關(guān)閉煤礦適用行政程序法問題研究

孫耀霖

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

一、問題的由來

2005 年《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》規(guī)定了兩種行政主體，一種是縣級(jí)以上地方政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門和國家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)在省、自治區(qū)、直轄市的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，一種是縣級(jí)以上地方政府。第一種行政主體對(duì)所轄區(qū)域的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為負(fù)有檢查和依法查處的職責(zé)。第二種行政主體在規(guī)定的情形下，決定并實(shí)施關(guān)閉煤礦。政府關(guān)閉煤礦的行政行為由此設(shè)定。

在一煤礦所有人與某市政府關(guān)閉其煤礦的訴訟中，某市政府認(rèn)為，決定并實(shí)施關(guān)閉煤礦不是行政處罰，因此，法院不宜適用《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)判決該案件。但是2009 年6 月法院依據(jù)《行政處罰法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(以下簡稱《安全生產(chǎn)法》)第九十三條、第九十四條的相關(guān)規(guī)定，終審判決某市政府依法撤銷關(guān)閉某煤礦的通知。某政府因此敗訴。

政府關(guān)閉煤礦應(yīng)適用什么行政程序法，法院判決政府關(guān)閉煤礦案件應(yīng)適用什么行政程序法，事關(guān)依法行政和依法判決等重大問題。

二、政府關(guān)閉煤礦行為的法律屬性分析

政府關(guān)閉煤礦屬于何種行政處理形式，事關(guān)政府行政中應(yīng)用法律的選擇和法院審理相關(guān)案件中適用法律的選擇。根據(jù)行政法學(xué)者通常分類，行政處理一般有12 種形式［1］253，與政府關(guān)閉煤礦行為極其相像的顯然只有行政處罰和行政強(qiáng)制。

一般情況下，行政法不規(guī)定政府的職權(quán)，換句話說，政府一般不是行政法的主要實(shí)施主體，很少作出具體行政行為。行政法是調(diào)整行政關(guān)系并規(guī)范和控制行政權(quán)力的法律規(guī)范系統(tǒng)。［1］18在行政法中，一般情況下執(zhí)法主體為“人民政府的各工作部門”①《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十六條。，必要時(shí)，行政法只是依據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡稱《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》)，進(jìn)一步明確政府的職責(zé)。一是在行政法中明確規(guī)定某項(xiàng)職責(zé)的主體是人民政府;二是在行政法中“政府”與“行政機(jī)關(guān)”(或行政主管部門、管理部門)相提并論時(shí)，無論是從形式上還是從內(nèi)容上，都對(duì)二者進(jìn)行了區(qū)分。

②《中華人民共和國憲法》第一百零八條。

《安全生產(chǎn)法》第八條規(guī)定:“國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持、督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。”此法條主要規(guī)定的是“負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門”和“有關(guān)部門”的具體行政行為?！吨腥A人民共和國水法》第八條規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)對(duì)節(jié)約用水的管理，建立節(jié)約用水技術(shù)開發(fā)推廣體系，培育和發(fā)展節(jié)約用水產(chǎn)業(yè)。”第十二條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！笨梢?，“政府”與“工作部門”職責(zé)分明:“人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作”［2］，“人民政府的各工作部門”負(fù)責(zé)相關(guān)行政事項(xiàng)的具體監(jiān)督和管理。《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政復(fù)議條例》都規(guī)定被申請(qǐng)人為作出“具體行政行為”的“行政機(jī)關(guān)”，受理行政復(fù)議申請(qǐng)的主要是行政機(jī)關(guān)，對(duì)“省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)”行為申請(qǐng)行政復(fù)議的，才“向省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出”?！稇椃ā贩Q國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府為“國家行政機(jī)關(guān)”，與“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”相對(duì)應(yīng)。這都說明在法律、行政法規(guī)沒有具體規(guī)定時(shí)，政府的行政行為與行政機(jī)關(guān)的行政行為不同，各自引起的法律關(guān)系不同，適用的法律規(guī)范也不同。同時(shí)，地方各級(jí)政府的“職權(quán)”已由我國《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》予以規(guī)定，而且兩部法律由全國人民代表大會(huì)制定，效力高于行政法。

政府不是行政強(qiáng)制的實(shí)施主體?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡稱《行政強(qiáng)制法》)第二條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。第九條規(guī)定了五種行政強(qiáng)制措施:限制公民人身自由，查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，扣押財(cái)物，凍結(jié)存款、匯款，其他行政強(qiáng)制措施?！靶姓?qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。”從行政強(qiáng)制的法律規(guī)定、可行性、現(xiàn)實(shí)情況及政府的職權(quán)來講，政府都不是行政強(qiáng)制的實(shí)施主體。

政府不是行政處罰的實(shí)施主體?！缎姓幜P法》是行政處罰的一般法，其第十五條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。第十六條規(guī)定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。第二十條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。由此可見，《行政處罰法》同樣是將“政府”與“行政機(jī)關(guān)”進(jìn)行了區(qū)分，并賦予各自不同的職責(zé)，政府不是行政處罰的實(shí)施主體。從《行政處罰法》規(guī)定的七種處罰種類及行政執(zhí)法實(shí)踐看，至少可以肯定地講，七種處罰中的前六種形式——警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照，行政拘留，完全由政府的各有關(guān)“工作部門”實(shí)施，對(duì)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在沒有法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的情況下，尚不能確定其實(shí)施主體。因此，一般情況下，政府不是行政處罰的實(shí)施主體。

政府關(guān)閉煤礦不符合行政處罰特征?！秶鴦?wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)對(duì)違法煤礦實(shí)施監(jiān)督管理的同時(shí)，在特定條件下，“于2 日內(nèi)提請(qǐng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上地方人民政府予以關(guān)閉”，“提請(qǐng)有關(guān)地方人民政府關(guān)閉該煤礦”，“由有關(guān)地方人民政府予以關(guān)閉”，“對(duì)決定關(guān)閉的，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織實(shí)施”。從這些規(guī)定看，政府是關(guān)閉煤礦的決定主體和實(shí)施主體。但是政府關(guān)閉煤礦不符合行政處罰特征。第一，從行政處罰的目的看，“行政處罰的目的，重在糾正違法行為，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守法律”［3］?！缎姓幜P法》第五條也明確規(guī)定了“堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合”的原則，確立申辯制度既是為了保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，也是為了教育當(dāng)事人。而關(guān)閉煤礦使違法者從此沒有了改正的機(jī)會(huì)，失去了依法生產(chǎn)的前提和條件，所以關(guān)閉煤礦不是《行政處罰法》原則指導(dǎo)下的懲罰。第二，這與《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰實(shí)施主體不一致，行政處罰的主體是“行政機(jī)關(guān)”，即政府的“工作部門”，而不是政府自身。因此，政府不是《行政處罰法》規(guī)定的關(guān)閉煤礦的行為主體。第三，從行政處罰的種類看，行政處罰有人身自由罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和申誡罰等四類，［2］關(guān)閉煤礦不屬于這四類處罰，也不屬于《行政處罰法》明確規(guī)定的六種處罰。《行政處罰法》第九條至第十四條對(duì)設(shè)定行政處罰持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此，在沒有法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的情況下，把關(guān)閉煤礦作為《行政處罰法》調(diào)整的行為時(shí)，應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。第四，《安全生產(chǎn)法》第九十三條規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營單位不具備本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，經(jīng)停產(chǎn)停業(yè)整頓仍不具備安全生產(chǎn)條件的，予以關(guān)閉”。由此可見，關(guān)閉生產(chǎn)經(jīng)營單位的前提是生產(chǎn)經(jīng)營單位不具備安全生產(chǎn)條件，且經(jīng)過停產(chǎn)停業(yè)整頓后仍不具備安全生產(chǎn)條件。而較多情況下關(guān)閉煤礦不需要經(jīng)過停產(chǎn)停業(yè)整頓，因此，關(guān)閉煤礦不應(yīng)視為行政處罰。《安全生產(chǎn)法》第九十四條規(guī)定:“予以關(guān)閉的行政處罰由負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門報(bào)請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限決定。”根據(jù)《安全生產(chǎn)法》，“人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門”、“人民政府有關(guān)部門”和“負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”是不同的主體。報(bào)請(qǐng)關(guān)閉生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體與《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》規(guī)定的“人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)”、“負(fù)責(zé)頒發(fā)前款規(guī)定證照的部門”不是同一主體。法定主體不同，“報(bào)請(qǐng)”或“提請(qǐng)”行為效力不同。從嚴(yán)格意義上講，關(guān)閉煤礦仍然不是《安全生產(chǎn)法》所指的關(guān)閉生產(chǎn)經(jīng)營單位行為。此外，《安全生產(chǎn)法》在把關(guān)閉生產(chǎn)經(jīng)營單位設(shè)定為行政處罰時(shí)，應(yīng)該規(guī)定這一最嚴(yán)厲的新增的行政處罰種類的實(shí)施程序、形式、期間以及“報(bào)請(qǐng)”程序等。第五，從《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》規(guī)定的關(guān)閉煤礦程序看，關(guān)閉煤礦很難為《行政處罰法》所調(diào)整?！秶鴦?wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》規(guī)定，在某種情形下，有關(guān)行政機(jī)關(guān)“于2 日內(nèi)提請(qǐng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上地方人民政府予以關(guān)閉”，“有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)在7 日內(nèi)作出關(guān)閉或者不予關(guān)閉的決定”，“對(duì)決定關(guān)閉的，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織實(shí)施”，但沒有規(guī)定具體的決定和實(shí)施程序、準(zhǔn)確的實(shí)施關(guān)閉期間。假如推定政府關(guān)閉煤礦是行政處罰，那么依據(jù)《行政處罰法》，關(guān)閉煤礦應(yīng)該遵循一般程序，但是在接到提請(qǐng)后、作出決定前的7 日內(nèi)難以完成立案、調(diào)查、搜集證據(jù)、制作筆錄、聽取當(dāng)事人的陳述和申辯、聽證、集體討論決定、制作行政處罰決定書、送達(dá)行政處罰決定書等法定步驟。另外，無論是《行政處罰法》、《安全生產(chǎn)法》、《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》，還是其他法律、法規(guī)或者規(guī)章，都沒有規(guī)定政府實(shí)施的行政處罰行為可以委托有關(guān)組織實(shí)施，即人民政府必須自己實(shí)施行政處罰。要政府實(shí)施關(guān)閉煤礦，就必須擴(kuò)大其法定職權(quán)，并組建專門力量。

三、法院依據(jù)《行政處罰法》審判政府關(guān)閉煤礦案件可能衍生的問題

在前述案件的審判中，某基層法院和中級(jí)法院認(rèn)為:某市政府對(duì)某煤礦予以關(guān)閉，“其實(shí)質(zhì)及產(chǎn)生的法律后果是一種行政處罰行為”。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第九十三條、第九十四條的相關(guān)規(guī)定，某市政府在某煤礦發(fā)生事故后，未對(duì)該煤礦“進(jìn)行停產(chǎn)停業(yè)整頓，也未履行行政處罰的法定程序，即直接下發(fā)關(guān)閉煤礦的通知，被訴關(guān)閉煤礦的通知違反法定程序，依法應(yīng)予撤銷”，即判決撤銷某市政府關(guān)于對(duì)某煤礦實(shí)施關(guān)閉的通知。

該判決產(chǎn)生的后果主要有以下幾點(diǎn):一是在法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定“關(guān)閉煤礦”為行政處罰的情況下，推定“其實(shí)質(zhì)及產(chǎn)生的法律后果是一種行政處罰行為”，不符合“以法律為準(zhǔn)繩”判案的原則，實(shí)際上形成了“法官造法”，即以案例的形式認(rèn)定政府關(guān)閉煤礦為行政處罰。二是在認(rèn)定政府關(guān)閉煤礦為行政處罰后，政府必須依據(jù)《行政處罰法》關(guān)閉煤礦，《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》規(guī)定的關(guān)閉煤礦程序則無法實(shí)施。三是政府凡是依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》實(shí)施的關(guān)閉煤礦行為皆為違反《行政處罰法》的行為。四是依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》，被關(guān)閉的煤礦一旦提起訴訟，都有可能勝訴，當(dāng)事人也可能重新經(jīng)營因違法而被關(guān)閉的煤礦，從而使政府已經(jīng)關(guān)閉的煤礦“死灰復(fù)燃”。五是引起行政復(fù)議受理權(quán)限的不確定，即當(dāng)事人對(duì)政府關(guān)閉煤礦不服時(shí)，向誰提出行政復(fù)議申請(qǐng)，法律沒有規(guī)定。

四、建議

政府關(guān)閉煤礦非常必要和重要。法院在審理政府關(guān)閉煤礦糾紛案件時(shí)，要正確適用明確的法律規(guī)范，“不僅在定性上要合乎法定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格，而且在程序上也必須合乎法律規(guī)定”［3］;沒有明確的法律規(guī)范或有關(guān)法律規(guī)范不一致時(shí)，應(yīng)遵照《中華人民共和國立法法》報(bào)請(qǐng)最高人民法院向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，或通過其他方式提出立法建議。

修訂《安全生產(chǎn)法》和《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》，保持二者的一致性?！栋踩a(chǎn)法》第九十三條、第九十四條可增加“對(duì)關(guān)閉煤礦有特別規(guī)定的，從其規(guī)定”，確定政府關(guān)閉煤礦的法律屬性，明確規(guī)定政府關(guān)閉煤礦的行為內(nèi)容、行為程序、行為形式等。

依據(jù)《行政法》，分解整個(gè)“關(guān)閉煤礦”行為的具體內(nèi)容，根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，省、自治區(qū)、直轄市政府決定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，或由法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)分別或聯(lián)合實(shí)施行政處罰，其中包括收回煤礦直接生產(chǎn)所用的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施、設(shè)備等占用地表范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。實(shí)施這些行政處罰后，違法煤礦自然失去其合法性和主體性。然后由行政機(jī)關(guān)責(zé)令違法煤礦所有權(quán)人限期清理煤礦生產(chǎn)設(shè)施等，或者恢復(fù)土地等資源的自然狀態(tài);期滿不清理或不恢復(fù)自然狀態(tài)的，按照《行政強(qiáng)制法》由行政機(jī)關(guān)代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2007.

［2］張文顯.法理學(xué)［M］.北京:法律出版社，2003:297.

［3］曹志.關(guān)于《中華人民共和國行政處罰法(草案)》的說明——1996 年3 月12 日在第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上［J］.人大工作通訊，1996(7):34－36.