唐若菲

內(nèi)容提要：在城市化和工業(yè)化的過(guò)程中，農(nóng)村土地由農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地是必然現(xiàn)象。由于我國(guó)土地制度以及征地制度所存在的缺陷，使農(nóng)民利益受到損失。因此，要保障失地農(nóng)民的利益就要進(jìn)行制度改革，而改革土地制度和征地制度無(wú)疑是保障失地農(nóng)民利益的根本，包括改革和完善我國(guó)的土地制度，賦予農(nóng)村集體土地完整的產(chǎn)權(quán)全能，完善我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民永久的使用權(quán)，加大對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度，設(shè)計(jì)一套公平、公正、透明的征地程序，縮小征地規(guī)模等，同時(shí)，要建立失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；利益受損；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類(lèi)號(hào)：F321文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161（2012）06-0050-04

一、引言

隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，對(duì)土地的需求量越來(lái)越大。特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不斷深入，外企紛紛來(lái)華建廠以及人們對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求提高等這些原因都導(dǎo)致大規(guī)模的土地被征用，于是產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段，任何一國(guó)的發(fā)展都伴隨著農(nóng)地的非農(nóng)化。Swindellt等對(duì)尼日利亞地區(qū)土地征用情況進(jìn)行了研究，結(jié)果表明，在1975—1985期間，尼政府的土地征用使大量農(nóng)民失去賴以生存的土地，導(dǎo)致他們既失業(yè)又無(wú)家可歸，產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。目前中國(guó)也面臨同樣的問(wèn)題，而且由于中國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量居多，所以失地農(nóng)民數(shù)量也會(huì)更大，形式會(huì)更嚴(yán)峻。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在過(guò)去的15年間，我國(guó)大約有2500萬(wàn)農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，現(xiàn)在失地農(nóng)民數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了5000萬(wàn)人，并且每年失地農(nóng)民數(shù)量仍在增加。韓?。?003）根據(jù)中國(guó)目前城市化的發(fā)展速度及城市化率推算，到2030年我國(guó)占用農(nóng)村耕地?cái)?shù)目將達(dá)到5000萬(wàn)畝以上，而一般每征用0．067hm²（約1畝）的耕地，就會(huì)產(chǎn)生1．5個(gè)失地農(nóng)民，這樣計(jì)算下來(lái)，屆時(shí)我國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量將超過(guò)7500萬(wàn)人。如此龐大的失地大軍面臨著“種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，醫(yī)保無(wú)份”的局面，如果不能妥善處理好這些“三無(wú)”農(nóng)民，必將影響到我國(guó)的城市化和工業(yè)化進(jìn)程，以及社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。近些年的上訪案件也表明，有70％多的案件和農(nóng)村土地征用有關(guān)。2008年以來(lái)的160多起農(nóng)村群體性突發(fā)事件，80％以上的起因是由于土地征用過(guò)程中發(fā)生的警民沖突，這一系列事件的發(fā)生也引起了政府部門(mén)的高度重視。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問(wèn)題的決定》指出“要改革我國(guó)的征地制度，縮小征地規(guī)模，建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，切實(shí)保護(hù)好失地農(nóng)民的利益”。決議的出臺(tái)為有效保護(hù)我國(guó)失地農(nóng)民的利益邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

二、國(guó)內(nèi)失地農(nóng)民利益受損的文獻(xiàn)綜述

我國(guó)學(xué)者對(duì)失地農(nóng)民利益受損的原因研究較多，他們從不同的角度進(jìn)行了分析，并且也得出了一些的結(jié)論。

蔣永穆等對(duì)現(xiàn)行失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式進(jìn)行了深刻分析，他認(rèn)為失地農(nóng)民社會(huì)保障的缺失，失地農(nóng)民安置方式的不足等導(dǎo)致了他們合法利益受到損害，據(jù)此提出“統(tǒng)籌兼顧，合理補(bǔ)償”的補(bǔ)償模式，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)的帕累托改進(jìn)；冀名峰認(rèn)為征地補(bǔ)償安置政策缺乏對(duì)農(nóng)民生活和生計(jì)的保障，特別是缺乏對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的引導(dǎo)和培訓(xùn)，并提出了解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的對(duì)策；郭熙保等認(rèn)為對(duì)失地農(nóng)民土地的補(bǔ)償除了支付農(nóng)地所有者傳統(tǒng)的土地所有權(quán)價(jià)格之外，還應(yīng)該對(duì)土地發(fā)展權(quán)給予補(bǔ)償，而現(xiàn)行的補(bǔ)償方法恰恰忽略了對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，導(dǎo)致了農(nóng)民利益受損，因此，要改革現(xiàn)行補(bǔ)償制度，加大對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度；劉家強(qiáng)等對(duì)成都失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)辦法的制定和實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)失地農(nóng)民沒(méi)有被納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，缺乏基本的生活保障，嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的切身利益，因此，以失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)重構(gòu)為前提，分析了失地農(nóng)民社會(huì)保障制度在替代土地功效，解決生存與保障問(wèn)題上的優(yōu)勢(shì)和成效，并對(duì)提高制度的績(jī)效性、替代性和持續(xù)發(fā)展性提出了相應(yīng)的對(duì)策建議；溫樂(lè)平對(duì)江西省失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)情況進(jìn)行了抽樣調(diào)查，從分析中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在諸多問(wèn)題，如制度不統(tǒng)一，參保具有強(qiáng)制性，繳費(fèi)比例不合理，縮減政府補(bǔ)貼，養(yǎng)老待遇過(guò)低等問(wèn)題，認(rèn)為這些都在一定程度上損害了失地農(nóng)民的利益；周建軍認(rèn)為政府在征地過(guò)程中損害了農(nóng)民利益，并運(yùn)用公共選擇理論分析了我國(guó)的征地現(xiàn)狀和政府的征地行為，提出了相應(yīng)的對(duì)策。

從本文的分析可見(jiàn)，我國(guó)學(xué)者從不同的視角分析了我國(guó)失地農(nóng)民利益受損的原因。有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)不完整是失地農(nóng)民利益受損的原因；有學(xué)者認(rèn)為征地制度不合理是農(nóng)民利益受損的原因；還有的學(xué)者指出失地農(nóng)民缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障從而導(dǎo)致利益受損；當(dāng)然還有的學(xué)者認(rèn)為部分官員的腐敗導(dǎo)致農(nóng)民利益受損等。這些原因都在一定程度上導(dǎo)致了或加重了我國(guó)失地農(nóng)民利益受到損害，但是本文認(rèn)為制度方面的原因才是失地農(nóng)民利益受損的根源。因此，本文擬從我國(guó)制度（這里的制度指的是正式制度）方面人手，結(jié)合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論分析我國(guó)失地農(nóng)民利益受損的原因，并據(jù)此提出解決的對(duì)策和建議。

三、失地農(nóng)民利益受損原因分析：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，制度可以分為正式制度和非正式制度。正式制度主要是指通過(guò)國(guó)家等機(jī)構(gòu)建立起來(lái)的成文的法律法規(guī)，主要包括憲法、法律以及各部門(mén)的規(guī)章等；非正式制度則指人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)交往過(guò)程中逐漸形成的，并得到社會(huì)一直性認(rèn)可的一系列習(xí)慣、規(guī)則的總稱，包括價(jià)值觀念、文化傳統(tǒng)、道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等等。制度學(xué)派主要強(qiáng)調(diào)制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用，他們認(rèn)為制度是社會(huì)的根本，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起決定性的作用。中國(guó)現(xiàn)在正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡階段，制度的變革在這個(gè)過(guò)程中起著關(guān)鍵性的作用。本文認(rèn)為，失地農(nóng)民是城市化和工業(yè)化發(fā)展的必然現(xiàn)象，但是由于我國(guó)制度的固有缺陷以及制度的不完善才使得我國(guó)的失地農(nóng)民問(wèn)題更加嚴(yán)峻。具體原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）集體土地的固有缺陷是我國(guó)失地農(nóng)民利益受損的根本原因

我國(guó)目前的農(nóng)村土地制度是以農(nóng)村集體土地所有制為核心，家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這種土地制度在維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性等方面發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。但是，隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，對(duì)土地的需求不斷增加，該制度的缺陷也凸顯出來(lái)。而正是這種缺陷導(dǎo)致了我國(guó)失地農(nóng)民利益受損，其具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

第一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)不完整，權(quán)能殘缺，導(dǎo)致失地農(nóng)民利益得不到保護(hù)。這主要體現(xiàn)為雖然規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但是集體并不能直接買(mǎi)賣(mài)土地，只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收，把土地變?yōu)閲?guó)有土地以后才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地以及國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。因此，可以看出，國(guó)家壟斷了土地的一級(jí)出讓市場(chǎng)，這就限制了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和實(shí)施。農(nóng)村集體土地所有權(quán)要想流轉(zhuǎn)只能經(jīng)過(guò)國(guó)家的征用，它是用強(qiáng)制性的行政手段代替市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。土地不能自發(fā)的流轉(zhuǎn)，收益權(quán)也受到了限制，這實(shí)質(zhì)上就決定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體權(quán)能的殘缺。因?yàn)?，收益?quán)和處置權(quán)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能。在這種農(nóng)村土地制度安排下，集體土地所有權(quán)僅僅意味著集體組織對(duì)土地的發(fā)包權(quán)以及對(duì)承包集體土地的管理等職能?？梢?jiàn)，農(nóng)村集體土地的收益權(quán)和處置權(quán)是缺位的，不完整的。

第二，農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不充分?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)力，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”而在實(shí)踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵卻是不充分的。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，雖然我國(guó)法律中規(guī)定了農(nóng)民享有多種權(quán)利來(lái)處置所承包的土地。但實(shí)際上農(nóng)民僅享有土地的耕種權(quán)、部分收益和轉(zhuǎn)包的權(quán)利，而對(duì)于土地的出租和轉(zhuǎn)讓等形式的權(quán)利是不充分的。其次，農(nóng)村土地長(zhǎng)期使用權(quán)是國(guó)家通過(guò)行政權(quán)力賦予的，由于人口的增加或減少土地就會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，雖然國(guó)家在農(nóng)村也提出“增人不增地，減人不減地”的指導(dǎo)方針，但多年來(lái)在農(nóng)村形成的“公平”觀念，使得土地變動(dòng)頻繁。出于利己的動(dòng)機(jī)，以無(wú)奈和無(wú)謂的態(tài)度對(duì)待征地行為，就成為現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度安排中農(nóng)民的“理性”選擇。

（二）征地制度的不完善是失地農(nóng)民利益受損的主要原因

第一，過(guò)低的征地補(bǔ)償費(fèi)用使農(nóng)民的生活得不到保障。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，征用土地的費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和安置補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)分別是耕地被征用前三年的平均產(chǎn)值的6倍和4至6倍，兩項(xiàng)之和底限是10倍，高線是16倍，最高不得超過(guò)30倍。也就是說(shuō)，如果農(nóng)民一畝地的年產(chǎn)值是2500元錢(qián)，按照政府規(guī)定的最高補(bǔ)償30倍來(lái)計(jì)算，那么一畝地的補(bǔ)償款也只有75000元錢(qián)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的實(shí)際價(jià)值。根據(jù)農(nóng)業(yè)部相關(guān)人員的統(tǒng)計(jì)，按照法律規(guī)定的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，南方地區(qū)農(nóng)民所得補(bǔ)償僅夠農(nóng)民23年的生活費(fèi)用，北方地區(qū)則不夠20年的生活費(fèi)用。導(dǎo)致失地的農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，土地價(jià)值被低估的原因主要有以下幾個(gè)方面：首先，目前政府對(duì)農(nóng)民的征地行為是一種行政行為而不是市場(chǎng)行為。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！薄锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，“任何個(gè)人或者單位進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”。這意味著國(guó)家對(duì)土地出讓一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行壟斷，農(nóng)村集體土地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征用才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。由于我國(guó)不存在土地轉(zhuǎn)讓的一級(jí)市場(chǎng)，也就不存在市場(chǎng)對(duì)土地的“價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能”，那么國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體的征地補(bǔ)償就帶有很大的隨意性，最理性的政府具有節(jié)約成本的傾向，這樣就會(huì)減少對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償。其次，在對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償中，各級(jí)政府對(duì)征地補(bǔ)償款層層截留，導(dǎo)致分到農(nóng)民手里的錢(qián)就少之又少，農(nóng)民的生活水平與征地以前相比反而下降了許多。據(jù)江蘇省統(tǒng)計(jì)局2005年10月對(duì)120多戶失地農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民的人均純收入水平均有所下降，低收入農(nóng)民增加。被調(diào)查的失地農(nóng)民人均年收入僅為3600元，比征用前人均純收入4400元下降了18．47％。

第二，征地目標(biāo)過(guò)于泛化，缺乏具體的法律標(biāo)準(zhǔn)。任何國(guó)家都不應(yīng)該使用其特權(quán)從某些人手中強(qiáng)制征用土地而為另一部分人謀求利益。只有在符合整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的公共利益之下才能征收土地。因此，世界上大多數(shù)國(guó)家的法律都明確規(guī)定，公益性是國(guó)家征收土地的唯一標(biāo)準(zhǔn)。從各個(gè)國(guó)家的具體實(shí)踐來(lái)看，對(duì)公共利益的界定大致有以下方法：一是列舉法，就是具體把公共利益的范圍列舉出來(lái)，只有在這種情況下才能征地，比如涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)院學(xué)校的建立、國(guó)防安全以及供水設(shè)施的建設(shè)等。使用這種方法可以明確政府的征地范圍，防止政府以公共利益的名義濫用職權(quán)，這些主要有韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等。另一種方法就是嚴(yán)格論法，該方法比較嚴(yán)格。對(duì)征地的適用范圍具有明確的法律規(guī)定，這種方法門(mén)檻高，可以有效保護(hù)被征地者的利益。比如英國(guó)專門(mén)為規(guī)范政府征地行為而制定了《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā?。由此可?jiàn)，西方國(guó)家對(duì)以“公共利益”為目的的征地范圍作了嚴(yán)格的限制，這可以有效地防止征地權(quán)的濫用以及保證個(gè)人的合法權(quán)利和利益。但是，與之比較之下的中國(guó)征地制度，其對(duì)征地范圍的界定目標(biāo)過(guò)于寬泛，最終導(dǎo)致行政權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利的壓制，從而損害了農(nóng)民的利益。雖然我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定征地要以“公共利益”為目的，但是我國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)公共利益作出解釋，也沒(méi)有列出相關(guān)的事項(xiàng)，說(shuō)明哪些建設(shè)屬于公共利益。這樣就導(dǎo)致一個(gè)后果——各級(jí)地方政府打著“公共利益”的旗號(hào)大規(guī)模的征地。而這些征收來(lái)的土地大部分被用于建設(shè)房地產(chǎn)、高級(jí)會(huì)所等。有學(xué)者調(diào)查了某省n個(gè)縣1996年300多個(gè)較大的征地項(xiàng)目，屬于公共事業(yè)用地的項(xiàng)目?jī)H72項(xiàng)，而以營(yíng)利為目的的企業(yè)用地高達(dá)228項(xiàng)；而房地產(chǎn)項(xiàng)目用地就占了其中的45項(xiàng)。因此，法律對(duì)“公共利益”的界定不清為政府濫用征用權(quán)創(chuàng)造了條件。

第三，征地程序不規(guī)范以及安置方式的缺陷導(dǎo)致失地農(nóng)民利益受損。我國(guó)各級(jí)政府在對(duì)農(nóng)民征地時(shí)，其征地程序存在著不規(guī)范現(xiàn)象。一些政府在征地時(shí)并沒(méi)有事先將征地的具體情況告訴農(nóng)民，包括補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、補(bǔ)償?shù)木唧w時(shí)間，如何安置等。在一項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)失地農(nóng)民反映，他們并不清楚土地的補(bǔ)償額，也不清楚具體的補(bǔ)償措施，這些征地程序的不規(guī)范導(dǎo)致一些村干部與開(kāi)發(fā)商合謀共同壓低征土價(jià)格，減少對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。另外，我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的安置措施還不完善，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的安置方式主要是就業(yè)安置，即將失地農(nóng)民安置在就近的工廠里。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)對(duì)技術(shù)以及工人素質(zhì)的要求越來(lái)越高，由于大多是失地農(nóng)民學(xué)歷較低，技能不全面等，這種就業(yè)安置日益顯示出其弊端，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前比較常見(jiàn)的安置方式為貨幣安置，即給失地農(nóng)民一定的貨幣作為補(bǔ)償，而對(duì)他們今后的生活、就業(yè)、子女教育等則由農(nóng)民自己解決，政府則不再過(guò)問(wèn)。這種補(bǔ)償方式操作簡(jiǎn)單，政府承擔(dān)的責(zé)任輕，因此各地政府都把其作為主要的補(bǔ)償方法。但是其固有的缺陷也日益顯現(xiàn)。很多失地農(nóng)民沒(méi)有好好利用補(bǔ)償款，而是大多將其用于消費(fèi)，當(dāng)補(bǔ)償款用完時(shí)，他們面臨著無(wú)地又無(wú)家可歸的尷尬處境。當(dāng)然，有些地方對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償還有住房補(bǔ)償、入股等等，但總體來(lái)說(shuō)都不完善，使失地農(nóng)民利益遭受損失。

第四，現(xiàn)行征地制度對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障不夠重視，不能有效地保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。中國(guó)現(xiàn)行征地制度沒(méi)有充分考慮征地對(duì)失地農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式以及心理方面的深刻影響。首先現(xiàn)行的征地制度缺乏對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。我國(guó)在農(nóng)村初步建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度以及“三保”和“工?！敝贫?，在城市則基本形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障制度以及生育保險(xiǎn)等，但是對(duì)失地農(nóng)民卻沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)保障，一旦他們出現(xiàn)疾病或者養(yǎng)老等問(wèn)題，就會(huì)陷入困境，給家庭帶來(lái)負(fù)擔(dān)，如果處理不好還會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。另外，征地制度也忽視了失地農(nóng)民心理上的變化。農(nóng)民被征地后又一部分人會(huì)離開(kāi)自己熟悉的地方進(jìn)入另一個(gè)安置點(diǎn)生活，這會(huì)在心理認(rèn)同和心理適應(yīng)上產(chǎn)生不適。因此，對(duì)失地農(nóng)民的安置不應(yīng)僅僅停留在貨幣補(bǔ)償上，還要關(guān)注失地農(nóng)民心理上的變化和對(duì)新環(huán)境的適應(yīng)等。

四、我國(guó)失地農(nóng)民利益受損的啟示

失地農(nóng)民是伴隨非農(nóng)化過(guò)程中所出現(xiàn)的必然現(xiàn)象。我國(guó)正處在城市化和工業(yè)化發(fā)展的快速階段，對(duì)土地的需求量還會(huì)不斷加大，失地農(nóng)民數(shù)量還會(huì)增加。因此，妥善處理好失地農(nóng)民問(wèn)題事關(guān)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。從上面論述中我們可以看到，失地農(nóng)民利益受損的主要原因在于制度，其中包括集體土地所有制、征地制度以及社會(huì)保障制度等。故而，要有效解決我國(guó)失地農(nóng)民問(wèn)題，保障失地農(nóng)民的利益不受損失，就要從改革制度人手。

第一，改革和完善我國(guó)的土地制度，特別是賦予農(nóng)村集體土地完整的產(chǎn)權(quán)全能。目前關(guān)于我國(guó)農(nóng)村制度的改革方案大體有以下幾種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是將農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地國(guó)家所有權(quán)。他們認(rèn)為，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化可以從深層次上理順農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系和解決當(dāng)前因土地資源的征用而發(fā)生的各種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾和糾紛，同時(shí)有利于國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的整體規(guī)劃和管理，抑制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)民利益的傷害，并且實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)的效率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。另一種觀點(diǎn)是主張將農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為農(nóng)民土地私有產(chǎn)權(quán)。這種制度的優(yōu)點(diǎn)是可以真正地還權(quán)于民，抑制村組織和基層政府通過(guò)買(mǎi)賣(mài)土地、調(diào)整承包期限等手段損害農(nóng)民的利益，從而使農(nóng)民可以分享工業(yè)化和城市化建設(shè)用地帶來(lái)的收益。同時(shí)，這種土地制度還可以增加農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性、流動(dòng)性，提高農(nóng)村土地的配置效率，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，加快城市化進(jìn)程。最后，還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)存的農(nóng)村集體土地制度，但是在這個(gè)基礎(chǔ)上應(yīng)該進(jìn)行完善。我們認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制，在穩(wěn)定農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重大作用，但是它所存在的固有缺陷需要改進(jìn)。首先，要賦予農(nóng)民充分的土地權(quán)能，允許農(nóng)民在符合規(guī)劃的前提下自主的買(mǎi)賣(mài)和交易土地，打破國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制。其次，要完善我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民永久的使用權(quán)，這可以增加農(nóng)民的預(yù)期和對(duì)土地的投入，還可以防止基層組織借調(diào)整土地之名，徇私舞弊，損害農(nóng)民的利益。

第二，改革和完善我國(guó)的征地制度，主要從以下幾個(gè)方面人手。一要加大對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度，不僅僅是按照失地農(nóng)民土地的年產(chǎn)值的平均值進(jìn)行補(bǔ)償，而更多的是要引入市場(chǎng)機(jī)制，以市場(chǎng)的供求關(guān)系來(lái)決定土地的價(jià)格，讓失地農(nóng)民也能分享城市化帶來(lái)的收益。二是要設(shè)計(jì)一套公平、公正、透明的征地程序。只有程序的公平才能保障結(jié)果的公平，在征地之前要事先通知農(nóng)民，征求他們的意見(jiàn)，其中應(yīng)包括征地的目的、征地的時(shí)間、補(bǔ)償方式以及安置措施等，如果農(nóng)民有不同的意見(jiàn)，應(yīng)積極協(xié)調(diào)，保障征地的順利進(jìn)行以及維護(hù)農(nóng)民的利益。為充分保障農(nóng)民的利益，國(guó)家必須在制度上提供一個(gè)公正的有效的申訴、協(xié)調(diào)和裁決程序。三是要縮小征地規(guī)模，嚴(yán)格限定在“公共利益”范圍內(nèi)，對(duì)什么是“公共利益”，國(guó)家要在法律中明確，并采用列舉法進(jìn)行列舉，對(duì)一些“非公共利益”的征地，政府只要管住規(guī)劃，對(duì)于土地的價(jià)格由農(nóng)民自己和用地單位進(jìn)行談判，商討土地的價(jià)格，國(guó)家維護(hù)談判的公平秩序和市場(chǎng)秩序。

第三，建立失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障機(jī)制。我國(guó)城鎮(zhèn)居民已初步建立了完整的社會(huì)保障制度，農(nóng)村的社會(huì)保障制度也初步成形，只有失地農(nóng)民這一特殊的群體缺乏必要的社會(huì)保障機(jī)制。為此，應(yīng)盡快為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)保障體系，可以將其納入城市社會(huì)保障體系，也可以將其納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，視各地方情況決定。同時(shí)，要廣泛籌集資金，資金的籌措可以按國(guó)家、集體、個(gè)人及三方共擔(dān)的思路解決，且無(wú)論是何種用途的土地征用，征地的主體均應(yīng)該提取一定的土地收益留作失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。

五、結(jié)語(yǔ)

在城市化、工業(yè)化的過(guò)程中，部分農(nóng)村土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途是必然現(xiàn)象。但是，國(guó)家在保障城市化和工業(yè)化用地的同時(shí)，也應(yīng)該有必要采取一定的措施保護(hù)土地資源和被征地農(nóng)民的利益。讓失地農(nóng)民也能分享到城市化和工業(yè)化所帶來(lái)的成果，而其中最重要的途徑就是要讓失地農(nóng)民分享到土地增值的收益。由于我國(guó)土地制度以及征地制度所存在的缺陷，使農(nóng)民無(wú)法保障自己的利益。因此，土地制度和征地制度的改革無(wú)疑將是解決上述問(wèn)題的根本性制度變革。這其中包括改革和完善我國(guó)的土地制度，賦予農(nóng)村集體土地完整的產(chǎn)權(quán)全能，完善我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民永久的使用權(quán)，加大對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度，設(shè)計(jì)一套公平、公正、透明的征地程序以及縮小征地規(guī)模等，同時(shí)要建立失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等社會(huì)保障機(jī)制，充分保障失地農(nóng)民的利益。

[作者簡(jiǎn)介]唐著菲（1981—）。女，河南鄭州人，河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校講師，博士在讀，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。

責(zé)編：?jiǎn)⒎剑恍?duì)：木梓