多數(shù)權(quán)威，而忽視個人和少數(shù)人的權(quán)利則是反民主的做法，故多數(shù)人暴政實際上已經(jīng)背離了民主制度的正常軌道。其四，不利于法官順利裁判案件，徹底了解糾紛。農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定方面立法的缺失，給法官裁判相關(guān)案件帶來了極大的不便也是客觀事實。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn):“許多法官表示審理這類案件時，在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時，法官經(jīng)常面臨對規(guī)則的解釋和無規(guī)則時填補(bǔ)的考驗?！保?］此時的法官實際上居于兩難境地:一方面，面臨著民事審判中法官不能以法無明文規(guī)定為由拒絕裁判，面臨著法律漏洞填補(bǔ)的挑戰(zhàn);另一方面，如果否認(rèn)村規(guī)民約的規(guī)定又面臨著當(dāng)事人一方不滿，上訴、甚至上訪的風(fēng)險。對于此，有學(xué)者指出:“在承認(rèn)村規(guī)民約積極作用的同時，還應(yīng)看到其與法律(甚至是法律精神)之間天然存在矛盾和沖突的可能性。……立法應(yīng)對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題做出盡量詳盡的規(guī)定，對如此重大的問題給予再多的關(guān)注在立法成本上都不為過?！保?］P92筆者認(rèn)為，上述認(rèn)識是正確的，在農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)上立法機(jī)關(guān)應(yīng)該有所作為，而非應(yīng)為而不為?？梢?，作為鄉(xiāng)土社會中社會規(guī)范控制系統(tǒng)中的重要一員，村規(guī)民約具有其獨特的社會功能。但是不容否認(rèn)的是在農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定這個問題上，村規(guī)民約的調(diào)整功能具有諸多局限性，這就為對村規(guī)民約進(jìn)行司法審查提供了可能性。

三、村規(guī)民約認(rèn)定農(nóng)民集體成員資格的司法審查

雖然利用村規(guī)民約對集體成員資格進(jìn)行認(rèn)定存在著較大局限性，但是在制定法存在漏洞的特定情境下，通過村規(guī)民約對農(nóng)民集體成員資格進(jìn)行認(rèn)定也是不得已之選擇。那么，問題焦點就轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾卧谒痉ㄟ^程中理性地對待村規(guī)民約認(rèn)定集體成員資格的現(xiàn)實做法。具體而言，以下幾個問題值得關(guān)注。

(一)法院對待村規(guī)民約的應(yīng)然態(tài)度

對于法院是否有權(quán)對剝奪農(nóng)民集體成員資格的村規(guī)民約進(jìn)行司法審查，實踐中和理論界均存爭議。從司法實踐來看，有些法院肯定了村規(guī)民約中有關(guān)剝奪集體成員資格的內(nèi)容，并依據(jù)村規(guī)民約的相關(guān)規(guī)定對案件進(jìn)行了裁判。有些法院對村規(guī)民約中剝奪集體成員資格的內(nèi)容進(jìn)行了合法性審查，對于村規(guī)民約中剝奪集體成員資格的違法內(nèi)容的效力予以了否定，并依據(jù)法律對案件進(jìn)行了裁判。在理論界，關(guān)于法院是否有權(quán)對村規(guī)民約進(jìn)行審查，有學(xué)者提出了質(zhì)疑:從法律文本的角度來看，《村民委員會組織法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等相關(guān)法律并沒有賦予法院對村規(guī)民約進(jìn)行違憲和違法審查的權(quán)力;從理論上來說，村規(guī)民約既承載著實行村民自治的憲法使命，同時還肩負(fù)著物權(quán)法賦予它的行使“集體”物權(quán)的重托，由法院對其進(jìn)行審查既是對自治的干涉，也是對物權(quán)的法外限制。［3］P107筆者認(rèn)為，關(guān)于民事司法過程中對待村規(guī)民約的態(tài)度，從宏觀方面來講，應(yīng)該注意兩個方面的協(xié)調(diào)，一是應(yīng)該尊重村規(guī)民約，二是需要對村規(guī)民約進(jìn)行必要的司法審查。

首先，民事司法過程中應(yīng)該尊重村規(guī)民約，原因主要在于:其一，村規(guī)民約是村民自治的重要實現(xiàn)形式，是農(nóng)村社會治理的重要形式。村民自治是具有中國特色的社會主義民主制度形式，是農(nóng)民依法當(dāng)家做主的重要體現(xiàn)。村規(guī)民約是村民自治的重要形式，依據(jù)農(nóng)民自己制定的村規(guī)民約進(jìn)行自我管理，是農(nóng)村社會治理的重要形式。其二，村規(guī)民約是社會規(guī)范控制系統(tǒng)中的重要成員。村民自治是村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一體，其中民主管理的核心內(nèi)容就是依法建立起符合本地實際的章程、規(guī)則等。自古以來，制定法都給鄉(xiāng)民自治留下了作用空間，農(nóng)村社會關(guān)系的調(diào)整從來都是由一個有機(jī)的社會規(guī)范控制系統(tǒng)組成的調(diào)整體系。農(nóng)村社會群體的自然共同體屬性也決定了村規(guī)民約在農(nóng)村社會關(guān)系調(diào)整中具有特殊地位。其三，村民規(guī)約能夠彌補(bǔ)制定法的不足。無論制定法多么健全，農(nóng)村社會總是存在一些法律調(diào)整的疏漏或者法律不宜調(diào)整的領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域村規(guī)民約的調(diào)整極大地填補(bǔ)了制定法調(diào)整的不足。其四，尊重村規(guī)民約可以提高司法權(quán)威。村規(guī)民約往往融合了道德和法律規(guī)范的雙重優(yōu)勢，較好地實現(xiàn)了情與法的良性結(jié)合，司法實踐中將體現(xiàn)了鄉(xiāng)土人情的村規(guī)民約予以司法貫徹，不僅不會損及司法權(quán)威，還會提高司法權(quán)威。

但是，村規(guī)民約作為民間法，與制定法相比具有天然局限性，實踐中應(yīng)該對村規(guī)民約進(jìn)行必要司法審查。原因在于:其一，村規(guī)民約的局限性是對其實施司法審查的現(xiàn)實基礎(chǔ)。村規(guī)民約無論是在制定程序還是在實質(zhì)內(nèi)容方面都具有局限性。從程序方面而言，村民法律意識的淡薄，決定了其往往欠缺參與村規(guī)民約制定的積極性。村規(guī)民約的制定程序往往是存有瑕疵的，村規(guī)民約事實上并不能體現(xiàn)多數(shù)村民的意志，而實際上變成了少數(shù)村干部、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人實現(xiàn)自己私人目的的手段。從內(nèi)容方面而言，村規(guī)民約往往與制定法具有較多沖突之處，特別是背離了制定法中強(qiáng)制性內(nèi)容的部分，實際上變成了多數(shù)人剝奪少數(shù)人利益的“合法”手段，這當(dāng)然有違村規(guī)民約的制度意旨?？梢姡瑹o論從程序還是從內(nèi)容來看，村民自治都具有其局限性。其二，村規(guī)民約的自治空間是有限度的，不存在無任何限制的村規(guī)民約。出于村民自治所蘊(yùn)含的憲法精神的考量，制定法給村規(guī)民約一定的調(diào)整空間，但是這種自治空間從來不是沒有限度的。正如有學(xué)者所指出的:“村民自治過程中做出的決定或村規(guī)民約的效力是有限的。這些決定或村規(guī)民約僅是自治團(tuán)體的內(nèi)部約束機(jī)制，既不是習(xí)慣法的一部分，更不是我國法律體系中的淵源。它的存在僅限于鄉(xiāng)村團(tuán)體成員內(nèi)部，只有在不違背法律的情況下才在村民內(nèi)部產(chǎn)生約束力。它要遵循制定法，對權(quán)利義務(wù)進(jìn)行設(shè)定，一旦其設(shè)置的權(quán)利義務(wù)與法律有沖突，就失卻了約束力?！保?］P29－30當(dāng)然這種官方制約的目的也是為了能夠?qū)崿F(xiàn)真正的自治，防治自治變成亂治。其三，對村規(guī)民約實施司法審查更利于村規(guī)民約自治功能的發(fā)揮。正如有學(xué)者所指出的:“村民自治過程中做出的決定或村規(guī)民約的效力是有限的。這些決定或村規(guī)民約僅是自治團(tuán)體的內(nèi)部約束機(jī)制，既不是習(xí)慣法的一部分，更不是我國法律體系中的淵源。它的存在僅限于鄉(xiāng)村團(tuán)體成員內(nèi)部，只有在不違背法律的情況下才在村民內(nèi)部產(chǎn)生約束力。它要遵循制定法，對權(quán)利義務(wù)進(jìn)行設(shè)定，一旦其設(shè)置的權(quán)利義務(wù)與法律有沖突，就失卻了約束力?！保?0］P140現(xiàn)實生活中大量存在著村干部、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、甚至村民中多數(shù)人利用村規(guī)民約損害部分村民利益的現(xiàn)象，如發(fā)生在北京門頭溝區(qū)某村發(fā)生的開除村民村籍的事件;①現(xiàn)實生活中更是普遍存在著剝奪出嫁女、入贅婿、外來戶的成員資格的案件。在這些案件中，表面上打著村民自治的幌子，事實上嚴(yán)重背離了村民自治的初衷，如果法院認(rèn)可這些違法的村規(guī)民約，無異于縱容違法現(xiàn)象的發(fā)生。而通過法院對村規(guī)民約的司法審查，有利于糾正村規(guī)民約中的違法現(xiàn)象，有利于村規(guī)民約自治功能的切實實現(xiàn)。

(二)法院對村規(guī)民約審查依據(jù)與內(nèi)容

法院對村規(guī)民約既要尊重，又不可放任不管，而是應(yīng)該進(jìn)行必要的干預(yù)，司法干預(yù)的重要手段之一就是司法審查。“在充分發(fā)揮習(xí)慣等民間社會規(guī)范與非正式機(jī)制積極作用的同時，應(yīng)注重克服其固有弊端，保證法治對這些機(jī)制的制約和在社會調(diào)整中的主導(dǎo)作用。其中最重要的就是建立必要的司法審查救濟(jì)機(jī)制。一旦協(xié)商、調(diào)解及其他處理結(jié)果中出現(xiàn)違背當(dāng)事人意愿、強(qiáng)制、欺詐、顯失公平、重大誤解或違反國家強(qiáng)制性禁止性規(guī)范、違公共道德、侵害第三方或公共利益等情況，相關(guān)當(dāng)事人或權(quán)利人應(yīng)有權(quán)提出異議或申請撤銷，國家亦可主動干預(yù)(如審核、檢察院提起民事或行政訴訟、自治組織提起團(tuán)體訴訟等)，由法院承擔(dān)起司法審查的責(zé)任?！保?1］P21從司法實踐來看，在侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛案件中，法院在多以侵犯了集體成員的具體權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)作為對村規(guī)民約進(jìn)行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而對村規(guī)民約的內(nèi)容做出否定性評價。如有判決認(rèn)為:“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。原告趙某某系被告馬劉組的村民，應(yīng)享有與其他村民同等的權(quán)利。被告馬劉組未向原告分配土地補(bǔ)償款，侵犯了原告的合法權(quán)益，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任?！雹谡J(rèn)定村規(guī)民約的直接依據(jù)是《村民委員會組織法》第27條第2款，即:“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！备鶕?jù)該條規(guī)定還可以轉(zhuǎn)致到《憲法》、《物權(quán)法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)，甚至國家的有關(guān)政策等。

法院對村規(guī)民約的審查內(nèi)容立法中并無規(guī)定，但是《村民委員會組織法》第27條第1款、第3款分別規(guī)定了對村規(guī)民約的備案和監(jiān)督的職責(zé)。第3款規(guī)定:“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！逼淠康脑谟诩訌?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)對村規(guī)民約的審查，保證村規(guī)民約的合法性。法院對村規(guī)民約的審查也主要是依據(jù)第27條第2款以及其他的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行合法性審查，既包括內(nèi)容合法，也包括程序合法。前者主要審查村民規(guī)約的制定程序是否符合法律規(guī)定，主要審查制定的主體，制定過程的表決機(jī)制、是否充分體現(xiàn)了村民的意志、是否進(jìn)行了公布、是否履行了備案程序等。后者主要審查村規(guī)民約是否與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，是否有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。但是，無論如何法官對村規(guī)民約的審查內(nèi)容均要注意一定界限，不可因此而侵犯了村民自治的權(quán)利，這樣就背離了對村規(guī)民約進(jìn)行司法審查的初衷。筆者認(rèn)為，法院在審判中對于通過被動司法審查發(fā)現(xiàn)的具有違法內(nèi)容的村規(guī)民約，原則上不可以直接加以更改或者修正，但是可以建議所在的村委會、集體經(jīng)濟(jì)組織等依照民主議定程序做出修正。

(三)法院對村規(guī)民約司法審查的結(jié)果

民事立法過程中根據(jù)調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)不同，分別配置不同的規(guī)范類型。民法調(diào)整的社會關(guān)系在抽象層面上劃分為私人間法律關(guān)系和公私間法律關(guān)系，前者配置以任意性規(guī)范、倡導(dǎo)性規(guī)范和限權(quán)性規(guī)范，后者配置以禁止性規(guī)范、限制性規(guī)范。［12］P11－12村規(guī)民約作為社會規(guī)范系統(tǒng)中的重要成員，也可以分為若干規(guī)范類型?？紤]到村規(guī)民約規(guī)則的不同類型，法院在對村規(guī)民約進(jìn)行審查的時候，要區(qū)分不同的規(guī)則而賦予不同法律后果。首先，就村規(guī)民約對農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定規(guī)則而言，村規(guī)民約中既有接納規(guī)則，又有排除規(guī)則。前者是指何種情形下可以接納為本集體成員的規(guī)則，如有的村規(guī)民約規(guī)定，“經(jīng)本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意接納為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的可以取得集體成員資格”;后者是指何種情形下可以剝奪本集體成員的規(guī)則，如違反計劃生育政策的，女子出嫁后不遷戶口的可以剝奪集體成員資格。筆者認(rèn)為，對這兩種規(guī)則的效力應(yīng)該區(qū)別對待，對于第一種規(guī)則一般應(yīng)該承認(rèn)其效力，集體成員接納新的成員的加入，即便某種程度上會損及現(xiàn)有某些成員的利益，但是這畢竟是集體成員自己的事情，他們有充分的自治權(quán)，原則上不應(yīng)加以干涉。對于第二種規(guī)則應(yīng)該采取審慎的態(tài)度。因為這種規(guī)則往往是違反強(qiáng)制性規(guī)定侵害他人合法權(quán)益的，而且這種規(guī)則往往是“多數(shù)人暴政”下的結(jié)果，故對排除集體成員資格的規(guī)則司法中一定要嚴(yán)格審查，防止損害少數(shù)人權(quán)益。其次，根據(jù)規(guī)范約束鄉(xiāng)民行為的范圍與執(zhí)行的嚴(yán)厲程度和權(quán)力行使方式的不同，傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的文本形態(tài)可以分為勸戒性的村規(guī)民約和懲戒性的村規(guī)民約。前者重在引導(dǎo)、勸告、督促鄉(xiāng)民言行、提倡生活中相互合作幫助，旨在重教化而厚風(fēng)俗;后者旨在宣示、明確鄉(xiāng)村生活秩序，并對違反規(guī)則者予以懲戒。前者的特點在于以勸戒，誘導(dǎo)為主，目的在于宣傳、教化善良風(fēng)俗，規(guī)則在性格上屬于溫和型，一般不會違法，在司法審查時一般不應(yīng)否定其效力。后者由于包含懲戒性內(nèi)容，往往會與強(qiáng)制性規(guī)則相沖突，在司法審查時應(yīng)該依據(jù)法律謹(jǐn)慎把握。另外，就村規(guī)民約違反的規(guī)則性質(zhì)而言，既有違反強(qiáng)制性規(guī)則的，也有違反任意性規(guī)則的。對這兩種情形也應(yīng)該采取不同的法律處理。對村規(guī)民約違反強(qiáng)制性法律條款的應(yīng)認(rèn)定為無效，但與任意性法律條款不同的應(yīng)認(rèn)定為有效。

四、結(jié)語

總之，在有關(guān)農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定相關(guān)立法缺失的背景下，村規(guī)民約在農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定過程中事實上發(fā)揮著重要作用。但村規(guī)民約所具有的諸多局限性決定了它不能作為農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的最終依據(jù)，故對村規(guī)民約進(jìn)行司法審查就成了不得已之選擇。但這畢竟不是解決問題的長遠(yuǎn)之計，從立法上完善有關(guān)農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的法律規(guī)則應(yīng)是理想選擇。

注釋:

①案情大致為:2010年10月26日，北京門頭溝區(qū)龍泉鎮(zhèn)滑石道村村委會在村里發(fā)出通告:“為維護(hù)村內(nèi)和諧穩(wěn)定的良好氛圍，我村于2010年10月25日召開村民代表會議，對此事進(jìn)行認(rèn)真的討論，會議決定:張德生、楊曉鵬兩戶在2010年11月30日之前將戶口遷出滑石道村。如不遷出，將按照2009年4月9日村民代表大會之決議:永遠(yuǎn)停發(fā)村里的一切福利待遇。”至于將兩名村民開除村籍的原因，村委會《通告》稱，張德生和楊曉鵬幾次找村領(lǐng)導(dǎo)要宅基地建住宅房。根據(jù)北京市規(guī)劃委員會［2005］33號文件，滑石道村被劃為個人建房規(guī)劃管理二類控制區(qū)，不允許再批宅基地。村領(lǐng)導(dǎo)多次耐心解釋無效，二人不聽勸阻，仍多次到上級機(jī)關(guān)上訪、告狀，導(dǎo)致村內(nèi)出現(xiàn)不和諧、不穩(wěn)定因素，影響了村內(nèi)干群之間的團(tuán)結(jié)。參見孫雪梅、鄭磊:《上訪村民被責(zé)令限期遷走戶口》，載《京華時報》，2010年11月1日A10版。

②趙某某訴西安市閻良區(qū)振興街道辦事處新農(nóng)村馬劉組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案．西安市閻良區(qū)人民法院民事判決書(2010)閻民一初字第126號。

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