就業(yè)援助:社會救助立法的基本取向

■楊德敏

社會救助是指國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存發(fā)展基本需求的公民給予物質(zhì)幫助和服務(wù)的制度，它通常被視為政府的當(dāng)然責(zé)任，其目標(biāo)是幫助社會貧困群體擺脫生存危機(jī)，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。社會救助的外延包括生活救助、災(zāi)害救助、教育救助，醫(yī)療救助、就業(yè)救助、住房救助等。①就業(yè)救助是指對生活貧困、有勞動能力但就業(yè)困難的失業(yè)人員給予就業(yè)扶持和幫助的制度。就業(yè)援助是以增加勞動收入為目的，以就業(yè)困難人員為主要對象，由政府制定特殊扶持政策，開發(fā)公益性就業(yè)崗位，提供各類有針對性的援助措施，幫助貧困群體中的就業(yè)困難人員盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的一項(xiàng)制度。[1](P324)就業(yè)援助包括支持和鼓勵困難群眾就業(yè)，優(yōu)先落實(shí)各項(xiàng)幫扶政策，給予必要的生活保障，通過開展就業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹或提供就業(yè)崗位，幫助困難群眾實(shí)現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)等內(nèi)容。[2](P10)可見，就業(yè)援助屬于社會救助的范疇，其本身是獲得就業(yè)的基本保證，促進(jìn)就業(yè)才能使受救助者脫貧，是社會救助的根本出路，就業(yè)援助是促進(jìn)就業(yè)的重要方式，符合社會救助群體的切身需要，對社會救助來說，屬于治本性救助，為此，本文對我國社會救助立法體現(xiàn)“促進(jìn)就業(yè)”的價值取向進(jìn)行探討和分析，以期對立法有所裨益。

一、社會救助立法的價值分析

社會救助立法理念，即該法律制度設(shè)計(jì)的本質(zhì)出發(fā)點(diǎn)和追求目標(biāo)，可以解釋社會救助法律制度供給的現(xiàn)實(shí)需求動因。[3](P98)法律制度作為一種理論架構(gòu)，價值來源于其回應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會生活中的實(shí)際需求而產(chǎn)生?？陀^社會生活的實(shí)際決定了社會救助法律制度的價值選擇。

(一)保障生存權(quán)

“生存權(quán)，即為維持人的生存所必不可少的權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、物質(zhì)享受權(quán)等內(nèi)容。生存權(quán)基于人類的生存本能而產(chǎn)生，是一種自然權(quán)利，它是伴隨人的出生而自然產(chǎn)生，直至人的死亡而自然消滅的一種權(quán)利。和法定權(quán)利不同，這種自然權(quán)，是天賦的、不可轉(zhuǎn)讓的?！盵4](P28)生存權(quán)是一切人權(quán)的起點(diǎn)，作為第一人權(quán)，是貫穿著基本人權(quán)發(fā)展始終的人權(quán)，值得一提的是，這里所指的“生存權(quán)”僅指狹義的生存權(quán)，主要是指無生活能力者享有請求國家給予物質(zhì)幫助的權(quán)利，是針對社會上老、弱、病、殘、幼等缺乏獨(dú)立謀生能力的公民而言的，國家有責(zé)任幫助這些社會弱者，使其維持基本的生活，這種權(quán)利在一定程度上就是我們現(xiàn)在所說的“社會救助權(quán)”的前身。在所有權(quán)利和自由中，生存權(quán)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的、前提性的權(quán)利，沒有這項(xiàng)權(quán)利，其他一切權(quán)利和自由都無從談起。社會救助的目的就是要使公民的生存權(quán)得到基本保證，以保障公民的其他權(quán)利和自由，維護(hù)人的尊嚴(yán)。

生存權(quán)表明公民對國家的積極權(quán)利，國家負(fù)有滿足公民請求的法定義務(wù)。同時，國家對于公民生存權(quán)的維護(hù)和保障應(yīng)通過具體的制度設(shè)計(jì)來完成。制度設(shè)計(jì)應(yīng)保證公民的生存權(quán)在自我不能實(shí)現(xiàn)時，有向國家請求幫助的權(quán)利;同時國家有相應(yīng)義務(wù)，即在公民的生存權(quán)受到威脅時，有對其提供幫助的義務(wù);在公民請求權(quán)被拒絕時應(yīng)有相應(yīng)的救濟(jì)手段。在世界大多數(shù)國家，保障生存權(quán)已上升為一種憲法性權(quán)利。保障生存權(quán)——社會保障制度設(shè)計(jì)的最原始立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，同理，在社會保障制度中重要組成部分的社會救助法律制度的設(shè)計(jì)中，最原始的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)也就是保障公民的生存權(quán)。

(二)實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)

發(fā)展是生存權(quán)的必然要求，它的設(shè)立解決了適者生存、不適者也生存的問題，生存權(quán)可以確定生存的最低標(biāo)準(zhǔn)，但并不反對社會弱者為適應(yīng)社會發(fā)展的更高追求——公民擁有發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)是人的個體和人的集體參與、促進(jìn)與享受其相互之間在不同時空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項(xiàng)基本人權(quán)。[5](P21)1986年聯(lián)合國大會決議通過《發(fā)展權(quán)利宣言》標(biāo)志著發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)新的人權(quán)正式在國際范圍內(nèi)獲得承認(rèn)，該宣言指出，各國為實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)應(yīng)采取的必要措施就是確保所有人獲得基本資源、教育、保健服務(wù)、糧食、住房、就業(yè)、收入公平分配方面的機(jī)會均等。個體發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)直接依賴于國家義務(wù)主體所提供的物質(zhì)保障和法律保障。

貧困者往往因收入低和發(fā)展不足，權(quán)利易被社會排除在外。從這個角度看，貧困是對發(fā)展權(quán)的剝奪，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)收入的低下?，F(xiàn)代社會救助是向陷入貧困者傳遞多種資源的復(fù)雜過程，不僅僅是一次性的現(xiàn)金或物質(zhì)救濟(jì)，而是把保障其生存看作一個基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上通過各種配套救助和社會工作，促進(jìn)被救助者通過自助擺脫貧困狀態(tài)，融入主流社會。[6](P57)因此，社會救助立法應(yīng)突出考慮貧困者的發(fā)展權(quán)需求，通過就業(yè)援助促進(jìn)貧困者就業(yè)，在一定程度上幫助其自救自立，有利于培育和提升有勞動能力的貧困者的生存和發(fā)展能力，最終消除貧困，減少政府和社會壓力，實(shí)現(xiàn)社會救助價值。這是我國社會救助立法的理論動因，即由傳統(tǒng)的消極救助立法向積極救助立法模式轉(zhuǎn)變。

二、我國社會救助立法就業(yè)促進(jìn)功能的不足

我國現(xiàn)行社會救助立法對就業(yè)促進(jìn)在以下幾個方面存在不足:

(一)最低生活保障制度重生存、輕發(fā)展，就業(yè)促進(jìn)功能缺失

1999年10月1日，國務(wù)院發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。由此，作為“最后安全網(wǎng)”的城市低保制度在我國逐步建立?？傮w而言，城市低保制度存在重“資金保障”輕“就業(yè)服務(wù)保障”的問題，使得“就業(yè)制度”對城市低收入者和低技能勞動者產(chǎn)生負(fù)面作用和向外的推力，呈現(xiàn)為形式性救助的特點(diǎn)。雖然我國城市低保制度中也融入了就業(yè)促進(jìn)這方面的內(nèi)容，體現(xiàn)了促進(jìn)低保對象就業(yè)的基本精神。但是，就業(yè)促進(jìn)與低保制度的聯(lián)動機(jī)制不明確，缺乏相關(guān)就業(yè)保護(hù)性措施和輔助性服務(wù)措施，而且職業(yè)培訓(xùn)制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，政府任憑低保對象長期因就業(yè)信心不足、市場競爭力低、就業(yè)穩(wěn)定性差、照料兒童和老人等原因而不敢或不能就業(yè)。[7](P74)當(dāng)然社會救助制度起點(diǎn)是生存救助，但其根本目標(biāo)是推動被救助者脫離生存困境進(jìn)而促進(jìn)自身價值的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行的社會救助體系以低保制度為主體，而低保制度是以個人或家庭的收入為標(biāo)準(zhǔn)的一種補(bǔ)差式的現(xiàn)金和實(shí)物救助，使得被救助者容易陷入“福利依賴”陷阱，不利于刺激就業(yè)和人的價值的實(shí)現(xiàn)，違背了社會救助制度的初衷。[8](P29)可見，低保制度容易使受救助對象產(chǎn)生對社會福利的依賴，對有勞動能力的救助對象無法刺激其求職欲望，違背社會救助制度的初衷，究其原因，關(guān)鍵是現(xiàn)行社會救助立法缺失對低保制度與就業(yè)促進(jìn)有效銜接機(jī)制的規(guī)定，導(dǎo)致低保制度無法充分發(fā)揮就業(yè)促進(jìn)作用。

(二)生存保障與就業(yè)促進(jìn)聯(lián)動機(jī)制缺失

2009年4月3日公布的《中華人民共和國社會救助法(草案)》第3條規(guī)定，“社會救助以居民最低生活保障為基本內(nèi)容”。長期以來，政府對貧困人口救助的著力點(diǎn)主要在于解決其生存問題，對如何促進(jìn)有勞動能力的貧困者就業(yè)關(guān)注不夠，缺少相關(guān)的或有力的促進(jìn)就業(yè)政策，由此，對被救助者來說，依賴救濟(jì)福利生存比通過勞動就業(yè)獲得收入更具吸引力，導(dǎo)致有勞動能力的受救助者缺乏就業(yè)動機(jī)，缺乏勞動就業(yè)的責(zé)任約束。社會救助制度目的不是為了維持或“制造”一個低收入階層，而是把保障其生存作為基礎(chǔ)，同時使其中具有一定勞動能力的救助對象經(jīng)過一段時期的調(diào)整，經(jīng)由就業(yè)擺脫貧困，不再接受政府救助。[9](P115)應(yīng)當(dāng)說保障貧困者的生存權(quán)、消除貧困是政府的責(zé)任，政府在保障有勞動能力的貧困者基本生活的同時，采取激勵政策促進(jìn)其就業(yè)，通過提高勞動收入而使被救助者脫貧，既滿足了人的物質(zhì)需求，又滿足了人的精神需求，這是最有效、治本性的社會救助方式，也是社會救助制度設(shè)計(jì)的最理想途徑。但現(xiàn)行社會救助立法均側(cè)重在對被救助者的生存保障，而缺失對貧困者生存保障與就業(yè)促進(jìn)相互銜接、相互促進(jìn)機(jī)制的規(guī)定。

(三)社會救助立法中就業(yè)援助專項(xiàng)救助制度缺失

經(jīng)過多年的實(shí)踐，目前我國以覆蓋城鄉(xiāng)全體居民為政策目標(biāo)，以最低生活保障為基本內(nèi)容，包括城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、臨時救助以及國家確定的其他救助在內(nèi)的社會救助體系，已經(jīng)基本形成。②《社會救助法(草案)》第3條將社會救助體系界定為:“社會救助以居民最低生活保障為基本內(nèi)容，并根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、臨時救助以及國家確定的其他救助”。該草案第16條規(guī)定:“對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)2倍且家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)規(guī)定的家庭，由縣級以上地方人民政府有關(guān)主管部門根據(jù)需要給予教育、醫(yī)療、住房等專項(xiàng)救助”。現(xiàn)代社會救助權(quán)利體系應(yīng)該是一個包含生活救助、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、失業(yè)救助、住房救助、教育救助、法律救助等內(nèi)容豐富復(fù)雜的體系，且隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日益豐富。[10](P10)對因失業(yè)致貧而又有勞動能力的受救助者給予就業(yè)援助，當(dāng)然屬于社會救助的專項(xiàng)救助范圍，也是社會救助最有效的方式之一。然而，《社會救助法(草案)》在對類型多樣、內(nèi)容復(fù)雜的專項(xiàng)救助內(nèi)容規(guī)定上，條款卻很少，尤其是缺失對就業(yè)援助的明確規(guī)定，盡管“國家確定的其他救助”，應(yīng)涵蓋就業(yè)援助，但由于這一制度的特殊性而又沒有作出明確具體規(guī)定，仍需依靠其他法律規(guī)范來加以規(guī)定，其適用性和可操作性不強(qiáng)，是立法的一大遺憾。

在《社會救助法(草案)》前一稿即《征求意見稿》第8條規(guī)定:“縣級人民政府勞動行政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為享受最低生活保障和專項(xiàng)救助待遇家庭中有勞動能力的成員提供就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等方面的服務(wù)，并通過職業(yè)介紹、扶持從事個體經(jīng)營、安排公益性崗位、辦理勞務(wù)輸出等方式促進(jìn)其就業(yè)”。筆者認(rèn)為，該條規(guī)定了對具有勞動能力的貧困者提供就業(yè)援助，提高貧困者的“造血”功能，為其退出社會救助創(chuàng)造了條件，達(dá)到了社會救助目的，符合立法的價值取向，體現(xiàn)了社會救助立法的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，沒有理由被刪除。

(四)社會救助政策偏離發(fā)展權(quán)理念，積極救助方式缺失

我國現(xiàn)有許多社會救助制度理念，是基于迫切的現(xiàn)實(shí)需求、被動地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活需要而產(chǎn)生的，在這一理念指引下，制定的社會救助政策及法律法規(guī)往往表現(xiàn)出臨時性、不穩(wěn)定性特點(diǎn)，偏離社會救助立法的發(fā)展權(quán)理念，其結(jié)果是重“收入貧困”，輕“能力貧困”，缺乏用積極救助的方式來解決貧困居民的生存問題，③難以使受救助者真正走向獨(dú)立和實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。隨著我國改革的不斷深入，許多有勞動能力的下崗失業(yè)人員已成為我國城市低保對象，如果不及時轉(zhuǎn)變觀念，仍然采取傳統(tǒng)的社會救助模式，則無法從根本上解決貧困問題，再加上貧困具有代際傳遞性特點(diǎn)，很有可能造成“貧困循環(huán)”。就業(yè)是民生之本，是發(fā)展之源，促進(jìn)就業(yè)是積極救助的重要舉措，現(xiàn)階段只有對許多具備勞動能力的貧困群體的就業(yè)問題給予特別救助，采用“發(fā)展型”的積極救助方式，并逐步實(shí)現(xiàn)生活保障與就業(yè)促進(jìn)制度相銜接，才能體現(xiàn)社會救助立法的發(fā)展權(quán)理念，實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展權(quán)價值。

三、我國社會救助立法的基本價值取向:就業(yè)援助

就業(yè)援助是通過對有勞動能力的貧困者提供就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)崗位、就業(yè)服務(wù)等援助實(shí)現(xiàn)就業(yè)，從源頭上使受救助者脫貧致富的制度，其有利于實(shí)現(xiàn)貧困者生存權(quán)和發(fā)展權(quán)雙權(quán)并重的效果，理應(yīng)成為我國社會救助立法的基本價值取向。

(一)就業(yè)援助與社會救助目標(biāo)高度一致

馬克思經(jīng)典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只有勞動才是一切物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的源泉，勞動就業(yè)是生存發(fā)展的基本前提。就業(yè)困難人員只有享有勞動就業(yè)權(quán)，參加就業(yè)勞動，才能取得其生活必需品，其基本生活才有保障。[11](P16)就業(yè)援助是政府對生活貧困、有勞動能力而又無法依靠自身力量獲得就業(yè)的群體所采取的就業(yè)救助措施，目的是支持、鼓勵、幫助困難群眾就業(yè)，從而給予他們必要的生活保障。因此，對就業(yè)援助專項(xiàng)救助進(jìn)行立法規(guī)定，有利于保障生活貧困而又有勞動能力的就業(yè)困難人員勞動就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也有利于維護(hù)甚至改善其生存狀況。就業(yè)問題不解決好，就不能真正提高就業(yè)困難人員的生活水平。就業(yè)援助是對貧困者的就業(yè)救助，通過實(shí)現(xiàn)就業(yè)以增加其收入，并逐步提高他們的生活水平，幫助貧困群體融入社會進(jìn)而緩和社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定?？梢?，就業(yè)援助的內(nèi)涵和目標(biāo)與社會救助的內(nèi)涵和目標(biāo)具有高度一致性，就業(yè)援助是社會救助的根本途徑，就業(yè)援助作為專項(xiàng)救助制度應(yīng)當(dāng)在社會救助立法中得以規(guī)定和體現(xiàn)。

(二)就業(yè)援助是積極的、治本性的社會救助方式

現(xiàn)代社會救助制度要求確立積極的社會救助理念，積極的社會救助理念強(qiáng)調(diào)社會救助是維護(hù)公民權(quán)利的基本手段，而不是政府或者社會的施舍。積極的社會救助理念強(qiáng)調(diào)社會救助是實(shí)現(xiàn)社會公平的工具，而不是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的手段，它更加強(qiáng)調(diào)社會救助對貧困群體自我獲得勞動收入能力的培養(yǎng)，而不是僅僅向他們提供經(jīng)濟(jì)救助。[12](P49)社會救助制度更應(yīng)該對貧困群體提供其他有效的幫助，幫助他們提高自身獲得工作機(jī)會的能力，從而通過自己的勞動獲得收入，尤其是對那些具有正常勞動能力的貧困群體，更應(yīng)該將對其獲得勞動收入能力的扶持放在重要位置。[13]只有建立一種綜合性的社會救助體系，才能夠使社會救助制度有效發(fā)揮貧困救助與貧困預(yù)防的雙重功能。對有勞動能力的貧困者提供就業(yè)援助，注重對被救助者生存發(fā)展能力，是治本性的社會救助方式，是積極的社會救助立法理念的必然要求。

(三)就業(yè)援助充分體現(xiàn)了社會救助立法的價值

就業(yè)影響到千家萬戶的收入和生活，是民生之本，具有穩(wěn)定的勞動收入是民眾維持基本生活和防止貧困的根本途徑。社會救助制度不僅應(yīng)該關(guān)注對受助者提供有限的救濟(jì)，更應(yīng)該注重為有勞動能力的受助者提供合適的工作，幫助他們獲得勞動收入進(jìn)而預(yù)防貧困。對貧困者提供經(jīng)濟(jì)救助是一種當(dāng)貧困成為現(xiàn)實(shí)時的救助，具有一定的消極性;而對貧困者提供就業(yè)援助，從而幫助其提高勞動技能，獲得勞動收入則具有對貧困的預(yù)防性功能，具有明顯的積極性。因此，為有效地預(yù)防貧困、消除貧困，使貧困者脫貧致富，社會救助立法應(yīng)該重視社會救助內(nèi)容的完整、社會救助措施的完善。因?yàn)閷ω毨д咛峁┝斯ぷ鳎顾麄儷@得勞動收入，從相關(guān)社會救助中退出，就業(yè)援助是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最好途徑，它使貧困者獲得良好的生存和發(fā)展環(huán)境，故就業(yè)援助既保障了貧困者的生存權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了貧困者的發(fā)展權(quán)。就業(yè)援助對于公民來說，在獲取生存能力的基礎(chǔ)上，可以去爭取發(fā)展能力，這樣既體現(xiàn)生存救助，也體現(xiàn)發(fā)展救助，是符合社會救助制度初衷的。可見，就業(yè)援助完美并充分地體現(xiàn)了生存和發(fā)展并重的救助方式，有助于被救助的貧困者從源頭上和根本上脫貧致富，最終從根本上實(shí)現(xiàn)社會救助的目的。因此，就業(yè)援助是社會救助立法的基本價值取向。

(四)就業(yè)援助是世界各國社會救助立法趨勢

近年來，許多國家的社會救助方案正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，從以社會福利為導(dǎo)向轉(zhuǎn)移到以激活就業(yè)為導(dǎo)向，逐步減少被救助人收入的同時，增加了就業(yè)補(bǔ)助、教育培訓(xùn)、工讀課程和語言學(xué)習(xí)，目的是使受助者重新回到勞動力市場。[14](P68)很明顯，這些措施均屬于就業(yè)援助的范疇，從根本上說，對有勞動能力的貧困者的救助，就是幫助其就業(yè)才是最好的出路，而不是被動地給予受助者生存保障，就業(yè)援助成為社會救助立法的基本價值取向，是世界各國共同的立法經(jīng)驗(yàn)。

1．美國。從1997年開始，州政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為那些享受“貧困家庭臨時救助”的家庭設(shè)計(jì)福利就業(yè)方案，幾乎所有的州都設(shè)有專門機(jī)構(gòu)為救助對象提供就業(yè)，由聯(lián)邦政府提供一定的資金幫助，創(chuàng)造額外工作機(jī)會。如政府作為勞動力市場的購買方，進(jìn)入勞動力市場直接雇用受助勞動力。

2．英國。英國求職人員津貼制度取消了以前失業(yè)人員靠領(lǐng)取失業(yè)津貼養(yǎng)活自己的辦法。新辦法規(guī)定，失業(yè)人員只有證明自己在尋找工作，并簽訂“求職人員協(xié)議”，政府才給予“津貼”，目的在于鼓勵人們積極就業(yè)。

3．德國。社會保障對失業(yè)群體和低收入群體起著重要的支持作用，國家負(fù)有扶助貧困的法定責(zé)任，成為保障與救助發(fā)展的根本支撐。[15]德國《哈茨法案》的核心是將過去單純發(fā)放失業(yè)津貼改為將失業(yè)救濟(jì)與社會救濟(jì)合并代之以“創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼”。

4．日本。政府圍繞就業(yè)援助通過了眾多法案，從法律上確保了日本終身雇傭制、終身技能開發(fā)機(jī)制和勞動力供需調(diào)節(jié)機(jī)制等就業(yè)援助模式的有效實(shí)施。[16](P43)近年來，西方國家福利改革中的一個共同趨勢是在社會救助體系中實(shí)行“就業(yè)福利”政策，④以推動有勞動能力的被救助者再就業(yè)。

從國外立法經(jīng)驗(yàn)和趨勢來看，促進(jìn)有勞動能力的貧困者就業(yè)和對他們提供就業(yè)援助，是世界各國社會救助最普遍、最重要的手段。

四、專項(xiàng)救助:就業(yè)援助立法的原則

將就業(yè)援助作為專項(xiàng)救助內(nèi)容，在《社會救助法》中應(yīng)專章做出更為詳細(xì)的規(guī)定，且其他專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、臨時救助等救助類型的規(guī)定均應(yīng)體現(xiàn)就業(yè)援助這一基本價值取向。就業(yè)專項(xiàng)援助立法應(yīng)堅(jiān)持以下原則:

(一)堅(jiān)持“就業(yè)導(dǎo)向”原則

社會救助立法以實(shí)現(xiàn)人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為目標(biāo)，就業(yè)援助切合這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也符合“就業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略原則。“就業(yè)優(yōu)先”戰(zhàn)略符合社會發(fā)展的基本規(guī)律，符合“以人為本”的治國和管理理念，它從人的生存和發(fā)展權(quán)利出發(fā)，更加注重公平和效率之間、不同地區(qū)之間、不同社會群體之間的協(xié)調(diào)和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從“重物”向“重人”的轉(zhuǎn)變。在這一戰(zhàn)略原則的指導(dǎo)下，社會救助立法要堅(jiān)持“就業(yè)導(dǎo)向”原則，即在給予有勞動能力的貧困者基本生活救助時，始終要堅(jiān)持以就業(yè)促進(jìn)為基本導(dǎo)向，優(yōu)先考慮促進(jìn)其就業(yè)，優(yōu)先考慮如何幫助其就業(yè)，如果有勞動能力的貧困者不愿意就業(yè)或不愿意接受就業(yè)援助，則基于違背“就業(yè)導(dǎo)向”原則，應(yīng)減少直至剝奪其受相應(yīng)社會救助的機(jī)會?！熬蜆I(yè)導(dǎo)向”原則應(yīng)貫穿于就業(yè)專項(xiàng)援助立法、執(zhí)法、司法、守法的全過程，包括就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、公益性就業(yè)崗位提供、就業(yè)補(bǔ)貼等方面，這些具體制度的設(shè)計(jì)都要發(fā)揮有利于對有勞動能力貧困者積極求職、就業(yè)產(chǎn)生利益導(dǎo)向機(jī)制。

(二)向“能力貧困者”傾斜救助原則

對有勞動能力的貧困者，實(shí)行傾斜救助原則，重在提供就業(yè)培訓(xùn)援助和公共就業(yè)服務(wù)援助、提高他們的就業(yè)技能。這一原則要求:首先，實(shí)施有針對性的就業(yè)培訓(xùn)援助體系。就業(yè)培訓(xùn)既可以提高受訓(xùn)者的工作技能，也可以傳授其再就業(yè)的技巧，從而擴(kuò)大再就業(yè)機(jī)會。應(yīng)針對能力貧困者的自身特點(diǎn)，設(shè)計(jì)有針對性的就業(yè)培訓(xùn)體系，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)的有效性、針對性和實(shí)用性。制度設(shè)計(jì)時，我們可考慮減少對有勞動能力的貧困者進(jìn)行直接的現(xiàn)金支付，而將這筆資金集中起來專門設(shè)一項(xiàng)促進(jìn)再就業(yè)的培訓(xùn)費(fèi)用，培訓(xùn)對象同時免除其學(xué)費(fèi)、書本費(fèi)、雜費(fèi)等。其次，實(shí)施公共就業(yè)服務(wù)援助。政府和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對有勞動能力的貧困者提供公共就業(yè)服務(wù)援助，包括職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和失業(yè)保險等方面，通過公共就業(yè)服務(wù)，他們可以更準(zhǔn)確地找準(zhǔn)自己的職業(yè)定位，把合適的人放在適合的崗位上，達(dá)到“人盡其用”的效果。同時，政府通過提供公共就業(yè)服務(wù)，可以對人力資源市場中的就業(yè)歧視、信息不透明等市場缺陷問題進(jìn)行調(diào)控，確保市場地位平等，維護(hù)勞動力市場正常運(yùn)行，更有效地幫助有勞動能力的貧困者獲得就業(yè)援助。再次，在財(cái)稅和金融政策等方面給予優(yōu)惠、減免，提供綠色通道，進(jìn)行傾斜保護(hù)?？傊?，政府應(yīng)盡可能采取各種政策和措施，對有勞動能力的貧困者給予特別的、傾斜性的救助，促使他們就業(yè)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義，保障他們的基本生活需要。

(三)生存保障救助與就業(yè)促進(jìn)聯(lián)動原則

我國社會救助立法，應(yīng)轉(zhuǎn)變救助方式，發(fā)展積極救助，實(shí)現(xiàn)生活救助與就業(yè)促進(jìn)聯(lián)動，鼓勵救助對象積極求職、實(shí)現(xiàn)自立。城市低保是長期化、制度化、規(guī)范化的社會救助手段，是社會救助的基本內(nèi)容。[7](P74)為防止福利依賴，促進(jìn)社會融合，社會救助制度的理念應(yīng)該積極實(shí)現(xiàn)從收入維持向就業(yè)促進(jìn)的轉(zhuǎn)變。[17](P28)社會救助立法應(yīng)堅(jiān)持生存保障救助與就業(yè)促進(jìn)聯(lián)動原則，加大社會救助制度與勞動力市場政策的融合，提高貧困勞動者的就業(yè)能力。立法時，對享受救助和福利應(yīng)附加就業(yè)或接受就業(yè)援助的條件，體現(xiàn)福利激勵與就業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)激勵、就業(yè)援助等制度聯(lián)動，建立促進(jìn)有勞動能力貧困者積極就業(yè)的利益導(dǎo)向機(jī)制，鼓勵他們在福利和就業(yè)之間做出抉擇，推動其實(shí)現(xiàn)就業(yè)。為增強(qiáng)法律的可操作性，立法可根據(jù)受救助對象的困難程度、文化程度、技能狀況等情況分類救助。

(四)公平、公正、及時原則

公平就業(yè)原則，也稱平等就業(yè)原則⑤，政府應(yīng)當(dāng)公平地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，實(shí)施公共就業(yè)保護(hù)政策和扶持措施，有責(zé)任為每個公民提供平等的就業(yè)機(jī)會，為有勞動能力的貧困者提供就業(yè)援助，使公民的生存權(quán)得到切實(shí)保障。公平就業(yè)原則要求政府對所有有勞動能力的貧困者，不分城鄉(xiāng)差別，提供平等的就業(yè)機(jī)會和公平的就業(yè)條件，提供統(tǒng)一的、制度化的就業(yè)援助專項(xiàng)資金、設(shè)置專門的組織機(jī)構(gòu)和制定規(guī)范的服務(wù)流程。公正原則主要是維護(hù)正義，防止徇私舞弊。公平正義是構(gòu)建社會主義和諧社會的基本價值基礎(chǔ)，要求政府在解決和處理一切社會問題時，都必須考慮到社會的公平和正義，就業(yè)問題當(dāng)然也不例外。[18](P61-62)就業(yè)援助的公正強(qiáng)調(diào)就業(yè)過程中的形式正義和程序正義。及時原則，是指就業(yè)援助應(yīng)當(dāng)以及時、迅速解決有勞動能力貧困者的就業(yè)問題為目的，盡快執(zhí)行就業(yè)援助程序，在合理的時間內(nèi)解決就業(yè)援助問題，實(shí)現(xiàn)就業(yè)援助高效化，使未就業(yè)的救助對象獲得有針對性的扶助以及時就業(yè)。

注釋:

①就業(yè)救助的對象是指生活貧困、有勞動能力但就業(yè)困難的失業(yè)或無業(yè)人員。而就業(yè)援助既包括對個體實(shí)施的各種救助，也包括對勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)、其他安置失業(yè)人員的企業(yè)以及再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等組織實(shí)施的政策優(yōu)惠。因此，就業(yè)救助屬于就業(yè)援助的一部分。

②民政部社會救助司副司長王治坤在接受記者采訪時表示，目前我國僅城鄉(xiāng)低保對象人數(shù)已達(dá)7500多萬人，涉及救助資金1200多億元。參見謝素芳著:《社會救助:保障困難群眾的基本權(quán)利》，載于《中國人大》2012年4月25日。

③社會救助方面的法規(guī)和政策已經(jīng)實(shí)施多年，也逐步走向規(guī)范，如《城市居民最低生活保障條例》(1999年)、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(2003年)、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(2006年)、《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(2007年)等，但是這些政策法規(guī)在一定程度上存在積極救助方式缺失，難以體現(xiàn)人的發(fā)展權(quán)價值等問題。

④“就業(yè)福利”是指，有勞動能力的被救助者在享受被救助權(quán)利的同時，必須履行一系列和工作有關(guān)的義務(wù)。

⑤《就業(yè)促進(jìn)法》第3條明確規(guī)定:“勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。”在此基礎(chǔ)上，就業(yè)促進(jìn)法還專章規(guī)定“公平就業(yè)”，明確政府維護(hù)公平就業(yè)的責(zé)任，明確政府給予人力資源市場中就業(yè)困難人員就業(yè)援助的責(zé)任。

[1]郜風(fēng)濤，張小建．中國就業(yè)制度[M]．北京:中國法制出版社，2009．

[2]廖益光．社會救助概論[M]．北京:北京大學(xué)出版社，2009．

[3]曹明睿．社會救助法律制度研究[M]．廈門:廈門大學(xué)出版社，2004．

[4]方樂華．社會保障法論[M]．北京:世界圖書出版社，1999．

[5]汪習(xí)根．發(fā)展權(quán)法理探析[J]．法學(xué)研究，1999，(4)．

[6]閻昱蓉．論甘肅地方社會救助制度的完善[D]．蘭州:蘭州大學(xué)，2008．

[7]任丹．城市最低生活保障制度與就業(yè)聯(lián)動機(jī)制探析[J]．社會保障研究，2009，(5)．

[8]李秉文．社會救助:“全民就業(yè)”式優(yōu)于全民低?！笔絒J]．經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2010，(11)．

[9]王磊．城市低保對象救助與就業(yè)問題博弈分析[J]．財(cái)經(jīng)問題研究，2009，(5)．

[10]楊思斌．中國社會救助立法研究[M]．北京:中國工人出版社，2009．

[11]王財(cái)斌．就業(yè)援助立法研究[M]．寧波:寧波大學(xué)，2011．

[12]丁建定．構(gòu)建我國新型城市社會救助制度的原則與途徑[J]．東岳論叢，2009，(2)．

[13]馬用浩．消除能力貧困:解決城市貧困問題的新視角[J]．探索與爭鳴，2003，(2)．

[14]邱莉莉．中外救助及失業(yè)人員再就業(yè)政策比較研究[J]．城市問題，2009，(12)．

[15]張莉．英、法、德、美四國社會性弱勢群體救助安排比較研究[J]．國外社會科學(xué)，2009，(3)．

[16]陳成文，鄧婷，孫淇庭．就業(yè)援助:英、美、日三國的實(shí)踐模式及其啟示[J]．中國黨政干部論壇，2009，(4)．

[17]彭宅文，丁怡．最低生活保障制度與就業(yè)促進(jìn):問題與政策調(diào)整方向[J]．中國勞動，2009，(1)．

[18]楊德敏．促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政法保障研究[M]．北京:中國政法大學(xué)出版社，2010．