葉郁

【摘要】街道行政管理的質(zhì)量和工作效率直接關(guān)系到基層社會(huì)的穩(wěn)定。社區(qū)居民在一定范圍內(nèi)通過問卷調(diào)查、電話訪問、網(wǎng)上評(píng)議和信訪等途徑參與街道干部績效評(píng)估,有助于提高基層公共服務(wù)水平。同時(shí),通過對(duì)參與社區(qū)評(píng)估的第三方加強(qiáng)制度化和規(guī)范化建設(shè),可以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民對(duì)街道工作的支持、理解和監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)基層和諧。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)居民 街道干部 績效評(píng)估

街道辦事處是城市行政組織的“細(xì)胞”,是城市政權(quán)金字塔的基座,處在政府同社區(qū)居民聯(lián)系的最前沿。街道辦事處工作范圍涉及執(zhí)行上級(jí)指示、指導(dǎo)居委會(huì)工作、社區(qū)服務(wù)和社區(qū)教育、居民遷移等等,其工作效率和服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到黨和國家的路線方針政策的貫徹執(zhí)行和社會(huì)基層的穩(wěn)定。街道干部解決百姓身邊的大事小事,要根據(jù)群眾的需求來做工作。因此,對(duì)其工作績效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)顯得尤為重要。

社區(qū)居民參與街道干部績效評(píng)估的理論依據(jù)

街道干部要為社區(qū)和居民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)?！案鶕?jù)公眾的需要提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品,又根據(jù)公眾對(duì)公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的滿足程度來評(píng)估政府管理績效,從而確定政府管理對(duì)公眾負(fù)責(zé)、提高服務(wù)質(zhì)量的公共責(zé)任機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制,這是政府績效評(píng)估的宗旨?！雹?/p>

利益相關(guān)者理論。弗里曼在他的著作《戰(zhàn)略性管理:一種利益相關(guān)者方法》中提出了關(guān)于利益相關(guān)者的定義,即“任何能夠影響一個(gè)組織的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的團(tuán)體或個(gè)人,或者受到一個(gè)組織的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)影響的團(tuán)體或個(gè)人”。政府的利益相關(guān)者是指政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所影響到的實(shí)體—人或組織。社區(qū)居民是街道辦事處的直接的、主要的利益相關(guān)者。街道辦事處作為一個(gè)管理城市社會(huì)的實(shí)體,其績效就是對(duì)社區(qū)的貢獻(xiàn),實(shí)質(zhì)上就是為其利益相關(guān)者—城市的社區(qū)居民,實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益而進(jìn)行工作的努力程度和效果。

人們最感興趣和關(guān)注的,是那些與他們的生活和利益密切相關(guān)的問題和事務(wù)。社區(qū)居民更愿意參與影響自身利益的基層公共事務(wù)評(píng)估,他們與街道干部的交往多于上級(jí)政府,對(duì)地方政府績效評(píng)估的主觀意愿及效率強(qiáng)于上級(jí)政府。社區(qū)居民參與的績效評(píng)估,更符合客觀、公正、準(zhǔn)確評(píng)估的本質(zhì)要求。

民主行政理論?，F(xiàn)代民主理論強(qiáng)調(diào),政府的權(quán)力來源于公眾,應(yīng)該受制于公眾,為公眾服務(wù)。政府行為的根本價(jià)值在于體現(xiàn)公眾本位,為所有公民謀求最大福利。政府本位應(yīng)向公眾本位轉(zhuǎn)變,公眾滿意程度應(yīng)成為衡量政府績效的終極指標(biāo)。美國著名管理學(xué)家彼特·德魯克說過,成績存在組織外部。企業(yè)的成績是使顧客滿意,醫(yī)院的成績是使患者滿意。一個(gè)組織的績效主要還是由其服務(wù)對(duì)象滿意程度來決定。評(píng)價(jià)一個(gè)政府績效優(yōu)劣,關(guān)鍵在于民眾是否滿意。政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系由治理主體與治理客體之間的關(guān)系變?yōu)楣卜?wù)的提供者與“消費(fèi)者”之間的關(guān)系。

建立社區(qū)居民評(píng)價(jià)街道干部政績的制度,讓公共服務(wù)的最終消費(fèi)者,即社區(qū)居民擁有對(duì)“政績產(chǎn)品”的生產(chǎn)者、制造者進(jìn)行評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)。街道辦事處將各方面的工作公布于眾,展示其業(yè)績有助于社區(qū)居民了解、監(jiān)督和參與街道的工作,有助于改進(jìn)街道干部與社區(qū)公眾之間的關(guān)系。

社區(qū)居民參與街道社區(qū)干部考核的價(jià)值功能

有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)街道干部工作的監(jiān)督,促進(jìn)其依法行政,提高基層公共服務(wù)水平。以公民權(quán)利制約政府權(quán)力在實(shí)踐中常常被忽視。行政權(quán)力的作用范圍幾乎涉及到國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域,涉及公民個(gè)人從出生到死亡的各個(gè)階段,以及學(xué)習(xí)、工作、勞動(dòng)和衣食住行的各個(gè)方面。政府是否真正依法行政,維護(hù)了民眾利益,這就需要民眾來評(píng)價(jià)。社區(qū)居民通過自下而上參與街道干部績效評(píng)估能夠有力地督促其依法行政,全面深入地了解政府工作的內(nèi)容和效果。社區(qū)居民參與街道工作的績效評(píng)估,促使街道干部在關(guān)注成本與效率的同時(shí),更關(guān)注服務(wù)質(zhì)量,將精力放在真正需要解決的問題上。

通過評(píng)估結(jié)果的反饋,更好地了解居民對(duì)公共服務(wù)的需求,發(fā)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給與民眾需求之間的現(xiàn)實(shí)差距,可以為政府改進(jìn)公共服務(wù)提供依據(jù)、指明方向,促使街道干部不斷提高管理能力和服務(wù)質(zhì)量。從而贏得公民對(duì)政府的認(rèn)可和支持,維護(hù)其合法性。否則,就會(huì)失去信任,甚至導(dǎo)致群體性事件發(fā)生,造成公共秩序危機(jī)。

有利于實(shí)現(xiàn)、維護(hù)社區(qū)居民合法權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)和諧。構(gòu)建社會(huì)和諧往往取決于行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的和諧。利益問題是影響社會(huì)和諧的根本問題。隨著我國社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型,公民利益表達(dá)的諸多問題日益凸顯,如利益表達(dá)渠道單一、不暢,利益表達(dá)主體權(quán)益保障不足,利益表達(dá)制度實(shí)踐性缺失,從而導(dǎo)致民眾無處表達(dá)或表達(dá)無效。構(gòu)建科學(xué)有效的利益表達(dá)制度體系,引導(dǎo)公民通過多種渠道理性、合法地表達(dá)利益訴求,才能增進(jìn)理解,理順關(guān)系,化解矛盾,整合各種利益訴求,從而體現(xiàn)社會(huì)公正,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

社區(qū)居民參與街道干部績效考核使社區(qū)居民有了一個(gè)將其意見反映到基層管理組織的渠道,社區(qū)居民可以通過此途徑提出不同的利益要求與主張,表達(dá)自己對(duì)公共物品和價(jià)值分配的意愿和選擇。街道工作人員應(yīng)積極有效地回應(yīng)社區(qū)居民訴求,維護(hù)人民群眾的最根本利益。在不履行或沒有正確履行其職責(zé)時(shí)損害人民群眾根本利益的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。

社區(qū)居民參與街道社區(qū)干部考核的保障

城市社區(qū)居民具有參與績效考核的素質(zhì)和能力。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展,奠定了參與的物質(zhì)基礎(chǔ)?！吧鐣?huì)—經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)政治參與的擴(kuò)大,造成參與基礎(chǔ)的多樣化,并導(dǎo)致自動(dòng)參與代替動(dòng)員參與?！雹诮?jīng)濟(jì)發(fā)展和公民參與呈正相關(guān)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平越高,公民個(gè)體在經(jīng)濟(jì)體系中所處的地位越高,其追求民主的動(dòng)力就越強(qiáng)。反之,公民就會(huì)把絕大多數(shù)時(shí)間都花費(fèi)在忙于生存問題和溫飽問題上,從而表現(xiàn)出參與的冷漠性。“社會(huì)成員如不享有最低限度水平的物質(zhì)福利,任何社會(huì)也不能指望長久維持自治”?！笆构耋w力情況惡化并迫使他們主要或完全關(guān)心自己或家庭生存問題的經(jīng)濟(jì)條件,是不可能產(chǎn)生有生氣的民主的”。所以“嚴(yán)重貧困的群眾,根本無法獲知參加公共事務(wù)的足夠信息,對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效的討論,進(jìn)行有效率的組織,并接觸他們的代表”。③

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于農(nóng)村,生產(chǎn)力水平高于農(nóng)村。城市居民的經(jīng)濟(jì)收入高于農(nóng)民,受教育的程度較高,政治社會(huì)化程度較高,有較強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將社區(qū)居民從溫飽問題的困擾中解放出來。城市社區(qū)居民相對(duì)農(nóng)村農(nóng)民而言,具備較強(qiáng)的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、法律意識(shí)等,在參與街道干部的績效考核上沒有交通和通訊設(shè)施障礙,沒有地域和時(shí)空的限制,這也使城市社區(qū)居民參與考核成為可能。

基層政府組織對(duì)居民參與評(píng)估的積極支持與配合。社區(qū)居民參與績效評(píng)估的條件包括:居民個(gè)人除了有主體的權(quán)利意識(shí)、對(duì)公共事務(wù)的敏銳性和評(píng)估能力外,還需要有外在力量的支撐,即政府的支持與配合。政府需要轉(zhuǎn)變管理理念和行為方式,給居民創(chuàng)造參與條件和參與機(jī)會(huì)。為此,政府應(yīng)加大信息公開的力度,確保公民參與行政服務(wù)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán),消除政府與群眾之間的隔閡,充分發(fā)揮評(píng)估的效能。

社區(qū)居民參與街道干部績效考核能否實(shí)現(xiàn),取決于行政人員的態(tài)度,及其對(duì)民眾參與機(jī)制的看法?！肮俦疚弧钡墓苤菩驼?是排斥社區(qū)居民對(duì)其績效進(jìn)行評(píng)估的;而持有“社會(huì)本位”理念的服務(wù)性政府,對(duì)公民參與其績效評(píng)估則會(huì)持鼓勵(lì)、支持的態(tài)度,并盡可能地為公民提供有效的評(píng)估信息和評(píng)估渠道。

社區(qū)居民參與街道干部績效考核的路徑

社區(qū)居民在法律、制度規(guī)定的范圍內(nèi),有程序地、合規(guī)范地對(duì)街道干部績效進(jìn)行的評(píng)價(jià)活動(dòng),主要包括問卷調(diào)查、電話訪問、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議和信訪等途徑。

問卷調(diào)查。即調(diào)查者運(yùn)用設(shè)計(jì)好的問卷向被選取的調(diào)查對(duì)象了解情況或征詢意見的調(diào)查方法。調(diào)查者與被調(diào)查者面對(duì)面,由調(diào)查者提問和記錄,被調(diào)查者回答,或者由被調(diào)查者本人填寫調(diào)查表。由于調(diào)查者在現(xiàn)場接受受訪者回答,調(diào)查結(jié)果較真實(shí),調(diào)查誤差較少。同時(shí),調(diào)查者在調(diào)查過程中可以根據(jù)情況靈活掌握提問的順序,隨時(shí)向調(diào)查者解釋各種疑難,調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性得到了提高,保證了調(diào)查結(jié)果的有效性。問卷調(diào)查具有很強(qiáng)的實(shí)用性,它的調(diào)查對(duì)象不受限制,不需要特別的工具要求,理解的誤差較小,但是需要大量的人力、物力和時(shí)間。

電話訪問。電話訪問就是把事先設(shè)計(jì)好的問卷問題,通過撥打電話的方式向受訪者提問,由訪問員記下答案。電話訪問在中國民意測驗(yàn)和市場調(diào)查中的使用率相當(dāng)高。如,2007年6月,江蘇省社情民意調(diào)查中心在南京市建鄴區(qū)啟動(dòng)電話調(diào)查,對(duì)全區(qū)7個(gè)街道實(shí)行績效考核。調(diào)查問卷以老百姓最關(guān)心、關(guān)注的民生問題為重點(diǎn),設(shè)計(jì)了26道題,涉及醫(yī)療、教育、就業(yè)、居住環(huán)境、安全感等幾大方面。在此次調(diào)查中,調(diào)查中心工作人員采用電腦隨機(jī)撥號(hào)的方式,撥號(hào)4000個(gè),獲得1000個(gè)成功的調(diào)查樣本,并由電腦自動(dòng)生成相關(guān)數(shù)據(jù)資料—7個(gè)街道的“績效成績單”,隨后每季度對(duì)該區(qū)7個(gè)街道1000個(gè)樣本進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查,并將分析匯總的情況按分值高低排序,形成民生狀況評(píng)價(jià)報(bào)告,并把調(diào)查結(jié)果作為考核各街道領(lǐng)導(dǎo)和干部政績、進(jìn)行獎(jiǎng)懲的重要依據(jù),強(qiáng)化了干部的民生意識(shí),提高了工作效率和民眾滿意度。

網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)。互聯(lián)網(wǎng)的普及直接推動(dòng)了地方政府績效評(píng)估方式的轉(zhuǎn)變,為公民參與評(píng)估開辟了新的廣闊空間,通過網(wǎng)絡(luò)文字介紹、圖片、影像等聲像資料對(duì)地方政府績效自由地發(fā)表自己的看法,表達(dá)自己的意愿。例如,浙江省寧波市海曙區(qū)南門街道工作委員會(huì)通過街道民情在線網(wǎng)站,面向轄區(qū)廣大居民直接收集社情民意,對(duì)居民群眾在網(wǎng)站上提出的問題在24小時(shí)之內(nèi)受理,并及時(shí)進(jìn)行答復(fù);一時(shí)不能答復(fù)的問題,在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦理后進(jìn)行答復(fù)。網(wǎng)上評(píng)議可以節(jié)約調(diào)查人員時(shí)間,節(jié)省調(diào)查費(fèi)用。但是評(píng)估主體僅限特定群體—網(wǎng)民,有能力上網(wǎng)的居民可以充分利用互聯(lián)網(wǎng),通過網(wǎng)絡(luò)便利的參與評(píng)估,而沒有能力上網(wǎng)的人,無法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上評(píng)議。網(wǎng)絡(luò)的虛擬空間也會(huì)給重復(fù)投票和惡意投票提供可能,網(wǎng)絡(luò)評(píng)議的準(zhǔn)確性和真實(shí)性難以判斷。

信訪。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定,信訪人采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式與負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或人員接觸,以反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,有關(guān)機(jī)構(gòu)或人員依法采用一定的方式進(jìn)行處理。信訪是政府與民眾溝通、互動(dòng)的橋梁。社區(qū)居民的來信來訪,最現(xiàn)實(shí)、最直接地反映了其對(duì)街道管理的具體意見和要求。這些反饋信息是政府制定方針政策、實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和管理的客觀依據(jù)。信訪具有高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低效益、非理性等缺點(diǎn)。

社區(qū)居民參與街道干部考核評(píng)價(jià)的思考

社區(qū)居民參與街道干部的考核評(píng)價(jià),真正實(shí)現(xiàn)了由“官考官”向“民考官”的轉(zhuǎn)變、由封閉式考核到開放式考核的轉(zhuǎn)變。實(shí)施這種考核辦法,使民眾的意愿和訴求真正轉(zhuǎn)化為驅(qū)動(dòng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,促進(jìn)了街道干部更多地關(guān)注民眾的利益,并努力提高工作績效。但是有幾點(diǎn)仍需要我們注意:

選擇社區(qū)居民作為評(píng)估主體必須做到多元化。街道社區(qū)干部的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平如何,績效怎樣,其服務(wù)對(duì)象—社區(qū)居民有著最直接、最真切的感受,社區(qū)居民最有發(fā)言權(quán)。但并不是所有社區(qū)居民都有機(jī)會(huì)對(duì)政府表達(dá)自己意見,因此,在具體選擇評(píng)估對(duì)象的時(shí)候,應(yīng)該考慮其代表性,否則就可能使評(píng)估結(jié)果失真。

政府的具體服務(wù)對(duì)象是有針對(duì)性的,采取“千人評(píng)議”,或者“萬人評(píng)議”的“大規(guī)?！痹u(píng)估,而不考慮具體情況和評(píng)估的具體需要,評(píng)估結(jié)果往往缺乏針對(duì)性和客觀性。利用服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)法,可以根據(jù)公共服務(wù)內(nèi)容不同區(qū)分出各機(jī)關(guān)自己的工作對(duì)象來進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)象身份、職業(yè)等的不同決定了評(píng)估的結(jié)果也不同,因此,只有保證評(píng)估主體多元化,才能實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)化。合理界定各類服務(wù)對(duì)象在績效評(píng)估中的比重,保證不同層面的人群站在不同的角度評(píng)價(jià)政府績效,才能凸顯政府管理中最突出的矛盾和問題。

社區(qū)居民參與街道干部政績評(píng)估有一定的范圍。由于受各種主客觀因素影響,社區(qū)居民本身缺乏基本的評(píng)估知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),并不是所有的公共服務(wù)項(xiàng)目都是需要居民參與的,應(yīng)根據(jù)需要有限度地選擇評(píng)估的范圍和程度,該范圍主要涉及一些具有利益相關(guān)性的公共服務(wù)領(lǐng)域。在涉及社區(qū)居民切身利益的公共服務(wù)領(lǐng)域推行居民參與評(píng)估,有利于將公共服務(wù)中的各種利益矛盾都顯現(xiàn)出來,并化解潛在的矛盾和危機(jī)。這既有利于提高政府的合法性,也有利于相關(guān)公共服務(wù)的順利推行。而某些公共服務(wù)可能涉及到一些非常專業(yè)化的知識(shí)和技能,這就需要領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)專家的科學(xué)論證。在這些涉及專業(yè)知識(shí)的領(lǐng)域,推動(dòng)社區(qū)居民參與績效評(píng)估不但不利于公共服務(wù)質(zhì)量的改善,可能還會(huì)阻礙公共服務(wù)科學(xué)化的進(jìn)程。

社區(qū)居民參與街道干部的政績評(píng)估也有一定的適用范圍。在街道管理活動(dòng)中,可以對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià),而執(zhí)法對(duì)象和管制對(duì)象就不是評(píng)估的范圍了。因此,最好選擇一些與公眾接觸較為密切的服務(wù)管理,如計(jì)生、文化、社區(qū)教育、公用設(shè)施管理與服務(wù)等領(lǐng)域讓居民參與街道干部評(píng)估。

保證評(píng)估的客觀性,需要獨(dú)立的第三方參與。政府績效往往采用內(nèi)部評(píng)估,政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”,評(píng)估結(jié)果往往是夸大成績,回避問題。政府內(nèi)部相關(guān)部門在負(fù)責(zé)資料收集、處理、分析等過程中的“暗箱操作”,往往會(huì)導(dǎo)致信息失真。獨(dú)立于政府外部的“第三方評(píng)估”機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性,其評(píng)估的結(jié)果往往會(huì)更加客觀、公正。政府應(yīng)大力培育和發(fā)展更多社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu),可以委托研究機(jī)構(gòu)和大眾傳媒參與評(píng)估,也可以鼓勵(lì)大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)成立評(píng)估研究中心,還可以鼓勵(lì)社會(huì)成立非營利性的評(píng)估機(jī)構(gòu),通過這些第三方的參與,可以有效改進(jìn)公眾評(píng)價(jià)政府績效的方法和技術(shù)。

(作者單位:南京人口管理干部學(xué)院公共管理系;本文系江蘇省教育廳社科基金項(xiàng)目研究成果,項(xiàng)目編號(hào):2010JS840007)

注釋

①蔡立輝:“西方國家政府績效評(píng)估的理念及其啟示”,《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2003第1期,第76~84頁。

②[美]塞繆爾·P·亨廷頓,瓊·納爾遜:《難以抉擇—發(fā)展中國家的政治參與》,汪曉壽、吳志華等譯,北京:華夏出版社,1989年,第69頁。

③[美]科恩:《論民主》,聶崇信譯,北京:商務(wù)印書館,1988年,第110~111頁。